Финансово-правовой статус автономного учреждения

Актуальность темы

исследования. Непременным условием реализации публичной функции государства является создание эффективных механизмов деятельности государственных (муниципальных) учреждений, при которых учреждения различных организационно-правовых форм в рамках поставленных перед ними задач оказывают услуги физическим и юридическим лицам. Сеть государственных (муниципальных) учреждений на сегодняшний день функционирует в отрыве от современных подходов к развитию государственного управления и принципов оптимальности и достаточности оказания государственных (муниципальных) услуг. В результате на первое место должен быть поставлен вопрос повышения качества государственных (муниципальных) услуг и оптимизация бюджетных расходов на их обеспечение.

Начало реформирования сектора государственных (муниципальных) учреждений было положено принятием Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (ред. от 18.10.2007)1 (далее — Закон об автономных учреждениях), регулирующего деятельность нового субъекта финансового права — автономного учреждения.

В соответствии с действующим на сегодняшний день законодательством, выделению такой организационно-правовой формы государственного (муниципального) учреждения, как автономное учреждение, способствует ряд причин:

— выведение из сферы бюджетного финансирования тех учреждений, финансирование которых нецелесообразно;

— возможность формирования структуры управления и механизмов финансового обеспечения, которые соответствуют новым потребностям финансовой деятельности;

1 См.: СЗ РФ. 2006. № 45. Ст. 4626- 2007. № 31. Ст. 4012.

— привлечение инвестиций в отрасли социальной сферы и расширение источников финансирования текущей деятельности этих организаций;

— создание заинтересованности для учреждений в эффективном использовании финансовых ресурсов и государственного (муниципального) имущества.

— создание необходимых стимулов и условия для существенного повышения эффективности использования кадровых, материально-технических и финансовых ресурсов.

Однако, как показывает практика, отсутствие теоретической разработанности правового статуса автономного учреждения и механизмов его реализации способствует тому, что реорганизация бюджетных учреждений в автономные, а также создание автономных учреждений на федеральном уровне, сегодня проводятся очень медленно.

В указанном аспекте Программа Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 30.06.2010 № 1101 -р2, в целях повышения эффективности предоставления государственных (муниципальных) услуг ставит на разрешение три взаимосвязанные задачи: совершенствование правового статуса государственных (муниципальных) учрежденийвнедрение новых форм оказания и финансового обеспечения государственных (муниципальных) услугповышение открытости деятельности государственных (муниципальных) учреждений, оказывающих государственные (муниципальные) услуги, для потребителей этих услуг.

Суть проводимой реформы законодатель видит в создании нового типа учреждений — казенного учреждения, а также изменение правового статуса бюджетного учреждения. Правовое положение автономных учреждений в условиях реформирования значительных изменений не претерпевает. Однако проблемные моменты, связанные с функционированием автономного.

2 См.: СЗ РФ. 2010. № 28. Ст. 3720 учреждения как составляющего элемента системы государственных (муниципальных) учреждений в настоящее время и после реформы, вызывают пристальный интерес науки финансового права.

Анализ опыта деятельности автономного учреждения показывает, что теоретические и практические основы деятельности данного субъекта на сегодняшний день нуждаются в более детальной разработке и комплексном подходе к указанной проблеме. Отсутствие теоретической разработанности понятия «финансово-правовой статус автономного учреждения», нормативно-правовой базы, в полном объеме регулирующей спорные моменты процедур организации, финансового обеспечения, формирования задания автономного учреждения, создает определенные сложности при реализации их статуса в практической деятельности, в точности при взыскании по судебным актам. В указанном аспекте применение к автономному учреждению мер финансово-правовой ответственности как к полноправному субъекту финансового права также вызывает некоторые трудности в правореализации отдельных элементов его финансово-правового статуса.

На сегодняшний день в соответствии с тенденциями развития рыночных отношений в нашей стране государство, реализуя через деятельность автономного учреждения государственное задание, наделяет данный субъект достаточной самостоятельностью при осуществлении своей деятельности, а также при распоряжении финансовыми ресурсами и имуществом. В контексте указанной проблематики актуальными представляются анализ и определение специальных правовых форм контроля и регуляторов деятельности такого государственночастного партнерства, как автономное учреждении.

Для совершенствования правового регулирования деятельности автономного учреждения особую актуальность приобретает выработка предложений по совершенствованию законодательства в части создания, формирования задания и финансового обеспечения деятельности автономного учреждения, действующего в настоящий момент на всех уровнях власти.

В диссертационном исследовании впервые предпринята попытка упорядочить и систематизировать теоретические представления о достаточно новом субъекте финансового права — автономном учреждении, определить и раскрыть содержание его финансово-правового статуса, проанализировать новые законодательные механизмы регулирования деятельности данного субъекта в условиях выполнения мероприятий по совершенствованию положения государственных (муниципальных) учреждений, проводимых в рамках реализации положений Федерального закона от 08.05.2010 № 83-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных о муниципальных) учреждений» (ред. от 27.07.2010) (далее — Закон о внесении изменений в отдельные законодательные акты).

Изучение основных элементов финансово-правового статуса автономных учреждений, отражение проблемных моментов механизма их реализации в определенных финансовых правоотношениях, выявление специфики ответственности автономного учреждения обусловливают актуальность и своевременность данного исследования.

Целью диссертационной работы является всестороннее комплексное изучение финансово-правового статуса автономного учреждения как относительно нового субъекта финансового права, системное исследование финансовых правоотношений с участием автономного учреждения, анализ форм и методов государственного (муниципального) финансового контроля за деятельностью автономного учреждения со стороны государства, теоретическое и практическое обоснование особенностей финансово-правовой ответственности автономного учреждения (в части налоговой.

3 См.: СЗ РФ. 2010. № 19. Ст.2291- 2010. № 31. Ст. 4209 ответственности, ответственности за бюджетные правонарушения), выработка предложений по совершенствованию законодательства и практики его применения в указанных направлениях.

Названная цель определила постановку и решение следующих задач:

— разработать категорию «финансово-правовой статус автономного учреждения», выявить и исследовать основные права и обязанности автономного учреждения, составляющие содержание его финансово-правового статуса, а также механизм их реализации в конкретном финансовом правоотношении;

— проанализировать особенности специальной правосубъектности автономного учреждения, исследовать степень финансовых рисков государства, обусловленных наделением учреждения расширенными полномочиями;

— определить содержание понятия «финансовые ресурсы автономного учреждения», выявить особенности различного правового режима финансовых ресурсов автономного учреждения;

— проанализировать особенности финансового обеспечения деятельности автономного учреждения;

— определить и выявить особенности правового регулирования расходов автономного учреждения;

— проанализировать формы и методы контроля за деятельностью автономного учреждения, используемые государством, раскрыть эффективность использования определенных контрольных методов;

— охарактеризовать природу и специфику финансово-правовой ответственности автономного учреждения;

— выработать рекомендации прикладного характера по совершенствованию правового положения автономного учреждения в финансовых правоотношениях.

Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие в процессе формирования и реализации финансово-правового статуса автономного учреждения, а также теоретические и практические вопросы их регулирования.

Предмет исследования составляет совокупность норм финансового права, определяющих и регулирующих содержание финансовоправового статуса автономного учреждения, механизм его реализации, особенности применения мер финансово-правовой ответственности, а также форм и методов государственного финансового контроля за деятельностью автономного учреждения. Нормы иных отраслей права исследованы только в части, необходимой для анализа элементов финансово-правового статуса автономного учреждения.

Степень научной разработанности темы. Автономные учреждения являются новыми субъектами финансового права, ранее комплексно наукой финансового права они не рассматривались.

Общетеоретической основой исследования послужили работы таких ученых, как: С. С. Алексеев, С. Н. Братусь, Н. В. Витрук, М. А. Гурвич, О. С. Иоффе, Н. А. Красавчиков, Р. 3. Лившиц, А. В. Малько, Г. В. Мальцев, Н. И. Матузов, А. В. Мицкевич, А. П. Сергеев, Ю. К. Толстой.

При исследовании финансово-правового статуса автономного учреждения и механизмов его реализации важную роль сыграли труды таких ученых, как: О. Ю. Бакаева, А. В. Брызгалин, Д. В. Винницкий, A.B. Голубев, JI. К. Воронова, О. М. Гейхман, Е. Ю. Грачева, В. В. Гриценко, О. Н. Горбунова, Р. М. Каменева, М. В. Карасева, JI. Н. Клоченко, Ю. А. Крохина, С. Г. Пепеляев, Г. В. Петрова, Ровинский, И. В. Рукавишникова, А. Д. Селюков, Р. А. Сергиенко, Э. Д. Соколова, М. В. Соснина, C.B. Степашин, В. В. Стрельников, Н. И. Химичева, А. И. Худяков, С. М. Шахрай, и др.

Методологическую основу диссертации составляет комплекс общенаучных и частнонаучных методов познания: анализа, синтеза, диалектического, системного, сравнительно-правового, конкретно-исторического, системно-функционального, формально-юридического, логико-юридического, от общего к частному. В настоящем исследовании используются также экономические и специально-юридические категории.

Диссертация содержит научный анализ отдельных положений Конституции РФ (далее — Конституция), Налогового кодекса РФ (далее — НК), Бюджетного кодекса РФ (далее — БК), Кодекса РФ об административных правонарушениях, федеральных законов, подзаконных нормативных правовых актов, иных нормативных правовых актов в области финансового права, а также судебных актов Высшего Арбитражного Суда РФ, федеральных арбитражных судов, постановлений Конституционного Суда РФ, законодательства зарубежных стран.

Эмпирическую основу диссертационного исследования составили Конституция, федеральные законы, нормативные правовые акты субъектов РФ, правовые акты Министерства финансов РФ (далее — Минфин России), Федеральной налоговой службы (далее — ФНС России), правовые позиции Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ, Конституционного Суда РФ, опубликованная судебная практика федеральных судов, относящаяся к теме диссертации.

Научная новизна исследования состоит в том, что оно является одной из первых в современной правовой науке работ, посвященных комплексному, системному исследованию содержания финансово-правового статуса автономного учреждения, механизмов его реализации, выявлению проблем и пробелов, связанных с вопросами регулирования деятельности автономного учреждения, применения мер финансово-правовой ответственности, осуществления контроля за их деятельностью со стороны государства в условиях реформирования сети государственных (муниципальных) учреждений. Новизна работы определяется современной постановкой указанных проблем, отражающих недостатки и преимущества правового положения автономного учреждения в сравнении с другими государственными (муниципальными) учреждениями, а также теми выводами и предложениями, которые сделаны в ходе исследования финансовоправового статуса автономного учреждения в условиях проведения комплекса мероприятий, предусмотренных Законом о внесении изменений в отдельные законодательные акты.

В результате проведенного исследования: определен финансово-правовой статус автономного учреждениядоказано отсутствие государственных финансовых рисков, связанных с наделением автономного учреждения расширенными правами по распоряжению вверенным имуществом и финансовыми ресурсамиопределены финансовые ресурсы автономного учрежденияпроанализированы особенности финансового обеспечения деятельности автономного учрежденияопределены и классифицированы расходы автономного учрежденияпроанализированы формы и методы контроля за деятельностью автономного учрежденияраскрыта эффективность использования определенных видов государственного (муниципального) финансового контроляохарактеризована природа и специфика финансово-правовой ответственности автономного учреждениявыработаны рекомендации прикладного характера по совершенствованию правового положения автономного учреждения.

На защиту выносятся следующие научно-практические положения, являющиеся новыми или характеризующиеся элементами новизны:

1. Определен и исследован в качестве самостоятельной категории финансово-правовой статус автономного учреждения как нового субъекта финансового права, соответствующего всем его признакам. Обосновано, что финансово-правовой статус автономного учреждения — это неразрывная совокупность прав, обязанностей, а также финансово-правовой ответственности автономного учреждения как субъекта финансового права, установленная федеральными, региональными и муниципальными правовыми актами, а также локальными актами самого учреждения.

Установлено, что финансово-правовой статус учреждения реализуется посредством его участия в конкретном финансовом правоотношении.

2. При исследовании финансовых рисков, обусловленных наделением автономного учреждения расширенными полномочиями в сравнении с другими государственными (муниципальными) учреждениями, доказано отсутствие таковых у государства.

Установлено, что правовыми гарантиями государства от необоснованных финансовых рисков в деятельности автономного учреждения являются закрепленные в законодательстве ограничения по реализации его расширенных прав: обязательное согласие учредителя на распоряжение определенными видами имущества, совершение любых сделок с имуществом, в том числе и с приобретенным за счет оказания платных услуг, только в уставных целяхпубликации отчетов о распоряжении имуществом, финансовыми ресурсами, деятельности учрежденияосуществление приносящей доход деятельности только в строгом соответствии с уставом.

3. При разработке категории «финансовые ресурсы автономного учреждения» доказано, что финансовыми ресурсами автономного учреждения являются субсидии и субвенции, полученные автономным учреждением по государственному (муниципальному) заданию, а также полученные в процессеосуществления финансовой деятельности доходы. В указанном аспекте предложено понимать под «иными не запрещенными законом источниками» финансового обеспечения деятельности автономного учреждения следующие виды доходов, полученных:

— от выполнения работ, оказание услуг, относящихся к основной деятельности автономного учреждения, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании однородных услуг условиях в порядке, установленном федеральными законами;

— осуществления иных видов деятельности постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых автономное учреждение создано, при условии, что такие виды деятельности указаны в его уставе;

— участия автономного учреждения в других юридических лицах;

— размещения средств в банках;

— использования имущества, в том числе сдачи его в аренду;

— получения безвозмездных пожертвований (даров, субсидий) от российских и зарубежных юридических и физических лиц, международных организаций и др.

4. На основе анализа нормативных правовых актов, регулирующих финансовое обеспечение деятельности автономного учреждения, сделаны следующие выводы: автономное учреждение не включено в круг субъектов, являющихся получателями бюджетных средств, закрепленных в ст. 6 Бюджетного Кодекса Российской Федерации, утв. № 145-ФЗ от 31.07.1998 (ред. от 30.09.2010)4- не наделено статусом государственного или муниципального заказчика на размещение товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нуждна него не распространяются сложные конкурсные процедуры, предусмотренные Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд» (ред. от 27.07.2010)5 (далее — Закон о размещении заказов). Обосновано, что приобретение указанного статуса не должно исключать автономное учреждение из сферы государственного (муниципального) — финансового контроля. В указанном аспекте предложено полученные из бюджета средства, поступившие автономному учреждению для исполнения государственного (муниципального) задания и в порядке инвестиционной деятельности, учитывать на лицевых счетах Федерального казначейства и его территориальных подразделенийсредства, полученные от приносящей доход деятельности, — в соответствующих кредитных организациях. Обосновано, что различный правовой режим указанных счетов автономного учреждения обуславливает специфику взыскания с них денежных средств по судебным актам: особый режим.

4 См.: СЗ РФ. 2010. № 19. Ст.2291- 2010. № 31. Ст. 4209 '.

5 См.: СЗ РФ. 2005. № 30(чЛ). Ст.3105- 2010. № 31. Ст. 4202 исполнения по счетам, открытым в органах Федерального казначействаисполнительное производство по счетам, открытым в кредитных организациях.

5. Анализ режима налогообложения автономного учреждения позволяет определить его либеральную специфику, которая заключается в возможности применения упрощенной системы налогообложения, не включении субсидии в налогооблагаемую базу при уплате налога на прибыль, включении расходов на уплату налога на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества в сумму субсидии, предоставляемой автономному учреждению в рамках государственного (муниципального) задания. В указанном аспекте обосновано отсутствие необходимости предоставления автономному учреждению дополнительных налоговых льгот.

6. Выявлена специфика расходов автономного учреждения, которая заключается в направленности на определенный объект, а также в урегулированности нормативно-правовым актом, договором или соглашением. Обозначенные особенности направлены на совершенствование нормативно-правового регулирования процесса реализации финансово-правового статуса автономного учреждения.

Предложено применительно к автономному учреждению определять расходы автономного учреждения как урегулированные нормативным правовым актом, договором или соглашением процессы направления денежных средств соответствующего учреждения на определенные цели, соответствующие его деятельности, в рамках поставленных перед ним задач.

В развитие указанной проблематики внесены предложения по классификации расходов автономного учреждения:

— на расходы, связанные с оказанием услуг физическим и юридическим лицам, использованием вверенного имущества при выполнении государственного (муниципального) задания;

— расходы, связанные с оказанием услуг физическим и юридическим лицам, использованием вверенного имущества, при осуществлении иной предусмотренной законом деятельности (оказание платных услуг населению).

7. Доказано, что в условиях реформирования статуса автономного учреждения оно остается объектом государственного (муниципального) финансового контроля. Установлено, что деятельность автономного учреждения подвержена как внешнему, так и внутреннему финансовому контролю. При этом внешний контроль направлен на проверку законности, эффективности и обоснованности распределения и использования субсидий и субвенций из соответствующего бюджета бюджетной системы и государственного имущества при выполнении государственного (муниципального) задания, внутренний — на оценку достоверности ведения бухгалтерской отчетности.

При реализации концепции усиления внутреннего финансового контроля аргументирована необходимость проведения внутреннего финансового аудита собственными силами учреждения посредством назначения аудитора. Обосновано предложение о дополнении ст. 5 Закона об автономных учреждениях пунктом 15: «При создании автономного учреждения учредителем назначается аудитор автономного учреждения, который осуществляет свою деятельность на основании сертификата, выданного уполномоченными органами исполнительной власти. Порядок проведения проверок, компетенция аудитора автономного учреждения устанавливаются нормативным правовым актом уполномоченного органа исполнительной власти. Регламент деятельности аудитора определяется внутренним документом автономного учреждения, утвержденным учредителем. Проверка деятельности автономного учреждения осуществляется по итогам работы за год, а также в любое время по инициативе уполномоченного органа исполнительной власти и решению учредителя автономного учреждения. По результатам проверки составляется аудиторское заключение, которое может направляться в органы внешнего финансового контроля для оценки его соответствия стандартам проведения аудиторских проверок. Утверждение аудиторского заключения органами внешнего финансового контроля позволяет исключить дублирование контрольных мероприятий, проводимых в отношении автономного учреждения».

В указанном аспекте также аргументировано необоснованное исключение положений п. 9 из ч. 13 ст. 2 Закона об автономных учреждениях, обязывающего автономное учреждение обеспечивать открытость и доступность аудиторского заключения о результатах финансово-хозяйственной деятельности (п. «г» ч. 4 ст. 23 Закона о внесении изменений в отдельные законодательные акты)6.

8. С использованием системного анализа теоретико-правовых основ и судебной практики установлено, что автономное учреждение является специальным субъектом финансово-правовой ответственности, т. е. может быть привлечено к ней за строго определенный перечень финансовых правонарушений. Аргументировано, что автономное учреждение является субъектом определенного перечня налоговых правонарушений.

Изучением имеющейся на сегодняшний день малочисленной практики применения к автономному учреждению мер финансово-правовой ответственности установлено, что к автономному учреждению указанные меры применяются в меньшей степени, чем к другим субъектам финансового права. Применение судами обстоятельств, смягчающих ответственность автономного учреждения по сравнению с бюджетным учреждением, обусловлено выполнением последним публичных функций.

9. В развитие концепции формирования института ответственности за неисполнение государственного (муниципального) задания предложено включить в ст. 2 Закона Об автономных учреждениях следующие нормы:

I. «2.3.Неисполнение автономным учреждением государственного (муниципального) задания, выразившееся в фактическом невыполнении работ и услуг, влечет наложение штрафа на руководителя автономного.

6 См.: Ст. 23 ч.4 п. «г» Федерального закона № 83-Ф3 от 08.05.2010 «О внесении изменений в некоторое законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений учреждения, в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях».

II. «2.4. Направление и использование выделенных из соответствующего бюджета средств на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, влечет наложение штрафа на руководителя автономного учреждения, в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях».

В целях создания механизмов реализации указанной нормы обосновано изложение ст. 15.14. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, утв. № 195-ФЗ от 31.12.2001 (ред. от 04.10.2010)7 в следующей редакции: «15.14. Нецелевое использование бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов, средств, выделенных из соответствующего бюджета для выполнения государственного (муниципального) задания.

Использование бюджетных средств получателем бюджетных средств, а равно использование субсидии получателем субсидии из соответствующего бюджета для выполнения государственного (муниципального) задания, на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств и субсидий, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, субсидий, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния, влечет наложение штрафа на должностных лиц в размере от 5 до 10 тыс. рублейна юридических лицот 50 до 100 тыс. рублей".

Аргументировано дополнение Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях новым составом следующего содержания: «Фактическое невыполнение работ и неоказание услуг в рамках государственного (муниципального) задания влечет наложение штрафа на.

7 См.: СЗ РФ. 2002. № 1. Ст. 1- 2010. № 41. Ст. 5192 должностных лиц в размере от 5 до 10 тыс. рублейна юридических лицот 50 до 100 тыс. рублей".

10. На основе анализа действующего законодательства сформулированы предложения по совершенствованию нормативной базы в части создания, формирования задания автономного учреждения и финансового обеспечения его деятельности:

— аргументировананеобходимость внесения поправок в универсальную форму задания для определенного вида учреждений, в которых невозможно рассчитать нормативы затрат, а также определиться с объемом представленных услуг;

— внесено предложение о создании специальных подзаконных нормативно-правовых актов, принимаемых, соответственно, Правительством РФ, высшим исполнительным органом субъекта РФ, администрацией муниципального образования, которые конкретизируют состав включаемых расходов автономного учреждения, обеспечивающихся за счет средств соответствующего бюджета;

— внесено предложение о создании типовой документации по раскрытию информации о финансовой деятельности автономного учреждения для граждан, социальных институтов, инвесторов и кредитных организаций, соответствующей действующему законодательству, стандартам международной практики, сформированной из текущей управленческой и бухгалтерской отчетности;

— аргументирована позиция о необходимости создания подзаконного нормативного акта компетентным органом исполнительной власти, регулирующим вопросы сертификации, компетенции и порядка осуществления деятельности аудитора автономного учреждения.

Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что оформленные в ходе диссертационного исследования выводы и рекомендации развивают финансово-правовую теорию, дополняют учения о финансово-правовом статусе, конкретизируют порядок применения мер финансово-правовой ответственности, позволяют использовать их в правотворческой деятельности по расширению и дальнейшему развитию законодательства, регулирующего деятельность новых субъектов финансового права — автономных учреждений, а также решению актуальных проблем правового регулирования финансовой деятельности автономного учреждения.

Материалы диссертационного исследования могут послужить основой для последующих научных изысканий в этой области.

Внесенные предложения будут полезны в процессе совершенствования правоприменительной практики в целом и для развития судебной практики по вопросам финансовой деятельности автономного учреждения.

Содержащиеся в работе теоретические выводы и предложения могут быть использованы при проведении лекционных занятий по курсу «Финансовое право», «Бюджетное право», «Налоговое право».

Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена в Государственном научном учреждении «Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации», где прошло ее рецензирование и обсуждение.

Основные положения и результаты исследования докладывались на научно-практических конференциях.

Материалы диссертационного исследования использовались в ходе проведения лекционных и семинарских занятий по дисциплине «Финансовое право» на юридическом факультете Современного гуманитарного университета.

С целью внедрения результатов исследования в практическую деятельность органов местного самоуправления в соответствии с приказом Генерального прокурора РФ от 24.11.2008 № 243 «Об участии органов прокуратуры в законопроектной работе законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и нормотворческои деятельности органов местного самоуправления» автор включен в рабочую группу по разработке модельных нормативных актов местного самоуправления, в частности касающихся муниципальных автономных учреждений.

В соответствии с приказом Генерального прокурора РФ от 17.09.2007 № 144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшения взаимодействия с законодательными органами государственной власти и органами местного самоуправления"9 автором подготовлено 20 заключений на нормативные правовые акты, регулирующие финансовые основы местного самоуправления, в том числе деятельность автономных учреждений.

В феврале 2009 г. по предложению рабочей группы Дмитровской городской прокуратуры. Московской области, куда включен автор, изменены уставы муниципальных образований Дмитровского муниципального района, закреплены права прокурора на внесение на рассмотрение органов местного самоуправления проектов муниципальных правовых актов.

По теме исследования опубликовано семь научных работ, общим объемом 2,8 пл., в том числе четыре — в ведущих рецензируемых журналах, включенных в перечень Высшей аттестационной комиссии.

Структура работы обусловлена целями и задачами исследования и состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения и библиографического списка.

8 См.: документ опубликован не был (СПС «Консультант Плюс»).

См.: документ опубликован не был (СПС «Консультант Плюс»).

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

В проведенном исследовании предпринята попытка упорядочить и систематизировать теоретические представления и практические примеры деятельности достаточно нового субъекта финансово права — автономного учреждения.

Представленная диссертация является одной из первых в современной правовой науке работ, посвященных комплексному, системному исследованию содержания финансово — правового статуса автономного учреждения, механизмов его реализации, выявлению проблем и пробелов, связанных с вопросами регулирования деятельности автономного учреждения, применением мер финансово-правовой ответственности, осуществлением контроля за его деятельностью со стороны государства.

Современная постановка указанных проблем, отражающая недостатки и преимущества правового положения автономного учреждения в сравнении с другими государственными (муниципальными) учреждениями, позволила определить специфику финансово— правового статуса автономного учреждения и внести определенные предложения, направленные на совершенствование его финансово— правового статуса в современных условиях реформирования системы государственных (муниципальных) учреждений.

Исследованием установлено, что автономное учреждение является новым самостоятельным субъектом финансового права, соответствующим всем его признакам, и обладает самостоятельным финансово-правовым статусом.

Финансово—правовой статус автономного учреждения представляет собой неразрывную совокупность прав, обязанностей, а также финансово-правовой ответственности автономного учреждения как субъекта финансового права, установленную федеральными, региональными и муниципальными правовыми актами, а также локальными актами самого учреждения.

Сформулированные элементы финансово-правового статуса автономного учреждения отражают статическое состояние, финансовое равновесие автономного учреждения. Реализация же финансовоправового статуса автономного учреждения происходит в конкретных финансовых правоотношениях.

При исследовании финансовой деятельности автономного учреждения, выражающейся в систематическом осуществлении функций по образованию, распределению и использованию финансовых ресурсов в связи с осуществлением поставленных перед ним задач, проанализирован порядок ее финансового обеспечения.

Установлено, что финансовое обеспечение автономного учреждения осуществляется, соответственно, за счет бюджетных ассигнований (субсидий, субвенций), и иных не запрещенных источников. В связи с отсутствием законодательного закрепления понятия «иные не запрещенные источники», предложено понимать под «иными не запрещенными законом источниками» финансового обеспечения деятельности автономного учреждения, следующие виды доходов, полученных: от выполнения работ, оказание услуг, относящихся к основной деятельности автономного учреждения, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании однородных услуг условиях в порядке, установленном федеральными законамиосуществления иных видов деятельности постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых автономное учреждение создано, при условии, что такие виды деятельности указаны в его уставеучастия автономного учреждения в других юридических лицахразмещения вкладов в банкахиспользования имущества, в том числе сдача его в арендуполучения безвозмездных пожертвований (даров, субсидий) от российских и зарубежных юридических и физических лиц, международных организаций и др.

Обосновано, что финансовая деятельность автономного учреждения направлена на формирование и движение финансовых ресурсов, которые представляют собой субсидии и субвенции, полученные автономным учреждением по государственному (муниципальному) заданию, а также полученные в процессе осуществления финансовой деятельности доходы.

При исследовании финансовой правосубъектности автономного учреждения, которая представляет собой способность учреждения своими действиями приобретать права и обязанности, а также нести ответственность за свои действия, проанализированы ее составляющие элементы: правоспособность и дееспособность.

Установлено, что правоспособность автономного учреждения определяется теми конкретными целями, для достижения которых оно создается и для достижения которых автономному учреждению дается определенное задание, и по причине этого является специальной.

В рамках специальной правоспособности учреждения проанализированы финансовые риски, обусловленные его наделением расширенными полномочиями в сравнении с другими государственными учреждениями. Установлено, что правовыми гарантиями государства от необоснованных финансовых рисков в деятельности автономного учреждения являются закрепленные в законодательстве ограничения по реализации его расширенных прав: обязательное согласие учредителя на распоряжение определенными видами имущества, совершение любых сделок с имуществом, в том числе и с приобретенным за счет оказания платных услуг, только в уставных целяхпубликации отчетов о распоряжении имуществом, финансовыми ресурсами, деятельности учрежденияосуществление приносящей доход деятельности только в строгом соответствии с уставом.

При исследовании специальной правоспособности изучен правовой режим финансовых ресурсов автономного учреждения. Установлено, что денежные средства, направленные учреждению в рамках финансового обеспечения, а также имущество учреждения, закрепленное за ним собственником, поступают в оперативное управление автономного учрежденияфинансовые ресурсы автономного учреждения, которые формируются за счет доходов от приносящей доход деятельности, поступают в его самостоятельное распоряжение.

Анализом финансовой деятельности автономного учреждения установлено также, что при ее осуществлении учреждение является участником финансовых правоотношений.

Резюмировано, что для отражения процесса реализации финансово — правового статуса автономного учреждения наиболее значимыми являются его права и обязанности, реализующиеся в налоговых и бюджетных правоотношения с участием данного субъекта.

В исследовании определено, что бюджетные правоотношение с участием автономного учреждения возникают в связи с предоставлением автономному учреждению субсидии и субвенции в целях компенсации затрат по исполнению государственного (муниципального) задания.

При изучении бюджетных правоотношений установлено, что в нем автономное учреждение реализует следующие права и обязанности: право на финансовое обеспечение выполнения задания учредителя, которое исполняется посредством выделения субсидий и субвенций из соответствующего бюджетаправо на финансовое обеспечение содержания вверенного имущества и участие в отдельных социальных программахправо на получение обеспечения в тех же объемах, что и бюджетное учреждениеобязанность утвердить план финансово-хозяйственной деятельности и заключить соглашение с учредителемобязанность использовать полученные бюджетные средства в соответствии с их целевым назначениемобязанность отчитаться перед учредителем за расходование указанных денежных средств.

В указанном аспекте сделаны выводы о том, что автономное учреждение не включено в круг субъектов, являющихся получателями бюджетных средств, закрепленных в ст. 6 БК РФне наделено статусом государственного или муниципального заказчика на размещение товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нуждна него не распространяются сложные конкурсные процедуры, предусмотренные Законом О размещении заказов, что, в свою очередь, не исключает автономное учреждение из сферы государственного (муниципального) финансового контроля. В связи с указанным предложено полученные из бюджета средства, поступившие автономному учреждению для выполнения государственного (муниципального) задания и в порядке инвестиционной деятельности, учитывать на лицевых счетах Федерального казначейства и его территориальных подразделенийсредства, полученные от приносящей доход деятельности, — в соответствующих кредитных организациях. Обосновано, что различный правовой режим указанных счетов автономного учреждения обуславливает специфику взыскания с них денежных средств по судебным актам: особый режим исполнения по счетам, открытым в органах Федерального казначействаисполнительное производство по счетам, открытым в кредитных организациях.

При изучении налоговых правоотношений с участием автономного учреждения определено, что они представляют собой правоотношение по установлению, введению в действие и взиманию налогов и сборов. Налоговые правоотношения по поводу установления и введения в действие налогов предшествуют правоотношениям, возникающим в связи с взиманием налогов. Установленные и введенные в действие в законном порядке налоги реализуются через налоговые правоотношения, которые возникают по поводу взимания этих налогов у автономного учреждения.

Установлено, что обязанности автономного учреждения в налоговом правоотношении носят определенное значение, строго регламентированы государством. Наложение налоговой обязанности на автономное учреждение может требовать от него совершения как активных действий, так и отказа от совершения определенных действий, т. е. пассивного поведения. Налоговые права автономного учреждения не являются доминирующим элементом в статусе, однако играют немаловажную роль во взаимоотношениях: налогоплательщик — налоговый орган. Права автономного учреждения в налоговых правоотношениях возможно классифицировать на права на собственные действия, а также права требовать исполнения обязанности у уполномоченного органа.

При исследовании совокупности прав и обязанностей автономного учреждения как налогоплательщика обозначена необходимость их дальнейшего усовершенствования. В связи с этим предложено внести конкретизирующие положения в Закон Об автономных учреждениях для четкого обозначения его прав и обязанностей как налогоплательщика в целях совершенствования механизма урегулирования данных правоотношений.

При изучении режима налогообложения автономного учреждения выявлена его либеральная специфика, которая заключается в возможности применения упрощенной системы налогообложения, не включении субсидии в налогооблагаемую базу при уплате налога на прибыль, включении расходов на уплату налога на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества в сумму субсидии, предоставляемой автономному учреждению в рамках государственного (муниципального) задания. Сделан вывод об отсутствие необходимости предоставления автономному учреждению дополнительных налоговых льгот.

В ходе изучения расходов автономного учреждения, предложено применительно к данному субъекту определять их как урегулированные нормативным правовым актом, договором или соглашением процессы направления денежных средств соответствующего учреждения на определенные цели, соответствующие его деятельности, в рамках поставленных перед ним задач.

В развитие указанной проблематики внесены предложения по классификации расходов автономного учреждения :

— на расходы, связанные с оказанием услуг физическим и юридическим лицам, использованием вверенного имущества при выполнении государственного (муниципального) задания;

— расходы, связанные с оказанием услуг физическим и юридическим лицам, использованием вверенного имущества, при осуществлении иной предусмотренной законом деятельности (оказание платных услуг населению).

В ходе исследования данного вопроса также сделаны выводы о том, что отсутствие закрепленного на законодательном уровне перечня целевых расходов и расходов в рамках осуществления деятельности, приносящей доход, не позволяет однозначно утверждать, какие финансируются в рамках задания, а какие, к примеру, будут финансироваться в рамках бюджетного обеспечения развития автономного учреждения в рамках программ, а также в рамках других источников. В указанном аспекте аргументирована позиция о разрешении вопроса финансового обеспечения расходов в подзаконных нормативно— правовых актах о формировании и финансовом обеспечении выполнения задания учредителя автономным учреждением.

При анализе мероприятий, направленных на совершенствование правового положения государственных (муниципальных) учреждений, резюмировано, что устранение автономными учреждениями существующих недостатков в организации и регулировании их деятельности (сложная процедура реорганизации, принцип финансирования по нормативам затрат, отсутствие законодательного закрепления нормативов бюджетных ассигнований, выделяемых автономному учреждению) будет способствовать эффективному функционированию данной организационно — правовой формы государственных (муниципальных) учреждений в условиях реформирования бюджетной системы.

При исследовании контрольных мероприятий, осуществляемых за деятельностью автономного учреждения со стороны государства, установлено что наделение автономного учреждения определенной самостоятельностью предусматривает наличие эффективной системы контроля за процессом реализации его финансовоправового статуса.

Деятельность автономного учреждения подвержена как внешнему, так и внутреннему финансовому контролю. При этом внешний контроль направлен на проверку законности, эффективности и обоснованности распределения и использования субсидий и субвенций, выделенных из соответствующего бюджета и государственного имущества, внутренний — на оценку достоверности ведения бухгалтерской отчетности.

В развитии концепции усиления внутреннего финансового контроля обоснована необходимость проведения внутреннего финансового аудита собственными силами учреждения посредством назначения аудитора. В связи с вышеизложенным внесено предложение о дополнении ст. 5 Закона Об автономных учреждениях пунктом 15: «При создании автономного учреждения учредителем назначается аудитор автономного учреждения, который осуществляет свою деятельность на основании сертификата, выданного уполномоченными органами исполнительной власти. Порядок проведения проверок, компетенция аудитора автономного учреждения устанавливаются нормативно-правовым актом уполномоченного органа исполнительной власти. Регламент деятельности аудитора определяется внутренним документом автономного учреждения, утвержденным учредителем. Проверка деятельности автономного учреждения осуществляется по итогам работы за год, а также в любое время по инициативе уполномоченного органа исполнительной власти и решению учредителя автономного учреждения. По результатам проверки составляется аудиторское заключение, которое может быть направлено в органы внешнего финансового контроля для оценки его соответствия стандартам проведения аудиторских проверок. Утверждение аудиторского заключения органами внешнего финансового контроля позволяет исключить дублирование контрольных мероприятий, проводимых в отношении автономного учреждения».

В указанном аспекте также аргументировано необоснованное исключение положений п. 9 из ч.13 ст. 2 Закона Об автономных учреждениях, обязывающего автономное учреждение обеспечивать открытость и доступность аудиторского заключения о результатах финансово-хозяйственной деятельности.

При анализе теоретическо ¦— правовых основ финансовоправовой ответственности предложено рассматривать финансово-правовую ответственность автономного учреждения как правоотношение, реализующее обязанность и право правонарушителя подвергнуться осуждению и неблагоприятным последствиям, которые предусмотрены санкцией статьи, а также право и обязанность компетентных органов применить осуждение и неблагоприятные последствия для правонарушителя. Установлено, что ненадлежащая реализация автономным учреждением совокупности прав и обязанностей, закрепленных финансово— правовой нормой (совершение правонарушения), влечет наступление финансово — -правовой ответственности, т. е. реализацию права и обязанности автономного учреждения подвергнуться осуждению и неблагоприятным последствиям, которые предусмотрены санкцией нарушенной финансово— правовой нормы.

Сделаны выводы о том, что автономное учреждение не является субъектом бюджетно — правовой ответственности, а также является специальным субъектом налоговой ответственности и несет ответственность за правонарушения, предусмотренные ст. 116−120, 122 НК РФ.

Изучением имеющейся на сегодняшний день практики применения к автономному учреждению мер финансовоправовой ответственности установлено, что к автономному учреждению указанные меры применяются в меньшей степени, чем к другим субъектам финансового права. Применение к автономному учреждению смягчающих ответственность обстоятельств в сравнении с бюджетным учреждением со стороны государства обусловлено выполнением указанным субъектом публичных функций.

В развитие концепции формирования института ответственности за неисполнение государственного (муниципального) задания предложено включить в ст. 2 Закона Об автономных учреждениях следующую норму:

1." 2.3.Неисполнение автономным учреждением государственного (муниципального) задания, выразившееся в фактическом невыполнении работ и услуг, влечет наложение штрафа на руководителя автономного учреждения, в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

И. 2.4. Направление и использование выделенных из соответствующего бюджета средств на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, влечет наложение штрафа на руководителя автономного учреждения, в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях".

В целях создания механизмов реализации указанной нормы предложено изложить ст. 15.14. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в следующей редакции: «Использование бюджетных средств получателем бюджетных средств, а равно использование субсидии получателем субсидии из соответствующего бюджета, на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств и субсидий, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, субсидий, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния, влечет наложение штрафа на должностных лиц в размере от 5 до 10 тыс. рублейна юридических лиц— от 50 до 100 тыс. рублей». А также дополнить Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях ст. 15.14.1.: «Фактическое невыполнение работ и неоказание услуг в рамках государственного (муниципального) задания влечет наложение штрафа на должностных лиц в размере от 5 до 10 тыс. рублейна юридических лиц— от 50 до 100 тыс. рублей».

В ходе изучения особенностей реализации финансово — правового статуса автономного учреждения сформулированы предложения по совершенствованию нормативной базы в части создания, формирования задания автономного учреждения и финансового обеспечения его деятельности:

— аргументирована необходимость внесения поправок в универсальную форму задания для определенного вида учреждений, в которых невозможно рассчитать нормативы затрат, а также определиться с объемом представленных услуг;

— внесено предложение о создании типовой документации по раскрытию информации о финансовой деятельности автономного учреждения для граждан, социальных институтов, инвесторов и кредитных организаций, соответствующей действующему законодательству, стандартам международной практики, сформированной из текущей управленческой и бухгалтерской отчетности;

— аргументирована позиция о необходимости создания подзаконного нормативного акта компетентным органом исполнительной власти, регулирующим вопросы сертификации, компетенции и порядка осуществления деятельности аудитора автономного учреждения.

В заключении в представленной работе внесено предложение по проведению комплекса мероприятий по осуществлению ряда профилактических мер, направленных на эффективное функционирование сети государственных (муниципальных) учреждений. К ним отнесены: усиление бюджетного и правоохранительного контролямероприятия по повышению уровня правосознания участников налоговых правоотношений, складывающихся в области налогообложенияпо повышению уровня информированности обязанных лиц по вопросам законодательства о налогах и сборах, профессиональной подготовки лиц, ведение правовой пропаганды, урегулирование порядка закрытия расчетных счетов налогоплательщиков в банковских учреждениях, препятствующих злоупотреблениям.

Таким образом, проведенное исследование представляет собой комплексное систематизированное изучение и анализ теоретических и практических аспектов деятельности автономного учреждения, в ходе которого автором выявлены и проанализированы особенности реализации финансово —правового статуса автономного учреждения в условиях реформирования сети государственных (муниципальных) учреждений, а также выработаны предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего деятельность данного субъекта.