Приказная, коллежская и министерская система делопроизводства

Системы центрального управления являются одним из ключевых признаков государственного устройства. Последовательная смена от приказной к коллегиальной, а затем и к министерской системе управления — один из важнейших инструментов государственно — правового развития России в XV — XIX веках. Сравнительное изучение приказной, коллежской и министерской систем делопроизводства помогает глубже раскрыть эволюцию политического режима в Российском государстве.

В курсовой работе поставлена следующая цель: проанализировать структуру и функции приказной, коллегиальной и министерской систем управления.

Исходя из поставленной цели были определены следующие задачи для её успешного достижения:

— определить периодизацию систем делопроизводства.

— охарактеризовать работу приказной, коллегиальной и министерской системы.

— сравнить все системы по ключевым признакам.

Работа подразумевает историко-сравнительный анализ, что требует краткого обзора историографии и источников.

В работе использованы законодательные акты Петра Первого, в которых отражена структура коллежского делопроизводства. Ценным источником являются письма Петра различным лицам, собранные в многотомном издании «Письма и бумаги Петра Великого». Указы начала XIX века об учреждении министерств собраны в Полном собрании законов Российской империи.

Изучение систем управления, а вместе с тем и систем делопроизводства стало актуальным в последнее время. Этой теме посвящены несколько диссертационных исследований: приказная система исследована Д. В. Лисейцевым, коллежская система затронута в работе Т. Л. Мигунова, создание министерской системы освещается М.А. Приходько

Кроме того, эволюции делопроизводства посвящена статья Л. Н. Мазура «Бюрократические циклы российской государственности в XVIII—XX вв.еках».

Курсовая работа состоит из введения, двух глав и заключения. В первой главе описывается история создания приказной, коллежской и министерской системы делопроизводства. Во второй главе дается анализ трех систем путем сопоставления и сравнения по наиболее характерным пунктам.

Глава 1. Создание и развитие приказной, коллегиальной и министерской систем делопроизводства

Анализируя все три системы, и находя в них недостатки, стоит помнить, что многие из этих недостатков характеризуют не определенную систему, а любую «систему» вообще. Для всякой системы — как ключевого понятия в общей теории систем, — есть период расцвета и период упадка. Поэтому для анализа всех трех систем делопроизводства необходимо рассмотрение всех периодов существования данных систем.

На ранних стадиях развития Древнерусского государства и в период феодальной раздробленности (до конца XV в.) государственных учреждений еще не существовало. Их функции выполняли чаще всего отдельные должностные лица или органы, осуществляющие свою деятельность либо вообще без штата чиновников, либо с очень ограниченным штатом. В этих условиях единая система делопроизводства не была востребована самой системой управления.

В своем основном значении слово «приказ» то же самое, что и поручение. Поручение могло состоять из одного дела, и приказ начинался и оканчивался его рассмотрением. Если в поручения назначенного царем лица входили несколько повседневных, повторяющихся дел, то оно могло стать уже учреждением. Постепенно, круг этих дел расширялся, что влекло за собой расширение штата лиц. Тогда личное поручение переходило в разряд полноценного учреждения. Переход от личного «приказа» царя в приказ — учреждение проходил без сознательно поставленной цели и не одномоментно. Это говорит, об одной из наиболее характерных черт приказной системы — выявить точную дату создания приказа именно как учреждения чаще всего бывает очень трудно. Кроме того, туманность и неотчетливость в создании и определении приказов мешает точному определению количества приказов. Хотя для современного человека кажется, что посчитать целое число учреждений не составляет труда.

Отдельного изучения требует вопрос смешения отраслевого и административно — территориального управления в приказной системе. Зачастую, при анализе систем управления, недостатки такого смешения рисуются преувеличенными. Образцовым примером такого смешения стали два города Болхова: один относился к приказу Владимировой чети, второй к Разряду. Появление то в одном, то в другом приказах сделало Болхову статус «блуждающего города». Само явление получило название «приказной чересполосицы». С другой стороны, для челобитчиков того времени вряд ли это мешало приношению дел в нужный приказ. Смешение отраслевого и территориального управления, столь критикуемое впоследствии как пережиток средневековых юридических норм, никуда не исчезло. Даже сейчас, при современном уровне юридической мысли в России появилось территориальное министерство по развитию Дальнего Востока. Его функции перекликаются с функциями всех остальных министерств.

По мере превращения Московского княжества в великорусское государство в нем усложнялись административные задачи, отдельные части управления, находившиеся в ведении того или иного лица по приказу князя, превратились в сложные и постоянные присутственные места — избы или приказы Ивановский В. Приказная система делопроизводства. М., 2001. С. 35. Происхождение приказов связано с практикой личных поручений (приказов) великого князя ближайшему окружению — князьям и боярам по разрешению отдельных вопросов государственного управления. Их деятельность объединялась высшим правительственным учреждением — Боярской Думой. Московским великим князьям удалось создать сильную централизованную систему управления, в которой все важнейшие функции административного управления выполняли Боярская Дума и приказы. Именно поэтому период становления и развития государственного делопроизводства принято называть приказным периодом — по названию первых государственных учреждений — приказов. Этот период охватывает время с XV по XVII вв.

В этот период в системе государственного управления не прослеживался последовательно принцип отраслевого управления, и только часть приказов являлась органами территориального управления, а часть ведала отдельными отраслями Лисейцев Д. В. Эволюция приказной системы Московского государства в эпоху Смуты // Отечественная история. 2006. № 1. С. 5. Общее количество приказов, существовавших на Руси, точно не известно, в частности, в XVII в. разные исследователи называют их число от 40 до 70. Во главе отдельного приказа стоял приказной судья (в некоторых приказах судей было по два и более; они назывались товарищами главного судьи), назначаемый из думных чинов. В его ведении состояли дьяки — от одного до трех, а к концу XVII в. в крупных приказах — от 6 до 10 человек. В ведении дьяков находились подьячие, кото-рые в соответствии со стажем работы делились на «старых» (старших), «середних» и «молодых» (младших). В крупных приказах подьячие объединялись в «столы», или повытья, — структурные подразделения приказов. Для приведения в исполнение разных распоряжений существовали особые должности — толмачи, трубники, недельщики и др. В их обязанности входило также доставлять переписку приказов по принадлежности, вызывать тяжущихся на суд и др.

В деятельности приказов принципы коллегиального и единоличного управления четко не разграничивались. Определенно можно лишь сказать, что распорядительная деятельность всецело принадлежала приказным судьям, роль дьяков была гораздо скромнее. Они наряду с подьячими занимались организацией и ведением делопроизводства.

Она сложилась в ходе преобразований середины 16 века. В это время начали функционировать приказы: Большого дворца (1534), Большого прихода (1554), Земский (1564), Казанский (1560-е годы), Казенный (1512), Костромской четверти (1560-е годы), Ловчий (1509), Новгородской четверти (1560-е годы), Оружейной палаты (первая половина 16 века), Печатный (1553), Полоняничный (середина 16 века), Посольский (1549), Разрядный (первая половина 16 века), Сокольничий (1550), Стрелецкий (1571), Устюжской четверти (1560-е годы), Холопий (середина 16 века), Челобитный (середина 16 века), Ямской (1550).

Характерным недостатком приказной системы управления являлась пестрота и неопределенность функций приказов, отсутствие четкого разграничения компетенций между приказами. За все время существования приказной системы акт, регламентировавший организацию и порядок деятельности приказов в общегосударственном масштабе, так и не был подготовлен и издан Лисейцев Д. В. Эволюция приказной системы Московского государства в эпоху Смуты // Отечественная история. 2006. № 1. С. 6. Путаница была во всем: во главе приказа стоял судья, но иногда судью приказа именовали по-другому: казначей, печатник, дворецкий, оружничный и т. д. Судьи приказов назначались из членов Боярской думы: бояр, окольничих, думных дворян и думных дьяков, но было и такое, что один и тот же судья одновременно возглавлял несколько приказов.

Обширное бумажное делопроизводство востребовало людей, обладающих опытом канцелярской работы. В приказах сложилась особая система управления: большинство дел рассматривалось судьями приказов или заменявшими их дьяками единолично, а спорные дела подлежали коллегиальному обсуждению, в приказах решались не только важные, но и второстепенные, незначительные дела.

Приказная система с ее централизацией и бюрократизмом, неупорядоченностью и бесконтрольностью порождало взяточничество. Громоздкая и неповоротливая система приказов к концу XVII в. начала приходить в несоответствие с потребностями управления.

Был, в сущности средневековый аппарат управления с характерным для него отсутствием специализации и четкого разделения функций, смешением территориального и функционального управления, разнобоем в обязанностях чиновников, их статусе и оплате труда.

Ядро приказной системы управления сложилось в Московском государстве в течение XVI в. Формирование приказов диктовалось не заранее сформулированным планом, а насущными проблемами государства, поэтому этот процесс протекал вполне целесообразно. Приказная система продемонстрировала в годы Смуты прочность и пластичность, продолжая работать даже в самые тяжелые для страны моменты.

Период упадка приказной системы пришелся на вторую половину XVII века. Множество указов середины XVII в. остаются на бумаге, так как применение их на практике вызывает много непредвиденных вопросов, а царь своей властью не устраняет сомнений приказных.

Было бы неправильно, указав на недостатки приказной системы, ничего не сказать о ее достоинствах. Мы уже говорили, что у приказных не было общего и профессионального образования; в сущности это были сметливые мужики, хорошо усвоившие путем практики технику дела. Пока все шло, «как было наперед сего», пока было, к чему «примериваться», они прекрасно управлялись со своим делом. Когда же возникали какие-нибудь новые вопросы, когда помощь старины оказывалась недостаточной, то они обнаруживали неизобретательность и даже беспомощность Ивановский В. Приказная система делопроизводства. М., 2001. С. 47. Два века, изо дня в день, они ткут незаметно свою паутину и, прикладывая грош к грошу, терпеливо увеличивают наследство отцов. Бережливость, которая граничит со скупостью, мелочная экономия — вот характерная черта финансового хозяйства приказных.

Приказная система — удобна для территории среднего размера, наиболее подходящее время стало время Смуты, и конец XVI века. В 17−18 веке, когда происходил прирост территории, она себя уже изжила.

Система коллежского делопроизводства XVIII в.

Административный хаос, вызванный отсутствием в прежних учреждениях установленного законом порядка, общих письменных форм документов, постоянных сроков для производства дел, побудил правительство искать новые формы государственного устройства. После длительных поисков и переработки найденных образцов появляются новые учреждения бюрократического типа и регламенты для них, определяющие точно состав, организацию, компетенцию и делопроизводство.

Коллегиальная система — этап перехода в новое время. Министерская система управления уже существовала в Европе, но на первых порах предпочтительней оказалась именно коллегиальная.

Петр при создании коллегий использовал шведский административный опыт. Шведская государственная система была построена на принципах камерализма — учения о бюрократическом управлении, получившего распространение в Европе XVI — XVII веков. Это устройство учреждения на началах коллегиальности, специализации канцелярского труда.

Главным фактором смены делопроизводства является увеличение объема делопроизводственных документов и увеличение бюрократического аппарата.

Первым новым учреждением стал Сенат — первоначально законосовещательный орган и орган надзора за правительственными учреждениями.

Всего за 1718−1720 гг. вместо упраздненных приказов создано 12 коллегий: Иностранных дел, Военная, Адмиралтейская, Камер-коллегия, Штатс-контор-коллегия, Ревизион-коллегия, Берг-коллегия, Мануфактур-коллегия, Коммерц-коллегия, Юстиц-коллегия, Вотчинная и Главный магистрат.

Генеральный регламент ввел систему делопроизводства, получившую название «коллежской» по названию учреждений нового типа — коллегий. Доминирующее значение в этих учреждениях получил коллегиальный способ принятия решений присутствием коллегии, в состав которого, как правило, входили президент, вице-президент, 2−3 советника и асессоры. Этой форме принятия решений Петр I уделял особое внимание, отмечая, что «все лучшее устроение через советы бывает» (глава 2 Генерального регламента «О преимуществе коллегий») Павленко Н. И. Петр Первый. М., 2003. С. 176.

С изданием Генерального регламента делопроизводство становится на твердую почву закона. Этим законодательным актом окончательно отделяются обязанности присутствия как органа, принимающего решения, от делопроизводственной деятельности, которая закрепляется за самостоятельным подразделением — канцелярией. Центральной фигурой канцелярии становится секретарь. На нем лежала ответственность за организацию делопроизводства коллегии, подготовку дел к слушанию, докладывание дел на заседании коллегии, ведение справочной работы по делам, оформление решений и контроль за их исполнением, хранение печати коллегии.

В первую очередь, в коллегиях рассматривались государственные дела, затем — частные. На решение государственных дел полагалась неделя, при необходимости наведения справок в губерниях устанавливался поверстный срок — по 2 дня на сто верст в один конец и столько же в другой. Через неделю после получения справки дело должно было быть решено под угрозой смертной казни. Частные дела по жалобам должны были решаться в течение шести месяцев. Первоначально эти сроки выдерживались. Однако позже они перестали выдерживаться из-за накопления большого количества нерешенных дел — сенатское и коллежское делопроизводство отличались редкой медлительностью. Некоторые сенатские дела, особенно судебные, тянулись годами, и не каждый из участников доживал до разрешения спора.

Исследователи отмечают: «Хотя прежние дьяки, окольничьи, воеводы влачат еще кое-как свое существование в Москве и других старых городах, но рядом с ними теперь в новой столице являются и новые люди, которым присваиваются и новые чины, взятые с иностранного» Анисимов Е. В. Время петровских реформ. Л., 1989. С. 58. Так появляются теперь администратор, актуариус, асессор, аудитор, бухгалтер, герольдмейстер, губернатор, инспектор, маклер, министр и др.

Реформа Петра I затронула только центральный уровень государственного управления, почти не отразившись на местных учреждениях. Завершила эту реформу Екатерина II, издав «Учреждения для управления губерний» 7 ноября 1775 г. Реформа затронула и центральные учреждения, уничтожив большинство коллегий и оставив всего лишь три из них — Иностранных дел, Военную и Морскую. Губернские учреждения были подчинены непосредственно Сенату.

В соответствии с этим порядком Сенат и коллегии давали губернатору указы, а он, в свою очередь, представлял верховной власти рапорты и доношения. Присутственным учреждениям губернии (Губернскому правлению, палатам гражданского и уголовного суда, Приказу общественного призрения и др.) губернатор давал предложения, получая от них представления.

Этот иерархический порядок взаимоотношений учреждений сохранялся в течение всего XIX в., в определенной степени он присутствует и в современном делопроизводстве.

По «Учреждению для управления губерний» порядок решения дел был преимущественно коллегиальным: предварительно дело готовилось для обсуждения, рассматривалось на заседании присутствия, после чего готовились «исполнительные» бумаги Мигунов Т. Л. Административно-судебная система и правовая реформы Екатерины Великой (историко — правовой аспект). Владимир, 2008. С. 254. Штат канцелярских служащих составляли: секретари (старшие и младшие), протоколист, регистратор, журналист, канцеляристы, писцы, переводчики и толмачи (там, где это было необходимо), архивариус и некоторые др. Количественный состав штатных служаёщих зависел от количества решаемых дел. Но и при большом штате далеко не всегда канцелярии успевали вовремя подготовить дела к рассмотрению. Значительное время отнимала подготовка дела к докладу — наведение справок, переписка с другими учреждениями, отправка запросов на места и др., которая заканчивалась составлением докладной записки или выписки. Кроме того, передача дела в вышестоящую инстанцию требовала представления всего предшествующего делопроизводства.

Министерская система делопроизводства.

В начале XIX в. (1801−1811 гг.) вследствие ослабления высшего и центрального аппаратов управления государством Александр I проводит реформы, существенным моментом которых была замена коллегий на министерства.

Новая система управления — министерская, основанная на принципе единоначалия, зародилась в недрах старой коллежской системы: в коллегиях конца XVIII в. президенты имели более широкие права, чем ранее. Создание министерств с единолично управляющими министрами было необходимо для более гибкой и оперативной системы управления. Коллегиальный принцип принятия решений не был исключен вовсе из новой системы: сначала коллегии ввели в состав вновь созданных министерств; позже при министрах создали советы, имевшие статус коллегиального совещательного органа Приходько М. А. Создание министерской системы управления в России в 1-й трети XIX века. М., 2010. С. 142. Тем не менее отношение к министрам как к единоличным исполнителям воли царя и определило делопроизводство министерств как «исполнительное».

Первыми министерствами, созданными манифестом от 8 сентября 1802 г., были: военно-морских сил, иностранных дел, внутренних дел, коммерции, финансов, народного просвещения, юстиции и на правах министерства — Государственное казначейство. Каждому министру предписывалось создать канцелярию и иметь товарища (помощника). Одновременно с министерствами в 1802 г. учрежден Комитет министров — высшее административное учреждение, действовавшее на коллегиальных началах и рассматривавшее дела, выходящие за рамки компетенции отдельного министра и требующие совместного согласованного решения. Несколько позже — 1 января 1810 г. создан Государственный совет — высшее законосовещательное учреждение. Одновременно с этим проведена реформа Сената, который становится высшей судебной инстанцией, выполняя также функцию надзора за правительственным аппаратом.

Окончательно единоличное министерское начало было закреплено Манифестом от 25 июня 1811 г. «Общее учреждение министерств» -законодательного акта, определившего всю систему министерского устройства, включая их делопроизводство и систему взаимоотношений с другими учреждениями и лицами Полное собрание законов Российской империи. Т.35. СПб., 1830. С. 465. Система делопроизводства этого периода (вплоть до Февральской революции 1917 г.) получила название «министерской». Ее также называют «исполнительной», поскольку принцип единоначалия подразумевает личную ответственность каждого должностного лица за неукоснительное исполнение своих непосредственных обязанностей.

Манифест был подготовлен выдающимся государственным деятелем XIX в., советником Александра I, зачинателем многих либеральных преобразований в России того времени — М. М. Сперанским.

В соответствии с этим актом увеличилось число министерств и произошли некоторые изменения в перераспределении дел между ними. Министры назначались самим императором и были ответственны только перед ним. Принцип единоначалия положен в основу всей организации министерств: директора, возглавлявшие департаменты, подчинялись непосредственно министру, начальники отделений — директорам департаментов, столоначальники — начальникам отделений.

Содержание «Общего учреждения министерств» свидетельствует о том, что его авторы достаточно четко различали два аспекта делопроизводственной деятельности: формы документов, по которым совершается делопроизводство (для обозначения этой деятельности в XIX в. широко употреблялся самостоятельный термин — письмоводство), и движение документов и дел (порядок течения дел), понимая вместе с тем, что в практи-ческой деятельности канцелярии они тесно взаимодействуют.

Основой этого взаимодействия является не что иное, как принятый в учреждении порядок рассмотрения и решения дел, или «производства дел» (используя современную терминологию, — процесс принятия управленческих решений). Именно это осознание «вторичности» делопроизводства по отношению к «производству дел» (принятию решений) пронизывает и «Общее учреж-дение министерств» и все последующие законодательные акты, принимавшиеся с целью регламентации делопроизводства на протяжении всего XIX и начала XX вв Приходько М. А. Создание министерской системы управления в России в 1-й трети XIX века. М., 2010. С.. В силу этого регламентация министерского делопроизводства в «Общем учреждении министерств» давалась как «образ» (порядок) производства дел, включающий порядок вступления дел, движение (или производство) дел, отправку дел, ревизию дел, отчетность в делах.

Однако, как самому Александру I, так равно и его сотрудникам по реформам, очень хорошо было известно, что коренные недостатки министерской системы на Западе имели сильный противовес в народном представительстве. Поэтому, если Александр I решился обратиться к этой системе, то очевидно в предположении коренного изменения в самом государственном строе. Это подтверждается многими историческими документами; самый план министерской реорганизации в первоначальном своем виде был иной, нежели в каком он осуществился. Ответственность министров, определенная общим учреждением министерств, представляет собою нечто иное сравнительно с ответственностью предполагавшеюся ранее. Обстоятельства сложились так, что большая часть предположений гр. Сперанского не осуществилась, отсюда и самые учреждения, будучи поставлены не на те основания, которые для них готовились, не могли иметь и тех результатов, которых можно было бы ожидать от них при других условиях Мазур Л. Н. Бюрократические циклы российской государственности в XVIII—XX вв. и эволюция системы делопроизводства. // Делопроизводство. № 1. 2011. С. 21. Для того чтобы власть министров всегда оставалась в назначенных для нее пределах, надо было, чтобы органы, которым предоставлено было право контроля, действительно пользовались этим правом.

Как заметили еще современники: «Этого на самом деле и не было да и не могло быть; попытка возвратить сенату его прежнее значение оказалась безуспешною; Сперанский имел в виду посредством сената объединить всю администрацию, для чего предполагалась и радикальная реорганизация сената; весь план этой реформы, будто бы был ужо готов, но обстоятельства того времени — начавшаяся война, несчастная судьба самого Сперанского, воспрепятствовали проведению этого плана в жизнь» Приходько М. А. Создание министерской системы управления в России в 1-й трети XIX века. С. 126.

Глава 2. Общее и особенности трех систем государственного управления

Проведем сравнительную характеристику по нескольким пунктам:

1. По характеру создания.

2. По скорости решения дел.

3. По уровню контроля за работой учреждения.

4. По возможностям для взяточничества и коррупции.

5. По количеству отдельных учреждений.

6. По характеру ответственности.

7. По размеру бюрократического аппарата.

По характеру создания.

Так как приказы появлялись постепенно, и их появление не носило четкой структуры, то приказная система, на протяжении всего своего существования носила прецедентный характер. Своим прецедентным характером приказная система схожа с еще дофеодальными и раннефеодальными памятниками русского права: «Краткой Русской Правды» и «Пространной Русской Правды». Даже в сборнике законов и правовых норм «Уложение» 1649 года эта система не получила строгую юридически закрепленную форму.

Коллегиальная система тоже не сразу появилась в результате целенаправленной государственной политики. По существу, первым типом коллегиального органа стал Сенат. В его создании в феврале 1711 года тоже большую роль играл прецедент: Петр Первый отправлялся в далекий поход на Балканы против Османской Империи. Но переход в общеустановленную норму произошел быстро. Указы 1715−1717 года и издание Генерального регламента создали почву для полноценного ввода всех коллегий в структуру государственного аппарата.

Такой же целенаправленный характер в создании имела и министерская система управления. Главными лицами в стремлении ее провести были Александр Первый и Михаил Сперанский. В отличие от предыдущих систем управления, когда актором, творцом системы всегда был царь или император, здесь на первый план выходит личность специалиста — юриста М. Сперанского.

По скорости решения дел.

Традиционным моментом в изучении российского делопроизводства является представление об эволюционной шкале «скоростей» решения дел. Однако она дает упрощенное представление: министерская система управления также была зачастую чрезвычайно медлительной. От каждой из систем делопроизводства в архивах остались вещественные доказательства скорости решения дел.

Смутное время и частые пожары, к сожалению, повлияли на степень сохранности документов XVXVI вв. Но по XVII в. в архивах сохранилась множество изготовленных приказными служащими докладов, которые отправлялись на решение к царю. Огромная часть этих докладов так и осталась без решения; это целые столбцы, так называемых, «невершеных докладов». В окладных приказных книгах царя Алексея Михайловича мы нередко читаем, что такой-то доход не получен, что он стал недоимкой, — «и то дело выписано государю в доклад; и о том, государь укажет?» Ивановский В. Приказная система делопроизводства. М., 2001. С. 28. Этот однообразный припев повторяется из года в год за десяток лет подряд.

Нерешенные годами дела, несомненно, препятствовали активизации экономической деятельности в стране. С каждым годом поток нерешенных дел все увеличивался, что говорило о нарастании кризиса этой системы.

Четкая регламентация в коллегиальной системе управления позволила ускорить дела, было введено также наказание за «превышение скорости» в решении дела: около недели. Но сама специфика выслушивания мнений всех членов коллегии подразумевает длительное обсуждение возможных решений дела. Уже в конце петровского времени этот срок стал нарушаться. Даже после реформ Екатерины II коллегиальный метод решения не поспевал за увеличением роста количества дел.

Единоначалие министров в министерской системе управления дало ускорение делопроизводству, однако и в ней, благодаря десяткам комитетов, и советов ход дела часто тормозился. С другой стороны, возросшая личная ответственность способствовало активной деятельности министров и вместе с тем и министерств.

По уровню контроля за работой учреждения.

Для начального периода приказной системы характерно личное наблюдение царя за исполнением практически всех дел в приказах. Постепенно, с ростом количества дел личное наблюдение становилось затруднительным. В итоге, государственный аппарат расширился настолько, что личное участия царя становится невозможным, за исключением нескольких важнейших дел. Как только, царское наблюдение становится фикцией, приказная система теряет многие свои достоинства и переходит в стадию упадка. Раз царь сам не мог контролировать ход дел, то требовался контроль внутренний, которого в приказной системе не было.

Не имея внутреннего контроля в приказах, царская власть пыталась наладить внешний контроль. Происходило это путем создания института челобитья. Никто не был ограничен в праве подать лично царю челобитную с просьбой о какой-нибудь милости, с жалобой на любой судебный приговор или на любое действие приказных, на обидчиков вообще.

Таким образом, в приказной системе внутренний контроль так и не получил развития, а внешний контроль в форме института челобитья не работал.

Петр Первый выделил прокуратуру как главное место во внутреннем контроле созданных коллегий. В указе 1722 года говорилось о введении должности генерала-прокурора — «око государева», которому поручалось «накрепко смотреть, чтобы Сенат свою должность ревностно отправлял» Воскресенский Н. А. Законодательные акты Петра I. — М.; Л., 1945. С. 153. В подчинении генерал-прокурора находились прокуроры во всех центральных учреждениях. Первым генерал-прокурором стал П. И. Ягужинский. В его руководство институт прокуратуры стал одним из наиболее влиятельных в государстве.

По реформам первой трети XIX века четкое определение и исполнение контроля над деятельностью министерств было выполнено только после многолетней критики М. Сперанского в 1810—1811 годах. Контролирующим органом стал Сенат, но его полномочия сначала не были прописаны. Затем Сперанский разработал три акта, где роль Сената заметно увеличилась. Однако, как показала практика, в министерской системе управления большую роль сыграли внутренний самоконтроль, а также контроль со стороны императора.

По возможностям для взяточничества и коррупции.

Петр I в своих указах подчеркивал что злоупотребление и взяточничество одни из причины уничтожения приказной системы: «старые судьи делали, что хотели». Поездка в Москву XVXVII веков была делом дорогостоящим. Человек, заинтересованный в решении своего дела в приказе, не имел желания ехать, если мог быть отказ. Поэтому, все поездки в приказ сопровождались многочисленными подарками. Логика «кормления», характерная для воеводского управления, была и в деятельности приказной системы. Взяточничество, «кормление» глубоко укоренилось в сознании той эпохи.

Чтобы избежать коррупции, Петр указал, чтобы при наборе людей в коллегии предпочтение отдавали новым людям, «дабы могли языку обучитца». Однако рост благосостояния государства, постоянное участие в войне лишь увеличили масштабы коррупции и воровства. Петр ввел несколько типов наказания за взяточничество: их били батогами, отправляли в ссылку, ставили клеймо. Но это было бесполезно. Сам генерал-прокурор Ягужинский точно определил размеры воровства в Российской империи: «Неужели вы хотите остаться императором без служителей и подданных? Мы все воруем — с тем только различием, что один больше и приметнее, чем другой». Потому, неудивительно, что на протяжении всего XVIII века при коллегиальном решении воровали много и постоянно.

Переход на министерскую систему управления никак не изменил возможности для взяток и воровства. Наоборот, в первой половине XIX века наметился стабильный рост должностных преступлений на почве дачи взяток и кражи из казны. К концу царствования Александра Первого процент «пойманных» на взятке чиновников достиг 5−6% от общего количества служащих.

Таким образом, взяточничество и коррупция нельзя считать пороком какой-то системы. Привычка к воровству денег давно стало пороком нашего менталитета. Она связана с самим существованием власти как таковой в России.

По количеству отдельных учреждений.

Начальный период приказной системы был достаточно устойчив в плане количества приказов, которых было около 10. Неопределенность в юридическом оформлении приказной системы приводило к постоянному увеличению числа приказов. Приказы, которые не работали, заменялись новыми, но не уничтожались. В некоторые годы XVII века было до 70 приказов. Эта громоздкость центральных учреждений делало их чрезвычайно неэффективными.

Коллегиальная система управления избавила от громоздкого количества учреждений. Число коллегий варьировалось от 9−12 во времена правления Петра Первого до 5−6 при Екатерине Второй. Уменьшение количества коллегий было связано с желанием императрицы оставить наименьший контроль над промышленностью и торговлей.

Министерская система управления, введенная в начале XIX века практически вернула то количество центральных учреждений, которое было при Петре, их стало 12. В дальнейшем ряд министерств объединялся, реорганизовывался, но общее число сильно не изменялось.

Таким образом, опыт отраслевого управления показал, что оптимальное количество центральных учреждений лежит в диапазоне 10−15 учреждений. В этом российская система управления повторяет европейские системы управления.

По характеру ответственности.

Личная ответственность в приказной системе нивелировалась значительной ролью в управлении государством Боярской думы. С другой стороны, только для приказной системы характерна ответственность общественная. В условиях слабого социального расслоения приказные дьяки, подъячие были еще близки к служилому народу, который и обращался в приказы.

Служащие приказов были ближе к населению, хорошо знали его повседневные нужды и, как практики, не мудрили и не изощряли своей изобретательности на спинах управляемых Мазур Л. Н. Бюрократические циклы российской государственности в XVIII—XX вв. и эволюция системы делопроизводства. // Делопроизводство. № 1. 2011. С. 25. Все серо в приказной администрации, мы не видим крупных дел и едва различаем в отдельных выдающихся дельцах индивидуальный облик.

Одним из слабых мест введенной коллегиальной системы было обезличенная ответственность. При неудачном, неверном решении дела зачастую спросить было не с кого. Назначенный на должность президента коллегии имел лишь регуляторные права. Хотя в некоторых случаях, именно президентов коллегии обвиняли в неправильном решении дела. Судебно-правовая часть коллегиальной реформы также не была подробно прописана, поэтому привлечь к суду какого-то члена коллегии было трудно.

«Обезличка ответсвенности» стала одной из трех причин для издания «Общего учреждения министерств» М.Сперанским. В министерствах вводимая форма единоначалия позволило усилить личную ответственность каждого министра перед императором.

По размеру бюрократического аппарата.

По размеру аппарата каждая последующая система управления была больше предыдущей. Аппарат расширялся из-за роста экономических потребностей. Переход от приказной к коллегиальной системе, а затем от нее к министерской делал управление более гибким. Гибкость в управлении давало толчок к следующему росту бюрократического аппарата, пока не требовались новые изменения.

законодательный акт петр приказной

Заключение

Переход от приказной к коллежской системе, как затем и переход к министерской было важным прогрессивным шагом. В смене систем делопроизводства отразились технические возможности, а также потребности в новых методах управленческих решений.

Переход от приказной к коллежской системе делопроизводства происходил в условиях кризиса, и требовался еще задолго до правления Петра Первого. Переход к министерской системе был уже своевременным шагом. Так или иначе, но постоянная смена, развитие системы делопроизводства была неизбежной. Рост бюрократического аппарата часто был следствием перехода на новую систему управления. В свою очередь, рост аппарата вызывал объем делопроизводства. Система делопроизводства постепенно с возросшим объемом не справлялась, и ей требовалась реорганизация.

С конца XIX века эта реорганизация начинает строиться не на административных преобразованиях, а благодаря научно — техническому перевороту в области связи и коммуникаций.

Изменения в системе делопроизводства не были радикальными и проходили поступательно. В структуре министерского делопроизводства конца XIX века оставались еще многие традиции коллежского и даже приказного делопроизводства. В отличие от периода истории Российского государства XVXIX веков, последовавший период революций привлек к полному слому государственного аппарата и созданию нового, который, хотя и усвоил многие старые традиции, но зарождался на принципиально иных началах.

1. Анисимов Е. В. Время петровских реформ. Л., 1989.

2. Воскресенский Н. А. Законодательные акты Петра I. — М.; Л., 1945.

3. Ивановский В. Приказная система делопроизводства. М., 2001.

4. Лисейцев Д. В. Эволюция приказной системы Московского государства в эпоху Смуты // Отечественная история. 2006. № 1. С. 3 — 15.

5. Мазур Л. Н. Бюрократические циклы российской государственности в XVIII—XX вв. и эволюция системы делопроизводства. // Делопроизводство. № 1. 2011. С. 20 -32.

6. Мигунов Т. Л. Административно — судебная система и правовая реформы Екатерины Великой (историко — правовой аспект). Дис. … д-ра юрид. наук. Владимир, 2008.

7. Павленко Н. И. Петр Первый. М., 2003.

8. Приходько М. А. Создание министерской системы управления в России в 1-й трети XIX века.: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2010.

9. Письма и бумаги Петра Великого. Т.13. (1713 г.) М., 2003.

10. Полное собрание законов Российской империи. Т.35. СПб., 1830.

.ur