Организационно-правовые основы самоуправления Цивильского района Чувашской Республики

Введение

Российская Федерация — демократическое государство, в котором действенность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, в целом государственной власти и управления не может быть обеспечена в полной мере без совершенствования правовой системы управления и самоуправления на местном уровне, так как российское общество слагается из сотен тысяч местных сообществ, а местное самоуправление в системе органов управления есть уровень публичной власти, наиболее приближенный к населению и обладающий значительной автономией и самостоятельностью в решении локальных проблем.

Совсем недавно российское местное самоуправление переступило важный рубеж в своем развитии, что заставляет переосмыслить многие ключевые вопросы муниципальной теории и практики и обозначить горизонты дальнейшего совершенствования этого важного социального института Во-первых, с момент образование местного самоуправления в современной России были созданы законодательные основы местного самоуправления, сформирована его финансово-экономическая база (пусть пока явно недостаточная), накоплен огромный общественно-политический опыт работы муниципальных образований.

Во-вторых, 1 января 2009 г. закончился переходный период реализации Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в результате чего все его положения вступили в силу на территории каждого из субъектов Российской Федерации. Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ разработан с учетом необходимости решения проблем правового регулирования, выявившихся в правоприменительной практике. Закон направлен на приведение существующей системы местного самоуправления в соответствие с Конституцией РФ, создание условий эффективного функционирования муниципальных образований, обеспечение гарантированного и качественного оказания органами местного самоуправления услуг населению. Закон направлен на решение проблем, препятствующих эффективному функционированию системы местного самоуправления в Российской Федерации, ее развитию.

Следует учесть то, что современная правовая система местного самоуправления России не проста. Местное самоуправление, в правовом аспекте, как и вся российская политическая система, накапливает положительный опыт функционирования в качестве полноправного института и в то же время требует дальнейшего развития и совершенствования.

Поэтому целью данной работы является изучение правовых аспектов ответственности органов управления муниципальных образований в России. Для достижения поставленной цели в работе решаются следующие задачи:

Рассмотреть теоретические основы местного самоуправления.

Изучить организационно управленческие основы местного самоуправления.

Проанализировать современное состояние правового аспекта местного самоуправления в Цивильском районе Чувашской Республики и предложить основные направления его совершенствования.

Таким образом, объектом исследования в данной работе является правовая основа местного самоуправления, а предметом исследования — общественные отношения, связанные с определением правовых основ местного самоуправления.

При написании работы использовалась следующая литература: Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», учебный материал по курсу истории государства и права Исаева И. А., Титова Ю. П.; истории государственного управления Игнатова В. Г., Куликова В. И.; системы государственного и муниципального управления Роя О. М., Чиркина В. Е.; труды по местному самоуправлению и муниципальному управлению и праву Баранчикова В. А., Выдрина И. В., Кошевникова Е. М., Курочкина А. А., Кутафина О. Е., Лапина В. А., Постовой, Н.В., Зотова В. Б., а также докладов по проблематике местного самоуправления под общей редакции Юргенса И. Ю.

Глава 1. Теоретические основы органов местного самоуправления

1.1 Нормативно-правовые основы местного самоуправления Местное самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории страны, которая вся разделена на муниципальные образования. Муниципальное образование — это городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения.

Эффективное местное самоуправление возможно лишь при наличии развитой правовой основы его функционирования, соответствующей международным стандартам и содержанию социального и демократического государства. Правовая основа местного самоуправления представляет собой систему нормативных правовых актов и правовых норм, обеспечивающих эффективное регулирование вопросов организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации.

Существует множество классификаций правовых основ местного самоуправления по разным критериям. Назовем основные и наиболее распространенные из них.

1. По характеру предписаний муниципально-правовые нормы делятся:

— на правоуполномочивающие — определяют предметы ведения местного самоуправления. К ним относятся нормы разрешения, устанавливающие, что можно делать;

— обязывающие — содержат предписания о том, что нужно делать, и определяют обязанности государственных органов по отношению к муниципальным органам управления и обязанности других субъектов муниципального права. на основании этих норм органы местной власти обязаны обеспечить каждому желающему возможность ознакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина;

— запрещающие — закрепляют то или иное правило запретительного характера, обеспечивают, в частности, неприкосновенность прав местного самоуправления. Например, запрещается ограничивать права местного самоуправления, установленные Конституцией РФ и федеральными законами.

2. По степени категоричности предписаний нормы подразделяются:

— на императивные — устанавливающие порядок вступления в силу нормативных правовых актов органов и должностных лиц системы муниципального управления, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина. Эти нормы должны официально опубликовываться;

— диспозитивные — устанавливают порядок рассмотрения и решения законодательным органом государственной власти субъекта РФ вопроса о прекращении полномочий соответствующего органа власти или выборного должностного лица системы муниципального управления.

3. По территории действия — это нормы, действие которых ограничивается территорией конкретного субъекта РФ, а также границами отдельного муниципального образования, или нормы, которые могут действовать на всей территории России.

4. По источникам нормы муниципального права подразделяются на нормы, устанавливаемые Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов РФ. Значительная часть норм муниципального права содержится в решениях, принимаемых путем прямого волеизъявления граждан, решениях органов и должностных лиц местного самоуправления.

5. Материально-правовые нормы — закрепляют полномочия органов и должностных лиц системы муниципального управления, а также права и обязанности граждан, других субъектов муниципального права.

6. Процессуальные нормы — определяют порядок выборов и деятельности органов системы муниципального управления, порядок принятия решений непосредственно населением муниципального образования, процедуру реализации права населения на правотворческую инициативу в вопросах местного характера.

7. По муниципально-правовым институтам — нормы, регулирующие определенный круг взаимосвязанных общественных отношений, которые выделяются в пределах муниципального права в самостоятельную обособленную группу. К муниципально-правовым институтам относятся институт территориальной основы местного самоуправления, институт муниципальной собственности, институт муниципальной службы и др.

Конституция Российской Федерации как основной закон государства занимает особое место в правовой основе местного самоуправления. В ней устанавливаются основные принципы организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации, закрепляются общие принципы построения и функционирования муниципальной власти, единые для всей системы местного самоуправления в Российской Федерации.

Прежде всего, согласно ст. 12 «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление». Местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий. Оно не входит в систему органов государственной власти. Общие принципы построения местного самоуправления являются предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Глава 8 Конституции РФ целиком посвящена местному самоуправлению. Местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.

Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Материальной основой власти является муниципальная собственность.

В Конституции РФ содержатся и другие важные положения, раскрывающие сущность, формы и гарантии местного самоуправления. Так, устанавливается, что оно осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций. Раскрывая содержание самостоятельности, Конституция РФ указывает на основные предметы ведения органов местного самоуправления:

o управление муниципальной собственностью;

o формирование, утверждение и исполнение местного бюджета;

o установление местных налогов и сборов;

o осуществление охраны общественного порядка;

o иные вопросы местного значения.

К гарантиям местного самоуправления Конституция РФ относит право на судебную защиту, право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запрет на ограничение прав местного самоуправления.

При самостоятельности местного самоуправления Конституция РФ предусматривает возможность передачи отдельных государственных полномочий на местный уровень, но при этом обязательна и передача необходимых материальных и финансовых ресурсов для реализации государственных полномочий.

Конституционные нормы, регулирующие построение и деятельность местного самоуправления в Российской Федерации, носят открытый демократический характер и развиваются в федеральном, региональном законодательстве и в самих нормотворческих актах местного самоуправления. Структура органов должна определяться населением муниципального образования. Представительные органы местного самоуправления состоят из депутатов, выборы которых должны проводиться на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. местный самоуправление управленческий Финансово-экономическая основа местного самоуправления законодательно регулируется в соответствии со статьями Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В нем определены понятия экономической основы местного самоуправления, муниципальной собственности, рассмотрены порядок управления муниципальной собственностью, отношения органов местного самоуправления и предприятий и организаций, находящихся в муниципальной собственности. Также в законе раскрываются финансовая основа местного самоуправления, местный бюджет, источники его формирования и отмечена самостоятельность органов местного самоуправления в распоряжении средствами местного бюджета. Минимальные местные бюджеты обеспечиваются федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов.

Федеральным законодательством закрепляются права органов и должностных лиц системы муниципального управления принимать правовые акты по предметам их ведения.

Законодательное регулирование местного самоуправления осуществляется не только исключительно нормативными правовыми актами муниципального права, но и посредством широкого круга федеральных законов, в той или иной степени затрагивающих деятельность муниципальных образований. Гражданский кодекс РФ содержит статьи о признании муниципальных образований и выступающих от их лица органов местного самоуправления равноправными участниками гражданских правоотношений. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав» является основой для муниципального избирательного права; и т. д.

Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», с одной стороны, гарантируются организационная, финансово-экономическая самостоятельность, судебная защита местного самоуправления. С другой — Законом предусмотрены ответственность органов местного самоуправления и его должностных лиц и контроль за их деятельностью.

Без постоянной поддержки со стороны государства муниципальные образования, в силу объективных причин, не могут эффективно участвовать в проведении реформ, в укреплении российской государственности, в удовлетворении основных жизненных потребностей проживающего на их территории населения, тем более что государственная поддержка развития местного самоуправления является законодательно установленной обязанностью органов государственной власти. Поэтому необходимо осуществление мер, обеспечивающих углубление реформы местного самоуправления, планомерный переход от поддержки государством становления власти на муниципальном уровне к поддержке социально-экономического развития муниципальных образований, реализации в полном объеме конституционных полномочий местного самоуправления.

В Федеральной целевой программе (ФЦП) государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления определены основные направления государственной поддержки развития муниципальных образований и реализации конституционных полномочий местного самоуправления. Программа призвана способствовать осуществлению государственной политики в отношении местного самоуправления, активному проведению социально-экономической и политической реформ на муниципальном уровне. Выделяются два этапа ее реализации: первый (2000;2002 гг.) — создание базовых условий для развития муниципальных образований и реализации конституционных полномочий местного самоуправления; второй (2003;2014 гг.) — выполнение программных мероприятий, направленных на кодификацию законодательства о местном самоуправлении, а также на решение задач инвестиционного характера, способных обеспечить устойчивое социально-экономическое развитие муниципалитетов и существенное повышение жизненного уровня населения.

Мероприятия по государственной поддержке местного самоуправления в рамках ФЦП включают:

1)анализ правовой базы всех уровней управления и разработку предложений по их совершенствованию, разработку модельных нормативных правовых актов субъектов РФ и органов местного самоуправления;

2)анализ межбюджетных отношений, выработку предложений по их совершенствованию; разработку государственных минимальных социальных стандартов, социальных норм и нормативов, а также рекомендаций по установлению нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;

3)разработку и реализацию целевых инвестиционных подпрограмм, способствующих реализации конституционных основ местного самоуправления и развитию муниципальных образований;

4)разработку и внедрение методик и технологий управления муниципальным хозяйством, муниципальной собственностью, бюджетным процессом в муниципальных образованиях, совершенствование территориальной и организационной основ местного самоуправления, подготовку кадров для органов местного самоуправления;

5)создание систем информационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления, разработку предложений по созданию муниципальных информационных систем;

6)разработку предложений по формированию системы подготовки кадров для органов местного самоуправления, совершенствование государственных образовательных стандартов, программ, создание учебно-методических пособий, осуществление учебных мероприятий;

7)создание и совершенствование систем информирования населения о сущности, преимуществах, принципах и задачах местного самоуправления, о деятельности органов местного самоуправления.

В связи с тем что муниципальные образования существенно отличаются друг от друга, в том числе по размерам территории, количеству населения, экономическому потенциалу, географическим и климатическим условиям, а также учитывая ограниченность средств федерального бюджета, направляемых на реализацию мероприятий Программы, отработка конкретных методик, технологий, методических рекомендаций, создание пилотных центров научной, информационной и кадровой поддержки местного самоуправления проводятся на базе опорных зон, формируемых из муниципальных образований различных типов и в различных регионах в соответствии с разработанной методологией.

В системе местного самоуправления можно выделить так называемые сущностные признаки, без которых оно не может состояться. Это, безусловно, закреплено в законодательстве о местном самоуправлении. К сущностным признакам относятся территория, население, выборные органы, формы непосредственного участия населения в местном самоуправлении, местный бюджет, местные налоги и сборы, муниципальная собственность, местные нормативные акты. Однако и это еще не является гарантией реального местного самоуправления. Поэтому сущностные признаки могут быть рассмотрены и более широко, с учетом качества институтов местного самоуправления. Это достаточность и полнота правовой базы, эффективность механизма контроля исполнения законов, наличие и свобода институтов реализации прав граждан на участие в местном самоуправлении, реальная обеспеченность местного самоуправления ресурсами для осуществления власти, доступность, открытость местной власти гражданам, и, конечно, легитимность власти, т. е. признание и поддержка ее населением.

1.2 Организационно управленческие основы местного самоуправления Органы местного самоуправления — избираемые непосредственно населением и/или образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями, но решению вопросов местного значения. В определении органов местного самоуправления следует обратить внимание на то, что таковыми являются не любые структурные единицы местного самоуправления, а только те, которые, во-первых, избраны населением и/или образованы представительным органом муниципального образования, во-вторых, наделены собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Федеральный закон № 131-ФЗ называет элементы структуры органов местного самоуправления: представительные органы муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Наличие такой нормы объясняется рядом причин. Во-первых, названные органы существуют практически во всех муниципальных образованиях, и здесь только законодательно закрепляется сложившаяся практика. Во-вторых, указание на элементы структуры органов местного самоуправления обеспечивает реальное право населения определять эту структуру самостоятельно и сознательно, поскольку в большинстве своем население имеет очень отдаленное представление (а иногда не имеет его вообще) о том, что такое структура органов местного самоуправления и из чего она может состоять. Причем названы только отдельные органы, входящие в структуру, но не их полномочия. Кроме того, наличие иных органов и должностных лиц не исключается, и окончательно вопрос решается населением (определение всех элементов структуры органов и разделение между ними полномочий). В-третьих, здесь однозначно решен вопрос о применении принципа разделения властей на уровне местного самоуправления, за некоторыми исключениями (ч. 2 ст. 34 Закона № 131-ФЗ).

Высшее должностное лицо в системе органов местного самоуправления — глава муниципального образования. Согласно Закону о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 36) глава муниципального образования:

o избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава;

o в случае избрания на муниципальных выборах он либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию;

o в случае избрания представительным органом муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования;

o не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации;

o в случае формирования представительного органа муниципального района из числа представителей выборных органов поселений является председателем представительного органа муниципального района.

Глава муниципального образования обладает следующими полномочиями:

o представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования (представительские полномочия подразумевают, что с перечисленными субъектами глава муниципального образования вправе подписывать соглашения, высказывать позицию от имени всего муниципального образования, за исключением специально оговоренных в законодательстве или уставе муниципального образования случаях);

o подписывает и обнародует в порядке, определенном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;

o издает в пределах своих полномочий правовые акты;

o вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.

Приведенные полномочия принадлежат главе муниципального образования независимо от способа его избрания и от того, какой орган он возглавляет. Уставы муниципальных образований расширяют данный перечень полномочий главы муниципального образования с учетом того, какой орган он возглавляет — представительный или исполнительный. Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению муниципального образования и представительному органу местного самоуправления.

Представительный орган осуществляет вопросы исключительного ведения — это вопросы, не требующие проведения референдумов, опросов общественного мнения, публичных обсуждений, которые вправе решать только представительный орган местного самоуправления и никакие иные органы.

Согласно Закону о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 35), в исключительном ведении представительного органа местного самоуправления находятся следующие вопросы:

o принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

o утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

o установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

o принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

o определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

o определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;

o определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

o определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

o контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Перечисленные полномочия представительных органов — это минимальный, но не исчерпывающий перечень их прав и обязанностей. Полномочия представительных органов местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований, где в соответствии с законодательством субъектов РФ они могут быть расширены (но не сужены). В случае, когда перечень полномочий достаточно широк, роль представительных органов в общей системе органон местного самоуправления значительно возрастает.

Структура представительного органа местного самоуправления — внутреннее строение органа, которое по законодательству определяется населением муниципального образования самостоятельно.

К структурным элементам представительного органа местного самоуправления относятся:

o руководящее звено (председатель);

o функционально-отраслевые подразделения (постоянные и временные комиссии);

o территориальные структуры (депутатские группы);

o политические фракции;

o рабочий аппарат.

Председатель организует работу представительного органа муниципального образования: созывает и ведет заседания представительного органа; контролирует и обеспечивает выполнение регламента представительного органа; подписывает решения, протоколы заседаний, другие документы представительного органа; организует выполнение решений представительного органа; координирует деятельность постоянных и иных комиссий; решает иные вопросы, которые ему могут быть поручены представительным органом или возложены действующим законодательством.

Постоянные комиссии как функционально-отраслевое структурное подразделение представительного органа местного самоуправления занимают особое место в структуре органа. К задачам постоянных комиссий представительного органа местного самоуправления относятся следующие вопросы:

o разработка предложений для рассмотрения на заседаниях;

o подготовка заключений и проектов решений по вопросам ведения представительного органа;

o содействие органам местного самоуправления и депутатам в их работе по осуществлению решений представительного органа;

o контроль в пределах полномочий представительного органа за деятельностью городской администрации, ее структурных территориальных подразделений, а также за работой предприятий, учреждений и организаций по выполнению решений представительного органа.

Исполнительные органы местного самоуправления — органы, осуществляющие организационно-управленческие и исполнительно-распорядительные функции, направленные на исполнение федеральных законов, законов субъекта РФ и местных нормативных актов, а также наделенные уставом муниципального образования собственной компетенцией. Исполнительным органом местного самоуправления является местная администрация (мэрия).

Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления) также входит в состав обязательно формируемых органов местного самоуправления, поэтому ей посвящен ряд норм в Федеральном законе № 131-ФЗ. Цели деятельности местной администрации в явном виде законодательством не определены, однако, во-первых, местная администрация наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий; во-вторых, по аналогии с государственными органами исполнительной власти, местная администрация призвана непосредственно обеспечивать реализацию компетенции муниципального образования.

Местная администрация формируется её руководителем (главой местной администрации) в соответствии со структурой, утверждаемой представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации; в структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.

Соотношение полномочий представительного органа муниципального образования и главы местной администрации в вопросе о порядке формирования местной администрации (представление структуры — утверждение структуры — формирование) призвано обеспечивать баланс между местной представительной и исполнительной властью. Что касается возможности наличия в структуре местной администрации отраслевых и территориальных органов, то это положение неоднозначно. Несомненно, что в структуре местной администрации могут существовать структурные единицы (подразделения) по направлениям деятельности, а в случае значительной территории и/или большого количества населения — и территориальные подразделения.

Главой (руководителем) местной администрации может быть либо глава муниципального образования, либо лицо, назначаемое по контракту. Это две принципиально разные модели замещения должности главы местной администрации.

Глава муниципального образования, являющийся главой местной администрации, избирается населением муниципального образования на муниципальных выборах. В этом случае он обладает доверием населения, несет перед ним ответственность (может быть отозван населением) и наделен собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Но в этой модели отсутствуют гарантии наличия у главы местной администрации профессиональных качеств для деятельности в сфере муниципального управления.

Если глава местной администрации назначается на должность по контракту, то контракт заключается по результатам конкурса на замещение указанной должности. Условия контракта для главы местной администрации поселения утверждаются представительным органом поселения, а для главы местной администрации муниципального района (городского округа) — представительным органом муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, и законом субъекта Российской Федерации — в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. При этом уставом поселения, а в отношении должности главы местной администрации муниципального района (городского округа) — уставом муниципального района (городского округа) и законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации.

Члены конкурсной комиссии поселения назначаются представительным органом поселения. При формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе (городском округе) 2/3 ее членов назначаются представительным органом муниципального района (городского округа), а 1/3 — законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Лицо назначается на должность главы местной администрации представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса; контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования.

Все названные нормы и процедуры замещения должности главы местной администрации призваны обеспечить назначение на должность главы местной администрации лица, обладающего необходимыми профессиональными качествами как для решения вопросов местного значения, так и для осуществления отдельных государственных полномочий.

Назначенный в таком порядке глава администрации поселения несет ответственность в соответствии с условиями контракта прежде всего перед представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования, а глава администрации муниципального района (городского округа) — еще и перед органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Ответственность перед населением существует только опосредованно (через представительный орган муниципального образования).

Таким образом, в структуру органов местного самоуправления входят:

o представительный орган муниципального образования (обязательно, кроме отдельных случаев, установленных законом);

o глава муниципального образования (обязательно);

o местная администрация (обязательно);

o контрольный орган муниципального образования (необязательно);

o иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (необязательно).

Глава 2. Организационно-правовые основы самоуправления Цивильского района Чувашской Республики

2.1 Портрет Цивильского района Чувашской Республики Территория Цивильского района образуют земельная и водная поверхности, недра в границах Цивильского района.

Территория Цивильского района составляет часть территории Чувашской Республики. Район расположен в северо-восточной части Чувашской Республики, граничит на севере — с Чебоксарским, на востоке — с Мариинско-Пасадским, Козловским и Урмарским, на юге — с Красноармейским районами республики.

Территория района 79 тыс. га. Административный центр района — г. Цивильск.

Расстояние до Чебоксар по автодороге Нижний Новгород — Казань — 38 км., по железной дороге Канаш — Чебоксары — 60 км., расстояние до Канаша по автодороге Цивильск — Ульяновск — Сызрань — 48 км.

Изменение границ Цивильского района осуществляется в соответствии с Конституцией и законами Чувашской Республики.

На территории Цивильского района расположены город районного значения, села, деревни и другие сельские поселения, являющиеся административно-территориальными единицами Чувашской Республики.

Территорию Цивильского района образуют территории следующих сельских и городского поселений:

Богатыревское сельское поселение с населенными пунктами: село Богатырево, деревня Актай, деревня Большие Тиуши, деревня Верхние Хыркасы, деревня Верхняя Шорсирма, деревня Малые Тиуши, деревня Нижние Хыркасы, деревня Нижняя Шорсирма, деревня Сюлескеры, деревня Топтул, деревня Унгасемы, деревня Хорнзоры, деревня Чиршкасы, деревня Шинары;

Булдеевское сельское поселение с населенными пунктами: деревня Булдеево, деревня Акнязево, деревня Акташкасы, деревня Вурмеры, деревня Вурумсют, деревня Елюй, деревня Сюткасы, деревня Тиньговатово, деревня Тожможары, деревня Урезекасы, деревня Шордауши;

Второвурманкасинское сельское поселение с населенными пунктами: деревня Вторые Вурманкасы, деревня Красная Горка, деревня Первомайское, деревня Орбаши, деревня Резинкино, деревня Ситчараки, деревня Табанары, деревня Тебикасы, деревня Янзакасы;

Игорварское сельское поселение с населенными пунктами: село Игорвары, деревня Кисербоси, деревня Кукары, деревня Малиновка, деревня Мунсют, деревня Первые Вурманкасы, деревня Словаши, деревня Сятры;

Конарское сельское поселение с населенными пунктами: поселок Конар, деревня Вторые Тойзи, деревня Новое Акташево, деревня Старое Акташево, деревня Хутор Шинеры, деревня Хорамалы, деревня Большие Крышки, деревня Килейкасы, деревня Лесные Крышки;

Малоянгорчинское сельское поселение с населенными пунктами: деревня Малое Янгорчино, деревня Байдуши, село Визикасы, деревня Вурманкасы, деревня Елаши, деревня Мамликасы, деревня Ойкасы, выселка Свобода, деревня Синьялы, деревня Толбайкасы, деревня Тяптикасы, деревня Хорнвары, деревня Янорсово;

Медикасинское сельское поселение с населенными пунктами: деревня Медикасы, деревня Анчиккасы, деревня Борзайкасы, деревня Вотланы, деревня Вторые Тюрары, деревня Калиновка, деревня Тюрары, деревня Хорнуй, деревня Шальчакасы, деревня Юськасы;

Михайловское сельское поселение с населенными пунктами: деревня Михайловка, поселок Молодежный, деревня Верхние Кунаши, деревня Второе Чемерчеево, деревня Нижние Кунаши, деревня Татарские Кунаши, станция Цивильск;

Опытное сельское поселение с населенными пунктами: поселок Опытный, село Иваново, деревня Искеево-Яндуши, деревня Новое Булдеево, деревня Первое Чемерчеево, деревня Синьял-Котяки, деревня Староселка, выселок Харитоновка;

Первостепановское сельское поселение с населенными пунктами: село Первое Степаново, деревня Амачкасы, деревня Большое Тугаево, деревня Иремкасы, деревня Третьи Вурманкасы, деревня Степное Тугаево, деревня Анаткасы, деревня Вторые Синьялы, деревня Вутакасы, деревня Чирши;

Поваркасинское сельское поселение с населенными пунктами: деревня Поваркасы, деревня Елюккасы, деревня Каткасы, деревня Новые Ямаши, деревня Таганы;

Рындинское сельское поселение с населенными пунктами: село Рындино, деревня Верхние Анатриялы, деревня Нижние Анатриялы, деревня Нижние Кибекси, деревня Новая, деревня Первое Семеново, деревня Три Избы;

Таушкасинское сельское поселение с населенными пунктами: деревня Таушкасы, деревня Антраки, деревня Байгеево, деревня Имбюрти, деревня Опнеры, деревня Торваши, деревня Тюнзыры;

Тувсинское сельское поселение с населенными пунктами: деревня Тувси, деревня Коснарбоси, деревня Липсеры, деревня Оттекасы, деревня Синьялы, деревня Чирши;

Цивильское городское поселение с населенным пунктом: город Цивильск;

Чиричкасинское сельское поселение с населенными пунктами: деревня Чиричкасы, деревня Анишкасы, деревня Анишхири, деревня Нюрши, деревня Первые Тойси, село Тойси, деревня Топнеры, село Шинеры;

Чурачикское сельское поселение с населенными пунктами: село Чурачики, деревня Вторые Вурманкасы, деревня Камайкасы, деревня Новое Сюрбеево, деревня Новые Чурачики, деревня Торханы.

Административным центром Цивильского района является г. Цивильск.

2.2 Местное самоуправление Цивильского района Чувашской Республики

Самоуправление Цивильского района самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы самоуправления района вопросов местного значения, исходя из интересов населения района, его исторических и местных традиций.

Самоуправление в Цивильском районе осуществляется населением посредством референдумов, выборов, других форм прямого волеизъявления граждан, через органы районного самоуправления и органы территориального общественного самоуправления.

Структура самоуправления района:

— глава самоуправления Марков Борис Николаевич,

И.о. главы администрации Цивильского района

— районное Собрание депутатов;

— депутатские комиссии;

— администрация района.

Структура администрации района:

— глава самоуправления — глава администрации;

— первый заместитель главы администрации;

— заместитель главы администрации, начальник управления сельского хозяйства и продовольствия;

— управляющий делами администрации, заведующий отделом организационно-контрольной и кадровой работы;

— управления, отделы, комитеты администрации (сельского хозяйства и продовольствия, отдел организационно-контрольной и кадровой работы, РОВД, финансовый отдел, отделы образования, культуры, социальной защиты, по оздоровлению населения, физкультуре и спорту, по отделам молодежи, архитектуры, строительства и ЖКХ, экономики, ЗАГС, по делам архивов, комитет по управления муниципальной собственностью, комитет по земельным ресурсам и землеустройству, комитет по природным ресурсам и охране окружающей среды).

Органы самоуправления Цивильского района осуществляют свою деятельность в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Конституцией Чувашской Республики, Федеральным законам «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Законом Чувашской Республики «Об организации местного самоуправления в Чувашской Республике», иными нормативно-правовыми актами Российской Федерации и Чувашской Республики.

Вопросы, относящиеся к ведению самоуправления Цивильского района: К ведению самоуправления Цивильского района относятся:

1) принятие и изменение устава района, контроль за его соблюдением;

2) владение, распоряжение, пользование муниципальной собственностью;

3) местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения;

4) комплексное социально-экономическое развитие района;

5) содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений;

6) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего образования;

7) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;

8) охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью;

9) регулирование планировки, застройки и внесение предложений по наименованию административно-территориальных единиц муниципального образования;

10) создание условий для жилищного и социально-культурного строительства;

11) контроль за использованием земель на территории муниципального образования;

12) регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;

13) организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, теплои водоснабжения и канализации;

14) организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;

15) муниципальное дорожное строительство и содержание дорого местного значения;

16) благоустройство и озеленение территории муниципального образования;

17) организация утилизации и переработки бытовых отходов;

18) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

19) организация и содержание архива;

20) организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечение населения услугами связи;

21) создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;

22) создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании;

23) сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности;

24) организация и содержание муниципальной информационной службы;

25) создание условий для деятельности средств массовой информации муниципального образования;

26) создание условий для организации зрелищных мероприятий;

27) создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании;

28) обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;

29) участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;

30) обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании;

31) осуществление опеки и попечительства в установленном законном порядке;

32) создание условий для охраны труда, предупреждение производственного травматизма и профессиональной заболеваемости.

Органы местного самоуправления участвуют в реализации отдельных государственных полномочий: обеспечение законности, правопорядка, охраны прав и свобод гражданина, охрана природной среды, организация здравоохранения, образования, социального обеспечения, занятости и социальной защищенности населения, гражданской обороны, статистики и информатизации, развития культуры, физкультуры и спорта, записи актов гражданского состояния, проведение молодежной политики.

Органы самоуправления Цивильского района вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законодательством Российской Федерации и Чувашской Республики.

Органы самоуправления Цивильского района вправе осуществлять отдельные государственные полномочия в порядке и на условиях, определяемых федеральными законами и законами Чувашской Республики с одновременной передачей им материальных и финансовых средств.

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления Местное самоуправление, в основе которого лежит право населения городских и сельских поселений самостоятельно решать вопросы местного значения, а также обособление органов местного самоуправления в системе управления обществом и государством, предполагает ответственность органов местного самоуправления за выполнение возлагаемых на них функций и полномочий, а также различные виды контроля их деятельности.

При этом следует учитывать природу муниципальной власти и особенностей институтов местного самоуправления как наиболее приближенных к населению.

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, контроль за их деятельностью служат обеспечению функционирования местного самоуправления в интересах населения, граждан, общества в целом.

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления — это неблагоприятные правовые последствия за принятые ими противоправные решения, ненадлежащее осуществление своих задач и функций Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской федерации: учеб. — 3-е изд., перераб. и доп. — М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2008. С. 645.

Согласно ст. 70 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» «Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами».

При этом следует учесть, что в статье закрепляется важнейший принцип ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц. Расшифровывая данный принцип, нужно иметь в виду не только наказание должностных лиц муниципальных органов как объективное последствие ответственности. Органы местного самоуправления отвечают также и за добросовестное руководство территорией, и за создание нормальных жизненных условий для всего населения Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает круг субъектов, перед которыми органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность, а также основные формы этой ответственности.

Так, органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед:

а) населением муниципального образования;

б) государством;

в) физическими и юридическими лицами (ст. 47).

Формы государственного и общественного контроля за деятельностью местного самоуправления, закрепляемые Законом и обеспечивающие защиту интересов государства, населения, граждан, организаций, являются в то же время необходимым условием реализации норм муниципального права, устанавливающих ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением Одним из ключевых понятий в законодательном определении местного самоуправления является самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению вопросов местного значения. Она осуществляется населением в значительной мере через органы местного самоуправления. Поэтому важно прежде всего обеспечить зависимость органов и должностных лиц местного самоуправления от населения — основного субъекта прав местного самоуправления. Этому служат различные виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, закрепляемые в законодательстве о местном самоуправлении. Организационный механизм осуществления норм муниципального права об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления определяет население муниципального образования в уставе муниципального образования.

Ст. 71 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» регулирует ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением: «Основанием наступления ответственности депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законом. Население муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления в соответствии с законом».

Федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установил основание ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением: утрата доверия населения. Правовая категория «утрата доверия населения» является важнейшим элементом не только правовой доктрины местной, муниципальной демократии, но и народовластия в целом.

Об утрате доверия населения можно говорить лишь применительно к выборным органам и выборным должностным лицам местного самоуправления, ибо они получают в результате выборов своеобразный мандат доверия от населения на решение вопросов местного значения.

Вместе с тем это основание наступления ответственности требует строгого юридического определения, правовой конкретизации. Однако указанный Закон не уточнил, какие конкретные основания скрываются за этим общим принципом: утрата доверия. Он не определил порядка и условий ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в результате утраты доверия: они устанавливаются в уставе муниципального образования.

Федеральный закон 2003 г. вопрос об ответственности решает иначе: он не использует для определения ее основания принцип утраты доверия. В Законе прослеживается иной подход: ответственность выборных лиц наступает в результате виновно совершенного правонарушения, установленного судом.

Так, ст. 24 Закона закрепляет: основаниями для отзыва выборного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке.

При этом Закон предусматривает, что процедура отзыва выборного лица должна обеспечить ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва.

Закон 1995 г. об общих принципах организации местного самоуправления предусматривал возможность использования института выражения недоверия выборным лицам и органам местного самоуправления. Закон 2003 г. не упоминает этот институт. Вместе с тем Закон устанавливает, что в уставе муниципального образования могут определяться виды и основания ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, в том числе основания и порядок отзыва выборных лиц, досрочного прекращения полномочий выборных органов и лиц местного самоуправления (ст. 44). Таким образом, Закон не исключает и других (помимо отзыва) институтов, посредством использования которых наступает ответственность выборных органов и лиц местного самоуправления.

В уставе муниципального образования могут быть закреплены основания и виды ответственности иных органов и должностных лиц местного самоуправления, которые замещают свою должность по контракту либо по решению представительного органа, выборного должностного лица местного самоуправления. В данном случае ответственность наступает не перед населением, а перед органом или лицом, которых население уполномочило выражать и защищать свои интересы. Устав муниципального образования может предусмотреть основания и формы ответственности главы муниципального образования, который избран на свою должность представительным органом местного самоуправления.

В уставе муниципального образования могут быть закреплены также различные формы контроля со стороны населения за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. Наиболее распространенной формой такого контроля являются отчеты органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. Подотчетность органов и должностных лиц местного самоуправления определяется уставами муниципальных образований.

Для обеспечения реальной ответственности, зависимости органов и должностных лиц местного самоуправления, контроля за их деятельностью очень важны инициатива жителей муниципального образования, их самоорганизация, осознание своих прав и интересов, заинтересованность в решении вопросов местного значения.

В случае нарушения органами и должностными лицами местного самоуправления прав физических и юридических лиц, причинения им имущественного или морального вреда они могут быть привлечены к ответственности, содержание и формы которой определяет суд или арбитражный суд в соответствии с действующим законодательством. Одним из видов неблагоприятных последствий для органов и должностных лиц местного самоуправления может быть признание судом недействительными решений указанных органов и должностных лиц и обязанность возместить тот ущерб, который был причинен этими решениями физическим и юридическим лицам.

В соответствии со ст. 16 ГК РФ убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта органа местного самоуправления, подлежат возмещению муниципальным образованием.

Ответственность органов местного самоуправления может наступать в результате невыполнения ими условий договоров и соглашений с физическими и юридическими лицами, которые заключают органы местного самоуправления, осуществляющие права собственника в отношении муниципального имущества.

Также, в частности, предусмотрен такой вид ответственности, как возможность досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования в результате утраты доверия населения. Порядок и условия ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в результате утраты доверия населения определяются уставами муниципальных образований.

Но практическая сторона регулирования ответственности в виде утраты доверия совершенно неясна. Речь, очевидно, идет о голосовании населения по вопросу о доверии органу или должностному лицу местного самоуправления. Но кто должен организовать такое голосование? Каковы его последствия? Наступает ли с выражением недоверия прекращение полномочий органа, должностного лица? Или они обязаны подать в отставку? Каковы меры принуждения к отставке в случае саботажа? Фактически население лишено возможности решить вопрос о выражении доверия либо недоверия главе муниципального образования либо представительному органу. Таким образом, возникает дисбаланс между правом населения избрать органы (должностных лиц) местного самоуправления и правом населения привлечь органы и должностные лица местного самоуправления к ответственности. Это существенно ограничивает реальные возможности граждан по осуществлению контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.

Одной из форм такой ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления является отзыв выборного должностного лица местного самоуправления, что закреплено Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ. Сам же процесс отзыва должен быть раскрыт в уставе муниципального образования.

Глава 3. Современная правовая основа местного самоуправления и его направления совершенствования

3.1 Современное состояние правовой основы местного самоуправления Местное самоуправление в г. Чебоксары осуществляется населением посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления г. Чебоксары.

Органы местного самоуправления г. Чебоксары осуществляют свою деятельность в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другими федеральными законами, издаваемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, Конституцией Чувашской Республики, Законом Чувашской Республики «Об организации местного самоуправления в Чувашской Республике», другими законами и иными нормативными правовыми актами Чувашской Республики, настоящим Уставом, решениями, принятыми на местных референдумах и сходах граждан, и иными муниципальными правовыми актами города Чебоксары.

Систему муниципальных правовых актов г. Чебоксары образуют:

Устав муниципального образования г. Чебоксары — столицы Чувашской Республики;

правовые акты, принимаемые на местном референдуме города Чебоксары;

решения Чебоксарского городского Собрания депутатов (ЧГСД);

постановления и распоряжения Главы г. Чебоксары;

постановления и распоряжения главы администрации г. Чебоксары (в случае назначения главы администрации г. Чебоксары по контракту);

постановления Президиума ЧГСД, постановления и распоряжения председателя Чебоксарского городского Собрания депутатов;

распоряжения и приказы иных должностных лиц органов местного самоуправления г. Чебоксары по вопросам, отнесенным к их полномочиям настоящим Уставом.

Устав муниципального образования г. Чебоксары принимается Чебоксарским городским Собранием депутатов. Устав и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме города Чебоксары, являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов города Чебоксары, имеют прямое действие и применяются на всей территории города Чебоксары.

С 1 января 2006 г. на территории некоторых субъектов РФ, в том числе и в Чувашской Республике, вступил в силу новый закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (№ 131-ФЗ от 6 октября 2003г). Основной целью Федерального закона является устранение неопределённостей в разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Именно с этой целью вводится единая структура территориальной организации местного самоуправления. Полномочия Российской Федерации и субъектов Федерации в сфере регулирования местного самоуправления устанавливаются на основе иных принципов, чем это осуществлено в предыдущей редакции Федерального закона, а также более подробно регулируется деятельность органов местного самоуправления.

2009 г. знаменует собой новый этап в развитии системы публичной власти. В результате реформы местного самоуправления впервые в нашей современной истории публичная власть начинает полноценно работать на самом близком к населению уровне — в масштабах сельских и городских поселений. Сейчас уже можно говорить, что поселенческие органы местного самоуправления заработали и приняли на себя ключевые функции по непосредственному обеспечению жизнедеятельности людей на местах.

При всех неизбежных издержках и оговорках, нельзя отрицать главного: муниципальная реформа в России состоялась. Произошедшие изменения носят необратимый характер — они приняты всеми заинтересованными лицами и рассматриваются, в основном, как дающие потенциал для дальнейшего развития.

Ее реализация предполагала отход от традиционной для России моноцентрической модели организации власти, характеризовавшейся организационным единством, вертикально интегрированными структурами, приоритетом государственных функций над началами самоуправления.

Отход от этой модели предполагал внедрение европейских континентальных стандартов (в частности, германского опыта). В России создавалась двухуровневая система местного самоуправления (муниципальные районы и поселения). Поставленные задачи реформы местного самоуправления не удалось реализовать в полном объеме, ни в коем случае нельзя считать провалом реформы. За минувшее пятилетие удалось добиться того, что было достижимо в реальных российских условиях начала нынешнего века.

Концептуальная основа реформы подразумевала автономизацию местного самоуправления от органов государственной власти. Однако это вошло в противоречие с процессами централизации власти в стране. Такая централизация была необходимым процессом, связанным с укреплением государственности, повышением управляемости и эффективности государственной власти. Однако централизация властной системы потребовала сохранения, воспроизводства и усиления соподчиненности органов местного самоуправления, с одной стороны, и постепенной консолидации ресурсов влияния на более высоких эшелонах власти (регион, крупный город, сельский район). В регионах ресурсы и властные рычаги оказались по факту сконцентрированы в руках региональных властей, а также зависимых от них руководителей районов. Местные (прежде всего городские) элиты были во многом лишены стимулов и возможностей для эффективного управления и включения в процессы модернизации страны, а население практически лишено мотивации активно участвовать в самоуправлении.

Серьезное влияние, создавшее дополнительные проблемы для реализации реформы, оказала сложившаяся культура местного самоуправления, которая во многом была сформирована советской политической традицией. На значительной части территорий страны по факту почти воспроизвела себя советская система взаимоотношений по линии «регион — район (город) — сельсовет (поселение)» (хотя об этом и нельзя говорить как об общей закономерности).

Проблемы четкого разграничения ответственности, создания баланса власти внутри регионов, на местах так и не были решены. В итоге — все же сформирована (и это важное достижение реформы) двухуровневая система, создан институциональный ограничитель вертикальности власти. Однако появившиеся поселения оказались лишенными реальных ресурсов, вынуждены действовать в условиях явного недостатка финансовых средств, инфраструктурных и кадровых ограничений. То же, только в другом масштабе, можно говорить и о городских округах. Местному самоуправлению приходится бороться со стремлением вышестоящих уровней публичной власти сконцентрировать ресурсы наверху, а ответственность переложить вниз.

Концепция Федерального закона № 131-ФЗ тяготела к максимальной унификации правового регулирования в масштабах страны, оставляя весьма мало места для учета местных особенностей. Необходимость формально четкого разграничения предметов ведения при заведомой нереалистичности его единообразного применения для всех муниципальных образований страны заставляла законодателя принимать нормы с размытыми формулировками. На практике регулирующая роль федерального закона оказалась во многом подменена субъективным усмотрением контролирующих органов. Они предъявляют к муниципальным органам требования, основанные, с одной стороны на презумпции четкого соблюдения единой федеральной регламентации форм осуществления местного самоуправления, а с другой стороны — на собственном понимании размытых правовых норм, не исключающих двойственного толкования.

Федеральная законодательная регламентация местного самоуправления оказалась слишком жесткой. Многие нормы федерального закона являются избыточными, не учитывают территориальных особенностей, излишне ограничивают свободу действий региональных и местных властей, «закрывают двери» на пути к развитию муниципальных образований. Подтверждением тому стали многочисленные точечные поправки в федеральное законодательство, свидетельствующие о попытках адаптировать единообразное регулирование к многообразию реальных условий.

Формально Федеральный закон № 131-ФЗ устанавливал универсальные правовые нормы и принципы для всех типов муниципальных образований. В реальности же городская проблематика оказалась в тени вопросов организации двухуровневой системы местного самоуправления (преимущественно в сельской местности), тогда как городам, уже имевшим в начале текущего десятилетия сложившиеся системы самоуправления, внимания в законе уделено меньше. Их муниципальный статус был определен по принципу «район + поселение». Демографические (а равно и являющиеся их следствием социально-экономические) процессы носили для форматируемых в 2010;2013гг. преобразований системы публичной власти скорее фоновый характер.

Таким образом, за рамками внимания внедренного закона оказались не только специфические черты и проблемы городских поселений (например, формирование городских агломераций), а также и более значимые вопросы — оптимизация самоуправления в городах как точках роста и основной ресурсной и кадровой базы модернизационных процессов в стране.

Жители сельской местности, несмотря на более консервативный менталитет, готовы к более активному участию в местном самоуправлении, понимая под ним, прежде всего, близкий и доступный поселенческий уровень. Однако ресурсная слабость поселений сдерживает подобную активность. Как население, так и муниципальное сообщество склонно воспринимать муниципальные органы района скорее в качестве исполнительного инструмента региональных властей, который перестал быть автономным и завязанным на жизнеобеспечение местного населения. Однако это воспринимается обычно как данность, а не аномалия. При этом сами главы районов ориентированы на вертикаль власти гораздо больше, чем руководители городских округов.

В городских округах муниципалы больше ориентированы на самостоятельность: население же отмечает организационные проблемы, связанные с правом местного сообщества самому решать вопросы управления жизнью в муниципалитете. Таким образом, очевиден определенный консенсус в признании необходимости усиления государственной поддержки сельской местности (в сочетании с низовым самоуправлением там) и расширения возможностей городов самостоятельно регулировать свою жизнедеятельность и ресурсы.

Подходы к тому, какие вопросы должны решаться муниципалитетами у населения и муниципалов практически совпадают. В целом соглашаясь с их законодательно установленным списком, многие часто поддерживают идею включения в него всех вопросов жизнеобеспечения граждан (в т. ч. социальной зашиты, охраны правопорядка) и исключения из данного перечня вопросов безопасности которые они считают сугубо государственными. В качестве по сути государственных сфер часть муниципального сообщества воспринимает также образование и здравоохранение, однако сами жители не склонны высказывать подобную позицию.

Одной из ключевых проблем местного самоуправления, по мнению муниципального сообщества, является гипертрофированный государственный контроль. В большинстве регионов отмечают, что ответы на запросы информации государственными органами отнимают львиную долю времени, еще больше трудностей вызывают бесконечные проверки муниципалитетов.

Сегодня налицо две противоречивые тенденции: с одной стороны, степень давления различных государственных структур на муниципалов крайне высока, с другой — формы государственного контроля в одних случаях не прописаны (т.е. отсутствуют и, в принципе, юридически невозможны), в других — не регламентированы (что вызывает произвол контролирующих органов).

Несмотря на наличие общей правовой основы, законодательная практика отдельных субъектов РФ по вопросам организации местного самоуправления на начало XXI в. оказалась весьма различной. Анализ региональных правовых актов свидетельствовал о том, что многие из них по-разному трактовали и конкретизировали различные аспекты местного самоуправления, зачастую ущемляя его права. Типичными примерами служат лишение малых городов и других поселений прав на местное самоуправление, формирование «декоративных» муниципальных образований, лишенных собственности и бюджета, невыполнение требований федерального законодательства о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, жесткое регулирование структуры органов местного самоуправления, ущемление полномочий представительных органов. В защиту прав местного самоуправления от законодательных инициатив региональных властей неоднократно выступал Конституционный Суд РФ. Наиболее известны его постановления по законодательству о местном самоуправлении в Удмуртской Республике (1997г) и в Республике Коми (1998г).

В 2001 — 2003гг. по инициативе Президента России многие региональные законы по вопросам местного самоуправления были приведены в соответствие с федеральным законодательством. Однако в соответствии с Федеральным законом 2003 г. № 131-ФЗ многие законодательные вопросы требуют доработки.

3.2 Направления совершенствования местного самоуправления Местное самоуправление, как и вся российская политическая система, накапливает положительный опыт функционирования в качестве полноправного института и в то же время требует дальнейшего развития и совершенствования.

Обозначенные проблемы показывают, что сегодня необходима дальнейшая — постепенная, последовательная и продуманная — модернизация существующей системы местного самоуправления. Для этого уже сегодня необходимо определение стратегии и тактики последующих действий.

Пройдя муниципальную реформу, сегодня необходимо четко определить основные векторы развития местного самоуправления в среднесрочной и долгосрочной перспективе. В настоящее время уже утверждена в целом Концепция долгосрочного социально-экономического развития России до 2020 г., подготовлена Концепция совершенствования региональной политики в Российской Федерации. Целенаправленное движение вперед вызывает потребность в разработке и нормативном закреплении также и концепции новой российской муниципальной политики.

Важнейшим фактором развития местного самоуправления города Чебоксары становится максимальное включение в процесс управления территорией непосредственно населения муниципальных образований. Сравнительный анализ показывает довольно четкую корреляцию между степенью муниципальной активности жителей и ресурсными возможностями местной власти на той или иной территории. Пробуждение жителей к участию в местном самоуправлении во многом лежит в плоскости организационного и экономического укрепления муниципалитетов. Действия в этом направлении — первое и главное условие повышения уровня и качества народного представительства во власти.

Поэтому одним из приоритетов должно стать донесение до людей объективных сведений о возможностях местного самоуправления в рамках самых разных коммуникационных площадок — от образовательных учреждений до средств массовой информации. Необходимо подготовить и реализовать комплекс мер по муниципальному просвещению граждан. Только таким путем можно сформировать в обществе подлинную культуру самоуправления.

Именно от муниципальной власти напрямую зависят и возможности инновационного развития территории, и качество реализации национальных проектов, и эффективность оказания многих услуг жителям. Поэтому и местное самоуправление, и муниципальный класс (люди, профессионально занятые в его осуществлении) нуждается в самом серьезном внимании и поддержке со стороны государства. Муниципальные элиты должны быть включены в систему принятия решений на федеральном уровне.

Необходимо создать максимально благоприятные условия для работы муниципальных органов, в том числе за счет ограничения избыточного государственного контроля их деятельности.

Необходим качественно иной подход к дифференциации политики в отношении различных типов муниципальных образовании. Муниципальные образования, являющиеся точками роста (прежде всего города), должны получить действенные стимулы для развития, а отстающие в развитии территории (прежде всего сельские) — гарантии государственной поддержки. Города должны получить большую свободу маневра, в том числе путем предоставления им права расширять перечень решаемых ими вопросов местного значения, развивать налогооблагаемую базу местных бюджетов, развивать потенциал своего территориального роста. Напротив, в неурбанизированных зонах государство в большей степени должно взять на себя ответственность за строительство и работу крупных инфраструктурных объектов, соблюдение базовых стандартов оказания услуг и финансового обеспечения.

Одновременно нужно адаптировать законодательство к многообразию условий местного самоуправления, признавая при этом сложившиеся реалии как данность. В этой связи целесообразно открыть дорогу для совершенствования территориальной организации публичной власти на местах, в частности — регламентировать преобразование муниципальных образований одних типов в другие (например, районов в городские округа и наоборот) при четком закреплении возможных случаев и процедур, чтобы исключить возможность злоупотреблений; предоставить регионам возможность отказа от районного звена местного самоуправления, ставшего по факту элементом государственной системы управления, путем создания в районах территориальных органов государственной власти.

В части разграничения предметов ведения необходимо уйти от размытых формулировок в определении вопросов местного значения. В тех сферах, где компетенция различных уровней публичной власти тесно переплетена, необходимо четко и недвусмысленно определить полномочия органов власти и самоуправления. Кроме того, муниципальные органы должны быть освобождены от участия в решении несвойственных им административных задач без финансовых гарантий со стороны государства. Возложение на муниципальные образования части функций в таких сферах, как предотвращение терроризма, чрезвычайных ситуаций, мобилизационная подготовка, без должного обеспечения и конкретизации создает недопустимые риски снижения уровня безопасности граждан.

Одновременно имеет смысл усилить гибкость в определении вопросов местного значения путем разделения их на обязательный и факультативный списки. В обязательный список должны быть включены только базовые вопросы, являющиеся предметом жизнеобеспечения населения всех муниципалитетов соответствующего типа. Некоторые другие вопросы, потребность в решении которых возникает у муниципального сообщества, могут определяться в качестве вопросов местного значения в уставе муниципального образования.

Обеспечение баланса свободы муниципалитетов и соблюдения государственного интереса невозможно без определения институциональных рамок государственного контроля местного самоуправления (и шире — форм взаимодействия государственных и муниципальных органов) с четким законодательным регулированием процедур запроса государством и предоставления муниципальными образованиями необходимой информации, перечня форм их отчетности, процедур проведения проверок муниципальных образований и должностных лиц местного самоуправления.

Этим же целям должно послужить и совершенствование механизмов судебной зашиты местного самоуправления, в том числе через упорядочение судебной практики и обучение судейского корпуса по вопросам местного самоуправления.

Заключение

Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя и является важной формой народовластия в Российской Федерации. Оно согласно Конституции РФ не входит в систему органов государственной власти и является первичным уровнем публичной власти, действующее самостоятельно от государственных организаций в пределах установленных законом полномочий.

Законодательно закрепилось самоуправление на местах после приятия Конституции РФ, где в третьей статье закона оно было закреплено. После принятия в 1995 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» началось становление местного самоуправления в современной России.

Федеральная законодательная регламентация местного самоуправления оказалась слишком жесткой. Многие нормы федерального закона являются избыточными, не учитывают территориальных особенностей, излишне ограничивают свободу действий региональных и местных властей, «закрывают двери» на пути к развитию муниципальных образований. Подтверждением тому стали многочисленные точечные поправки в федеральное законодательство, свидетельствующие о попытках адаптировать единообразное регулирование к многообразию реальных условий.

Местное самоуправление как организация власти на местах предполагает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Реальное и эффективное местное самоуправление возможно лишь при наличии определенных предпосылок и условий, которые в своей совокупности составляют основы местного самоуправления. Одной из таких важнейших основ является правовая основа местного самоуправления.

Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция РФ, федеральные конституционные законы, Федеральные законы об общих принципах организации местного самоуправления, иные федеральные законы, а также принимаемые в соответствии с ними нормативные правовые акты РФ (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ), конституции (уставы), законы и другие нормативные правовые акты субъектов Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан и местных референдумах, иные муниципальные правовые акты.

Одной из ключевых проблем местного самоуправления, по мнению муниципального сообщества, является гипертрофированный государственный контроль. В большинстве регионов отмечают, что ответы на запросы информации государственными органами отнимают львиную долю времени, еще больше трудностей вызывают бесконечные проверки муниципалитетов .

Сегодня налицо две противоречивые тенденции: с одной стороны, степень давления различных государственных структур на муниципалов крайне высока, с другой — формы государственного контроля в одних случаях не прописаны (т.е. отсутствуют и, в принципе, юридически невозможны), в других — не регламентированы (что вызывает произвол контролирующих органов).

Местное самоуправление в России на данном этапе находится на стадии развития, так как имеет множество проблем с реализацией ее на местах. Тому пример закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который вступил в силу только с 2009 года.

Таким образом, местное самоуправление в РФ составляет важнейшую часть механизма управления, позволяющую оптимально сочетать права человека и местные, региональные, общегосударственные интересы, требующие дальнейшего развития и совершенствования.

Список использованной литературы Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 г. № 6-ФКЗ и от 30.12.2008 г. № 7-ФКЗ).

Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 28.11.2009 г.).

Устав муниципального образования города Чебоксары — столицы Чувашской Республики от 30.11.2005 г. (с изменениями, внесенными решениями Чебоксарского городского Собрания депутатов от 11 июля 2006 г. № 257, 27 сентября 2007 г. № 766, 28 октября 2008 г. № 1138, 23 декабря 2008 г. № 1207).

Исаев, И. А. История государства и права России / И. А. Исаев. — М.: Юристъ, 2009. — 768 с.

История государственного управления в России / отв. ред.В. Г. Игнатов. — Ростов н/Д: Феникс, 2010. — 640 с.

Кошевников, Е. М. Муниципальное право / Е. М. Кошевников. — М.: Издательство НОРМА, 2011. — 284 с.

Кнорринг, В. И. Государственное и муниципальное управление / В. И. Кнорринг. — Издательство «Экзамен», 2009. — 477 с.

Куликов, В. И. История государственного управления в России / В. И. Куликов. — М.: Издательский центр «Академия», 2009. — 368 с.

Курочкин, А. А. Правовые основы местного самоуправления / А. А. Курочкин // Государственная власть и местное самоуправление. — 2012. — № 9. — С.15−19.

Кутафин, О. Е. Муниципальное право Российской Федерации. / О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев. — М.: Юристъ, 2010. — 559 с.

Маршалова, А. С. Система государственного и муниципального управления / А. С. Маршалова. — М.: Издательство «Омега-Л», 2009. — 128 с.

Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, пути совершенствования / под общ. ред. проф.И. Ю. Юргенса. — М.: Экон-Информ, 2009. — 524 с.

Мокрый, В.С. О развитии местного самоуправления в Российской федерации и вопросах его законодательного регулирования / В. С. Мокрый // Государственная власть и местное самоуправление. — 2007. — № 7. — С.26−28.

Постовой, Н. В. Муниципальное право / Н. В. Постовой. — М.: Юриспруденция, 2009. — 352 с.

Зотова, В. Б. Система муниципального управления. / Под ред. В. Б. Зотова. — СПб.: Питер, 2009. — 560 с.

Юргенс, И. Ю. Российское местное самоуправление: нынешнее состояние и пути развития. Сводный доклад по результатам полевых исследований июнь-декабрь 2008 г. / И. Ю. Юргенса. — М.: Экон-Информ, 2009. — 84 с.

Рой, О. М. Система государственного и муниципального управления / О. М. Рой. — СПб.: Питер, 2008. — 336 с.

Чиркин, В. Е. Система государственного и муниципального управления /В.Е. Чиркин. — М.: Юристъ, 2009.379 с.

Шугрина, Е. С. Муниципальное право Российской Федерации / Е. С. Шугрина. — М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2009. — 672 с.