Формирование особой экономической зоны туристско-рекреационного типа в условиях ограниченного природопользования

Актуальность темы

*диссертационного исследованияУсловияи направления перехода Российской, Федерации: кинновационному социально-ориентированному типу экономического развития" предусматривают развитие и совершенствование института особых экономических зон.

Мировой опыт убедительно доказал, что особые экономические зоны (далее ОЭЗ) являются эффективным средством государственной экономической политики, раскрывающим потенциал территориальных точек роста и способствующим выводу регионов их расположения из депрессивного состояния.

Создание особых экономических зон туристско-рекреационного типа (далее ОЭЗ ТРТ) обусловлено кардинальным изменением места и роли туризма в структуре ВВП и ВРП, его трансформацией в катализатор социально-экономического развития регионов и государства в целом. Перерастание туристско-рекреационной сферы в одну из ведущих отраслей мировой экономики оказывает мощный мультипликативный эффект, стимулирующий развитие связанных отраслей. ОЭЗ призваны стать инструментом перевода туристской и санаторно-курортной индустрии на инновационный путь развития, развития её инфраструктуры и создания конкурентоспособного туристского продукта.

Использование туристско-рекреационных ОЭЗ (далее ТР ОЭЗ) как инструмента реализации относительных преимуществ территории вступает в противоречие с задачами охраны уникальных экологических систем в регионах их размещения. В ОЭЗ портовых, технико-внедренческих и промышленно-производственных типов формирующаяся инфраструктура интегрируется в уже существующие промышленные или транспортные узлы. Происходящая при этом секторальная диверсификация занятости населения не влечёт увеличения антропогенной нагрузки на природную среду. В: отличие от них, создание инфраструктуры туристских зон и многократное увеличение рекреационной нагрузки должны органично вписываться в экологические системы, не превышая допустимых пределов антропогенных нагрузок, не нарушая ландшафтной целостности и не изменяя биологических, гидрохимических и иных режимов существующей природнойсреды. Следовательно, основным принципом функционирования' туристско-рекреационных зон является сбалансированность требований решения, социально-экономических задач с требованиями ограничения антропогенной нагрузки и мероприятий по сохранению и восстановлению природной среды. Соблюдение указанного принципа может быть обеспечено внедрением в этих ОЭЗ организационно-экономического механизма, структурно и функционально отличающегося от зон прочих типов экологоориентированностью и специфичными полномочиями органов управления.

Накопление и анализ опыта формирования TP ОЭЗ в Республике Бурятия, совершенствование её механизма управления, разработка, утверждение, внедрение и использование взаимоувязанных экономических и экологических показателей, характеризующих функционирование ОЭЗ, имеет важное значение для последующего развития всей туристической отрасли России.

Степень научной разработанности проблемы. Теоретическим и практическим вопросам развития особых экономических зон посвящены работы Е. Ф. Авдокушина, JI.H. Васильева, Н. П. Воловик, Т. П. Данько, И. М. Золотухина, А. Г. Леусского, С. Г. Овчинниковой, З. М. Округ, К. А. Семенова, В. А Савина, С. В. Приходько и др.- из зарубежных авторов — это работы Р. Болина, Р. Хейвуда, С. Бутлера, Т. Симадзаки, Чжан Циицзе и др.

Для туристско-рекреационных зон, являющихся специфичной формой природопользования, особенно характерна зависимость от институциональных аспектов, исследованных Р. Коузом, Д. Нортом, Г. Сайманом, О. Уильямсоном, в числе отечественных авторов А. И. Амосов, В. В. Вольчик, Р. И. Капелюшников, C.B. Малахов, Р. М. Нуреев, Е. Д. Цыренова, А. Е. Шаститко и др.

Теорию управления туризмом и рекреацией как экономической системой рассматривали В. И. Азар, B.C. Боголюбов, Д. Боуэн, Р. Дэвидсон, И. В. Зорин, В.

А. Квартальное, Г. А. Папирян, В. С. Сенин, Г. Харрис, А. Д. Чудновский и др. 4.

С вопросами функционирования, туристско-рекреационных зон неотъемлемо связаны вопросы трансформацииструктуры экономики, региона и экономики природопользования, исследовавшиеся такими авторами, как И. С. Велик, В. Е. Викулов, П. А. Минакир, Г. А. Моткин,. Н'. В. Пахомова, И.М. ПотравныйА.К.Тулохонов, А. В. Шевчук, Р. И. Шнипер, П. Ж. Хандуев и др.

Вместе с тем, целостная концепция создания и функционирования ОЭЗ, в том числе в особых условиях природопользования, пока не сформирована. Изучение литературы также показало, что теоретический базис создания и функционирования зон нуждается в дальнейшем исследовании.

Таким образом, актуальность и значимость проблемы, а также нерешённость ряда связанных с этой проблемой теоретических и практических вопросов обусловили выбор темы, цели, задач, объекта, предмета, а таюке структуры и содержания исследования.

Цель и задачи исследования

Цель работы — обоснование и разработка методических подходов, целевых ориентиров и механизма управления процессов функционирования ОЭЗ туристско-рекреационного типа, являющихся специфичной формой государственной региональной политики, использующей природно-ресурсный потенциал регионов.

Реализация цели исследования потребовала решения следующих задач:

— выявления сущности, раскрытия понятия и генезиса ОЭЗ как объекта управления, уточнения их функций и значения в региональном развитии;

— уточнения признаков классификации ОЭЗ, принципов их формирования, анализа опыта, накопленного в этой области государственного регулирования;

— конкретизации предпосылок создания ОЭЗ туристско-рекреационного типа, установления их влияния на развитие региона в условиях соблюдения требований минимизации негативного влияния на природную среду;

— анализа влияния условий природопользования на хозяйственный комплекс Республики Бурятия и региональных особенностей процессов создания ОЭЗ ТРТразработки модели управления ОЭЗ, учитывающей особенности институциональной среды её функционирования, а также рассмотрения проблем' измерения" и оценки воздействия зонына состояние окружающейприродной среды, модернизацию ¦ социально-экономической структуры региона' и диверсификацию структуры валового регионального продукта.

Объект исследования — особые экономические зоны туристско-рекреационного типа.

Предмет исследования — организационно-экономические отношения, возникающие в процессах управления особыми экономическими зонами, создаваемыми в целях рекреационного использования природных ресурсов.

Теоретической и методологической основой исследования являются труды отечественных и зарубежных учёных, посвящённые вопросам государственного регулирования деятельности ОЭЗ, локальных и региональных туристических комплексов, а также вопросам оценки и снижения антропогенной нагрузки на окружающую среду.

В ходе выполнения диссертационного исследования применялись методы системного анализа и синтеза, логический метод исследования причинно-следственных зависимостей, региональный метод экономико-географического исследования, а также методы сравнительного анализа и экспертных оценок. Использование данной группы методов позволило, с одной стороны, дать качественную оценку рассматриваемых многоаспектных проблем, а с другойвыявить социально-экономическую сущность процессов, раскрыть содержание и задачи государственного регулирования деятельности ТР ОЭЗ, определить перспективы и направления его дальнейшего совершенствования.

Информационной основой исследования являются законодательные и нормативные акты Российской Федерации и Республики Бурятия, методические и аналитические материалы органов законодательной и исполнительной власти, государственной статистики, информационные ресурсы сети Интернет.

Область исследования* соответствует требованиям паспорта специальности: ВАК: 08.00.05 — экономика и. управление: народным хозяйством (региональная? экономика) — — 5.16. Управление экономикойрегионов на национальномрегиональном и: муниципальном/ уровнях, функции и: механизм управленияразработка, методическое обоснованиеанализ, оценка эффективностиорганизационных схем и механизмов управления.

Научная новизна исследования состоит в теоретическом обосновании и разработке методических подходов по формированию механизма управления особыми экономическими зонами, учитывающего их экологозависимость и требования социально-экономического развития региона. Наиболее существенные результаты исследования, полученные соискателем и выносимые на защиту:

1. Предложено определение особых экономических зон как ограниченно обособленных территориально-хозяйственных образований со специальным режимом регулирования экономических отношений, позволившее дополнить классификацию зон и обосновать необходимость дифференциации организационно-экономических механизмов ОЭЗ различных типов.

2. Определены требования к механизму управления ОЭЗ, соответствующие специфике региона с особыми условиями природопользования, регулирование хозяйственной деятельности в котором требует проведения специализированной региональной политики по отношению к этому субъекту на федеральном уровне.

3. Выдвинуто положение о двойственном статусе туристско-рекреационных зон и на этой основе обоснованы и сформулированы предложения, направленные на реализацию природоохранных функций органов управления особыми экономическими зонами туристско-рекреационного типа.

4. Обоснована необходимость вовлечения в процессы создания и развития туристско-рекреационной зоны определённых элементов институциональной среды в качестве субъектов функционирования ОЭЗ, на этой основе составлена матрица интересов этих субъектов и систематизированы направления воздействия среды.

5. Разработана соответствующая повышенным требованиям особого режима природопользования модель управления зоной туристско-рекреационного типа и предложен алгоритм её реализации, что позволяет уточнить задачи программно-целевого планирования, реализуемые органами государственного и муниципального управления.

6. Предложены дополнения в систему показателей функционирования ОЭЗ туристско-рекреационного типа, что позволило интегрировать оценки экономической эффективности с оценками антропогенного воздействия на природную среду региона размещения.

Теоретическая и практическая значимость. Результаты исследования могут быть востребованы в нормотворческой деятельности органов власти. Выводы и рекомендации, содержащиеся в работе, могут применяться при принятии управленческих решений органами хозяйственного руководства, связанными с созданием и функционированием в субъектах страны туристско-рекреационных особых зон федерального и регионального уровней. Изучение опыта создания и развития ОЭЗ в регионе с особыми условиями природопользования и выработанных на его основании рекомендаций имеют важное практическое значение и при реализации иных проектов туристско-рекреационных комплексов, базирующихся на использовании природно-ресурсного потенциала.

Материалы диссертации могут использоваться в исследовании научно-практических проблем функционирования ТР ОЭЗ и иных рекреационных комплексов, включая вопросы формирования системы показателей их эффективности, а также в преподавании дисциплин «Региональная экономика», «Экономика природопользования», «Государственная экономическая политика».

Апробация и реализация результатов выполненного исследования.

Основные теоретические и практические положения диссертации обсуждались и получили положительную оценку на региональных, межрегиональных, всероссийской и международных научно-практических конференциях, а также были использованы в практической деятельности территориального управления 8.

Федерального агентства по управлению особыми., экономическими зонамипо Республике Бурятия. По теме диссертации автором опубликовано 11 научных работ общим объёмом 12,63'п. л., из них авторских 6,67 пл.'.

Структура и содержание диссертации: Диссертация состоит из введения, — трёх глав, заключения, списка использованной. литературы и имеет объём 173'страницы машинописного текста, включая 14 таблиц и 14 рисунков, библиографический" список включает 162 источника.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

1. ОЭЗ/ успешно используются для оздоровления и/или реформирования экономики региона или страны в целом посредством привлечения инвестиций. Их необходимо рассматривать как институт трансформации потенциально способных к ней регионов в полюса (точки) экономического роста. Реализация таких проектов требует выработки государственной стратегии с серьёзным теоретическим базисом, обеспечивающей формирование полноценной институциональной среды функционирования ОЭЗ. ОЭЗ можно трактовать как форму минимизации трансакционных издержек и как форму адаптации правовых институтов к потребностям экономического развития.

Адаптация организационно-экономического механизма управления ОЭЗ к особым условиям природопользования должна осуществляться с учётом необходимости трансформирования институциональной среды их функционирования.

2. Недостаточный уровень научно-теоретического осмысления феномена ОЭЗ выразился, в том числе, в отсутствии их общепринятого определения и в отсутствии их общепринятой классификации. Автором предложено определение территориальных образований с особым экономическим статусом, в основу которого положена доминирующая цель их создания, законодательное закрепление использования специальных механизмов регулирования экономических отношений и территориальная обособленность: «Особая экономическая зона — это хозяйственное образование, ограниченно обособленное от остальной территории страны в целях селективной поддержки приоритетных отраслей и/или ускорения социально-экономического развития регионов, функционирующее на принципах софинансирования и солидарной ответственности государства и бизнеса в условиях специального правового режима осуществления предпринимательской деятельности».

Уточнение определения* особых экономических зон закладывает основу для. классификации ОЭЗ, во-первых, по признаку доминирующей цели их создания, во-вторых, по признаку вида хозяйственной специализации.

3. В дополнение к классификации по признаку приоритетного вида деятельности, предлагается классифицировать ОЭЗ по признаку доминирующих целей создания:

1) стимулирующие экспортно-импортные отношения за счёт создания развитой инфраструктуры международной торговли в районах с благоприятной логистической и консигнационной перспективой;

2) стимулирующие технико-внедренческую деятельность, экспортно-ориентированные и/или импортозамещающие производства путём привлечения инвестиций в приток передовых производственных технологий, концентрацию научно-технических кадров и средств на приоритетных направлениях, ускорение внедрения полученных результатов в производство;

3) стимулирующие региональное развитие на основе упрощения выхода производителей на внешний рынок, привлечения прямых инвестиций в целевое инновационное развитие отдельных отраслей хозяйства и в повышение занятости и квалификации трудоспособного населения.

При классификации по приоритетной цели создания ОЭЗ любая из выделенных групп может включать в себя типологические характеристики двух другихвсе группы объединены целью повышения уровня конкурентоспособности национального, в т. ч. регионального хозяйственного комплекса.

4. Анализ факторов, воспрепятствовавших успешной реализации проектов создания особых экономических зон в период с 1990 по 2004годы, позволил скомпоновать их в четыре комплекса факторов:

— первый комплекс — это отсутствие чётко сформулированных целей создания ОЭЗ и их соответствия интересам и регионов и Федерации;

— второй комплекс — это отсутствие достаточно разработанной и единой нормативно — правовой базы;

— третий комплекс факторов, — это отсутствие программно-целевого подхода и требований формирования соответствующей институциональной среды при организации ОЭЗ;

— четвёртый комплекс факторов — чрезмерность территорий и неразвитость инфраструктуры.

Анализ недостатков государственного регулирования, учёт универсальных характерных черт особых экономических зон и соблюдение так называемых «стандартных правил для ОЭЗ» позволило создать 13 новых ОЭЗ трёх типов, в значительной мере оптимизировать процессы управления ими.

5. Туристско-рекреационная специализация ОЭЗ имеет относительно незначительное распространение в мире, а для России это явление уникально. Предпосылкой создания ОЭЗ туристско-рекреационного типа в Российской Федерации стала необходимость:

— увеличения доли туристского сектора и смежных отраслей в ВВП и ВРП и обеспечение за счёт этого диверсификации экономики;

— развития депрессивных регионов с низким промышленным потенциалом и повышения занятости населения;

— улучшения здоровья и качества жизни населения за счёт доступности туристских и санаторно-курортных услуг;

— сохранение окружающей среды, природных и культурных ценностей.

Позитивное влияние ОЭЗ на региональную экономику определяется возможностями реализации:

• агломерационной экономии для инвесторов ОЭЗ;

• позитивных внешних эффектов, в том числе для субъектов хозяйствования, находящихся вне ОЭЗ, но экономически связанных с ней;

• тенденции общего снижения трансакционных издержек инвесторов.

6. Для решениязадач развития ТР ОЭЗ необходима выработка их концептуальной основы с главенствующей экологической составляющей. Для разработки модели такой* концепции можно использовать имеющийся опыт развития экотуризма. Имея* длительный опыт жизнедеятельности в условиях экологических ограничений, Республика Бурятия может стать ь модельной территорией устойчивого развития. Реализация проекта туристско-рекреационной ОЭЗ в Республике Бурятия, накопление, анализ и передача опыта формирования институциональной среды, разработки, утверждения и использования взаимоувязанной системы экономических и экологических показателей, характеризующих функционирование ОЭЗ, имеет важное значение для последующего развития всей туристско-рекреационной отрасли России.

7. Повышенный уровень экологических затрат и производственных издержек выражается в особом режиме природопользования. Дополнительные затраты обусловлены необходимостью сохранения ассимиляционного потенциала в целях поддержания глобальной устойчивости биосферысохранением лесов как важного регулятора баланса парниковых газов в атмосфересохранением уникальной экологической системы озера Байкал.

Сделан вывод о том, что особые условия природопользования — это режим специализации преимущественно развиваемых в регионе отраслей, требующий повышенных затрат на природоохранные мероприятия и учитывающий жёсткие экологические ограничения деятельности.

8. Задачи развития туристско-рекреационного комплекса Республики Бурятия не могут быть решены только за счёт инвестиционных возможностей туристско-рекреационной ОЭЗ: они требуют структурной перестройки всего хозяйственного комплекса по кластерному признаку.

Успешная реализация проекта ТР ОЭЗ предполагает синхронизированную трансформацию всех субъектов подобной и связанной экономической деятельности по кластерному типу и имеет целью диверсификацию хозяйственного комплекса региона.

9. Анализ туристской привлекательности и анализ обеспеченности региона туристской и рекреационной инфраструктурой показал значительные резервы.

153 рекреационных ресурсов, представляющих собой совокупность природных, историко-культурных и бальнеологических ресурсов территориии существующих зон массового отдыха. При этом выявлен значительный дефицит инфраструктурных составляющих рекреационных ресурсов: количественная" и качественная ограниченность г коллективных средств размещения, общественного питания, рынка туристских потребительских товаров, транспортного сообщения и низкую плотность инженерной инфраструктуры в местах рекреации.

Успешная реализация проекта ТР ОЭЗ требует:

— эффективной и финансово обеспеченной стратегии по продвижению отечественного туристского продукта, сосредоточенной на ключевых направляющих туристских рынках и носящей агрессивный характер;

— внедрения в национальные системы статистического учёта специального инструмента — сателлитных (вспомогательных) счетов, характеризующих динамику и структуру спроса и предложения туристических товаров и услуг;

— ликвидации разрыва между потребностями туристско-рекреационной отрасли и предложением со стороны образовательных учреждений.

10. Механизм управления туристско-рекреационной зоной «Байкальская гавань», действовавший в период с 2007 по февраль 2010 года отличался наличием консультативного органа управления, принятием региональных законодательных актов, организацией межведомственного взаимодействия интересов. Указанные обстоятельства относятся к числу причин, по которым Республика Бурятия значительно опередила другие регионы РФ в процессе формирования ОЭЗ.

11. Федеральным и региональным органам власти и органам управления зон необходимо решение ряда специфических проблем, возникающих исключительно в ОЭЗ туристско-рекреационного типа:

— внесения норм, обязывающих регионы предусматривать проведение работ по. утверждению в установленном порядке запасов и лимитов забора водных ресурсов ^ по источникам водоснабжения объектов ТР ОЭЗ, либо планировать для размещения ОЭЗ участки, обеспеченные такими источниками;

— определение федерального органа исполнительной власти, уполномоченного выдавать разрешения? на рубку лесных насаждений в границах ОЭЗлибо наделение полномочиями в отношении лесных насаждений, расположенных на землях ОЭЗ. туристско-рекреационного типа, органов управления этими зонами;

— включение в состав перспективного плана развития ТР ОЭЗ мероприятий по, исследованию возможности увеличения квот на спортивную и любительскую рыбалку с учётом функционирования ТР ОЭЗ и направление в уполномоченный орган заявки на соответствующее увеличение квот.

12. Взаимозависимость туристско-рекреационных особых экономических зон и состояния природных рекреационных ресурсов требуют включения в структуру бизнес-плана, представляемого в органы управления ОЭЗ, обоснования уровня экологической безопасности проекта, планов природоохранных и природовосстановительных мероприятий и экологического мониторинга проекта.

Автором предложена модель институциональной среды функционирования ОЭЗ туристско-рекреационного типа, адаптированная к особым условиям природопользования (рис. 3.1.).

Решению задачи вовлечения в процессы создания ОЭЗ соответствующих элементов способствует использование матрицы интересов действующих и потенциальных участников создания и развития ОЭЗ в Республике Бурятия (табл.3.5.), выявление и систематизирование с её помощью внешних коммуникаций ОЭЗ туристско-рекреационного типа (табл.3.6.). Предлагаемая матрица интересов может быть использована в анализе и планировании развития любых туристско-рекреационных комплексов, однако при разработке институциональной модели реализации проектов необходимо учитывать специфические особенности, присущие конкретному региону.

13. Коррекция курса развития ОЭЗ, вызванная пониманием недостаточности ограничения роли государства созданием базовой инфраструктуры и льготных режимов требует, в числе прочего, внесения в законодательно-нормативную базу положений, обеспечивающих:

— привлечение к разработке стратегий развитияОЭЗ экспертного сообщества;

— представительство в наблюдательном совете всех сторон — участников процесса создания и функционирования ОЭЗ;

— расширение полномочий органов управления. ОЭЗ в вопросах защиты прав субъектов предпринимательства при осуществлении государственного и муниципального контроля (надзора) на территории ОЭЗ;

— наделение правом освоения бюджетных средств управляющих организаций при условии государственного участия в их капитале;

— наличие в ОЭЗ органов управления двух типов: администрации ОЭЗ, реализующей задачи организационно-правового и хозяйственного регулирования и коммерческой управляющей структуры, решающей проблемы экономического развития ОЭЗ, наделённой правом привлечения заёмных средств и выпуска ценных бумаг под гарантии соответствующих бюджетных обязательств.

— закрепление за ТР ОЭЗ статуса природоохранно-рекреационной системы, способствующего реализации специфичных полномочий их органов управления;

— распространение льготных таможенных пошлин и режима таможенной экстерриториальности на туристско-рекреационные особые зоны.

14. Повышение результативности проектов ОЭЗ предполагает совершенствование организационно-экономического механизма управления и дополнения системы критериев эффективности зоны. Реализация изложенных предложений позволит реализовать модель управления ТР ОЭЗ, более соответствующую требованиям взаимного учёта интересов (рис. 3.2.).

15. Эколого-экономические (неформальные) оценки эффективности инвестиций должны иметь равнозначное со стандартными критериями значение и включаться в критерии отбора проектов, предлагаемых к реализации в природоохранной зоне.

Для целей анализа влияния ТР ОЭЗ на хозяйственную структуру региона необходима, но недостаточна традиционно используемая система экономических показателей, которые отражают количественный объём реализации туристских услуг, а также экономические показатели производственно-обслуживающей.

156 деятельности туристско-рекреационных хозяйствующих субъектов. Для контроля использования природных ресурсов предлагается использовать коэффициент изменения антропогенной нагрузки (1) — критерием оценки целесообразности антропогенного воздействия ТР ОЭЗ на природную среду является отношение коэффициента изменения модифицированного валового дохода субъектов ТР ОЭЗ к коэффициенту изменения антропогенной нагрузки (3−5).

Критерием модифицирования факторов социального риска может служить коэффициент социализации проекта (6). При условии внедрения мультипликаторов в практику оценки эффективности функционирования ТР ОЭЗ, представляются возможными расчёты реальной доли туристско-рекреационной отрасли в структуре валового регионального продукта: динамика изменений доли туристско-рекреационной отрасли в структуре ВРП будет являться критерием эффективности ТР ОЭЗ (10−11).