Ответственность представительных органов местного самоуправления перед государством в Российской Федерации

Актуальность темы

исследования.

Конституция Российской Федерации 1993 года установила два уровня публичной власти: государственный и муниципальный. Динамика развития отношений между этими уровнями влечет необходимость постоянно уточнять и оформлять границы, в рамках которых действует одна система органов власти и-за которыми начинается другая, определять степень возможности взаимного проникновения властей в сферу интересов друг друга, порядок взаимоотношений между властями. Одним из условий такого взаимодействия между органами государственной власти и органами местного самоуправления является упорядочение отношений по реализации ответственности и, в частности, обеспечение ответственности представительного органа муниципального образования перед государством.

Проблемы ответственности во все времена вызывали живой интерес в обществе. Ответственность же представительных органов местного самоуправления перед государством — институт, с исторической точки зрения, сравнительно молодой, имеет не более чем 20-летнюю историю. Он до сих пор находится в. стадии становления, о чем свидетельствует хотя бы то обстоятельство, что практика применения норм права, касающихся рассматриваемого вида, ответственности начала появляться лишь в последние пять-шесть лет. Да и само законодательство в данной сфере общественных отношений подвергается постоянной ревизии и поправкам. Имеющийся небольшой, но существенный по своей значимости опыт привлечения к ответственности требует исследования и подробного анализа.

Актуальность поставленной проблематики очевидна не только в сугубо юридическом смысле, но и в более глобальном значении. Надежность системы ответственности местных органов власти в условиях закрепленной в статье 12 Конституции организационной самостоятельности системы органов местного самоуправления является одним из важнейших факторов, влияющих на эффективность всего государственного механизма. Одним из вызовов современного мира является глобализация с тенденцией резкого обострения конкурентной борьбы между государствами. А эффективность государственного механизма — главный элемент, позволяющий мобилизовать необходимые ресурсы для участия в этой «гонке». В данных условиях на повестку дня встает вопрос о сохранении достижений в сфере обеспечения основных прав и свобод человека, среди которых значится и закрепленное в Европейской хартии местного самоуправления право на местное самоуправление. Одним из ключевых звеньев в деле достижения баланса между необходимостью обеспечения права на местное самоуправление, с одной стороны, и повышения эффективности государства — с другой, является ответственность представительных органов местного самоуправления перед государством.

Таким образом, изложенная аргументация предстает обоснованием актуальности избранной для исследования темы.

Цель и основные задачи исследования.

Цель настоящего исследования заключается в изучении и анализе существующей теории и практики реализации ответственности представительных органов местного самоуправления перед государством, в выявлении особенностей данного института, формировании предложений по систематизации имеющихся знаний и совершенствованию законодательства в данной области.

Для достижения указанной цели необходимо решить следующие задачи:

— выявить особенности природы ответственности представительных органов местного самоуправления перед государством;

— исследовать содержание рассматриваемого института и соотнести его с объемом понятия ответственности, существующего в действующей правовой доктрине;

— определить историческую динамику развития и современное состояние правового регулирования исследуемой сферы общественных отношений;

— изучить основные модели правового регулирования ответственности представительных органов местного самоуправления перед государством;

— исследовать вопросы конституционно-правового регулирования системы ответственности местных представительных органов перед государством;

— представить научно обоснованные предложения по систематизации и совершенствованию законодательства, касающегося рассматриваемой сферы общественных отношений.

Объект исследования.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся: в: сфере^ реализации конституционно-правовой ответственности представительных органов муниципальных образований перед государством, возникающей в связи с осуществлением публично-властных функций, а также нормы права, регулирующие указанные отношения.

Предмет исследования.

Предметом исследования являются нормативные акты органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и иные правовые акты, регулирующие отношения, связанные с ответственностью представительных органов местного самоуправления перед государствомсоответствующие нормативные акты зарубежных странпрактика применения указанных нормативных актов, а также общая и специальная научная литература, посвященная исследуемым проблемам.

Теоретико-методологическая база исследования.

Настоящее исследование проводилось с использованием как общенаучных, так и частнонаучных методов познания.

Одним из наиболее важных аспектов методологии-является диалектический подход к исследованию процессов, происходящих в государстве и обществе. Достижение истины в гуманитарных науках невозможно без учета того, что любая система находится в постоянном развитии. Именно диалектическая логика позволяет видеть в ответственности местных самоуправляющихся структур перед государством постоянно движущуюся систему, исследовать закономерности этого движения и давать какие-либо прогнозы и рекомендации.

В общенаучной методологической базе исследования состоят также формально-логический метод, метод анализа и синтеза, когда необходимо обобщить и исследовать ту или иную сложившуюся практику применения законодательства. Исторический метод составляет важное звено в исследовательском инструментарии. Существование в российской действительности двух систем органов власти: государственной и муниципальной — предопределяет обращение к методу проведения аналогий, при сопоставлении тех или иных элементов этих систем.

Общенаучные методы в процессе исследования дополнялись частными, такими, как системный анализ, функциональный метод, статистический метод, включающий в себя статистическое наблюдение, сводную обработку статистических данных и их анализ. Широко использовались сравнительные методы, особенно при исследовании зарубежного и отечественного опыта, историческом сравнении. При исследовании теории ответственности местных представительных органов перед государством значительную помощь оказывал метод моделирования.

Эмпирическую основу диссертационного исследования составляют: — решения Конституционного суда Российской Федерации, судебная практика Верховного суда Российской Федерации, Брянского, Вологодского, Липецкого, Калининградского, Оренбургского, Ульяновского, Ярославского областных судов, Приморского краевого суда, Верховного суда Республики Карелия, городских и районных судов соответствующих областей, края и республики, касающиеся привлечения к негативной ответственности представительных органов муниципальных образований перед государством;

— результаты наблюдения и выводы специалистов, данные, полученные от лиц, участвовавших в процедуре роспуска представительных органов местного самоуправления.

Нормативная база исследования.

К нормативной базе настоящего исследования следует отнести Конституцию РФ, Европейскую Хартию местного самоуправления, ратифицированную 11.04.1998 г., Федеральный закон № 1Э1-ФЗ от 6.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», КоАП РФ, Бюджетный кодекс РФ, Закон № 184-ФЗ от 6.10.1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ГПК РФ, нормативно-правовые акты Президента РФ, министерств и ведомств РФ.

Широкое внимание в настоящей работе уделено исследованию регионального и муниципального1 нормотворчества в тех субъектах Федерации, где имелась практика привлечения представительных органов муниципальных образований к ответственности перед государством посредством их роспуска. В частности, это законодательство Брянской, Вологодской, Калининградской, Липецкой, Оренбургской, Ульяновской и Ярославской областей, Приморского края и Республики Карелия.

Судебные решения, несмотря на то, что не являются источниками права, дают важное представление о практической реализации тех или иных нормативно-правовых актов. В настоящей работе проявлен значительный интерес к решениям судов различных инстанций, касающихся предмета исследования.

Теоретическая основа работы.

Теоретическую базу работы составляют научные труды ученых из ряда отраслей права. Раскрытие темы невозможно было бы без обращения к таким базовым категориям, как «народное представительство», «юридическая ответственность», разработанным в общей теории государства и права, конституционном праве. Раскрытию данных вопросов посвятили свои труды такие уче ные, как С. С. Алексеев, Б. Т. Базылев, А. Ф. Галузин, В.И. Гойман-Червонкж,.

A.A. Джагарян, Н. В. Джагарян, В. А. Кислухин, О. Э. Лейст, Д. А. Липинский, Н. С. Малеин, A.B. Малько, Н. И. Матузов, П. Е. Недбайло, С. Ю. Рипинский, И. С. Самощенко, В. А. Тархов, М. Х. Фарукшин, В. Е. Чиркин, Б. Н. Чичерин.

Научным разработкам в области конституционно-правовой ответственности и конституционно-правовых деликтов в той или иной степени посвящали свои работы такие исследователи, как С. А. Авакьян, М. В. Баглай, H.A., Боброва, Н. С. Бондарь, В. А. Виноградов, Н. В. Витрук, В. Г. Ермаков, В.В. Иг-натенко, Ф. Ш. Измайлова, Н. М. Колосова, Т. Д. Зражевская, A.A. Кондрашев, И. А. Кравец, O.E. Кутафин, В. В. Лебедев, О. В. Лучин, Л. А. Морозова, Ж. И. Овсепян, В. И. Радченко, Ф. С. Скифский, Б: А. Страшун, И. А. Умнова, Д. Т. Шон. Значительные исследования, касающиеся проблем юридической ответственности именно органов и должностных лиц местного самоуправления за реализацию публично-властных функций, а также иных вопросов, связанных с реализацией ответственности муниципальных органов, были проведены такими учеными, как И. А. Алексеев, И. В. Выдрин, А. Е. Гавришев, Т. П. Георгиева, С. К. Дряхлов, Д. О. Ежевский, В. В. Еремян, Е. М. Заболотских, Е. В: Измайлова,.

B.C. Кашо, С. И. Коданева, Е. И. Козлова, А. Н, Кокотов, Е. Г. Кольцова, A.A. Кондрашев, A.A. Кочерга, A.B. Кузько, Б. М. Лазарев, М. М. Мокеев, B.C. Мокрый, С. И. Некрасов, В. О. Пономарева, A.C. Саломаткин, C.B. Стародубцев, Н. С. Тимофеев, Ю. А. Тихомиров, В. И. Фадеев, Г. Н. Чеботарев, H.H. Черногор, Е. С. Шугрина.

Все лее, несмотря на значительный объем научных исследований, касающихся различных аспектов юридической ответственности, тема ответственности именно представительного органа муниципального образования и именно перед государством, безусловно имеющая свою специфику, нуждается в более тщательной разработке, особенно с учетом накопленного практического опыта. В настоящей работе сделана попытка восполнить этот пробел.

Теоретическое значение исследования.

Представительный орган муниципального образования как субъект, осуществляющий публичную власть на местном уровне, создан для решения задач представительства, объективизации принимаемых решений, ухода от субъективизма. В совокупности с данными особенностями такие черты субъекта, как коллегиальность, обладание властными полномочиями, реализация публичной политической власти на местном уровне, предопределяют целый ряд особенностей ответственности представительных органов местного самоуправления перед государством. Настоящее исследование позволяет выявить эту специфику и с ее учетом дополнить действующую концепцию ответственности представительных органов, систематизировать нормы законодательства и предложить некоторые поправки в них, учитывающие предложенные в работе решения проблем, возникающих в ходе практической деятельности.

Научная новизна исследования.

В настоящей работе предпринята попытка всестороннего научного анализа проблем теории и практики правового регулирования отношений, связанных с различными аспектами публично-правовой ответственности представительных органов муниципального образования перед государством.

В работе предлагаются решения проблем теоретического и практического характера, не получивших должного освещения в юридической литературе. Внесены предложения по совершенствованию системы критериев разграничения конституционно-правовой ответственности представительных органов местного самоуправления перед государством от отраслевой ответственности депутатов и иных субъектов, вовлеченных в процесс реализации власти на местном уровне.

В работе, на основе анализа практики реализации действующего законодательства, предпринята попытка совершенствования существующего механизма обеспечения ответственности представительных органов местного самоуправления. Усовершенствования базируются на предложенных разработках в области ответственности, вытекающих из специфических оснований ответственности, специфического состава конституционно-правового деликта, специфики субъекта. Следует также отметить, что в науке существуют некоторые исследования по похожей тематике1. Однако все они проводились в тот период, когда какой-либо практики по данному вопросу еще не существовало. В настоящей же работе уделено значительное внимание практическим аспектам исследуемого вопроса.

Практическое значение исследования.

Практическое значение исследования заключается в том, что в нем представлена комплексная концепция ответственности представительных органов, которую можно будет использовать в процессе реформирования законодательства, регулирующего общественные отношения в данной сфере. Более того, в самой работе представлены разработки, касающиеся совершенствования действующего законодательства. Широкое внимание уделено дефектам существующей практики применения судами и иными правоприменяющими органа-, ми власти действующего законодательства, выработаны соответствующие рекомендации.

Выводы, предложения и рекомендации, сформулированные в диссертации, также могут быть использованы:

— при проведении дальнейших научных исследований обозначенного предмета;

— для совершенствования механизма обеспечения ответственности представительных органов местного самоуправления перед государством;

— при формировании учебного курса «Муниципальное право России», различных специальных курсов, предметом которых является ответственность органов, реализующих публичную власть.

Основные положения диссертации, выносимые на защиту: 1. Ответственность представительных органов местного самоуправления.

1 Кольцова Е. Г. Юридическая ответственность коллегиальных органов местного самоуправления: дисс. канд. юрид. наук. Казань, 2006; Пономарева В. О. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством: теоретические и правовые аспекты: дисс.. канд. юрид. наук. Челябинск, 2006. перед государством представляет собой вид конституционно-правовой ответственности. Данный вывод вытекает из анализа принципов взаимоотношений между системой органов государственной власти и системой органов местного самоуправления, а также природы отношений по реализации ответственности между субъектами, осуществляющими публичную власть на различных уровнях.

2. Юридическая ответственность с точки зрения возникновения и реализации представляет собой сложный механизм, состоящий из следующей цепи элементов: а) доведение государством до субъекта своей воли, касающейся критериев оценки тех или иных вариантов поведения субъектаб) воздействие этой воли на сознание субъекта с целью мотивировать его к деятельности (бездействию) — в) совершение субъектом действия (отказа от совершения действия) на основе внутреннего анализа собственных мотивов поведения и государственной волиг) оценка государством конкретных действий субъекта с возможным применением к нему мер поощрения, принуждения или нейтраль-. ного отношения. На основе данного механизма в работе обосновывается системное единство юридической ответственности, а условное выделение позитивного и негативного аспектов возможно лишь на этапе оценки государством действия субъекта и применения к нему санкций.

3. В работе обосновывается необходимость ухода от классического субъективного подхода к пониманию вины как элемента состава конституционно-правового деликта, совершаемого представительным органом муниципального образования. Данный подход предполагает наличие у субъекта способности осознавать последствия своей деятельности. Однако такая специфика субъекта ответственности, как представительность, отсутствие постоянной доминирующей воли внутри него, ограничение субъективизма в принятии решений, предполагает и попытку ухода через конструкцию представительного органа от субъективной воли отдельных лиц. В связи с отсутствием субъективного сознания у представительного органа как самостоятельного субъекта правоотношений, субъективный подход к пониманию вины на практике не срабатывает. Предлагается использовать концепцию объективной вины, по которой она определяется через решение вопроса о том, исполнил ли представительный орган муниципального образования установленную законом обязанность, и если нет, то имелись ли объективные препятствия для исполнения установленной обязанности. Таким образом, вина признается в случае наличия объективной стороны.

4. Воздействие государства как элемент механизма ответственности представительных органов местного самоуправления перед государством имеет два уровня проникновения. Несмотря на отсутствие у представительного органа как самостоятельного субъекта ответственности субъективного сознания, конечной целью государственного воздействия все же является воздействие на сознание лиц, его составляющих.

На первом уровне государство влияет непосредственно на искусственную конструкцию представительного органа, устанавливая и реализуя воз-, можности в законных рамках изменять место данного органа в системе публичной власти (влиять на статус, характер и объем полномочий и т. д.). На втором уровне воздействие направлено на сознание лиц, составляющих представительный орган: потенциальное или реальное изменение места органа в системе публичной власти влечет за собой и воздействие на возможности депутатов участвовать в осуществлении публично-властных функций через представительный орган. Однако, в связи с тем, что при ответственности представительного органа муниципального образования происходит единое воздействие на всех лиц, составляющих этот орган, то индивидуализации санкций ответственности не происходит. Она общая для всех. Поэтому воздействие государства на конкретных физических лиц, преломленное через конструкцию представительного органа, часто ослабляет субъективную значимость ответственности для каждого конкретного лица, входящего в состав коллектива.

5. Концепция объективной вины демонстрирует то, каким образом в составе деликта, совершаемого представительным органом муниципального образования и являющегося основанием для привлечения его к негативной ответственности, акцент с субъективной стороны смещается в сторону объективной стороны. В работе утверждается, что наличие факта принятого и надлежащим образом оформленного решения представительного органа (объективной стороны) достаточно, чтобы говорить о наличии вины в составе конституционного правонарушения. В практической деятельности судов при выявлении объективной стороны действует презумпция вины.

6. Исходя из политико-правовой природы ответственности представительных органов муниципального образования перед государством, предлагается при закреплении в законодательстве и реализации на практике соответствующих норм сохранять эти два начала в рассматриваемой сфере общественных отношений. При этом на основе проведенного анализа практики предложена система разграничения деятельности органов, осуществляющих политическую и судебную власть в процедуре привлечения к негативной ответствен-. ности и применения такой санкции, как роспуск в качестве наиболее высокой меры конституционно-правовой ответственности перед государством.

7. Наиболее жесткой санкцией, предусмотренной для муниципального совета, является роспуск. Одним из оснований для применения данной санк- «ции является принятие муниципальным представительным органом правового акта, противоречащего нормативным актам с большей юридической силой (часть 1 ст. 73 Закона № 131-ФЭ от 06.10.2003 г.). Вышеуказанное утверждение о политической природе рассматриваемого вида ответственности, а также описанный в работе практический опыт свидетельствуют о необходимости проведения доработок в процедуре роспуска. Действующая процедура представляет собой следующий механизм: решение суда о незаконности муниципального акта и предоставление муниципальному совету срока на его исправление — признание судом неисполнения предыдущего решения суда — законодательная инициатива главы исполнительной власти субъекта Федерации (проект закона о роспуске представительного органа муниципального образования) — принятие представительным органом субъекта Федерации закона о роспуске.

В данном механизме лишним звеном представляется решение суда о неисполнении решения о признании муниципального акта незаконным. Эту функцию, как и в предыдущем Законе о местном самоуправлении1, вполне можно передать главе субъекта Федерации. Это привело бы к экономии времени, скорейшему разрешению кризиса, повышению эффективности защиты прав представительного муниципального органа на стадии обжалования закона о роспуске.

8. В науке существует мнение о том, что отмена акта или решения представительного органа муниципального образования является конституционно-правовой (муниципально-правовой) санкцией. В настоящей работе делается попытка обосновать то, что данные меры конституционно-правовой «реституции» не являются по своей сущности мерой негативной ответственности. Данный вывод вытекает из сравнительного анализа ответственности в, конституционном праве с санкциями в иных отраслях права (уголовного, гражданского, административного), где компенсация и возвращение отношений в исходное состояние отделено от мер ответственности. Санкциями негативной конституционно-правовой ответственности представительного органа муниципального образования перед государством, в данном случае, являются те меры воздействия со стороны государства, которые накладываются на представительный орган за принятие не соответствующих закону правовых актов и решений.

Апробация результатов исследования.

Основные положения и выводы, содержащиеся в диссертации, были обсуждены на заседании кафедры конституционного и муниципального права Елецкого государственного университета им. И. А. Бунина. Материалы диссертационного исследования использованы при чтении лекций, ведении семинарских и практических занятий по спецкурсу «Правовое положение муници.

1 См. ч. 3 ст. 49 Федерального закона № 154-ФЗ от 28.08.1995 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506. пальных органов" в Елецком государственном университете им. И. А. Бунина. Результаты исследования нашли отражение в четырех выступлениях с последующей публикацией на ежегодных научно-практических конференциях юридического факультета ЕГУ им. И. А. Бунина, проходивших в период 2006 -2009 г.- на межрегиональной научно-практической конференции «Муниципальное управление: этапы становления и развития», проходившей 16 ноября 2007 года в ЕГУ им. И. А. Бунинана Международной научно-практической конференции «Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения», состоявшейся 29−30 марта 2007 г. в МГУ им. М. В. Ломоносована Международной научно-практической конференции «Запад-Россия-Восток: параллели правовых культур», состоявшейся 18−19 мая 2007 г. в ЕГУ им. И. А. Бунинав публикациях автора в журнале «Общество и право» (№ 4, 2009 г., № 3, 2010 г.), сборнике Научные труды РАЮН (в 3-х томах. Т. 1. 2008 г.).

Структура диссертации.

Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованных источников и литературы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

По результатам настоящего исследования можно сделать определенные выводы.

Ответственность представительных органов местного самоуправления перед государством представляет собой вид конституционно-правовой ответственности. Данный вывод вытекает из анализа принципов взаимоотношений между системой органов государственной власти и системой органов местного самоуправления, а также природы отношений ответственности между субъектами, реализующими публичную власть на различных уровнях. В рамках конституционного права данный вид ответственности не является однородным. Общественно-государственный дуализм в природе представительного органа муниципального образования делает его уникальным субъектом публичной власти, который может одновременно обладать и статусом проводника государственных интересов на местном уровне (через наделение отдельными государственными полномочиями) и быть самостоятельным субъектом публичной. власти, организационно отделенным от органов того же государства (при реализации собственных полномочий). Данные статусы определяют и место рассматриваемого вида ответственности в системе конституционного права. При реализации государственных полномочий представительный орган муниципального образования несет ответственность перед государством как элемент системы государственного механизма. При реализации же собственных полномочий государство может привлекать к ответственности муниципальный орган исключительно ввиду того, что оно является гарантом Конституции, основ конституционного строя, принципа законности, не допуская никакой административно-контрольной деятельности.

Ответственность представительных органов местного самоуправления в России является сложным правовым явлением, прошедшим долгий путь эволюционного развития. Прежде чем принять современную форму, данный институт пережил ряд трансформаций, во многом обусловленных общим развитием правовой системы в тот или иной исторический период. Проведенное исследование позволило выявить пять этапов становления данного вида ответственности, включая современный этап, начавшийся с начала 90-х годов XX века. Главным критерием периодизации становится специфика субъекта, реализующего местные публично-властные функции, как участника отношений по реализации ответственности перед органами центральной власти. Именно такой критерий позволяет охватить весь исторический путь развития отношений между государством и местными общинами по исследуемому вопросу и выявить определенную специфику института на том или ином этапе. Итак, прежде чем принять современный облик рассматриваемый вид ответственности в России прошел следующие периоды:

1. В IX — XV веках местные дела управлялись местными общинами, которые представляли собой единый субъект ответственности, в том числе и перед княжескими органами управления. О выделении ответственности каких-либо представительных органов речь еще не идет.

2. В XV — XIX веках (до земской реформы 1864 года) происходит становление и развитие органов сословного самоуправления. Однако, несмотря на их существование, ответственной перед государством по-прежнему является община. Органы крестьянского самоуправления, несмотря на то, что имели возможность выбирать своих представителей, все равно несли ответственность перед государством самостоятельно.

3. С 1864 по 1917 годы сформировалось современное понимание представительного органа местного самоуправления как субъекта ответственности перед государством.

4. С 1917 по 1990 годы местное самоуправление было заменено местным государственным управлением. Субъектом ответственности становятся местные Советы народных депутатов как государственные органы перед вышестоящими Советами.

5. Современный период.

На современном этапе ответственность представительных органов муниципальных образований перед государством за реализацию публично-властных функций, являясь элементом института конституционно-правовой ответственности, является по своей сути единым явлением, реализующимся через следующий механизм: на первом этапе подкрепленная различными ресурсами государственная власть доводит до субъекта свою волю. Эта воля, воздействуя на уже существующую внутреннюю мотивацию субъекта, образует новую мотивацию, которой и руководствуется субъект, совершая те или иные действия или отказываясь от их совершения. И последним звеном данной цепи взаимодействия является оценка властью действия субъекта с применением к нему мер поощрения, нейтральным отношением либо наказания. Именно такая комплексность влечет за собой то, что в науке существует так много теорий юридической ответственности. Она рассматривается и как статус, и как система принуждения, и как претерпевание негативных последствий, как обязанность дать отчет, и как правомерное поведение, и как внутреннее осознание необходимости действовать в рамках правил. Все эти разработки делают акцент на том или ином участке данного механизма, поэтому все эти теории одновременно имеют свою доказательственную базу и, в сущности, верны.

Комплексное рассмотрение данного механизма приводит к пониманию системного единства юридической ответственности, в том числе и представительных органов муниципального образования перед государством. На аспекты (позитивный и негативный) ответственность условно распадается лишь на этапе оценки деятельности субъекта и применения к нему определенных мер со стороны государства.

Обозначенный механизм указывает на существование еще двух аспектов ответственности. Если за точку отсчета брать субъект, то ответственность будет иметь внешний и внутренний компоненты. Когда речь идет о том, что государство, устанавливая нормы права, воздействует на мотивацию субъекта или дает оценку его действиям, проявляется внешний аспект ответственности. На тех же этапах, где субъект осознает необходимость и обязательность правомерного поведения (или формируются мотивы выгодности неправомерного поведения) и руководствуется ими в своих действиях, проявляется внутренний аспект ответственности.

Сказанное указывает на то, что в основе любого вида юридической ответственности лежит сознание субъекта. Без восприятия государственных норм, их «переработки» сознанием, бессмысленно говорить о каком-либо воздействии власти на субъект. Такое положение придает определенную специфику такому виду ответственности, как ответственность представительного органа муниципального образования перед государством. Данный орган публичной власти является искусственным, «рукотворным» субъектом, создаваемым на началах представительства, что предопределяет попытку уйти от субъективизма в принятии тех или иных решений, а это в свою очередь говорит о том, что внутри представительного органа в классическом понимании нет какой-то заранее оформленной доминирующей воли. Члены представительного органа пользуются равными правами излагать свои доводы в пользу того или иного решения. Общее же решение представительного органа представляет собой обобщенное решение, которое не является тем же самым, что и решения отдельного депутата представительного органа.

Рассматриваемый вид ответственности, несмотря на то, что является ответственностью искусственной конструкции, конечной целью все равно имеет воздействие на сознание лиц, его составляющих. Таким образом, очевидно наличие двух уровней проникновения воздействия государства при установлении и реализации ответственности представительных органов местного самоуправления перед государством. На первом уровне воздействие идет на конструкцию представительного органа, которое устанавливает и реализует возможности государства изменять место данного органа в системе публичной власти (влиять на статус, характер и объем полномочий и т. д.). На втором уровне воздействие идет на сознание лиц, составляющих представительный орган. Изменение места органа в системе публичной власти влечет за собой и воздействие на возможности депутатов участвовать в осуществлении определенных полномочий представительным органом. Однако в связи с тем, что при ответственности представительного органа происходит единое воздействие на всех лиц, составляющих этот орган, то индивидуализации санкций ответственности, как видим, нет. Она общая для всех. Поэтому, как показывает и практика, опосредованное воздействие часто ослабляет субъективную значимость ответственности для каждого конкретного лица, входящего в состав коллектива. В этом специфическая особенность ответственности представительных органов местного самоуправления перед государством.

Еще больше ослабляет ответственность то, что все чаще к санкциям относят меры, направленные не на субъект — источник тех или иных решений, а на объекты материального мира, являющиеся результатом деятельности этого субъекта. Так, мерой конституционно-правовой ответственности называют отмену нормативных правовых актов, решений представительного органа муниципального образования. Такая точка зрения является спорной. Сравнительный анализ ответственности в конституционном праве и санкций в рамках иной отраслевой ответственности указывает на то, что возврат правоотношений в исходное состояние путем отмены незаконного нормативного акта или решения должно отграничиваться от обязанности претерпеть определенные лишения и иные меры воздействия, налагаемые государством на ответственный субъект за принятие данного решения. Сама по себе отмена неправомерного решения — не есть мера ответственности. Санкцией будет государственное порицание, сопровождающее эту отмену. Оно может выражаться в виде указаний на недопустимость принятия подобных актов и решений в будущем, наложение определенных ограничений в деятельности, роспуск либо, прямо никак не проявляясь, подразумевать негативную государственную оценку деятельности.

Указанное выше двухуровневое воздействие государства через институт ответственности рождает вопрос о сущности вины как элемента состава конституционно-правового деликта, совершаемого представительным органом муниципального образования. По итогам проведенного исследования можно утверждать, что, несмотря на то, что воздействие через механизм ответственности в конечном итоге обращено к лицам, которые наделены сознанием, ответственность эту все равно несет представительный орган как целостный субъект публично-правовых отношений. Как уже указывалось, конструкция местного представительного органа не имеет сознания как такового. С ледовательно, говорить о том, что вина данного органа власти представляет собой субъективное, психическое отношение к совершаемому им деянию, не представляется возможным. Определение вины при привлечении к рассматриваемому виду ответственности представляет собой решение вопросов о том, каким субъектом принято то или иное решение (правовой акт), без учета каких-либо субъективных моментов, а также вопроса о том, существовали ли какие-либо внешние объективные препятствия для принятия надлежащего решения. Таким образом, налицо концепция объективной вины.

Указанное понимание категории вины представительного органа муниципального образования наглядно демонстрирует то, каким образом происходит смещение акцентов с субъективной стороны конституционно-правового деликта в сторону объективной. Наличие вины в объективном понимании говорит о необходимости выявления способов внешнего выражения деятельности местного представительного органа, и на их основе — выявления вины. По сути, вина в таких составах презюмируется. То есть при доказанности объективной стороны — наличие правового акта, принятого местным представительным, органом, считается, что вина этого органа публичной власти автоматически имеет место. Вина в таких составах является презумпцией.

Конституционно-правовая ответственность представительных органов муниципальных образований перед государством имеет двойственную политико-юридическую природу. Конституционное право — это отрасль права, которая в основном регулирует отношения, связанные с реализацией политической власти. В их числе и рассматриваемые отношения ответственности. С другой стороны, поскольку регулирование происходит именно посредством норм, закрепленных в правовых актах, ее с полным правом можно назвать юридической ответственностью. Одним из выводов настоящего исследования стало теоретическое и практическое определение границы между юридической и политической составляющими рассматриваемого вида ответственности.

Юридическая составляющая ответственности представительных органов местного самоуправления перед государством выражается в том, что данные общественные отношения урегулированы правовыми нормами, то есть формально определенными правилами поведения. Смысл регулирования политических отношений нормами права заключается в том, чтобы установить общепризнанную единообразную форму поведения. При этом формальное закрепление не должно создавать противоречий с политическим смыслом всех этих отношений.

Политическое содержание рассматриваемого социального явления заключается в том, что процесс привлечения к ответственности представляет собой борьбу различных общественных сил за право выражать волю населения муниципального образования, за местную власть. В функции законодательства должно входить лишь отсечение крайностей в местной политической борьбе, возведение этой борьбы в цивилизованные рамки. Таким образом, соотношение юридического и политического в институте должно устанавливаться таким образом, чтобы правовая составляющая всего лишь оформляла политику и не мешала местным политическим процессам. Так в идеале должны соотноситься политика и юриспруденция в отношениях по реализации конституционно-правовой ответственности представительных органов муниципальных образований перед государством.

Разграничение юридического и политического аспекта дает основания сделать некоторые выводы, касающиеся практики применения мер негативной ответственности и совершенствования системы существующего законодательства о негативной ответственности представительных органов местного самоуправления.

Еще раз отметим, что юридическая форма не должна искажать сущность политического содержания отношений рассматриваемой категории ответственности. В контексте теории разделения властей только две из трех ветвей реализуют власть политическую, а именно законодательная и исполнительная. Функция судебной власти заключается в сопоставлении нормы права с конкретным совершенным действием и выведении на основании такого сопоставления заключения о правомерности или незаконности действия. Наличие политических факторов в решении суда — явление крайне нежелательное.

Представленный в настоящем исследовании анализ судебной практики, касающийся привлечения представительных органов местного самоуправления к ответственности перед государством в виде роспуска, указал, между тем, на несовершенство такой процедуры привлечения к ответственности, которая предполагает широкое участие органов судебной власти. Осознание судьей того факта, что от его решения зависит продолжение или окончание кризиса на местном уровне, делает его решения более предвзятыми. В результате суды часто руководствуются не только нормой права, но и практической целесообразностью. Так, суд из института защиты права превращается в элемент карательного механизма, что само по себе не допустимо.

Из сказанного следует вывод о том, что до момента принятия законодательными и представительными органами государственной власти решения о роспуске представительного органа муниципального образования участие судебной власти в рассматриваемой процедуре следовало бы в определенной степени ограничить.

Одним из оснований для роспуска местного представительного-.органа является принятие последним правового акта, противоречащего нормативным актам, имеющим большую юридическую силу (часть 1 статьи 73 Закона № 131-Ф3 от 06.10.2003). Действующая процедура роспуска по данному основанию представляет собой следующий механизм: решение суда о незаконности муниципального акта и предоставление муниципальному совету срока на его исправление —" признание судом неисполнения предыдущего решения суда —> законодательная инициатива главы исполнительной власти субъекта Федерации (проект закона о роспуске представительного органа муниципального образования) —> принятие представительным органом субъекта Федерации закона о роспуске. В данном механизме лишним звеном представляется решение суда о признании неисполненными решений о признании муниципального акта незаконным. Эту функцию вполне можно передать главе субъекта Федерации. Это, без ущерба для демократических институтов, привело бы к экономии времени, скорейшему разрешению кризиса, повышению эффективности защиты прав местного совета на стадии обжалования закона о роспуске, так как суды в таких случаях не являются связанными своими предыдущими решениями. Недостатком нормы ч. 1 ст. 73 Закона № 131-Ф3 от 06.10.2003 г. считаем и то, что в ней заложен формальный состав деликта. То есть для того, чтобы привлечь представительный орган к ответственности по действующему законодательству не обязательно, чтобы принятый незаконный акт повлек за собой общественно опасные последствия. Выводом настоящего исследования стало предложение о необходимости сформулировать материальный состав рассматриваемого конституционного правонарушения. Роспуск как наиболее жесткая санкция должен применяться не каждый раз, когда принят незаконный акт, а лишь тогда, когда акт влечет за собой серьезные нарушения прав человека и гражданина, интересов населения муниципального образования и государства.

На основании изложенного предлагается закрепить следующую редакцию части 1 статьи 73:

1. В случае, если представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, признанный судом противоречащим Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования и повлекшим грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, нарушение прав и интересов населения муниципального образования, и представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу данного решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение одного месяца после истечения срока, предоставленного представительному органу муниципального образования для принятия мер по исполнению указанного решения суда, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования".