Повышение эффективности государственного регулирования инфраструктурных отраслей как фактор укрепления национальной экономической безопасности

Актуальность диссертационного исследования определяется потребностью в создании действенных и эффективных механизмов государственного регулирования инфраструктурных отраслей в России, с целью обеспечения уровня Национальной экономической безопасности, необходимого для самостоятельного и устойчивого воспроизводства и развития российской экономики.

Одной из ключевых особенностей инфраструктурных отраслей является их системообразующая роль в современной макроэкономической системе. В течение последних 10 лет доля основных инфраструктурных отраслей (трубопроводный и железнодорожный транспорт, электроэнергетика) в российском ВВП составляет 12−17%.

Существенную роль для российской национальной экономики играет бюджетообразующая функция инфраструктурных отраслей: в 2002 году доля налоговых поступлений в бюджетную систему Российской Федерации от вышеназванных инфраструктурных отраслей составила более 14%.

Не менее важна инвестиционная функция инфраструктурных отраслей: доля инвестиций в Национальную экономику России, приходящаяся на инфраструктурный сектор, составляет в настоящее время порядка 20%, и данный показатель имеет тенденцию к увеличению.

На сегодняшний день в двух базовых инфраструктурных отраслях российской экономики, в электроэнергетике и на железнодорожном транспорте, имеют место активные процессы реформирования, вследствие которых претерпевает серьезные изменения структура организации данных отраслей, механизмы ценообразования, инвестиционные и финансовые механизмы, структура собственности и т. д. Эти изменения оказывают значительное воздействие не только на сами инфраструктурные отрасли, но также на всю макроэкономику страны в целом. Причем данные изменения носят стратегический характер.

В связи с этим встает вопрос о влиянии реформирования инфраструктурных отраслей на национальную экономическую безопасность, необходимость обеспечения которой становится все более актуальной в условиях интеграции экономики Российской Федерации в современные глобальные экономические отношения.

Тем не менее, вплоть до настоящего времени не существует комплексной теоретической базы, описывающей взаимосвязи и взаимовлияние проблем государственного регулирования инфраструктурных отраслей и проблем национальной экономической безопасности, поскольку данное проблемное поле находится на стыке трех теоретических областей экономической науки: общей теории государственного регулирования экономики, теории естественных монополий и теории экономической безопасности. Данное обстоятельство обуславливает наличие не только практического, но и теоретического аспекта актуальности выбранной темы.

Целью диссертационного исследования является формирование теоретических подходов в области управления национальной экономической безопасностью через инструментарий государственного регулирования, применяемый к инфраструктурным отраслям, а также разработка практических рекомендаций по совершенствованию системы государственного регулирования инфраструктурных отраслей в России с точки зрения укрепления национальной экономической безопасности.

Для достижения вышеназванной цели представляется необходимым решить следующие задачи:

— определить место и роль инфраструктурных отраслей в макроэкономической системе;

— рассмотреть основные существующие методологические подходы к определению понятия национальной экономической безопасности;

— выявить и описать механизм воздействия государственного регулирования инфраструктурных отраслей на состояние национальной экономической безопасности;

— провести анализ современного состояния российского инфраструктурного сектора, выявить основные проблемы и тенденции развития;

— проанализировать качество существующей системы государственного регулирования инфраструктурных отраслей в России с точки зрения обеспечения национальной экономической безопасности;

— на основе данного анализа разработать комплекс мероприятий в сфере государственного регулирования по повышению эффективности функционирования инфраструктурных отраслей с точки зрения укрепления национальной экономической безопасности;

— разработать и описать методические рекомендации к формированию концепции организации системы государственного регулирования инфраструктурных отраслей, обеспечивающей возможность реализации предложенного комплекса мероприятий по повышению эффективности функционирования российских инфраструктурных отраслей с точки зрения укрепления национальной экономической безопасности.

Предметом исследования является инструментарий государственного воздействия на инфраструктурные отрасли национальной экономики.

Объектом исс ледования является национальная экономическая безопасность.

Методологическую основу диссертационной работы составляют разработанные и описанные в литературе стандартные методы экономического анализа, такие как системный анализ, факторный анализ, динамический анализ (сопоставление динамики изменения нескольких показателей во времени), структурный анализ (составление структурных схем, выявление и классификация взаимодействий между структурными элементами), метод аналогии (в том числе) сопоставление с зарубежным опытом, стоимостной анализ эффективности управленческих решений (в том числе с использованием концепции экономической добавленной стоимости «Economic Value Added Concept»), а также разработанные автором настоящей работы подходы к анализу эффективности системы государственного регулирования инфраструктурных отраслей, а также к анализу функциональной целостности процессов государственного регулирования инфраструктурных отраслей (на примере ТЭК).

Научная новизна диссертационного исследования заключается в выявлении автором механизма влияния на национальную экономическую безопасность через инструментарий государственного регулирования инфраструктурных отраслей, а также в разработке концепции использования данного механизма в целях укрепления национальной экономической безопасности через повышение эффективности регулирования и функционирования инфраструктурного сектора Национальной экономики.

В настоящей работе получены следующие результаты:

— исследованы существующие теоретические подходы к определению системы национальной экономической безопасности (стр. 17−26),.

— предложена авторская классификация ролей государства по отношению к инфраструктурным отраслям национальной экономики (стр. 28−33),.

— выявлена и схематически описана взаимосвязь между государственным регулированием инфраструктурных отраслей и уровнем национальной экономической безопасности (стр. 45−47),.

— предложена система критериев количественной оценки эффективности функционирования инфраструктурных отраслей на примере электроэнергетики (стр. 44),.

— сформулирован вывод о необходимости изменения организации государственного регулирования инфраструктурных отраслей с целью повышения эффективности их функционирования и укрепления национальной экономической безопасности (стр. 69−70),.

— разработан и представлен комплекс практических мероприятий по совершенствованию государственного регулирования инфраструктурных отраслей (стр. 94−126).

Теоретическая значимость диссертационной работы заключается, во-первых, в развитии недостаточно разработанного в отечественной экономической науке направления на стыке теории государственного регулирования экономики, теории экономической безопасности и теории естественных монополий, во-вторых, в расширении методологического аппарата исследования функционирования инфраструктурных отраслей и системы их государственного регулирования в рыночной и переходной экономике.

Практическое значение данной диссертации состоит в том, что она направлена на решение двух важнейших и актуальных задач, стоящих в настоящий момент перед исполнительной властью в России: во-первых, проведения административной реформы, в том числе в системе государственного регулирования инфраструктурных отраслей (Минэнерго, МПС) и, во-вторых, дальнейшей реализации процессов реформирования ключевых инфраструктурных отраслей российской экономики — электроэнергетики, железнодорожного и трубопроводного транспорта.

Предложенные результаты могут быть использованы для проведения мероприятий по повышению эффективности системы государственного регулирования инфраструктурных отраслей, а также для выработки направлений экономической политики в области развития российского инфраструктурного сектора с учетом требований обеспечения национальной экономической безопасности. Материал диссертации может использоваться в преподавании таких дисциплин, как «Макроэкономика», «Теория отраслевых рынков», «Основы Национальной экономики», «Экономическая безопасность», «Государственное регулирование Национальной экономики» а также при подготовке спецкурсов по проблеме функционирования и развития российских инфраструктурных отраслей.

Апробация работы. Основные положения и выводы настоящей работы были использованы при подготовке проекта Федерального Закона «Об электроэнергетике», проекта Постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении правил оптового рынка электричкой энергии (мощности) переходного периода».

Материалы исследования докладывались на научных конференциях, на заседаниях кафедры Государственного регулирования национальной экономики ГУУ, а также научно-методологического совета ИНиМЭ ГУУ.

Предложения, разработанные и представленные в настоящей работе, легли в основу Концепции повышения эффективности управления государственной собственностью в электроэнергетике, разработанной по заказу Правительства Российской Федерации.

На основе материала диссертации по заказу аппарата Правительства Российской Федерации подготовлена Концепция административной реформы в сфере ТЭК, а также Концепция государственного гарантирования инвестиций в электроэнергетике.

Отдельные разделы настоящей работы были использованы автором при подготовке и проведении семинаров в ГУУ по дисциплинам «Экономика общественного сектора» и «Государственное регулирование национальной экономики».

Заключение

.

В первой главе настоящей работы выявлен и описан механизм влияния государственного регулирования инфраструктурных отраслей на уровень национальной экономической безопасности.

В частности, определены понятие, место и роль инфраструктурных отраслей: обоснован тезис о системообразующей функции инфраструктурных отраслей в макроэкономической системе.

Кроме того, рассмотрены различные концепции понятия национальной экономической безопасности, в том числе официальная концепция, утвержденная Указом Президента Российской Федерации № 608 от 29 апреля 1996 года, концепция пороговых значений индикаторов экономической безопасности, предложенная С. Глазьевым, и другие современные концепции.

В соответствии с Указом Президента дано описание восьми базовых факторов национальной экономической безопасности, в качестве которых, в частности, выступают: приемлемый уровень жизни, способность национальной экономики к устойчивому развитию и расширенному воспроизводству, устойчивость финансовой системы, рациональность структуры внешней торговли и т. д.

Выявлен и описан механизм государственного регулирования инфраструктурных отраслей через структурирование основных ролей государства по отношению к инфраструктурному сектору: законодателя, регулятора и собственника. Приведено описание основных форм выполнения каждой из этих ролей, а также обозначены ключевые проблемные зоны, связанные с их реализацией (технологические проблемы, финансовые проблемы, институциональные проблемы, проблемы реформирования).

Выделены семь стандартных тематических блоков, составляющих процесс реформирования той или иной инфраструктурной отрасли: реструктуризация, приватизация, либерализация, регулирование, ценообразование, региональные аспекты и повышение эффективности.

Приведена классификация структурных моделей организации инфраструктурных отраслей, в которой обозначено шесть базовых типов.

Разработана и предложена система критериев для оценки эффективности функционирования инфраструктурных отраслей на примере электроэнергетики: определено пять основных критериев: уровень энергоемкости, уровень надежности, уровень «прочих» (не топливных) переменных затрат, уровень производительности труда и уровень экологической эффективности.

Описаны два базовых принципа организации функционирования системообразующих отраслей экономики: инфраструктурный и производственный, проведено сравнение этих двух принципов организации с позиций экономической безопасности применительно к современной российской ситуации.

Базовые составляющие системы национальной экономической безопасности распределены по четырем основным аспектам: институциональному, финансово-экономическому, экологическому и технологическому. Выявлено и описано влияние государственного регулирования инфраструктурных отраслей на каждый из этих аспектов.

Во второй главе настоящей работы проведен анализ влияния государственного регулирования инфраструктурных отраслей в Российской Федерации (на примере ТЭК) на уровень национальной экономической безопасности.

В частности, проведен анализ текущего состояния российских инфраструктурных отраслей на примере электроэнергетики. Было произведено сравнение показателей функционирования данной отрасли в России с аналогичными показателями в развитых странах, которое выявило существенное отставание России и позволило сформулировать три базовых проблемных блока: низкий уровень эффективности, дефицит инвестиционных ресурсов и отсутствие гибкости. Была также выявлена и отражена в анализе связь между вышеназванными проблемными блоками и уровнем национальной экономической безопасности.

На примере топливно-энергетического комплекса был осуществлен анализ российской системы государственного регулирования инфраструктурных отраслей в структурном и функциональном аспектах. В рамках структурного анализа был выявлен ряд проблем, касающихся функционирования регулирующей, законодательной подсистем, а также подсистемы управления государственной собственностью, что позволило сделать вывод о наличии информационной асимметрии между топ-менеджментом крупных инфраструктурных субъектов и государством, низкой эффективности тарифной политики, ориентированной на затраты, противоречивости законодательной базы, наличии законодательного вакуума по ряду существенных вопросов, громоздкости организационной структуры системы государственного регулирования инфраструктурных отраслей с нечетким распределением полномочий и ответственности между различными государственными органами и ведомствами, участвующими в регулировании инфраструктурного сектора. Как показал функциональный анализ, отсутствует ряд важнейших управленческих процессов, необходимых для эффективного решения основных задач, стоящих перед системой государственного регулирования, также отсутствует функциональная целостность существующих процессов, имеют место противоречивость и нечеткость формулировок функций, наличие дублирования.

Далее были проанализированы текущие и планируемые процессы реформирования российских инфраструктурных отраслей, а также влияние процессов реформирования на национальную экономическую безопасность страны.

По итогам проведенного анализа существующая на сегодняшний день в России система государственного регулирования инфраструктурных отраслей, а также происходящие и планируемые процессы их реформирования, с точки зрения принятого в работе понятия национальной экономической безопасности, представляются не в полной мере адекватными российским национальным интересам.

В третьей главе настоящей работы был разработан и предложен комплекс мероприятий по совершенствованию функционирования, реформирования и государственного регулирования инфраструктурных отраслей в Российской Федерации с точки зрения укрепления национальной экономической безопасности. Данный комплекс мероприятий состоит из шести взаимосвязанных элементов: повышения эффективности управления государственной собственностью в инфраструктурных отраслях, реструктуризации инфраструктурных отраслей, создания рыночной инфраструктуры, реформирования механизмов ценообразования, реформирования нормативно-правовой базы и повышения эффективности организационной структуры государственного регулирования инфраструктурных отраслей.

Основным предложением по повышению эффективности управления государственной собственностью в инфраструктурных отраслях является ликвидация информационной асимметрии между топ-менеджментом субъектов инфраструктурного сектора с государственным участием через заключение соглашений о целях между государством как главным акционером и руководством того или иного субъекта, предусматривающих фиксацию на определенный период в будущем ряда количественных и качественных целевых параметров, от достижения которых напрямую зависит вознаграждение топ-менеджмента данного субъекта.

Суть рекомендаций в сфере реструктуризации и создания рыночной инфраструктуры заключается, в основном, в предложении модели демонополизации существующих монопольных инфраструктурных субъектов, а также выбора формы организации рыночных отношений в демонополизированных отраслях, основанной на принципе добровольности.

Предложенный в работе подход к реформированию механизмов ценообразования предусматривает два основных аспекта: во-первых, формирование эффективного с макроэкономической точки зрения и с точки зрения национальной экономической безопасности механизма ценообразования на свободном (нерегулируемом) сегменте рынка и, во-вторых, замена базового принципа государственной тарифной политики с затратного («Cost+») на целевой («Target Costing») на регулируемом сегменте.

В качестве основных направлений по совершенствованию нормативно-правовой в работе указаны: устранение противоречий между существую щими нормативными актами, образующими правовое поле регулирования инфраструктурного сектора российской экономики, и ликвидация правового вакуума.

Предложения по повышению эффективности организационной структуры государственного регулирования инфраструктурных отраслей содержат концепцию эффективной структуры государственного регулирования инфраструктурных отраслей в российских условиях. На примере регулирования государственного инфраструктурных отраслей ТЭК предложен конкретный перечень задач, которые необходимо закрепить за соответствующим отраслевым министерством (в данном случае — Минэнерго России). Этот перечень задач конкретизирован в перечне необходимых управленческих процессов, а также предложена соответствующая схема информационных потоков между отраслевым министерством и другими заинтересованными элементами регулирующей и регулируемой систем. В результате представлен проект функций министерства, выполнение которых должно обеспечить возможность эффективной реализации всех вышеназванных программ, составляющих в совокупности предлагаемый комплекс мероприятий по совершенствованию функционирования, реформирования и государственного регулирования инфраструктурных отраслей в Российской Федерации с точки зрения укрепления национальной экономической безопасности.

Исходя из вышеизложенного, представляется возможным считать цель, поставленную перед настоящей работой, достигнутой.