Понимание процесса эволюции федерализма в современном мире во все большей мере требует, чтобы во внимание принималась международная среда, в которой функционирует данная государственная система. Все большее вовлечение федерированных субъектов во внешнеполитическую деятельность ставит принципиально новые задачи перед федеративными системами как таковыми.
Показательный пример — Канада — одно из высокоразвитых государств современного мира и одна из крупнейших федераций. Специфика развития федерализма в данной стране заключается, прежде всего, в усилении центробежных тенденций в рамках федеративного государства, что оказывает заметное влияние на всю совокупность отношений центрального правительства и субъектов федерации. К концу 20-го века наряду с укреплением экономических позиций усилилось влияние Канады в международной политике. Возросшая роль Канады в современных международных отношениях обуславливает необходимость всестороннего изучения различных аспектов ее международной деятельности и всего совокупного механизма осуществления функций внешних связей. В этом контексте важное значение имеет исследование того воздействия, которое оказывает федеративный характер канадского государства на формирование и претворение в жизнь тех или иных направлении внешнеполитической и внешнеэкономической деятельности страны, а также рассмотрение роли и места провинций в системе межгосударственных связей Канады.
Одним из основных проявлений нарастания в последнюю четверть двадцатого века дезинтеграционных процессов в Канадской Федерации стало активное расширение самостоятельной деятельности провинций на международной арене, а также их воздействие на весь механизм межгосударственных связей страны.
Феномен непосредственного участия субъектов федерации во внешнеэкономической и внешнеполитической деятельности, уже не является чем-то специфическим в мировой практике. Более того, именно качественный рост сотрудничества новых акторов на международной арене в последнее десятилетие двадцатого века во многом объясняет актуальность исследований в области, посвященной деятельности субъектов федерации на международной арене (субъектно-территориальной дипломатии1) и проблеме взаимоотношений федерального центра и субъекта федерации в вопросе распределения полномочий в сфере внешних связей.
Четыре канадские провинции — Квебек, Онтарио, Альберта и Британская Колумбия — являются участниками международных отношений. Они учавствуют в международной торговой политике, привлекают зарубежные инвестиции, проводят переговоры об экономических и культурных обменах с правительствами иностранных государств. Их бюрократический аппарат и бюджеты, выделяемые на внешнеполитическую деятельность, являются, во всех четырех случаях, весьма существенными.
И, если в период, предшествующий рассматриваемому в данном исследовании, они, в основном, действовали на международной арене самостоятельно, то теперь наметилась тенденция, заключающаяся в том, что провинции все чаще осуществляют международные шаги во взаимодействии с правительством Канады. Их решительные намерения защищать провинциальные интересы за пределами канадских границ Шило В. Е. Современный федерализм в контексте международных отношений// США: экономика, политика, идеология. М., 1998. N 4. С. 43. бросают определенный вызов общепринятой концепции суверенитета и федеральному видению национальной монополии в сфере внешней политики. Субъектно-территориальная деятельность провинций ставит под.
• вопрос эксклюзивные претензии центрального правительства Канады осуществлять внешнеполитическую деятельность. Таким образом, активизация деятельности субъектов канадской федерации на международной арене представляет особый научный интерес.
В качестве объекта настоящего исследования выступает канадская модель федерализма и политико-культурная среда распределения внешнеполитических полномочий между субъектом и федерацией, та область правовой культуры Канады, которая включает в себя законотворческую и правоприменительную практику, правовые идеи и доктрины, рассматривающие вопросы деятельности субъектов на международной арене.
Предмет исследования — внешнеполитическая деятельность канадских провинций, основное внимание уделяется четырем из них: Квебеку, Онтарио, Альберте и Британской Колумбии — т.к. они более развиты экономически, что позволяет им быть более активными за рубежом. С точки зрения структуры деятельности, ее содержания и целей, другие провинции Канады значительно менее заметны и их международная активность является чем-то нерегулярным и.
Ф некоординированным. Часто по финансовым причинам они имеют тенденцию полностью полагаться на федеральное министерство иностранных дел по всем вопросам, выходящим за рамки канадской границы. Хотя необходимо отметить, что из шести оставшихся провинций Саскачеван демонстрирует наибольший потенциал в развитии уровня внешнего взаимодействия, который со временем может поставить эту провинцию в один ряд с Альбертой, Британской Колумбией, Онтарио и Квебеком.
Хронологическими рамками исследования является период с.
• начала до конца 1990;х гг. Именно в указанный промежуток времени произошел переход в качественно новую фазу деятельности провинций на международной арене. Очевидно, это отразилось на всей системе федерально-провинциальных отношений в сфере межгосударственных связей Канады, придав им ряд новых специфических характеристик.
Цель данной работы — определить то, как федеративный характер
• канадского государства влияет на формирование внешней политики странывыявить основные механизмы канадской модели федерализма, определяющие совокупность федерально-провинциальных отношений во внешнеполитической областиустановить роль провинций в системе межгосударственных связей Канады.
Для достижения данной цели необходимо решить следующие задачи:
1. Рассмотреть, как складывалась позиция канадского права по вопросу о роли региона во внешних связях Канады (т.е. определить конституционно-правовые основы взаимоотношений федерального правительства с администрацией провинций во внешнеполитической сфере);
• 2. Исследовать взаимосвязь двух разнонаправленных процессов: укрепления целостности, единства канадской федерации и расширения поля самостоятельности регионов, изучив.
— совокупность федерально-провинциальных отношений в области формирования внешнеэкономических действий и внешней политики Канадыприроду противоречий и конфликта в данной сфере;
— воздействие международной деятельности провинций на общий внешнеполитический курс Канады, соотношение интересов и потребностей отдельных провинций и факторывлияющие на это соотношение в качестве основы формирования внешней политики страны;
3. Изучить и критически проанализировать факторы и причины, лежащие в основе активизации международной деятельности канадских провинций;
— основные направления и характер деятельности провинций на международной арене;
С — позиции отдельных провинций (Квебека, Альберты, Британской.
Колумбии, Онтарио), их отношения с федеральным правительством, внешнеполитическую и внешнеэкономическую деятельность с учетом различных (в том числе, национальных) особенностей провинций.
В данном исследовании использована совокупность методов современной исторической и политической науки, применяемых для изучения международных отношений и проблем внешней политики. Комплексный анализ эмпирических данных и явлений, осуществленный с учетом принципа историзма и научной объективности, дает возможность теоретического конструирования системы правового регулирования международной деятельности субъектов федерации. Примененный автором сравнительно-исторический метод способствует детальному.
• рассмотрению процесса эволюции федерализма в Канаде в конце двадцатого века (1990;е гг.), позволяя, в свою очередь, адекватно оценить конституционную систему государственного устройства Канады, обеспечивающую механизм внешнеполитической деятельности субъектов, сложившуюся к настоящему времени. Сравнительный подход был обусловлен использованием в качестве предмета исследования четырех щ различных провинций Канады. В результате, в сочетании с междисциплинарным подходом он позволил выявить и сопоставить уровни эволюции изучаемого объекта, произошедшие изменения, определить тенденции дальнейшего развития.
Цели и задачи исследования потребовали привлечения обширной источниковой базы и широкого круга литературы.
Источники, использованные автором в работе, можно классифицировать по следующим группам:
— Нормативно-правовые акты федерального уровня. В первую очередь это основные законы Канады: Акт о Британской Северной.
О 1.
Америке, 1867 г., Конституционный акт 1982 г., Вестминстерский статут 1931 г. 4 и другие.
— Нормативно-правовые акты регионального уровня. Например, Хартия прав и свобод Квебека.5.
— Договоры и соглашения между федеральным центром и субъектами. В частности, меморандум о взаимопонимании между Канадой и Альбертой, 6 или соглашение между Канадой и провинцией Британская Колумбия о сотрудничестве в вопросах иммиграции.7.
2 Акт о Британской Северной Америке// Конституции государств американского континента. Т.2. М., 1959.
3 Конституционный акт 1982 г.// Конституции зарубежных государств: США, Великобритания, Франция, Германия, Италия, Испания, Греция, Япония, Канада. М., 1997.
4 Statute of Wesminster, 1931// URL: http://www.solon.org/Constitutions/Canada/Englsih/StatuteofWestminster.html: Charlottetown Accord (Consensus Report On The Constitution), August 28, 1992 // Сайт «Открытое Агентство Обучения» URL http://www.ola.bc.ca/online/cf/documents/1992CHARLOTTETOWN.html: Constitutional Accord June 3, 1987// Сайт «Геохистори» URL: http://www.geohistorv.com/inetlinks.html.
5 The Quebec Charter of human rights and freedoms Сайт URL: http://www.cdpdi.qc.ca/en/commun/docs/charter.pdf#search='Charter%20of%20rights%20and%20freedoms%2 C%20Quebec'.
6 Canada-Alberta Memorandum of Understanding// Официальный сайт Тайного совета Канады URL: http://www.ic.gc.ca/cmb/welcomeic.nsf.
7 Agreement for Canada-British Columbia Co-Operation on Immigration, May 19, 1998// Сайт «Гражданство и иммграция в Канаду» URL: http://www.cic.gc.ca/english/policv/fed-prov/bc-agree.html: Canada-Qudbec Accord Relating to Immigration and Temporary Admission of Aliens, February 5, 1991// Сайт Парламента Канады URL: http://www.parl.gc.ca/information/librarv/PRBpubs/bp252-e.htm.
— Документы судебной практики, постановления Верховного Суда Канады по ряду дел, относящихся к конституционной проблеме.8.
— Высказывания и заявления официальных лиц. Например, вступительная речь премьер-министра Квебека, Ж. Шаре, на открытии тридцать седьмого законодательного собрания национальной ассамблеи или выступление министра образования Квебека П. Жарен-Лажуа, ставшее основой «доктрины Жарен-Лажуа» и другие. 9.
Нормы международного права. Конвенция по праву международных договоров 1966 г. 10 или межправительственные соглашения о принципах и основах сотрудничества между субъектами РФ и провинциями и территориями Канады11 и т. п.
Кроме того, при работе над диссертацией автор использовал ряд опубликованных документов. В частности, для раскрытия сюжетов, связанных с конституционно-правовой коллизией канадской федерации было привлечено издание «Конституционное право в Канаде», под редакцией профессора П. В. Хогга, посвященное полномасштабному анализу конституционного права в Канаде, 12 и специальная подборка документов, договоров и законодательных актов по канадской.
8 Labour Conventions Reference, (A.-G. CAN. v. A.-G. ONT. et al.), January 28, 1937// Официальный сайт Школы права Далхаузи URL: http://law.dal.ca/kindred.intllaw/qlabourconventions.htm.
9 Inaugural speech of the premier of Quebec, Mr. Jean Charest, at the opening of the 37th Legislature of the national Assembly// Официальный сайт правительства Квебека. URL: http://www.gouv.qc.ca: Address Delivered By Mr. Paul Gerin-Lajoie, Minister of Education, To the Members of the Montreal Consular Corps, April 12, 1965// Официальный сайт министерства иностранных дел дел Квебека URL: http://www.mri.gouv.qc.ca/en/ministere/documentation/textes/discours paul gerin laioie. asp: Speech by the Minister of International Relations and Minister responsible for La Francophonie, Monique Gagnon-Tremblay, «Toward an international affairs policy» Conseil des Relations internationales de Montreal, May 19, 2005// Официальный сайт министерства иностранных дел дел Квебека URL: http://www.mri.gouv.qc.ca/en/ministere/allocutions/textes/2005/200 505 19.asp.
10 Венская конвенция о права международных договоров // Сайт Организации Объединенных наций URL: http://www.un.org/russian/document/convents/lawtreat.pdf.
11 Протокол о намерениях по сотрудничеству между Правительством Республики Татарстан и Правительством Провинции Квебек от 28 мая 1998 года // Официальный сайт республики Татарстан URL: http://www.tatar.ru/?DNSID= 1 ad 1057аеб49а8а4а4124d41 с715f6ba&-node id=178: Соглашение о сотрудничестве в области экономики, науки, технологий, культуры и образования между Правительством Республики Татарстан и Правительством Квебека от 23 октября 1998 года // Официальный сайт республики Татарстан URL: http://www.tatar.ru/? DNS ГР= I ad 1057ае649а8а4а4124d41 с715f6ba&-node id= 178.
12 Constitutional Law of Canada/ Ed. by Hogg P.W. Toronto, 1985. конституции на начальном этапе развития федерации.13 Важной составляющей для понимания предпринятой в Канаде конституционной реформы 1982 г. стало программное заявление премьер-министра Канады • П. Э. Трюдо — «Время действовать. К обновлению Канадской Федерации».14 Также чрезвычайно полезным явились специальные подборки документов — «Канадская внешняя политика. 1977 — 1992"15, «Канадская внешняя политика. 1945 — 2000"16 и «Документы канадской внешней.
17 политики", которые позволили четко сформулировать результаты, достигнутые провинциями (и Канадой, в целом) к тому периоду, который •И является хронологическими рамками данного исследования, и определить те основные тенденции, которые получили развитие в дальнейшем.
По мнению автора, анализ различных аспектов современной международной деятельности провинций в наиболее полной мере может быть осуществлен только с привлечением статистических данных и исследовательских материалов, размещенных в Интернете. Тем более, что к настоящему времени Канада является одной из ведущих стран в области развития современных информационных технологий.
В первую очередь здесь должны быть упомянуты официальные сайты правительств канадских провинций — Квебека, Альберты, Онтарио, Британской Колумбии — и официальные сайты соответствующих министерств — Министерства международных отношений и торговли Ш Канады, Министерства иностранных дел Квебека, Министерства международных и межправительственных отношений Альберты и другие.18.
13 Statutes, treaties and documents of the Canadian Constitution, 1713−1929. Toronto, 1930.
14 Trudeau P.E. A time for action. Toward the renewal of Canadian Federation. Ottawa, 1978.
15 Canadian Foreign Policy. 1977; 1992. Selected speeches and documents. Ottawa, 1994.
16 Canadian Foreign Policy, 1945 — 2000. (Major Documents and Speeches)/ Ed. by Blanshette A.E., Ottawa, 2000.
17 Documents on Canadian external relations. Ottawa, Vol.21. 1999.
18 Официальный сайт министерства международных и межправительственных отношений Альберты URL: http://www.iir.gov.ab.caОфициальный сайт правительства Альберты URL: http://www.gov.ab.ca;
В качестве источников статистических данных следует упомянуть такие сайты как «Канадская статистика» и «Источники по экспорту».19 Широчайший спектр самых последних исследовательских и аналитических • материалов предоставляют сайты канадских университетов, 20 научноисследовательских институтов, таких как институт политических исследований Пирсон-Шойяма, Институт исследований общественной политики, Форум Федераций, Канадская сеть исследований федерализма, Канадский институт международных отношений.21.
Состояние научной разработки темы.
•• Необходимо отметить, что специальных исследований по выбранной автором теме — которые своей целью ставят изучение явления взаимозависимости и взаимовлияния внутренних структур канадской федерации и системы современных международных отношенийпрактически нет. В качестве основных необходимо выделить такие научные работы как «Федерализм и международные отношения. Роль субнациональных частей" — Х. А. Леесон, В. Вандерелст «Внешняя.
99 политика и канадский федерализм: история дилеммы" .
В предпринятом исследовании автор также опирался на целый ряд общих работ по проблемам федераций в целом — фундаментальные.
Официальный сайт правительства Британской Колумбии URL: http://www.gov.bc.caОфициальный сайт министерства иностранных дел Квебека URL: http://www.rnri.gouv.qc.ca: Официальный сайт правительства Онтарио URL: http://www.gov.on.ca: Официальный сайт правительства Квебека URL: http://www.gov.qc.ca: Официальный сайт министерства международных отношений и торговли Канады URL: http://www.dfait-maeci.gc.ca.
19 Сайт «Канадская статистика» URL: http://www.statcan.gc.ca: Сайт «Источники по экспорту» URL: http://www.exportsource.ca.
20 Например, Сайт университета МакГилл URL: http://www.mcgill.ca: сайт университета Куинс URL: http://www.qsilver.queensu.ca: сайт колледжа Марионополиса URL: http://www2.marionopolis.edu: сайт университета Карлтон URL: http://www.carleton.ca.
1 Сайт института политических исследований Пирсон-Шойяма URL: http.7Avww.pearson-shoyama.com: Сайт Института исследований общественной политики URL: http://www.irpp.org: Сайт «Форум Федераций» URL: http://www.forumfed.org: Сайт «Канадская сеть исследований федерализма» URL: http://www.cnfs-rcef.net: Сайт Канадского института международных отношений URL: http://www.ciia.org.
22 Federalism and International Relations. The Role of Subnational Units. Oxford, 1990; Leeson H.A. and Vanderelst W. External Affairs and Canadian Federalism: the history of a dilemma. Toronto-Montreal, 1973. исследования Э. Геллнера и Э. Хобсбаума — и развития федерализма в Канаде, в частности, которые в немалой степени способствовали правильной оценке самой сути и основных направлений развития.
• институтов современной Канадской федерации. Здесь несомненно стоит упомянуть К. Р. Носсала и его «Политические реалии канадской внешней политики"24, а также монографию Д. В. Вернея «Три цивилизации, две культуры, одно государство"25, содержащую многоплановый анализ развития канадской федеративной структурыработу Р. Г. Крейга, Р.Дж. Нунана «Две нации: проблемы и перспективы», монографию Д. Бикертона.
•Ш и А. Ганьона «Канадская политика» 26.
Необходимо отметить такие сборники как «Канадский федерализм: исполнение, эффективность и законность», являющийся критическим обзором основных институтов и процессов канадского федерализма. Наибольшее интерес представляет та часть сборника, которая освещает.
7*7 межправительственные отношения в сфере международной торговли. Вторым является «Канада: Федеративное государство» — уникальное исследование того способа, которым наиболее эффективно может управляться канадская федерация.28.
Интересная оценка канадских политических институтов и, в частности, обзор структуры и деятельности Верховного Суда Канады как одного из ключевых элементов истории развития федерализма в Канаде предложен в исследовании П. Малькомсона и Р. Майерса «Канадский режим».29.
23 Хобсбаум Э. Нации и национализм после 1780-го года. СПб, 1998; Геллнер Э. Нации и национализм. М., 1991.
24 Nossal K.R. The Politics of Canadian Foreign policy. Scarborough, 1997.
25 Verney D.V. Three Civilizations, Two Cultures, One State. Canada’s Political Traditions. Durham, 1986.
26 Craig R.G. Noonan R.J. Two nations: Problems and Prospects. Understanding Canada’s Constitutional Crisis. Vancouver, 1979; Bickerton J., Gagnon Alain G. Canadian politics. Toronto, 2004.
27 Canadian Federalism: Performance, Effectiveness and Legitimacy// Ed. by Bakvis H., Skogstad G., Toronto, m 2002.
• 28 Lazar H. Canada: the State of Federation. Kingston, 1997.
29 Malcolmson P., Myers R. The Canadian Regime. Toronto., 1996.
Несколько монографий подробно рассматривают различные аспекты начального периода формирования канадской федерации, когда зародились некоторые проблемы канадской государственности, послужившие в дальнейшем основой, в частности, для возникновения в Канаде возможности для активного развития субъектно-территориальной деятельности провинций.30 Такие авторы как Р. Кук31 и С. ЛаСельва32 в своих работах описывают то, как отличались мотивы и ожидания создателей Конфедерации, моральные установки, которые сделали этот союз возможным, и то, как они изменились, или даже были забыты в дальнейшей канадской политической истории.
Различные аспекты истории Канады в целом и отдельных провинций, затрагиваемые автором в ходе исследования, освещались в общих работах по канадской истории.
Специфической особенностью советской, российской исторической науки является почти полное отсутствие опубликованных специальных монографических исследований в данной области — до сих пор в российской историографии проблема взаимосвязи федеративного устройства Канады и осуществления внешнеполитических функций не получила должного отражения. Одной из немногих российских монографий, полностью посвященных международной деятельности канадских провинций, является монография В. Е. Шило «Канадский федерализм и международные отношения».34 Хотя она исследует их.
30 Browne G.P. Documents on the Confederation of British North America. Toronto-Montreal, 1969; Silver A. The French-Canadian Idea of Confederation, 1864- 1900. TorontoWaite P.B. The confederation debates in the province of Canada. 1865. Toronto, 1967.
31 Cook R. Canada, Quebec and the Uses of Nationalism. Toronto, 1995.
32 La Selva S. V. The Moral Foundations of Canadian Federalism: Paradoxes, Achievements and Tragedies of Nationhood. Montreal, 1996.
33 Coleman W.D. The Independence Movement in Quebec, 1945 — 1980. Toronto, 1984; Jones R. Community in crisis. French-Canadian Nationalism in Perspective. Toronto-Montreal. 1972; Mahant E.E., Mount G.S. An introduction to Canadian-American relations. Nelson, 1989; Miln D. The New Canadian Constitution. Toronto. 1982; Peck A.M. The Pageant of Canadian History. New York, 1965; Saywell J. Canada: pathways to the present. Toronto, 1994.
Шило В. Е. Канадский федерализм и международные отношения. M., 1985. деятельность в более ранний, чем заявленный автором данной диссертационной работы период, тем не менее предпринятый В. Е. Шило блестящий анализ нового явления в рамках канадской внешнеполитической сферы предоставил автору прекрасную базу для выделения четких тенденций дальнейшего развития деятельности канадских провинций на международной арене.
В данной связи особенно ценное значение для автора имели следующие работы: А. А. Мелкумов «Канадский федерализм: теория и.
1С л/ практика" - Т. Н. Тимашова «Канадская модель федерализма» — И. М. Денека «Канадский федерализм в контексте взаимоотношений федерального центра и провинций"37.
Необходимо упомянуть целый ряд работ по общей теории проблем федерализманапример, монографии Д. А. Ковачева «Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами в зарубежных странах», П. М. Силинова «Федерализм: конституционно-правовое регулирование в зарубежных странах», В. Е. Чиркина «Современный федерализм: сравнительный анализ», М. Х. Фарукшина «Современный федерализм: российский и зарубежный опыт».38.
Также большое значение для формирования у автора более детального представления обо всех аспектах ситуации, сложившейся внутри федерации в указанный период, имел критический анализ общих работ по истории, экономике, праву и проблемам современной Канады. В.
35 Мелкумов А. А. Канадский федерализм: теория и практикаю М., 1998; он же: Принципы и особенности государственного устройства Канады. М., 2002.
36 Тимашова Т. Н. Канадская модель федерализма. M, 2002.
37 Денека И. М. Канадский федерализм в контексте взаимоотношений федерального центра и провинций. Ставрополь, 2003.
38 Ковачев Д. А. Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами в зарубежных странах. М., 1995; он же: Федерация в зарубежных странах. М., 1993. Силинов П. М. Федерализм: конституционно-правовое регулирование в зарубежных странах. М., 2002; Чиркин В. Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. М., 1995; Фарукшин М. X. Современный федерализм: российский и зарубежный опыт. Казань, 1998. частности, здесь стоит отметить работы следующих авторов: B.C. Ажаева, Ю. Г. Акимов, Н. И. Кочегарова и других.39.
Кроме того, был изучен и критически проанализирован обширный круг публикаций научных конференций, например, материалы Вторых канадских чтений «Канадский опыт и Россия», проходивших под эгидой Российского Общества изучения Канады (РОИК) или публикации конференции молодых канадоведов в Казани — в рамках большого проекта исследований современного федерализма, осуществляемого Казанским университетом40 — «Мульткультурные процессы в канадских провинциях и их значение для российских регионов», которые в комплексе с целым рядом аналитических статей в российской периодической литературе, помогли автору сделать вывод о бесспорной пользе накопленного Канадой опыта для Российской федерации.41.
При недостатке монографических исследований по данной теме особое значение для автора приобретали комплексные научные труды — в частности, диссертационная работа Н. Ю. Маркушиной «Регион в системе международных связей России в 90-е гг. XX в."42.
Учитывая специфику выбранного для исследования сюжета, автором был проработан широчайший круг научной периодической литературы. В качестве ведущих специалистов, отразивших в той или иной мере исследуемую проблему, необходимо упомянуть С. Ф. Молочкова, В.И.
39 Ажаева B.C. Канада: тенденции социально-политического развития. М, 2001; Акимов Ю. Г. Проблемы французской Канады. СПб, 2000; Акимов Ю. Г. Современное канадское общество. СПб, 2000; Современный Квебек. М., 1997; Кочегарова Н. И. Внешняя политика Канады после второй мировой войны. М, 1988; Актуальные проблемы канадоведения. СПб, 2003.
40 Сайт проекта Казанского Университета по изучению федерализма URL: http://www.kazanfed.ru.
41 Канадский опыт и Россия. Материалы Вторых канадских чтений. 18 апреля 2002. СПб, 2002; Мультикультурные процессы в канадских провинциях и их значение для российских регионов. Казань, 2004; Коленеко В. А. В поисках национальных приоритетов: Внешняя политика Канады и русско-канадские отношения (70-е — 90-е гг. XX в.) // Размышления о Канаде, М., 1999, Вып. 2- Соколов В. И. Россия и Канада: дипломатия сотрудничества.// США-Канада: экономика, политика, культура, 2000, N 4- Уткин А. И. Россия и Канада в современном мире// США: экономика, политика, идеология, 1997, N 5- Нуриахметов В. Г. Попов Р.В. Опыт канадского федерализма: уроки для российской федерации?// США-Канада: экономика, политика, культура, 1999, N 3−4.
42 Маркушина Н. Ю. Регион в системе международных связей России в 90-е гг. XX в. СПб, 2001.
Соколова, Е. Г. Комкову, В. А. Коленеко, Е. В. Исраелян, К. Ю. Барановского, А. Б. Парканского, А. А. Захарова, С. Романова, Э. Кузьмина, О. Ю. Романову, М. Х. Фарукшина, Н. К. Сетунского, 43 и многих других.
• Анализ историографии проблемы позволяет сделать следующий вывод:
Во-первых, приходится констатировать в историографии современных канадских исследований скудость научных материалов, касающихся непосредственно рассматриваемого автором явления.
Во-вторых, столь ограниченное научное освещение феномена самостоятельных международных действий субъектов канадской федерации явно не отвечает его масштабам и значимости. Научный анализ этого явления, таким образом, очевидно отстает от практики.
Научная новизна работы заключается в том, что поскольку до настоящего времени в современной российской исторической науке внешнеполитическая деятельность субъектов канадской федерации и влияние на нее канадской модели федерализма не становилось объектом специального исследования и потенциальное значение тех новых тенденций, которые даже в пределах компетенции и институализации канадских провинций представляют собой интереснейший образец субъектно-территориальной деятельности составляющих частей федеративного государства, не оценено еще в должной мере, данная.
• диссертация представляет огромную важность для заполнения пробелов в изучении указанной проблемы. Более того, по мнению автора, поскольку.
43 Шило В. Е. Современный федерализм в контексте международных отношений// США: экономика, политика, идеология. М., 1998. N 4- Фарукшин М. Х. Субъекты федераций в международных отношениях// Полис, 1995, N 6- он же: Федерализм и демократия: сложный баланс// Полис, 1997, N 6- Романов С. Федерализм и внешняя политика// Красная звезда. 1999. 21 маяКузьмин Э. Международная жизнь регионов: зарубежный опыт и российские реалииИ Президент. Парламент. Правительство. 1998, N 3- Романова О. Ю. Региональные интересы в контексте национальных: внешнеполитическое измерение// Регион в составе федерации: политика, экономика, право. Н. Новгород, 1998; Молочков С. Ф. Внешняя политика Канады: факторы, особенности, проблемы// США — Канада: экономика, политика. Культура,.
2000, N 10- Парканский А. Б. Регионализация международных связей// США: экономика, политика, идеология. 1996, N 6. на современном этапе пример Канады уже не уникален, его изучение является необходимым для осмысления современной системы международных отношений, в которой основной контроль над внешней политикой фрагментарен, и классическое определение государства-нации требует модификации.
Также важно отметить, что автор будет рассматривать развитие указанного явления в обозначенный хронологический период, исходя из методологической установки о том, что подобная субъектно-территориальная дипломатия является на данном этапе уже скорее одной из основных характеристик современного федерализма, чем продуктом деятельности отдельных политических лидеров или политических партий.
Практическая значимость данного исследования заключается в том, что комплексный анализ позитивного опыта Канады в области международных отношений в исследуемый период (1990;е гг.) поможет осуществить рекомендации для координации действий России во внешнеполитической сфере. По мнению автора, ряд содержащихся в работе положений и выводов может быть использован российскими государственными учреждениями при планировании экономических и политических контактов с Канадой. Поскольку очевидно, что перед Канадой стоят проблемы, аналогичные тем, которые стали камнем преткновения в процессе формирования российской государственности.44 Кроме того, материалы диссертации могут использоваться при чтении общих и специальных курсов по истории и теории международных отношений, истории Канады и отдельных провинций.
44 Подробнее см: Сунгуров А. Гиперфедерализм: российская децентрализация в сравнительной перспективе.//Полис, 1996, N 1.
Заключение
.
Эпоха глобализации создает условия для субъектов федеративных образований играть свои роли в международных отношениях, и несомненно, что эта сфера их деятельности становится новым вызовом для политиков федерального уровня власти.323.
• Автор может констатировать, что явление субъектно-территориальной дипломатии уже стало важной неотъемлемой частью современных международных отношений и ^ демонстрирует стойкую тенденцию к дальнейшему расширению. Таким образом, с полным основанием можно говорить наряду с традиционной, межгосударственной формой осуществления международных отношений о формировании и постепенном укреплении нового самостоятельного и достаточно независимого направления международного общения на уровне отдельных частей суверенных государств/.
• субъектов федераций со своими специфическими чертами, задачами и проблемами.
Рост квази-межправительственных международных составляющих и появление целого комплекса многоярусных политических структур, которые выходят за пределы государства (в традиционном понимании) требует тщательного переосмысления межправительственных отношений во многих федеративных системах, в том числе и в Канаде. Подход, заключающийся в пристальном внимании только к внутренним межправительственным соглашениям канадской федерации, и игнорирование мощных, структурообразующих отношений, связывающих.
323 Фарукшин M.X. Субъекты федераций в международных отношениях//Полис, 1995, N6. С. 109 — 118.
Канаду с мировым сообществом и североамериканской политической и экономической системой, более не является адекватным.
По мнению К. Р. Носсала, федерализм, по самой своей сути, препятствует существованию одной и верховной власти.324 Это выражается в том, что суверенная политическая власть может осуществляться на одной и той же территории, над одними и теми же людьми более чем одной независимой политической властной структурой. Федерализм определяется, во-первых, тем, что каждый уровень правительства автономен по отношению к другому постольку, поскольку каждый из уровней обладает иммунитетом от роспуска другим уровнем. Во-вторых, федерализм определяет то, что правительству каждого уровня гарантирована суверенная юрисдикция над обязательствами, оговоренными за ним в конституции. Вкратце, можно говорить о том, что федерализм не работает пока не разделен суверенитет.
• Данное исследование приходит к выводу, что канадский федеральный опыт также демонстрирует нам, что конфликтность заложена в самой природе федерализма и что не существует «совершенного и вечного федерализма».325 Разделение суверенитета внутри страны и неделимость суверенитета в международной системе пересекаются именно во внешней политике федеративного государства. В то время как в глазах международного сообщества федеративное образование по определению должно быть унитарным участником международных отношений, реалии внутриполитической структуры выдвигают на передний план субъектов данной федерации с их легитимной компетенцией в сферах, отнесенных к их юрисдикции.
324 Nossal K.R. Op. cit. P. 189.
325 Канадский опыт и Россия. Материалы Вторых канадских чтений. 18 апреля 2002. СПб, 2002. С. 73.
Особенностью государственно-правового становления и развития Канады является полное отсутствие в основном документе писанной конституции страны — Акте о Британской Северной Америке — каких-либо положений, разграничивающих юрисдикцию федерального и провинциальных правительств в сфере внешних сношений. В этих условиях решающее значение для определения компетенции того или иного уровня власти в сфере межгосударственных связей Канады приобретало толкование Акта Верховным судом страны и Судебным Комитетом Тайного Совета Великобритании. Отсутствие же единого подхода (т.е. вынесение решений на основании положений Акта то в пользу федерального правительства, то провинций) к толкованию основного закона страны этими инстанциями привело к тому, что в Канаде сложилась довольно своеобразная ситуация, характеризовавшаяся существованием некоторого разрыва между исполнительными и законодательными функциями властей двух уровней.
Теоретически федеральные власти обладали всеми необходимыми исполнительными полномочиями для осуществления функций внешних сношений, в том числе и для заключения международных договоров, даже если их предмет относился к юрисдикции провинций.
Однако, практически исполнительные полномочия Оттавы на международной арене ограничивались лишь теми сферами, в которых она обладала законодательной инициативой. Так как, в случае заключения федеральным правительством того или иного соглашения с зарубежной страной, предмет которого подпадал под юрисдикцию провинций, последние могли эффективно заблокировать исполнение взятых на себя Оттавой обязательств по договору со всеми вытекающими отсюда последствиями, так как, федеральные власти по конституции не имели.
326 До 1949 г. он оставался высшей апелляционной инстанцией Канады. права лишь на основании факта заключения международного договора и необходимости его исполнения вторгаться в сферу юрисдикции провинций.
Правовая коллизия явилась одной из важнейших предпосылок нарастания активности провинций в области межгосударственных связей Канады и оспаривания ими верховенства федерального правительства в этой сфере. Явное недовольство существующей конституцией высказывает не только Квебек, но и другие провинции, и с течением времени «их голоса звучат все громче».327.
Очевидно, что активизация международных контактов канадских провинций не могла пройти бесследно для всего комплекса федерально-провинциальных отношений, так как она непосредственно затрагивала сферу деятельности, которая, как правило, почти исключительно подлежит юрисдикции центрального правительства.
• Тем не менее, история развития этой проблемы, рассматриваемая в данном исследовании, демонстрирует то, что канадский федерализм обладает очень большой гибкостью и может успешно находить ответы на разнообразные вызовы, включая и указанный.
Автор может целиком согласиться с точкой зрения профессора Д. Элазара, который последовательно отстаивает концепцию неизбежного тесного взаимодействия при характеристике федеративных взаимоотношений. Как он отмечает, федерализм — это, прежде всего, тесный союз, предусматривающий «распределение реальной власти между несколькими центрами, которые для достижения общих целей должны вырабатывать совместные соглашения».
327 Захаров А. А. Федеративное государство и сепаратизм: канадский вариант// Полис, 2002, N 3. С 130.
328 Цит. по: Шило B.E. Современный федерализм в контексте международных отношений// США: экономика, политика, идеология. M., 1998. N 4. С. 43.
Исходя из перспектив центрального правительства в Оттаве, канадская федеральная структура оказывала значительное давление на развитие «национальной» внешней политики в целом ряде ключевых областей. Существование провинциальных правительств с узкими интересами по разработке и поддержке субъектно-территориальной дипломатии, и конституции, которая не отрицает явным образом у провинций способности играть международную роль, препятствовало односторонности в любой теме, имеющей внешнеполитический аспект, кроме, пожалуй, вопросов «высшего порядка» — как, например, вопросы войны и мира.
По тем внешнеполитическим сюжетам, которые вовлекают провинциальную юрисдикцию, императивы федерализма требовали от канадских внешнеполитических фигур стараться отразить разнообразие региональных интересов и забот. Сама природа канадского федерализма способствовала тому, чтобы провинциальные правительства были, по крайней мере, опрошены, если не вовлечены напрямую в ход принятия внешнеполитического решения. Учитывая то, что провинции не могут всегда быть уверены, что федеральное правительство желает (или способно) представлять их взгляды и интересы за рубежом удовлетворительным образом, 329 они доказывают, что их частные интересы, важные для роста и оздоровления провинциальной экономики и провинциального устройства могут быть наилучшим образом защищены самими провинциями.
В результате, решающая роль в определении международной правоспособности субъекта канадской федерации была отведена внутреннему законодательству страны. Существование же в Канаде некоторого разрыва между исполнительными и законодательными.
329 Savoie D.J. All things Canadian are now regional// Journal of Canadian Studies, Vol. 35. N1. P.207. функциями властей двух уровней в области внешних связей фактически обусловило становление, формирование и закрепление особого механизма федерально-провинциального сотрудничества и взаимодействия в этих вопросах.
Успешная деятельность Квебека на международной арене оказывала стимулирующее воздействие на другие провинции Канады, которые, хотя и не оспаривали верховенства Оттавы в области внешней политики, но требовали полнее учитывать их интересы при разработке внешнеэкономической политики страны и одновременно стремились к существенному расширению и внесению разнообразия в свои международные контакты.
В результате, чтобы обеспечить свое верховенство в области внешних связей, и следовательно, сохранить единую внешнюю политику Канады, Оттаве пришлось предпринять целый ряд шагов, в том числе разработать комплекс мер и предложений, смысл которых можно свести к трем основным положениям. В соответствии с ними федеральное правительство, во-первых, осуществляет верховенство и всеобъемлющий контроль в области международных контактов, проводит единую общенациональную внешнюю политику, во-вторых, при столкновении интересов различных региональных экономических группировок достигает компромисса путем изоляции крайних точек зрения, способствуя тем самым максимальному сохранению, а по возможности и укреплению централизующего начала в федерации, в-третьих, не препятствует, а даже содействует самостоятельной международной деятельности провинций, если таковая не идет вразрез с общегосударственными интересами и не представляет собой попытки подставить под сомнение главенство Оттавы в области внешних связей.
Последнее положение, судя по всему, имеет особое значение, так как, с одной стороны, оно представляет собой дополнительный канал для обеспечения как общенациональных, так и региональных интересов Канады на международной арене, а с другой, является важным средством сглаживания федерально-провинциальных и межпровинциальных противоречий.
Одним из важнейших результатов активизации канадских провинций на международной арене явилось ее опосредованное воздействие на внешнюю политику Канады как таковую.
• Таким образом в исследуемый период (1990;е гг.) именно федерализм являлся одним из основополагающих факторов при формировании внешней политики Канады.
• Более того, активное и непосредственное осуществление внешнеполитической деятельности субъектами федеративных государств является на нынешнем этапе мирового развития неотъемлемым атрибутом современного федерализма.
Анализ международной деятельности провинций показал, что субъекты федеративного государства обладают немалыми возможностями для активного участия в международных отношениях. Причем отсутствие официального международного статуса не является практически серьезным препятствием. Единственная проблема заключается в поиске страны (или группы стран), готовой поддержать и развивать с ними контакты.
Международная деятельность провинций включает в себя следующие основные направления: привлечение квалифицированной рабочей силы из-за рубежа, поиски рынков для сбыта производимой в провинциях продукции или добываемого сырья, привлечение иностранного капитала, участия в работе международных организаций и т. д.
Активизация международной деятельности провинций в 1990;е гг. стала логическим продолжением и развитием их международной практики в предшествующий период. В исследуемый автором период обострение противоречий между Оттавой и субъектами федерации не было столь ярко выраженным, как, например, в 1960;ее годы (в основном, говоря о Квебеке), что объяснялось, во-первых, более твердой позицией и решительными действиями федерального правительства, пресекавшего все попытки провинций добиться по факту расширения своих полномочий в области международных связей, во-вторых, отсутствием элемента «интернационализации» конфликта, то есть, поддержки каким-либо иностранным государством той или иной провинции в ее противоборстве с Оттавой.
Тем не менее, в рассматриваемый период все субъекты канадской федерации так или иначе стремились расширить свои международные связи: Квебек, в рамках сложившихся исторических обстоятельств, помимо внешнеэкономических, еще и внешнеполитические связи (хотя и в менее острой форме, чем прежде), англоязычные провинции, в основном, внешнеэкономические связи. Что было вполне обосновано глобализацией общемирового экономического развития, когда приоритетное значение во взаимоотношениях государств начинает приобретать внешнеэкономическая проблематика.
Прямая провинциальная деятельность за рубежом в течение рассматриваемого периода прошла через фазы спада и усиления. Спад пришелся на начало 1990;х гг. последовав за достаточно благополучным периодом развития субъектно-территориальной дипломатии (с 1977 г. когда насчитывалось 35 представительств провинций за рубежом, до сер.
1990;х гг. когда их общее число выросло до 80), и был связан с экономическими проблемами внутри провинций в частности, и внутри федерации в целом. Именно тогда все свои зарубежные агентства закрыла провинция Онтарио, а Квебек — лидер по количеству представительстврезко сократил число персонала во многих из них.330.
Тем не менее, впоследствии по мере преодоления экономической рецессии, большинству провинций — особенно Альберте, Британской Колумбии, Онтарио и Квебеку — удалось в достаточной степени восстановить их зарубежное представительство и деятельность для стимулирования торговых отношений и инвестиций. Хотя характер этой деятельности и мотивация, как делает вывод автор, уже изменился, вступив в новую фазу развития — все большего сотрудничества, взаимозаменяемости с внешнеполитическим курсом федерального центра.
• Таким образом, следует особо отметить, что, если в более ранний период (1960;80-е гг.) международная деятельность провинций была часто подчеркнуто обособлена от действий и внешнеполитического курса федеральной власти, то с середины 1990;х гг. она является все более и более слаженной (не теряя в то же время самостоятельной составляющей). Все чаще провинции выступают как дополнительные «манипулы» Оттавы.
Для усиления указанной тенденции, выступая за максимальную транспарентность в контактах субъектов федерации, не действуя «за их спиной», министерство иностранных дел Канады уделяло постоянное внимание совершенствованию механизма координации совместных с провинциями действий. Оба уровня правительства должны были стремиться к смягчению политического столкновения конфликтных.
330 Canadian Foreign Policy. 1977 — 1992. Selected speeches and documents. Ottawa, 1994. P. 137. интересов посредством институционализации консультативной и координационной процедур, предупреждения проблем и попыток найти компромисс легитимных интересов друг друга. Хотя формальные структуры межправительственных отношений (МПО) могут варьироваться сильно от одной федеративной системы к другой, в принципе, все они представляют все-таки одну и ту же основную' функцию, а именно управление связями с правительствами субъектов. Хотя даже в этом случае, потенциальная угроза конфликта все равно остается, кроясь в проблеме разделенного суверенитета и конституционной неточности.
Таким образом, становилось очевидным, что только радикальная реструктуризация федеративной системы Канады может свести к нулю напряженность, возникающую у тех, кто принимает внешнеполитические решения в Оттаве, из-за существования провинциальных правительств с интересами, которые перестают быть «местническими».
• По мнению автора, при условии продолжения этой правильно выбранной тактики, можно, будет, наконец, не противопоставлять укрепление целостности федерации и расширения поля самостоятельности регионов/субъектов федерации. Главное в данном случае следовать высказыванию известного американского политолога В. Острема: «Федерализм — это не просто форма государственного управления, а метод разрешения проблем, образ жизни».332 Опыт международной деятельности канадских провинций, ценность его использования определяются, прежде всего, теми формами и методами осуществления внешнеполитической деятельности субъектами федерации, которые уже прошли апробацию во взаимоотношениях с центральной.
331 Cameron D. Intergovernmental relations in Canada// Сайт «Форум Федераций» URL: http://www.forumfed.org/publications/intergovernmental-en.asp71an g=en.
332 Шило В. Е. Современный федерализм в контексте международных отношений// США: экономика, политика, идеология. М., 1998. N 4. С. 44. властью и на международной арене и получили адекватное отражение и закрепление в сложившейся практике осуществления международных контактов.
Практически все эти методы заслуживают самого пристального внимания, так как могут быть эффективно использованы внешнеэкономическим и внешнеполитическим ведомствами Российской Федерации, и следовательно — заметно обогатят и расширят как практику международного сотрудничества российского государства, так и дальнейшее укрепление его международных позиций. Следует также учитывать и продемонстрированную канадскими провинциями способность вполне эффективно на уровне членов федерации осуществлять строго определенные и максимально отвечающие местным интересам конкретного субъекта федерации внешнеэкономический и внешнеполитический курсы в международных делах.
Хотя не следует чрезмерно преувеличивать роль провинций во внешней политике и международной деятельности Канады в целом, в некоторых конкретных вопросах ее невозможно отрицать и нельзя недооценивать. Данный вывод также важен в свете развития российско-канадского сотрудничества. Общность форм государственного устройства Российской Федерации и Канады, роль и участие субъектов РФ и провинций в области внешних связей (хотя и основы и причины их международной деятельности могут отличаться) открывают очередные возможности для развития, расширения и углубления связей между двумя странами.333.
Более того, очевидно, что опыт взаимодействия центра и отдельных субъектов канадской федерации, весь комплекс мер по развитию.
333 Подробнее см: Маркушина Н. Ю. Регион в системе международных связей России в 90-е гг. XX в. СПб, 2001. межправительственных контактов и сотрудничества может быть чрезвычайно полезен для России.
• В то же время, по мнению автора, процесс формирования федерализма не завершен. И вполне понятно, что существующая на данном этапе система субъектно-территориальной дипломатии канадских провинций и связанных с нею федерально-провинциальных отношений очень важна. Ведь именно от согласованности и организованности действий федерации и субъектов федерации ф во внешнеполитической сфере все чаще зависит получаемый результат. Формула взаимного сотрудничества центра и регионов еще не идеальна, но она каждодневно совершенствуется. Через субъекты, их участие и работу, постепенно начинают осуществляться связи со многими международными организациями и государствами, одновременно международный авторитет Канады играет на * каждый субъект канадской федерации.
Возможно, в данном контексте весьма многобещающим выглядит тот факт, что в июле 2003 г. канадские провинциальные и территориальные премьер-министры согласились создать новый совет федерации, чтобы лучше управлять своими отношениями и окончательно построить более конструктивные и сотруднические отношения с федеральным правительством.
В свою очередь, парадипломатия субъектов канадской федерации, совершенствуясь, также будет способствовать построению таких отношений, посредством большего акцентирования идеи сотрудничества и совместных действий субъектов с федеральным центром.
