Формирование современных механизмов управления государственным долгом

Актуальность исследования связана с возрастанием интереса науки и практики к проблемам дефицита федерального и региональных бюджетов и активизацией процесса государственных заимствований, как внутренних, так и внешних, обусловивших возрастание государственного долга. Негативный потенциал сложившихся тенденций в области регулирования денежнокредитных отношений нашел свое проявление в масштабных деформациях системы платежно-долговых отношений выдвинул на первый план в качестве одной из ключевых экономических проблем страныпроблему формирования и обслуживания государственного долга.

Кризис на рынке государственного долга нанес значительный ущерб экономике страны, так как объемы заимствований превысили все возможные пределы для экономики России переходного периода. Особенно негативные последствия имели ошибочные представления и практические просчеты в области бюджетно-налоговой политики, в частности, это касается неэффективной политики заимствований, слабой платежной дисциплины, чрезмерности расходных обязательств государства, отсутствия реального контроля за использованием государственных средств, их несоответствия возможностям экономики.

Бюджетно-налоговые механизмы должны быть ориентированы на обеспечение и поддержку сбалансированного роста доходов, эффективное распределение ресурсов, оптимизацию системы государственных заимствований, создание условий для выхода экономики страны на траекторию устойчивого развития. К этому необходимо добавить необходимость решения организационных проблем регулирования государственных заимствований, связанных с налаживанием системы государственного финансового контроля, способного повысить эффективность управления «долговым сегментом» экономики страны, снизить уровень угроз безопасности экономике в этой сфере.

Это обусловило основную ориентацию данного исследования, связанную с анализом особенностей долгового кризиса экономики, обоснованием системы управления государственным долгом и выработкой активной государственной политики в этой сфере, решением федеральных внешних и внутренних платежно-долговых проблем и региональных аспектов сохранения задолженности, а также выработка эффективной стратегии снижения долговой нагрузки на экономику страны.

Цели и задачи исследования. Основной целью диссертационной работы является комплексное исследование особенностей государственных внешних и внутренних заимствований и выработка научно обоснованных рекомендаций по оптимизации системы управления государственным внутренним долгом, включая стратегию снижения долговой нагрузки на экономику страны. Цель исследования предопределила круг взаимосвязанных задач, решение которых составило содержание диссертации. К основным из них относится:

• анализ тенденций обострения кризисной ситуации в сфере государственных заимствований, особенностей деформационных тенденций в бюджетном процессе и финансовой системе страны;

• исследование теоретико-методических основ формирования и обслуживания государственного внутреннего долга- ,.

• выработка рекомендаций по формированию современной системы управления государственным долгом;

• разработка методических рекомендаций по государственному контролю за формированием и обслуживанием государственного внутреннего долга;

• исследование и подготовка рекомендаций по использованию механизмов региональной системы регулирования заимствований;

• обоснование стратегических подходов к выходу экономики из долгового кризиса.

Предмет и объект исследования.

Предметом исследования являются процессы государственных заимствований, комплекс бюджетно-налоговых отношений, связанных с формированием и обслуживанием государственного долга.

Объектом исследования является финансово-бюджетная система страны и ее сегмент, связанный с управлением государственным долгом.

Научная методология исследования базируется на методических подходах, обоснованных в фундаментальных трудах отечественных и зарубежных ученых, исследованиях проблемы бюджетно-налогового регулирования и процессов государственных заимствований.

В процессе исследования использовались указы, постановления и распоряжения Президента и Правительства РФ, решения Федерального собрания РФ, методические и инструктивные материалы Центрального банка России, Министерства экономического развития и торговли РФ, Министерства финансов РФ, Счетной палаты РФ, данные Госкомстата России и др.

В ходе исследования были применены методы системного, логического и сравнительного анализа, статистический анализ динамических рядов, факторный анализ и др.

Научная новизна исследований состоит в комплексном анализе современных тенденций государственных заимствований, механизмов бюджетно-контрольного регулирования долговых отношений, выработке практических мер по управлению государственным долгом и стратегии выхода из долгового кризиса.

Наиболее существенные результаты, полученные лично автором:

• выявлены причины и нарушения финансово-экономического равновесия в экономике под влиянием воспроизводственных дисбалансов и обоснована принципиальная схема вхождения российской экономики в платежно-долговой кризис;

• предложены теоретико-методологические основы формирования и обслуживания государственного внутреннего долга, его генезис, структура и классификация долга, выявлен мультипликационный эффект неплатежей и долговых обязательств и определены воспроизводственные ограничения экономики долгов и неплатежей;

• обоснованы принципы и механизмы формирования современной системы управления государственным долгом, тенденции его реструктуризации, систематизированы методы управления госдолгом и предложена организационная схема управления госдолгом;

• даны предложения по повышению эффективности использования государственного финансового надзорно-контрольного ресурса при решении долговых проблем экономики, разработаны методические указания по контролю за формированием и обслуживанием внутреннего государственного долга;

• определены стратегические приоритеты регулирования региональных задолженностей, разработаны рекомендации по формированию региональных антидолговых программ, включая сценарные подходы к выходу из долгового кризиса субъекта Федерации;

• разработаны предложения по обеспечению экономической безопасности в сфере государственных заимствований, в частности, обоснованы меры по ограничению теневой экономики, снижению уровня бегства капитала, предложена система индикаторов (пороговых значений) безопасности в области долговых отношений;

• предложена концепция выхода из долгового кризиса на основе реализации стратегии умеренного увеличения государственного долга, определены основные меры долгосрочной программы обеспечения предельных объемов госдолга.

Практическое значение и апробация работы. Результаты данного исследования использованы в практической работе по подготовке рекомендаций в области регулирования процесса государственных заимствований, обслуживанию государственного долга, активизации работы государственных контрольных служб по улучшению использования финансового ресурса бюджета, выработке мер по реструктуризации задолженностей экономических субъектов и налаживанию платежно-расчетных отношений.

Разработки автора использовались при проведении экспертизы и ревизий деятельности ряда государственных ведомств, а также организаций в 1991;2001 гг., в частности: нефтяного комплекса России в 1996 г.- Министерства финансов республики Башкортостан по организации и исполнению доходов и расходов бюджета в 1996 г.- расходования средств федерального бюджета на осуществление международной деятельности 1996 г.- Валютного департамента и Главного управления казначейства Минфина РФиспользования внешних займов, предоставленных Кемеровской области в 1993;1997 гг.- ЦБ РФ в части размещения золотовалютных резервов РФ и валютных фондовВнешэкономбанка, Минфина России, Технопромэкспорта в части законности получения и распоряжения государственными долговыми обязательствами в виде облигаций государственного валютного займа 2000 г. и др.

При активном участии автора были подготовлены Временные методические указания по усилению контроля за исполнением федерального бюджета в части государственного внутреннего долга (Счетная палата РФ, 1998 г.).

Основные положения диссертационной работы докладывались на конференциях, симпозиумах, научно-практических совещаниях, в частности, на научной конференции «Реформация советской экономики и перспективы включения СССР в мировые интеграционные процессы» (Москва, 1991 г.) — на конференции «Проблемы и перспективы внешнеэкономических связей РФ (1992 г.) — на научных семинарах в Центре финансово-банковских исследований Института экономики РАН и в Финансовой Академии при Правительстве РФ.

Публикации. По материалам диссертационного исследования опубликовано 9 работ общим объемом около 10 п. л., лично автором 6,0 п.л.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

1. Российская экономика завершила раннереформационный период своего развития. Обострение всех пороков, финансовый провал.

— проводимого курса поставил на повестку дня вопрос о дальнейших путях развития экономики и выбора эффективного реформационного курса. Необходимость «реформ реформирования» перешла из области теоретических доказательств в практическую плоскость.

Неплатежи, недоплата бюджетным секторам, раскручивание внутреннего долга, недобор налогов, внешние заимствования привели к появлению своеобразной «конверсии государственных обязательств» в систему хронического финансового долга, результатом чего стало возникновение «стратегических нестыковок» в финансовой политике, особенно по отношению к реальному сектору, что и обусловливает особую необходимость в поиске новых эффективных экономических схем развития страны.

2. Обострение долгового кризиса — основный результат раннереформационной модели. На повестку дня выходит новая разновидность кризиса — долговой кризис. Он становится в ряд других, которые практически продолжают сотрясать экономику (кризис неплатежей, банковский кризис, отраслевые кризисы, инвестиционный кризис и др.).

Экономика России шла к долговому кризису «быстро и неотвратимо», что было обусловлено комплексом факторов, начиная от ухудшения конъюнктуры на мировых рынках до катастрофического обвала промышленного производства и серьезнейших просчетов в экономической политике.

3. Очевидно, что государство может и должно брать в долг на нормальных, естественных и разумных основах и условиях. Нормальный долг является реальным свидетельством доверия к государству со стороны кредиторов как физических, так и юридических лиц. Практически в эффективной, нормально развивающейся, стабильной экономике государственный долг не является ключевой проблемой развития и жизнедеятельности общества.

4. Система управления roc долгом должна иметь два режима функционирования: а) управление в нормальном режиме воспроизводственного процессаб) кризисное управление в условиях продолжающегося дефицита бюджета, спада производства и сокращения возможности привлечения новых заимствований.

Линия раздела между этими режимами лежит в плоскости оценки ключевых составляющих государственных заимствований: накопление госдолга, системы платежей, тенденций новых заимствований.

5. Государственный долг представляет собой сложное экономико-финансовое образование, особый финансовый механизм, требующий использования системы методов для его регулирования. К ключевым из них можно отнести: стабилизационные инструменты государственного долга, управление реальной динамикой долгаоптимизацию государственных заимствованийудлинение государственного внутреннего долгаконтроль за заимствованиями субъектов РФсокращение государственного долга путем недофинансирования бюджетной сферыповышение доли налоговых доходов бюджета и др.

6. Одной из сложнейших проблем управления государственным долгом является организация контроля динамики государственного долга и методическое обеспечение этого контроля. Во многом нерешенность этих проблем предопределяет низкое качество (недостоверная информация, искаженная динамика образования и обслуживания госдолга) информации о состоянии государственного долга. При этом, если в части внешних заимствований наблюдается систематизация этой работы (на основе использования зарубежных заготовок), то в части государственного внутреннего долга остается еще много нерешенных проблем, особенно учитывая тот факт, что опыт развитых стран нам в полной мере не подходит.

В 1997 г. в Счетной палате РФ была сделана попытка решения методических вопросов контроля за исполнением бюджета в части государственного внутреннего долга. Были разработаны «Временные методические указания по контролю за исполнением федерального бюджета в части государственного внутреннего долга», одним из авторов которых являлся автор данной работы.

Методические указания, являясь внутренним документом Счетной палаты, ориентированы на повышение эффективности контроля за динамикой госдолга путем систематизации и конфигурации основных положений, связанных с управлением внутренним долгом и контролем за его динамикой, в частности, это касалось состава, структуры долга, определения предмета контроля, видов контроля, его актуальных проблем, систематизации нормативно-правовой базы.

7. Современное становление российской государственности напрямую связано с повышением эффективности формирования и использования государственных финансов, что предполагает в первую очередь налаживание системы государственного финансового контроля, отвечающей требованиям и условиям настоящего этапа развития экономики страны.

Перемещение соответствующих денежных ресурсов по уровням и во времени (денежные потоки) слабо контролируются, анализируется только статика — целевое использование бюджетных средств. Вся динамика на практике состоит только в том, что выделяется три формы контроля предварительный, текущий и последующий, а, соответственно, в качестве основных методов контроля используются только проверки и ревизии, отсутствует мониторинг реальных процессов. Кроме того нет временного анализа и прогнозирования эффективного распределения и использования бюджетных средств. Речь должна вестись о взаимосвязи всей уровней и функций управления государственными финансами и контроля за их эффективным использованием, должна уточняться сфера и совершенствоваться методы контроля эффективности денежных потоков, устанавливаться четкая структура материальных и процессуальных правовых норм финансового контроля, развиваться гласность контроля.

8. К сожалению, государственный внутренний долг России, это не только долг федерального правительства. Долговые тенденции охватили и субъекты Федерации, что еще больше усугубляет финансовую ситуацию, обостряя кризисные проблемы экономики.

Финансовая идеология регионального долга заключается в достижении и поддержке постоянного объема заемных средств, направляемых на инвестиционные и социальные нужды региона за счет краткосрочных (относительно срока окупаемости) инвестиционных займов, но не на основе пирамидальных схем, осуществляемых в настоящее время рядом территориальных администраций, а на основе структурного развития регионального долга в сторону увеличения объема привлеченных средств и снижения их стоимости за счет изменения структуры долей различных источников заемных средств в объеме займа.

9. Проблема анализа влияния внутреннего и внешнего долга на уровень экономической безопасности связано во многом с неэффективностью государственной макроэкономической стратегии, одним из важных элементов которой должна стать и система оценки влияния долгов на стратегические параметры развития и уровень экономической безопасности.

Вполне очевидно, что наличие внутренних и внешних долгов само по себе отрицательно сказывается на состоянии экономического механизма, а в условиях их увеличения уровень угроз экономике возрастает в геометрической прогрессии.

10. Глобализация экономики усилила потребность в мировой валюте, активизировала возникновение новых направлений движения капитала и валюты. Безусловно, не всякое движение валюты означает ее бегство, главным является нанесение реального ущерба отечественному производству, изъятие его инвестиционных ресурсов и «подталкивание» в долговую яму.

С позиций экономической безопасности безграничное увеличение открытости экономики можно рассматривать как «экономический стриптиз», что отнюдь не означает необходимости интеграции в мировой рынок. Но интегрироваться нужно не набирая долги и не уводя капитал за границу, а реально участвуя в мировых экономических процессах в качестве равноправного партнера.

11. Проблемы экономической безопасности в кризисной ситуации приобретают особую актуальность. Под влиянием сложного комплекса негативных воздействий экономика страны по большинству параметров, в том числе в финансовой сфере, подошла к порогу безопасности, той черте, за которой возможны хаос и разрушение.

В настоящее время ведутся исследования по определению пороговых значений экономической безопасности с целью придания проблеме обеспечения национальных интересов в области экономики практически количественного значения.

12. Стратегическая концепция должна быть рассчитана хотя бы на 5−7 лет и предусматривать достижение ряда фундаментальных целей, в частности, завершение отработки экономического механизма постреформаторского типа, отвечающего потребностям развития экономики России и основным тенденциям мирового развития.

Что касается проблемы государственного долга, то, по нашему мнению, должна быть выработана и реализована стратегия умеренного увеличения государственного долга, основанная, во-первых, на снижении реальной стоимости его обслуживанияво-вторых. на согласовании динамики долга с темпами экономического роста.