Механизм принятия государственных решений в Российской империи в эпоху преобразований Александра II

Изучение исторического опыта проведения государственных реформ является одной из самых актуальных задач российской исторической науки на протяжении всего периода ее развития. Первостепенное значение исследования в этой области приобретают в период кардинальных изменений в политической жизни государства. Модернизация государственного механизма, основанная на демократических принципах и вызванная не только требованиями процесса становления новой российской государственности, но и объективным возрастанием роли государства в условиях глобального кризиса, является одной из самых насущных задач реформирования политической системы современной России. Перед российским обществом сегодня особенно остро стоит проблема эффективности работы государственных органов. Историко-теоретический анализ законотворческой деятельности высших правительственных учреждений Российской империи в эпоху коренных реформ позволяет глубже осознать процессы, протекающие в органах власти Российской Федерации сегодня, прежде всего по обеспечению рационализации и эффективности государственного механизма.

Нельзя, на наш взгляд, не согласиться с высказыванием В. О. Ключевского, который писал: «Если история способна научить чему-нибудь, то, прежде всего, сознанию себя самих, ясному взгляду па настоящее"1.

Изучение на примере военных реформ особенностей законотворческого процесса 1860−1870-х гг. и анализ взаимодействия высших и центральных органов государственной власти, участвовавших в разработке и принятии нововведений, открывают возможность ответить на ряд вопросов, которые и сегодня вызывают значительный общественный интерес. В частности, в чем причины незавершенности реформ, предпринимаемых в России на.

1 Цит. по: Ключевский В. О. Сочинения. В 9 т. Т. 9. — М.: Мысль, 1989. — С.286. протяжении последних столетий? Почему модернизация осуществляется в нашей стране, как правило, по инициативе «сверху»? Почему верховная власть не использует общественную инициативу, возрастающую в ходе реформирования, для укрепления социального согласия и политической стабильности?

Исторический опыт разработки реформ 1860−1870-х гг. дает возможность более глубоко осознать необходимость обеспечения единства государственного управления при четком разграничении функций различных государственных институтов, соблюдения закрепленных законом требований к принятию государственных решений.

Государственный механизм Российской империи, представлявший собой рационально организованный бюрократический строй, (по мнению некоторых историков, «бюрократический абсолютизм"1) в эпоху Великих реформ стал рассматриваться обществом как инструмент, необходимый для разрешения насущных проблем. Это новое понимание государства, складывающееся в просвещенных слоях общества и выражавшееся в ожидании учреждения институтов самоуправления на всех уровнях власти, не воспринималось значительной частью правительственной бюрократии, и, s прежде всего, представителями верховной власти.

Разработка и реализация комплексной программы реформ требовали дальнейшей рационализации различных направлений деятельности высших правительственных институтов, в том числе технологии законотворчества. Правительство Александра II, осознавая необходимость и неотложность радикальных реформ, использовало в ходе модернизации старый государственный механизм, который сложился в первой половине XIX века. Сложность заключалась в том, что традиционных методов законотворческой деятельности в условиях модернизации уже было недостаточно: требовались.

1 См.: Ремнев A.B. Самодержавное правительство. Комитет министров в системе высшего управления Российской империи (вторая половина XIX — начало XX века).- М.:РОССПЭН, 2010.-С. 6. новые технологии разработки проектов, новые процедуры принятия государственных решений.

Высшие и центральные учреждения, сформированные и получившие правовой статус в первой половине XIX века, также подвергались некоторым изменениям, которые способствовали более четкому разграничению функций и формированию на практике более стройной системы процедуры подготовки проектов нововведений. Отношение верховной власти к проблеме рационализации государственного механизма в настоящем исследовании представляется возможным проследить как на материалах подготовки реформ, так и в ходе исследования реакции верховной власти на проекты модернизации правительственного механизма империи, авторами которых были сановники.

Изучение ' организационно-правовых основ деятельности Государственного совета, Комитета министров, Совета министров, Правительствующего Сената, игравших важнейшую роль в законотворческом процессе, анализ инициатив по рационализации процедуры принятия государственных решений, высказанных видными представителями политической элиты, дает возможность выявить закономерности и специфику деятельности государственного механизма в исследуемый период. В настоящей работе не рассматривается подробно деятельность Собственной его императорского величества канцелярии, которая к началу 1860-х гг. утратила ведущую роль в законотворческом процессе.

Особенности механизма принятия государственных решений в самодержавном государстве в условиях осуществления буржуазных преобразований особенно ярко, на наш взгляд, прослеживаются на примере разработки, принятия и осуществления военных реформ, которые по содержанию, направленности, темпам проведения представляли собой одно из наиболее успешных направлений российской модернизации 1860−1870-х годов. Комплексный подход к военным реформам был обеспечен как острой необходимостью существенных преобразований в этой области государственной жизни, что осознавали и верховная власть и общество в целом, так и отношением к нововведениям военного министра Дмитрия Алексеевича Милютина и его ближайших сотрудников. В Военном министерстве была сформирована высоко профессиональная, работоспособная команда, обладавшая научным мировоззрением, практическим опытом, подлинной гражданственностью, способностью не только инициировать проекты модернизации армии, но и обеспечить их реализацию.

Исследование процесса разработки и принятия проектов военных реформ 1860−1870-х годов позволяет осмыслить отношение различных правительственных группировок к проводимой модернизации, понять мотивы их конфронтации или объединения при рассмотрении конкретных законопроектов.

Объект исследования — законотворческая деятельность высших правительственных учреждений Российской империи и Военного министерства в 1860—1870-е гг., их взаимодействие в процессе инициирования, разработки и принятия проектов нововведений.

Предмет исследования — механизм принятия государственных решений и его эволюция на примере военных реформ в 1860—1870-е гг.

Хронологические рамки исследования, посвященного реформам 1860−1870-х гг., охватывают период с 1801 по 1880 гг., что обусловлено следующими основаниями: во-первых, тем, что систематизированная нормативно-правовая база, ставшая основой законотворческой деятельности высших и центральных государственных учреждений Российской империи в эпоху Великих реформ, была сформирована в первой половине XIX в.1 В 1860-е гг. дальнейшее.

1 См., напр.: «Учреждение Государственного совета» от 01.01. 1801 г.- «Об общем учреждении министерств» от 25.06.1811 г.- «Учреждение Государственного совета и Государственной канцелярии» от 15.04. 1842 г. развитие получили правовые основы функционирования Военного министерства и определен статус Совета министров. Сопоставительный анализ деятельности правительственных учреждений в дореформенный и реформенный период дал возможность показать наиболее существенные изменения, которые произошли в механизме принятия государственных решений в эпоху реформво-вторых, инициатор и организатор разработки проектов военных реформ Д. А. Милютин занимал пост военного министра Российской империи с ноября 1861 года по май 1881 г. Он был одним из немногих реформаторов, кто имел возможность влиять не только на принятие проектов преобразований, но и на их дальнейшую корректировку.

Методологическую основу исследования. При изучении избранной темы мы, прежде всего, опирались на принцип научного историзма,. позволяющий рассмотреть деятельность высших и центральных государственных учреждений по принятию законопроектов в процессе развития, с учетом конкретно-исторической обстановки. Для проведения комплексного исследования законотворческой деятельности государственных учреждений в период разработки военных реформ 1860−1870-х, гг. весьма.-:', важным стал принцип компаративизма, поскольку был использован широкий круг сравнительно-исторических методов, в том числе сравнительно-генетический, сравнительно-типологический. В работе также нашли применение контент-анализ, сравнительно-исторический анализ и синтез, системный метод с элементами моделирования. Применение антропологического подхода дает возможность подчеркнуть роль отдельных личностей в преобразовании России, в частности, воздействие Д. А. Милютина на законотворческий процесс.

Цель диссертации — расширение научных знаний о механизме принятия государственных решений в Российской империи, его организационно-правовых, институциональных и личностных основах на примере военных реформ 1860−1870-х гг.

Задачи:

1. Проанализировать положения учредительных документов, определяющих организационно-правовые основы законотворческой деятельности Государственного совета, Комитета министров, Совета министров, Правительствующего Сената в 1860—1870-е гг.

2. Исследовать на основе законодательных актов процедуру рассмотрения законопроектов в высших правительственных учреждениях.

3. Показать возможности и методы влияния высших государственных учреждений, отдельных сановников на процесс принятия законопроектов.

4. Рассмотреть на примере военных реформ практику инициирования, разработки и принятия государственных решений.

5. Проследить эволюцию механизма принятия Государственных решений по военным реформам.

6. Выявить и представить как общий результат исследования целостный механизм принятия государственных решений в исследуемый период на примере военных реформ.

Степень научной разработанности темы (историография). История высших правительственных учреждений и опыт проведения военных реформ в период правления Александра II изучены весьма широко. Вопросы, составляющие проблематику настоящей работы, в той или иной степени достаточно давно стали предметом исторических и историко-юридических исследований деятельности высших и центральных правительственных учреждений Российской империи. Они занимают значительное место в отечественной историографии. Тем не менее, специальных исторических исследований, посвященных механизму разработки и принятия государственных решений в эпоху Великих реформ на примере военных реформ, до настоящего времени создано не было. Отдельные аспекты законотворческого процесса 1860−1870-х гг. также еще недостаточно освещены в исторической науке.

В историографии исследуемой проблемы можно выделить три основных этапа: 1) дореволюционный, 2) советский и 3) постсоветский. Каждый из этих этапов имеет свои методологические и мировоззренческие особенности, фундаментальные исследования и публикации по отдельным, более узким вопросам истории создания и функционирования государственного аппарата самодержавной России.

История государственного механизма самодержавной монархии в отечественной историографии рассматривалась в нескольких аспектах. Во-первых, это описание процесса создания и развития системы государственных учреждений, которое нашло место в трудах значительного числа российских историков, занимавшихся исследованием российского абсолютизма XVIII — начала XX вв. Во-вторых, изучение состава и положения высшей бюрократии на различных этапах развития самодержавного государства. В-третьих, выявление особенностей самого процесса разработки и осуществления административных реформ от времен Петра I до начала XX в.

Общему пониманию структуры высших государственных учреждений, сложившейся к началу 1860-х годов, особенностей функционирования государственного аппарата Российской империи способствуют труды русских историков дореволюционной эпохи. Исследования Н. М. Карамзина, С. М. Соловьева, В. О. Ключевского и других выдающихся ученых-историков содержат огромный фактический материал, раскрывающий основные тенденции внутриполитического развития нашего Отечества, способствуют созданию целостного восприятия исторического процесса становления и развития российской государственности. В их трудах четко прослеживается идея ведущей роли государства в социально-экономических, политических и культурных процессах, происходивших в России, и постоянно нараставшем огосударствлении (этатизации) общества.

Н.М. Карамзин, создавший 12-ти томную «Историю государства российского», был убежден в том, что Россия основывалась победами и единоначалием, гибла от разногласия, а спасалась мудрым самодержавием1. Он утверждал, что самодержавие есть «палладиум» Россиицелостность которого необходима для ее счастья. Резко высказываясь против проводимых Александром I административных реформ, Н. М. Карамзин назвал главной ошибкой законодателей излишнее внимание к формам государственной деятельности, что проявилось в создании различных министерств, учреждении Сената и прочих нововведениях, но не привело к улучшению государственного управления. В результате историк пришел к категорическому выводу: важны не формы государственной власти, а ее носители — люди, занимающие посты в высших правительственных учреждениях2.

Придавая решающее значение в государственном механизме качественному составу чиновников, от характера деятельности которых складывается мнение обо всем государственном механизме, Н. М. Карамзин восклицал: «Не спрашивайте: как писаны законы в государстве? сколько министров? есть ли Верховный Совет? Но спрашивайте: каковы судьи? каковы властители?. фразы — для газет, только правила — для государства"3.

Во второй половине XIX и начале XX в. оформилось новое направление в российской исторической науке, получившее название «государственная школа». Видными представителями этого направления были такие выдающиеся историки, философы, юристы как А. Д. Градовский, Б. Н. Чичерин, К. Д. Кавелин, Н. М. Коркунов, В. О. Ключевский и другие4. По.

1 См.: Карамзин Н. М. Записка о древней и новой России в ее политическом и гражданском отношениях. — М.: Наука, 1991. — С. 97. у.

См.: Там же.

3 Цит. по: Карамзин Н. М. Указ. соч. С. 98.

4 См. напр.: Градовский А. Д. Начала русского государственного права. В 3-х т. — СПб., 1875−1883- Кавелин Д. К. Собрание сочинений К. Д. Кавелина. Т.1. — СПб., 1897- Коркунов Н. М. Русское государственное право. — СПб., 1903; Ковалевский М. М. Очерки по истории мнению А. Н. Медушевского, сформулированная «государственной школой» концепция русского исторического процесса является высшим достижением историографии того времени1.

Н.М. Соловьев в 29-ти томном фундаментальном труде «История России с древнейших времен» попытался выявить закономерности исторического процесса, показать их внутреннюю логику и связь на основе изложения и глубокого анализа минувших событий. Он утверждал, что государство является необходимой формой для народа, а преемственность органов государственного управления, взаимосвязь их сущности и особенностей деятельности определяются особенностями исторической эпохи.

В лекции ЬХХХУ и комментариях к ней В. О. Ключевского содержится обзор начала реформаторской деятельности правительства Александра II, в частности, приведены наброски, сделанные не позже 1908 года, в которых ученый отметил проявившуюся в период разработки реформ необходимость совершенствования законодательного процесса2.

В последней лекции «Курса русской истории», представляющей собой краткий очерк крестьянской и земской реформ, В. О. Ключевский подчеркнул, что для анализа проведенных преобразований еще нет достаточных исторических данных. Это исключает для историков возможность судить о значении той или другой реформы, а исторические факты следует оценивать по их последствиям3.

Несомненный интерес представляют труды историков российского права конца XIX, среди которых привлекают внимание работы профессора политических учреждений России. — СПб., 1908; Романовский В. Е. Государственные учреждения древней и новой России. — М., 1911; Щеглов В. Г. Государственный совет в России в первый век его образования и деятельности. — Ярославль, 1903; Якушкин В. Е. Государственная власть и проекты государственной реформы в России. — СПб., 1906.

1 См.: Медушевский А. Н. Утверждение абсолютизма в России. Сравнительное историческое исследование. — М.: Текст, 1994. — С. 4.

2 См.: Ключевский В. О. Сочинения. В 9 т. Т. 5. Курс русской истории. — М.: Мысль, 1989. -С.431.

3 Там же, с. 259.

Казанского университета B.B. Ивановского1. Ученый также с позиций «государственной школы» дал обзор истории создания высших и центральных правительственных учреждений империи, в том числе уделил внимание описанию их полномочий и порядка прохождения дел. Механизм разработки законопроектов упоминается В. В. Ивановским лишь с точки зрения общих характеристик, практически не затронуты особенности принятия военных реформ 1860−1870-х гг.

Особая ценность опубликованных трудов второй половины XIXначала XX в., на наш взгляд, заключается в том, что ученые-историки располагали возможностью изучить и ввести в научный оборот ряд подлинных документов из архивов государственных учреждений. Они могли привести факты и впечатления, почерпнутые из личных свидетельств активных участников и современников проведенных преобразований. Необходимо отметить высокий уровень научно-исторического исследования в трудах Г. А. Джаншиева, С. С. Татищева, A.A. Корнилова и других ученых дореволюционного периода. В них отражены различные подходы к описанию и оценке российской модернизации второй половины XIX в.

В исследованиях Г. А. Джаншиева прослеживается стремление проанализировать преобразования 1860−1870-х гг. с позиций интересов и целей действовавших в то время исторических субъектов: политической элиты, формирующейся буржуазии, народных масс. Он создал ряд монографий и биографических этюдов о выдающихся реформаторах. Труды Г. А. Джаншиева интересны и тем, что они содержат записки и воспоминания непосредственных участников проведения реформ, в частности, С. И. Зарудного, что позволяет расширить общие представления о законодательном процессе 1860−1870-х годов .

1 См.: Ивановский В. В. Русское государственное право. В 2-х ч. — Казань, 1895−1896: Его же. Учебник государственного права. 3-е изд. — Казань, 1910.

2 Джаншиев Г. А. Эпоха великих реформ. Исторические справки. — СПб.: Типо-литография Б. М. Вольфа, 1907. Основы судебной реформы (к 25-летию нового суда).- М. [б.и.], 1891- Зарудный и судебная реформа. Историко-биографический эскиз. — М.: [б.и.], 1889;

С.С. Татищев, биограф Александра II, на основе значительного объема фактического и документального материала отразил официальную точку зрения в оценке деятельности высших государственных учреждений, дал описание реформ 1860−1870-х гг., в том числе военных. И хотя выводы ученого основаны на возвеличивании роли монарха в модернизации российского общества, идеи единства власти и народа, приведенный в исследовании обширный фактический материал способствует углублению знаний об особенностях функционирования органов высшей власти самодержавного государства1.

Более критичная оценка политики Александра II представлена в трудах A.A. Корнилова, который привел интересные факты и оценки деятельности правительственных учреждений, исследовал логическую взаимосвязь событий недавней для него эпохи, их причины и следствия. В частности, историк выразил мнение либеральной общественности конца XIX — начала XX в. о том, что личные вкусы, личные убеждения и предрассудки императора Александра как будто не предвещали ничего особенно хорошего в отношении назревших преобразований, но император должен был уступить развивающемуся социально-политическому процессу. Историк рассматривал реформы 1860−1870-х гг. как результат реализации прочно осознанного в эпоху Крымской войны убеждения в необходимости коренных л преобразований ради сохранения и усиления мощи Русского государства .

Большую ценность для настоящей работы представляет описание A.A. Корниловым практики разработки военных и других реформ. Историк обратил внимание на методы законотворческой процедуры, отметив, что реформы 1860−1870-х гг. правительство разрабатывало чисто бюрократическим путем: в недрах канцелярий, особых комитетов и комиссий. Критикуя сохранение бюрократических традиций, ученый выделял.

Страница из истории судебной реформы. Д. Н. Замятин. — М.: [б.и.], 1883.

1 Татищев С. С. Император Александр II. Его жизнь и царствование. В 2-х т. — СПб.: Издательство A.C. Суворина, 1911.

2 См.: Корнилов A.A. Курс истории России XIX века. — М.: Высшая школа, 1993. — С. 202. и совершенно новые характеристики законотворческой деятельности. Он отметил привлечение профессиональных экспертов и открытое обсуждение законопроектов в печати1, дал высокую оценку военным реформам, прежде всего, введению всеобщей воинской повинности, назвав ее важнейшим фактором демократизации русского общества и одной из наиболее гуманных реформ царствования Александра II. Технология подготовки и принятия военных реформ не нашла отражения в трудах A.A. Корнилова.

В ряду дореволюционных исследований необходимо выделить труд М. М. Ковалевского «Очерки по истории политических учреждений России». Он был создан на основе применения сравнительно-исторического метода, который содержит обоснование тенденций развития механизма российского государства в XIX в., его влияния на ход модернизации 1860−1870-х гг.3 Обосновывая необходимость всемирно-исторических сравнений при изучении общества и государства, М. М. Ковалевский утверждал, что Россия развивается в целом по европейскому пути, основными вехами которого он называл реформы, в том числе 60−70-х гг. XIX в. Эти выводы имеют важное методологическое значение для нашего исследования.

Своеобразным источником настоящей работы стали дореволюционные юбилейные издания по истории государственных учреждений, которые, как правило, составлялись чиновниками этих ведомств. Они содержат ценный фактический материал.

Наибольший интерес, с этой точки зрения представляют такие работы, как «Исторический обзор деятельности Комитета Министров. 1802−1902», изданный в пяти томах4- пятитомное издание «Истории Сената за двести лет. 1711−1911», в котором XIX столетию посвящены тома III и IV5;

1 См.: Корнилов A.A. Указ. соч. — С. 250.

2 Там же, с. 299.

3 См.: Ковалевский М. М. Очерки по истории политических учреждений России. — СПб.: Изд-во Н. Глаголева, 1908.

4 Исторический обзор деятельности Комитета Министров. 1802−1902. — СПб., 1902.

5 История Сената за двести лет. 1711−1911 — СПб., 1911.

Государственный совет. 1801−1901"'- «Государственная канцелярия». 1810−1910"2 и другие.

Юбилейное шеститомное издание, подготовленное в издательском доме И. Д. Сытина к 50-летию отмены крепостного права, включает свидетельства и оценки участников подготовки и осуществления крестьянской реформы. В нем дано также описание судеб наиболее ярких инициаторов и разработчиков других реформ3. Издание включает несколько десятков научно-популярных статей, авторами которых стали историки А. К. Дживелегов, С. П. Мельгунов, А. З. Попельницкий и другие. Их содержание способствует расширению представлений о политических настроениях в правительственных кругах и российском обществе в период реформ.

В ряду немногочисленных дореволюционных публикаций, в которые включены сведения о состоянии русской армии в дореформенный период, незаменимы официальные издания, приуроченные к 100-летнему юбилею Военного министерства или юбилейным датам государственной деятельности российских императоров'1.

Краткое описание процесса становления системы управления русской армией в период правления Николая I приведено в «Историческом обозрении Военно-сухопутного управления 1825−1850"5. Этот материал не содержит исторического анализа и был использован как справочный источник.

В 1879—1881 гг. был опубликован шеститомный труд «Исторический очерк деятельности военного управления в России в первое двадцатипятилетие благополучного царствования государя императора Александра Николаевича (1855−1880)», составленный высшими офицерами М. С. Максимовским и М. П. Хорошихиным под общей редакцией военного.

1 Государственный совет. 1801−1901. — СПб., 1901.

2 Государственная канцелярия. 1810−1910. СПб., 1910.

3 См.: Великая реформа. В 6-ти томах. — М.: Издательство И. Д. Сытина, 1911.

4 См. напр.: Столетие Военного министерства. 1802−1902. Т. 1−14. — СПб., 1902;1914.

5 Историческое обозрение Военно-сухопутного управления 1825−1850. — СПб., 1850. историка М.И. Богдановича1. Эта работа имеет характер официального «панегирика» к юбилею правления Александра II, «благополучно царствующего монарха». В ее основу были положены всеподданейшие отчеты Военного министерства и его отдельных управлений, а потому научная ценность этого труда состоит в наличии подробной информации о состоянии армии накануне и в период осуществления военных реформ. В частности, дан обзор организации войск на 1 января 1853 г. и на 1 января 1856 г., представлена система управления армией, которая сложилась к середине столетия. Однако, механизм разработки и принятия нововведений в указанном издании не рассматривается.

Определенный интерес представляют труды военных историков XIXначала XX в., часть из которых переиздана в последние годы. В частности, М. И. Шишкевич в очерке «Покорение Кавказа. Персидские и кавказские войны» показал действия русских войск на завершающем этапе покорения Кавказа. Эта работа содержит описание военных событий, яркие примеры героизма, но отсутствие критического анализа назревших проблем в вооруженных силах Российской империи не позволяет признать эту работу как научный источник для освещения задач настоящего исследования.

Неоценимое значение для понимания процедуры разработки и принятия военных реформ имеет очерк историка Г. А. Джаншиева «Воинский устав 1 января 1874 года (по поводу двадцатилетия)"4, который хотя и был посвящен юбилею введения всесословной воинской повинности, но написан на основании исследования подлинных документов из архива.

1 Исторический очерк деятельности военного управления в России в первое двадцатипятилетие благополучного царствования государя императора Александра Николаевича (1855−1880).Т. 1−6.-СПб., 1879−1881.

2 Ридигер А. Ф. Комплектование и устройство вооруженной силы. — СПб., 1892- Байов А. К. История военного искусства как наука. — СПб., 1912; История русской армии. 1812−1864 гг. — СПб.: Полигон, 2003; Федоров В. К. К вопросу о воинской повинности в России. -Ростов н/Д, 1906.

3 Шишкевич М. И. Покорение Кавказа. Персидские и кавказские войны. // В кн. История русской армии 1812−1864 гг. — СПб.: Полигон, 2003. — С. 442−612;

4 Джаншиев Г. А. Эпоха великих реформ: Т. 2. — М.: Издательский дом «Территория будущего», 2008.-С. 137−162.

Государственного совета. По существу, эта работа является первой попыткой научного анализа законодательного механизма эпохи Великих реформ по проблемам военного ведомства. Однако, справедливо, на наш взгляд, замечание П. А. Зайончковского о том, что Г. А. Джаншиев оставил без внимания ряд важнейших обстоятельств подготовки законопроекта о введении нового принципа комплектования армии, в частности, роль П. А. Валуева в инициировании исследуемой реформы1.

Незаменимы труды, изданные к 90-летию со дня рождения Д. А. Милютина и в связи с уходом его из жизни, в которых представлены обширные сведения о карьере и заслугах этого выдающегося реформатора2.

В целом, труды дореволюционных российских историков и публицистов, в которых рассматривалась эпоха Великих реформ, представляют несомненную научную значимость. Они дают возможность составить общее представление о роли правительственных учреждений в проведении модернизации страны. Значительно меньше внимания в них уделено исследованию технологии разработки и принятия законопроектов. Процедура рассмотрения законопроектов высшими и центральными правительственными учреждениями и ее правовые основы затрагивались в этих работах лишь фрагментарно.

В исследованиях советской исторической науки 1920;1930;х гг., посвященных российскому государству XIX в., основное внимание уделялось экономической истории и общественному движению, общей эволюции абсолютизма в России, причем обязательной была критика, подчас без научных оснований, государственного строя, внутренней и внешней политики царского правительства, деятельности высшей бюрократии. Историческое значение реформ 1860−1870-х гг. основывалось на критических.

1 См.: Зайончковский П. А. Военные реформы 1860−1870-х гг. — М.: Изд-во Московскою университета, 1952. — С. 60.

2 Байов А. К. Граф Дмитрий Алексеевич Милютин: Биогр. очерк. — СПб.: Тип. A.C. Суворина, 1912; Жерве В. В. Граф Д.А. Милютин. К 90-летию со дня рождения (18 161 906).- СПб., 1906. оценках их характера и результатов, данных в трудах В. И. Ленина, внимание было акцентировано на ограниченности и незавершенности преобразований.

В этот период наибольшую известность получили работы А.Е. Преснякова1 и М.С. Ольминского2, которые описывали историю российского самодержавия. Были также изданы воспоминания некоторых общественных и государственных деятелей XIX в., содержащие сведения о деятельности л высших правительственных учреждений царской России, их чиновников. В целом, в 1920;1930;е гг. советские историки не публиковали специальных исследований по проблемам механизма принятия государственных решений в самодержавной России, в том числе и по вопросам реформирования армии.

С конца 1940;х гг. в советской исторической науке начинается глубокое изучение социально-политического и экономического развития дореволюционной России периода правления Александра II, в том числе и реформаторского процесса. В публикациях сохранялись идеологическая и политическая «заданность», классовый подход к разоблачению антинародной сущности самодержавного государства, но. ученые подробно освещали историографию проблемы, исследовали предпосылки либеральных реформ, их содержание и результаты, впервые в научный оборот были введены обширные архивные материалы.

В 1950;1980;е гг. были созданы первые глубокие фундаментальные исследования эпохи Великих реформ, появились монографии, посвященные сущности и особенностям преобразований 1860−1870-х гг., в том числе и военных, а также исследования структуры государственного механизма и состава высших правительственных учреждений4.

1 Пресняков А. Е. Александр I. — Пг., 1924; Апогей самодержавия. Николай I. — Л., 1925; Лекции по русской истории. В 2-х т. — М., 1938;39.

2 Ольминский М. Государство, бюрократия и абсолютизм в России. — М.: Госиздат, 1925.

3 Валуев П. А. Дневник. 1877−1884. — Пг., 1919; Петерц Е. А. Дневник (1880−1883). — М&bdquoЛ., 1927; Феоктистов Е. М. За кулисами политики и литературы. 1848−1896. — Л.: Прибой, 1929. '' Бескровный Л. Г. Русская армия и флот в XIX веке. — М.: Воениздат, 1973; Оржеховский.

И.В. Из истории внутренней политики самодержавия в 60−70-х годах XIX века. — Горький, 1974; Степанский А. Д. Самодержавие и общественные организации России на рубеже.

Развитию научного интереса к деятельности правительственных учреждений дореволюционной России способствовала дискуссия по проблемам российского абсолютизма, прошедшая в 1968;1972 гг. на страницах журналов «История СССР» и «Вопросы истории"1. В ходе дискуссии были высказаны точки зрения, способствовавшие расширению методологических подходов к исследованию механизма принятия государственных решений.

Крупным исследователем социально-политической истории России, ее правительственного аппарата XIX в. был П. А. Зайончковский. В 1950;1970;е гг. на основе анализа объемного архивного материала, дневников и воспоминаний государственных деятелей ученый создал ряд фундаментальных трудов, способствовавших формированию новых направлений в российской и западной историографии. «Он рассматривал подготовку Великих реформ 1860-х гг. не как вынужденный ответ на пресловутую „революционную ситуацию“ (пусть даже он и должен был официально разделять этот взгляд в своих публикациях), но как процесс, протекавший в самой среде бюрократии, представители которой, реагируя на поражение в Крымской войне, разработали планы преобразований России, открывших новую эру» — писал Р. Уортман, американский историк, ученик П. А. Зайончковского. В редакции Зайончковского в 1947;1950 гг. был опубликован дневник Д.А. Милютина4, в 1961 г. дневник П.А. Валуева1,.

XIX-XX веков. — М.: МГИАИ, 1980. Чернуха В. Г. Внутренняя политика царизма с сер. 50-х до н.80-х rr. XIX века. — Л.: Паука, 1978.

1 Аврех А. Я. Русский абсолютизм и его роль в утверждении капитализма в России// История СССР. -1968. — № 2. — С. 82−104- Давидович A.M., Покровский С. А. О классовой сущности и этапах развития русского абсолютизма // История СССР. — 1970. — № 1. — С. 5878- Чистозвонов А. Н. Некоторые аспекты проблемы генезиса абсолютизма// Вопросы истории. -1968. — № 5. — С. 46−62 и др.

2 Зайончковский П. А. Отмена крепостного права в России. — М.: Просвещение. 1954; Ею же. Кризис самодержавия на рубеже 1870−1880-х годов. — М.: Изд-во Московского университета, 1964; Его же. Правительственный аппарат самодержавной России. — М.: Мысль, 1978 и др.

3 Цит. по: Уортман P.C. Властители и судии: Развитие правового сознания в имперской России.-М., 2004.-С. 18.

4 Милютин Д. А. Дневник Д.А. Милютина/ Под ред. П. А. Зайончковского. В 4 т. — М.: Тип. которые представляют огромную ценность для исследования процедуры разработки и принятия законопроектов.

П. А. Зайончковский в конце 1940;х гг. осуществил первое фундаментальное исследование в области военных реформ 1860−1870-х гг., которое было опубликовано в.

1952 г. Он дал обзор дореволюционных публикаций, ввел в научный оборот материалы архивов Государственного совета, Комитета министров, Совета министров, Военного министерства и мемуары государственных деятелей по проблемам проведения военных реформ. Ученый четко определил хронологические рамки своего исследования, указав 1862 г., как начальную дату реформ, и 1 января 1874 г., как дату проведения в жизнь всесословной воинской повинности"3.

На наш взгляд, представляется необходимым несколько расширить временной период исследования механизма принятия военных реформ, так как отдельные положения нововведений в армии корректировались и законодательно дополнялись до конца 1870-х гг., о чем свидетельствуют мемуары Д. А. Милютина, подтверждаемые архивными материалами.

П.А. Зайончковский в исследовании военных реформ основное внимание уделил содержанию проводимых мероприятий и процессу их осуществления. Процедура инициирования, разработки и принятия военных реформ рассматривалась им лишь в контексте общего анализа военных преобразований.

В дальнейшем особенности механизма подготовки и принятия военных реформ историки также затрагивали лишь фрагментарно в обзорных трудах по истории сухопутной армии России4. журн. «Пограничник», 1947;1950.

1 Валуев П. А. Дневник Валуева / Под ред. П. А. Зайончковского. В 2-х т. — М.: Изд-во АН СССР, 1961.

2 Зайончковский П. А. Военные реформы 1860−1870-х гг. — М.: Изд-во Московского университета, 1952.

3 См.: Зайончковский П. А. Указ. соч. — С. 6.

4 Эйдельман Н. Я. «Революция сверху» в России. — М.: Книга, 1989; Толмачев Е. П. Александр II и его время. Кн. 1−2. — М.: Воениздат, 1998; Осипова М. П. Великий русский.

Большой вклад в исследование сущности и методологии изучения эпохи Великих реформ и деятельности высшей бюрократии в пореформенный период внесла профессор Л. Г. Захарова, ученица П.А. Зайончковского1. В статье Л. Г. Захаровой «Самодержавие, бюрократия и реформы 60-х гг. XIX в. в России» изложены новые подходы к изучению реформаторской деятельности правительства Александра II, показана непреходящая ценность исторического опыта эпохи либеральных реформ. Представляется справедливым замечание автора статьи о том, что при изучении реформ, так же как и контрреформ, возникает задача дифференцированного подхода к различным этапам и «уровням» преобразовательного процесса: идеологии, лежавшей в основе намеченных преобразований, первоначальным проектам реформ, принятым законам, которые могли существенно отличаться от проекта, и, наконец, характеру их реализации, проверке жизнью. В настоящем исследовании принцип дифференцированного подхода был использован при анализе процесса разработки военных реформ, как в высших правительственных учреждениях, так и в Военном министерстве — центральном ведомственном органе государственного управления, а также при изучении особенностей процедуры прохождения законопроектов.

Изучению истории государственного аппарата Российской империи посвятил свою научную деятельность Н. П. Ерошкин, во многом благодаря которому история государственных учреждений из историко-юридической дисциплины стала вспомогательной исторической дисциплиной, имеющей первостепенное значение для архивной эвристики. Н. П. Ерошкин и его реформатор Милютин Д. Л. — М.: Ашгш Рог1Нис1о, 2005.

Захарова Л. Г. Дворянство и правительственная программа отмены крепостного права в России. //Вопросы истории. — М., 1973. № 9, — С. 32−51- Ее же. Самодержавие и отмена крепостного права в России. 1856−1861. — М.: Изд-во МГУЕе же.-Великие реформы в России. 1856−1874: Сборник/ Под ред. Захаровой Л. Г., Эклофа Б., Бушнелла Дж. — М.: Изд-во Московского университета, 1992; Ее же. Дмитрий Алексеевич Милютин, его время и мемуары.// Д. А. Милютин. Воспоминания. 1816−1843. -М., 1997. — С. 5−31. 2 См.: Захарова Л. Г. Самодержавие, бюрократия и реформы 60-гг. XIX в. в России. //Вопросы истории. — М., 1989. — № 10. — С. 3−24. ученики опубликовали целую библиотеку работ по истории государственных учреждений дореволюционной России1. Большое внимание ученый уделял исследованию архивных источников, их систематизации по проблемам компетенции, функций, структуры институтов государственной власти дореволюционной России. Специальным исследованием организационно-правовых основ механизма принятия военных реформ Н. П. Ерошкин не занимался.

В 1990 — е гг. группа ученых-историков осуществила огромную исследовательскую работу, результатом которой стало создание четырехтомного документированного справочника «Высшие и центральные государственные учреждения России 1801−1917». Этот труд, содержащий сведения о местах хранения архивных фондов, комплексов документов правительственных учреждений и другую систематизированную информацию, имеет большое значение для настоящего исследования, прежде всего, первый том2.

Заметно возрос общественный интерес к историческим личностям самодержавной России эпохи реформ и контрреформ. Этому способствовали публикации мемуарного наследия ряда государственных деятелей XIX века3. В них можно найти множество сюжетов известных и малоизвестных событий, характеристики чиновников, описания их деятельности в составе высших правительственных учреждений, что помогает лучше понять.

1 См.: Ерошкин Н. П., Куликов Ю. В., Чернов A.B. История государственных учреждений до Великой Октябрьской социалистической революции. М.: Московский историко-архивный институт, 1965; Ерошкин Н. П. История государственных учреждений дореволюционной России. — 3-е изд., перераб. и доп. — М.: Просвещение, 1983; Его же. Самодержавие накануне краха. — М.: Просвещение, 1975; Степанский А. Д. История общественных организаций дореволюционной России. — М.: Просвещение, 1979 и др.

2 См.: Высшие и центральные государственные учреждения России. 1801−1917 гг. В 4-х тт. Т.1: Высшие государственные учреждения. — СПб.: Паука, 1998.

3 Корф М. А. Записки. — М.: Захаров, 2003; Кривенко B.C. В министерстве двора. Воспоминания, — СПб.: Нестор-История, 2006; Оболенский Д. А. Записки князя Дмитрия Александровича Оболенского. — СПб.: Нестор-история, 2005; Половцов A.B. Дневник государственного секретаря. Т. 1−2. — М., 2005; Ридигер А. Ф. История моей жизни. Воспоминания военного министра. Т. 1−2. — М., 1999; Головнин A.B. Заметки для немногих. — СПб.: Нестор-История, 2004. исследуемую эпоху. В 1997;2006 годах были изданы «Воспоминания» Д. А. Милютина, которые охватывают период с 1816 года до начала 1875 года. Все семь томов «Воспоминаний» были подготовлены к изданию группой историков-исследователей под руководством Л. Г. Захаровой, профессора исторического факультета МГУ1.

В 2008 — 2010 гг. вышло в свет новое издание дневника Д. А. Милютина, публикация которого также была подготовлена исследователями во главе с Л. Г. Захаровой. Особое значение для понимания событий и персоналий, описываемых в «Дневнике», имеет подстрочник, в котором даны яркие характеристики государственных деятелей Российской империи, членов императорской фамилии и самого Александра II, ценные сведения о подготовке и проведении военной реформы, о борьбе противоборствующих группировок в правительственных сферах, о событиях придворной жизни в середине 1870-х гг. Комментарии профессора П. А. Зайончковского к первому изданию «Дневника» сохранены и приведены в новом издании полностью3.

Воспоминания" и «Дневник» Д. А. Милютина являются ценнейшим источником изучения истории России второй половины XIX века, в том числе и для настоящей работы. Они не только отражают ход разработки и проведения военных реформ, но и передают отношение к происходившим событиям самого автора, активного участника преобразований, одного из самых ярких государственных деятелей эпохи. В целом мемуарное наследие Д. А. Милютина, которое хранится в Научно-исследовательском Отделе.

1 Милютин Д. А. Воспоминания. 1816−1843. — М.: Российский архив. ТРИТЭ, 1997; Его же. Воспоминания. 1843−1856. — М.: Российский архив. ТРИТЭ, 2000; Его же. Воспоминания. 1856−1860. М.: Российский архив. ТРИТЭ, 2004; Его же. Воспоминания. 1860−1862. — М.: Российский архив. ТРИТЭ, 1999; Его же. Воспоминания. 1863−1864. — М.: РОССПЭН, 2003; Его же. Воспоминания. 1865−1867. — М.:РОССПЭН, 2005; Его же. Воспоминания. 1868- начало 1873. — М.: РОССПЭН, 2006.

2 Милютин Д. А. Дневник. 1873−1875. — М.: РОССПЭН, 2008; Его же. Дневник. 1876−1878. -М.: РОССПЭН, 2009; Его же. Дневник. 1879−1881. -М.: РОССПЭН, 2010.

3 См.: Д. А. Милютин. Дневник. 1873−1875. — С. 215−310. рукописей Российской Государственной библиотеки, насчитывает более 500 единиц хранения или около 50 тысяч листов1.

В научно-исторической литературе последних лет заметно усиление тенденции к рассмотрению проблем преобразований второй половины XIX века в контексте исторических особенностей развития российской государственности, а именно: осуществление реформ самим государством и для государства, в условиях отсутствия институтов гражданского общества и других демократических традиций2.

Особый интерес вызывают сравнительно-исторические работы историков, обобщающие опыт российской государственности, прежде всего опыт правительственного реформаторства. В. В. Кириллов в монографии, посвященной исследованию диалектики реформ и контрреформ самодержавной России, рассмотрел преобразования 1860−1870-х гг. через призму цикличности модернизационных процессов. Отметив, что в этот период российская модернизация сохранила многие определяющие черты ее имперской модели, автор подчеркнул роль военных реформ: «По-прежнему приоритетное значение имели такие ее компоненты, как первостепенное обеспечение военно-промышленного комплекса и сильной армии"3.

Обосновав сущность терминов «реформа» и «реформатор», ученый выделил наиболее яркую особенность отечественных модернизационных процессов. В России всякая реформа ассоциируется с действиями высшей государственной власти, при этом инициатором реформ очень часто.

1 См.: Зайончковский П. А. Д. А. Милютин. Биографический очерк.// В кн.: Д. А. Милютин. Дневник. 1873−1875.-С. 338−404.

2 Миронов Б. Н. Социальная история России периода империи (XVIIIначало XX в.): генезис личности, демократической семьи, гражданского общества и правового государства: В 2-х томах. — СПб.: Дм. Буланин, 1999; Игнатов В. Г. История государственного управления России. — Ростов-н/Д, 2002: Дубенцов Б. Б., Куликов C.B. Социальная эволюция высшей царской бюрократии во второй половине XIX — XX вв.//Проблемы социально-экономической и политической истории России XIX — XX вв. -СПб, 1999, — С. 63−86. Корнилов В. А, Тюкавкин В. Г., Ушаков A.B. История России. 18 611 917. — М.: Просвещение, 2009.

3 Цит. по: Кириллов В. В. История реформ и контрреформ в контексте российской модернизации XVIII—XX вв. — М.: Изд-во МГПУ, 2005. — С. 89. выступает радикальное крыло бюрократии, а их проведение проводится преимущественно административным путем в условиях острой борьбы сторонников и противников преобразований1. Эти характеристики российской модернизации подробно рассматриваются в настоящей диссертации на примере военных реформ.

C.B. Тютюкин, изучая реформаторские процессы XIX в. с позиций цивилизационного подхода, справедливо отмечает, что в общем и целом они совпадали с основными направлениями мирового процесса перехода к индустриальной цивилизации, но либерализация государственных институтов сдерживалась самодержавием" .

Важным направлением исследований реформ 1860−1870-х гг. в наши дни стали попытки осмысления сущности государственных институтов этой эпохи как единой системы, осознания особенностей процесса разработки и принятия нововведений с учетом правовых и культурно-исторических основ деятельности государственного механизма и представителей высшей бюрократии.

В этой группе исследований выделяется книга JI.M. Лысенко, посвященная истории возникновения и эволюции института губернаторства, его роли в механизме государственной власти Российской империи. Исследуя проблемы института губернаторства в эпоху либеральных реформ, автор выделила основные принципы проводимых преобразований3, провела анализ причин и последствий отказа верховной власти от децентрализации управления. К важнейшим из них J1.M. Лысенко отнесла ограниченный и половинчатый характер реформ, выразившийся в нежелании отказываться от абсолютистского режима — главного тормоза на пути преобразований, что.

1 См.: Кириллов В. В. История реформ и контрреформ в контексте российской модернизации XVIII—XX вв. — С.11−13.

2 См.: Тютюкин C.B. Попытки либерализации самодержавного строя в России // История Европы. — М.: РОССПЭН, 2000. Т. 5. — С. 132.

3 См.: Лысенко JI.M. Губернаторы и генерал-губернаторы Российской империи. — М.: Изд-во МГПУ, 2001. — С. 82. привело во второй половине 60-х годов к замедлению модернизации, а в 70-е гг. к ее постепенному свертыванию. Из опыта осуществления преобразований 1860−1870- гг. автор выделила существенные исторические уроки: верховная власть, создавая институт местного самоуправления, должна обеспечить четкое разграничение компетенций губернаторов и органов местного самоуправленияконсервативно настроенные чиновники при проведении реформ должны быть заменены на людей подготовленных, поддерживающих реформаторские начинания и способных провести их в жизнь1.

Эти положения также нашли отражение в настоящем диссертационном исследовании при анализе разграничения компетенций высших и центральных правительственных учреждений в законотворческом процессе, а также при изучении влияния личностей высших сановников на содержание, процесс разработки и принятия нововведений в военной сфере.

Проблемы взаимоотношений власти и общества в дворянско-чиновничьем российском государстве XIX в., попытки ее некоторой децентрализации в условиях реформ 1860−1870-х гг., а также сам механизм принятия государственных решений привлекли пристальное внимание зарубежных исследователей. В этой группе ученых особого внимания заслуживают работы представителей так называемой «школы Зайончковского», которая была сформирована историками, проходившими в 1960;1970;е гг. стажировку на историческом факультете МГУ: Ч. Адлера, М. Раева, Д. Орловски, Д. Сондерса, P.C. Уортмана2. Исследователи отметили ведущую роль централизованной бюрократической системы Российской империи в осуществлении реформ 1860−1870-х гг., что во многом.

1 Лысенко Л. М. Губернаторы и генерал-губернаторы Российской империи. — С. 97−98.

2 Adler Ch. The 'Revolutionary situation 1859−1861″: The uses of historical conception II Canadian Slavic Studies. — Montreal, 1969.-Vol.3, N 2- Raeff M. The bureaucratie phenomena of imperial Russia, 1700−1905//AHR. -Wash., 1979.-Vol.84, N 2- Orlovsky D. Recent studies on the Russianbureaucracy II Russian review, — 1976. -Vol.35. -P.448−467- Saunders D. P.A.Zaionchkovskii: High society subversive II Kritika, 2000; Уортман P.C. Властители и судии: Развитие правового сознания в имперской России. — М.: Новое литературное обозрение, 2004. предопределило принципиальное отличие российской модернизации от западноевропейского опыта.

Анализу англоязычной историографии посвящено исследование О. В. Большаковой «Бюрократия, реформы и контрреформы в России (1855−1894 гг.)». Автор отметила, что именно американские историки сразу же заняли ведущее место в изучении политической модернизации России второй половины XIX в., ее государственных и общественных институтов, на проблемах участия бюрократии в модернизации российского государства и общества, а также на анализе эволюции бюрократии как социальной группы. Нельзя не согласиться с мнением Большаковой О. В., что достигнутые американскими историками результаты научных изысканий заслуживают самого серьезного рассмотрения 1.

Современные подходы к анализу политики российского правительства во второй половине XIX в., акцентирование внимания на важности процесса разработки нововведений, его обусловленность как особенностями политического развития страны, так и позицией высшего чиновничества отмечаются в современных учебниках для вузов .

Значительно обогатили наши знания по исследуемой теме работы разных лет, посвященные деятельности отдельных высших государственных учреждений России, а также военного ведомства второй половины XIX в., в которых предприняты попытки отойти от привычных штампов, Л сформулировать новую методологию. Они ввели в научный оборот.

1 См.: Большакова О. В. Бюрократия, реформы и контрреформы в России (1855−1894 гг.) в освещении англоязычной историографии. Дис.канд. ист. наук. — М.: МГУ, 2001, — С. 89.

2 Кириллов В. В. История России. — М.: Юрайт-Издат, 2007; Его же. Отечественная история в схемах и таблицах. — М.: Эксмо-Пресс, 2006; Корнилов В. А., Тюкавкин В. Г., Ушаков А. В. История России. 1861−1917. — М.: Просвещение, 2009; Игнатов В. Г. История государственного управления России. — Ростов/на Дону: Феникс, 2002 и др.

3 Ляшенко Л. М. Александр II, или История грех одиночеств. — М.: Молодая гвардия, 2003; Его же. Царь-освободитель: жизнь и деяния Александра II. — М.: Владос, 1994; Осипова М. Н. Вопросы военной истории России в научном наследии Д. А. Милютина. Дис. .канд. ист. наук. — М., 1977; Чернуха В. Г. Внутренняя политика царизма с середины 50-х до начала 80-х гг. XIX в. — Л.: Наука., 1978; Российские реформаторы (XIXXX в.)./ сост. А. П. Карелин. — М.: Международные отношения, 1995; Макаров C.B. Совет министров уникальные документы, используют междисциплинарные приемы изучения и оценки участия различных ведомств и отдельных государственных деятелей в реформаторском процессе.

Новое прочтение источников и фактов российской государственности предложено в трудах Д. И. Раскина, который представил российское регулярное государство XIX столетия как инструмент «замещающей модернизации» и показал ограниченность возможностей эволюции его основных институтов1. Эта концепция дает возможность более глубоко осознать закономерности и специфику государственного механизма Российской империи в исследуемую эпоху.

Изданный к 200-летнему юбилею труд «Министерская система в Российской империи"2 содержит документальные материалы и научные очерки. В частности, в него включена историческая справка, составленная управляющим II отделением Собственной е.и.в. канцелярии Д. Н. Блудовым, в которой приведен анализ отчетов, ежегодно предоставлявшихся министрами на высочайшее имя. Этот документ дал возможность более глубоко выявить сущность одного из самых значимых способов влияния сановников на принятие государственных решений в самодержавной России.

Выявлению особенностей правительственной политики при проведении военных реформ способствуют факты, характеристики и выводы, сделанные в последней книге Е. П. Толмачева.3 Автор дал всесторонний анализ историографии эпохи Великих реформ, характеристику проведенных преобразований, тщательно проанализировал побудительные мотивы и.

Российской империи. 1857−1917: государственно-правовые проблемы. — СПб.: Изд-во Санкт-Петерб. ун-та, 2000; Государственный совет Российской империи, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в истории российского парламентаризма: преемственность и традиции. — М.: Олма медиа групп, 2007.

1 См.: Раскин Д. И. Исторические реалии российской государственности и русского гражданского общества в XIX в. // Из истории русской культуры (XIX в.). Т. 5. — М.: Языки русской культуры, 1996. — С. 813−824- Его же. Система институтов российской имперской государственности кон.ХУШнач. XX вв. Дис. д-ра ист.наук. — СПб., 2006.

2 Министерская система в Российской империи: К 200-летию министерств в России. — М.: РОССПЭН, 2005.

3 Толмачев Е. П. Военная политика и реформы Александра И. — М.: Воениздат, 2006. объективные причины политики модернизации, сделал обзор основных направлений военных реформ. Несомненный интерес представляет тщательное обоснование Е. П. Толмачевым исторического значения военных реформ, основанное на анализе мемуарных источников и статистических данных. Автор акцентировал внимание на процессе реализации реформ 18 601 870-х гг., законотворческая деятельность высших правительственных учреждений и Военного министерства не стала предметом специального исследования ученого.

Новый подход к изучению практики государственного управления в самодержавной России выявлен в фундаментальных трудах J1.E. Шепелева, который на основе обширных архивных материалов показал особенности функционирования высших и центральных правительственных учреждений Российской империи, привел интересные факты из их деятельности, оценки законотворческого процесса высшими сановниками империи, их личностные характеристики1. A.B. Ремнев исследует механизмы взаимодействия императора и высших органов власти, определяя их как «самодержавное правительство», распределение функций между ними. Основным предметом его научных интересов стал Комитет министров в дореформенную и пореформенную эпоху .

В ряду диссертационных исследований и монографий последних лет выделяются работы В. Е. Воронина, A.B. Мамонова, С. А. Репинецкого, И. В. Черепановой, В. Г. Хандорина, посвятивших свои труды разработке отдельных проблем политического развития России во второй половине XIX в 3. Эти работы расширили методологию и круг источников изучения эпохи.

1 Шепелев J1. E Чиновный мир России: XVIII — начало XX в. — СПб.: Искусство, 1999; Его же. Титулы, мундиры, ордена в Российской империи. -М.: Наука, 1991.

2 Ремнев A.B. Комитет министров в системе высших государственных учреждений царской России (1861−1906 гг.). JL, 1986; Его же. Самодержавное правительство. Комитет министров в системе высшего управления Российской империи (вторая половина XIXначало XX века).- М., 2010.

3 Воронин В. Е. Русские правительственные либералы в борьбе против «аристократической партии» (середина 60-х — середина 70-х гг. XIX в.). — М.: Спутник +, 2009; Его же.

Великих реформ, наметили новые подходы к оценке преобразований. Тем не менее, авторы не ставили своей задачей выявление целостного представления о законотворческом процессе.

Д.Е. Габелко выявил влияние первого в российской истории военного министра-ученого на формирование системы военного образования, создание российской военно-исторической науки, но проблему технологии подготовки законопроектов военных реформ он не затронул1.

Таким образом, историографический анализ показал, что при всем многообразии литературы по различным проблемам функционирования правительственного аппарата Российской империи, исследование механизма принятия государственных решений на примере военных реформ 1860−1870-х гг. требует дальнейшей научной разработки.

Источниковая база исследования. Для достижения поставленной цели и разрешения задач диссертационного исследования было использовано несколько групп источников.

К первой группе следует отнести официальные издания? законодательных актов, среди которых особое место занимают учреждения высших правительственных органов Российской империи, а также дополняющие их указы, манифесты, правила, в которых конкретизировались, уточнялись положения учреждений, относящиеся к правовому статусу, функциям и процедуре рассмотрения дел в высших правительственных учреждениях и Военном министерстве. Они опубликованы в Полном.

Деятельность великого князя Константина Николаевича в контексте реформирования социально-политического строя России (60−70-е гг. XIX в). Автореф. .док. ист. наук. — М., 2009; Мамонов A.B. Правящая бюрократия и формирование внутренней политики самодержавия в конце царствования Александра II. Автореф.канд. ист. наук. — М., 2002;

Репинецкий С. А. Формирование идеологии российского либерализма в ходе обсуждения крестьянского вопроса публицистикой 1856−1860 годов. Автореф. .канд. ист. наук. — М., 2009; Хандорин В. Г. Проконституционные проекты представителей либеральной бюрократии 60-хначала 80-х годов XIX в. — Новосибирск, 1998.

1 Габелко Д. Е. Д. А. Милютин — государственный деятель и историк. Автореф. .канд. ист. наук. — Воронеж, 2002. собрании законов Российской империи (издания первое и второе)1. В эту группу, например, вошли манифесты об образовании Государственного совета и об учреждении министерств, Общее учреждение министерств, Учреждение Государственного совета и Государственной канцелярии, высочайшие указы о производстве дел по Комитету министров во время отсутствия императора в столице, особый рескрипт о создании II отделения Собственной его императорского величества канцелярии и другие. Сюда же относится Свод военных постановлений3.

Вторая группа документов представляет собой архивные материалы официального делопроизводства правительственных учреждений. Материалы о деятельности Государственного совета, Комитета министров, Правительствующего Сената, Военного министерства, их особых присутствий, комиссий и совещаний, рассматривавших законопроекты, отложились в Российском государственном историческом архиве (РГИА)4, Российском государственном военно-историческом архиве.

РГВИА)5), а также в научно-исследовательском отделе рукописей Российской государственной библиотеки (НИОР РГБ6) и отделе рукописей Российской.

1 Полное собрание законов Российской империи. Собрание 1-е. Т. 1−45. — СПб., 1830- Полное собрание законов Российской империи. Собрание 2-е. Т. 1−55. — СПб., 1830−1884.

2 Полное собрание законов Российской империи. Собрание 1-е. Т. 26, № 19 806- т. 27, № 20 406- т. 31, № 22 064; № 24 164- т. 32, № 25 043- т. 40, № 30 469- Полное собрание законов Российской империи. Собрание 2-е. T. I, №. 312- т. 2, №. 1190- т. 7, №. 5166- i. 9, №. 6974, 7919- т. 10, №. 7771- т. 15, №. 14 098- т. 17, №. 15 549- т. 29, №. 28 692- т. 32, №. 31 845- т. 36, №. 33 403, 36 208- т. 37, №. 38 603- т. 38, №. 39 192, 40 007- т. 50, №. 55 116- т.54, №. 60 357- т. 19, №. 16 057- т. 28, № 27 354- т. 37, №.38 761.

3 Свод военных постановлений. — СПб., 1839 г., 1859 г., 1869 г.

4 РГИА. Фонды: 515 (Совет Государственный), 851 (Головнин A.B.), 1405 (Департамент законодательного отделения Министерства юстиции), 1149 (Департамент законов Государственного совета), 1162 (Государственная канцелярия), 1192 (Государственного совета отделение дел государственного секретаря), 1246 (Особое воинское присутствие о воинской повинности. Архив Государственного совета), 1250 (Дела и бумаги председателей и членов Государственного совета), 1263 (Комитет министров), 1275 (Совет министров), 1330 (Общие собрания департаментов Сената), 1642. (Куломзин А.П.).

5 РГВИА. Фонды: 1, 29 (Канцелярия Военного министерства), 224 (Милютин Д.А.), 378 (Комиссия по разработке положения о личной воинской повинности), 401 (Военно-ученый комитет Главного штаба), 831 (Военный совет), 846 (Военно-ученый архив).

6 НИОР РГБ. Фонды: 129 (Киселевы), 169 (Милютин Д.А.), 548 (Кавелины). национальной библиотеки (ОР РНБ)1.

К этой же группе следует отнести:

1) журналы и выписки из журналов Государственного совета, его особых присутствий и комиссийотчеты по делопроизводству Государственного совета, на основе которых были изучены особенности подготовки и обсуждения проектов военных реформ;

2) всеподданнейшие отчеты и доклады, ежегодно представляемые императору военным министром за 1861- 1881 гг., позволившие проследить инициативы нововведений Военного министерства и их оценку верховной властью;

3) отдельные доклады и записки высших сановников, направляемые на высочайшее имя — Д.А. Милютина4, П.А. Валуева3, Ф.В.

6 7 8.

Ридигера, П. А. Шувалова, Д. А. Толстого, великого князя Константина Николаевича9, A.B. Головнина10, содержащие сведения об особенностях законотворческой процедуры и роли отдельных сановников в подготовке проектов;

4) документы Военного совета и Военно-кодификационного комитета по рассмотрению законодательных вопросов11, изучение которых позволило выявить изменения в законотворческой деятельности Военного министерства в 1860—1870-е гг.;

1 ОР РНБ. Фонды: 126 (Валуев П.А.), 208 (Головнин A.B.), 600 (Ревизия сенатора A.A. Половцова), 633 (Рейтерн М.Х.).

2 РГИА. Ф. 515. Оп.27. Ед.хр. 2361- Ф. 1192. On. 1. Д. 1- Ф. 1246. Оп.1. Д. 1, 5, 8, 9- Ф. 1286. Оп.4. Д. 102- Ф. 1263. Оп.1. Ед.хр.3271- Ф. 1263. Оп.1. Ст. 344. Ед.хр. 3271- Ф. 846. Оп. 16. Т.1. Д. 1348- НИОР РГБ. Ф. 169. Кар.24. Ед.хр. 36, 39,40, 42- Кар.25. Ед. хр. 2, 4.

3 РГВИА. Ф. 1. Оп. 2. Д.1−28- 119−134.

4 НИОР РГБ. Ф. 169. Кар. 19. Ед.хр. 9-Кар. 25. Ед.хр.25- Кар. 26. Ед.хр. 2- Кар.40, Ед.хр. 9.

5 НИОР РГБ. Ф. 169. Кар. 22. Ед.хр. 45- ГА РФ. Ф. 677. On. 1. Ед.хр. 503.

6 РГВИА. Ф. 846. On. 16.Т. II. Д. 6005.

7 НИОР РГБ. Ф. 169. Пап. 49. Ед.хр. 10.

8 НИОР РГБ. Ф. 169. Кар.25. Ед.хр. 1, 6, 7.

9 НИОР РГБ. Ф. 169. Кар.23. Ед.хр. 14: Кар.25. Ед.хр. 1, 6.

10 НИОР РГБ. Ф. 169. Кар.24. Ед.хр. 4;

11 РГВИА. Ф. 1. Оп.1. Д. 27 189,29346, 31 050- Ф. 831. Оп.1. д. 31, 36, 39, 48- 458, 459, 545, 604, 621, 1065, 1067,1069- Оп. 3. Д. 11- НИОР РГБ. Ф. 169. Кар. 24. Ед.хр. 36−38- Кар. 25. Ед.хр. 2, 8−16,28−32- Кар. 26. Ед.хр. 1−16.

5) ведомости о ходе занятий комитетов и комиссий Военного министерства, о движении дел в этих органах, содержащие сведения о практике детальной разработки законопроектов в структурах самого военного ведомства- 1.

6) переписка военного министра с П. А. Валуевым, Д. М. Сольским, П. Н. Игнатьевым, Д. А. Толстым, М. Х. Рейтерном, П. А. Шуваловым и другими лицами по вопросам разработки проектов нововведений и другим вопросам2;

7) переписка Государственной канцелярии и канцелярии Военного министерства с министерствами и другими учреждениями по вопросам рассмотрения законопроектов3.

Неоценимое значение для данного исследования имели материалы Научно-исследовательского отдела рукописей Российской государственной библиотеки и Российского государственного военно-исторического архива. Фонд Д. А. Милютина НИОР РГБ содержит ряд уникальных документов, прежде всего записок Д. А. Милютина на высочайшее имя, которые позволяют проследить становление реформаторских взглядов одного из выдающихся деятелей эпохи Великих реформ.

Основные привлеченные делопроизводственные материалы находятся в семи фондах РГВИА. Важным источником для выявления особенностей законотворческой работы Военного ведомства накануне реформ стали дела 454−478, опись 6 фонда 29, содержащие сведения о перечне дел, рассматриваемых в учреждениях Военного министерства, а также выносимых на рассмотрение Военного и Государственного советов, в которых кратко изложено их содержание. В указанных фондах этого архива.

1 РГИА. Ф. 1246. Оп.1. Ед.хр. 9- Ф. 1192. Оп. 1. Д.1- РГВИА. Ф. 378. Оп. 1. Д. 2−17;

2 ОР РНБ. Ф. 633. Оп. 1. Д. 8- РГВИА. Ф. 1. Оп. 1. Д. 143−165- Ф. 224. Оп.1. Д.1−5- НИОР РГБ. Ф. 169. Кар. 22. Д. 9, 21, 24, 44,47- Кар.23. Ед.хр. 15, 16- Пап. 39. Ед.хр.37- Пап. 40. Ед.хр. 10, 11,30.

3 НИОР РГБ. Ф. 169. Кар. 23. Ед.хр. 16- РГВИА. Ф. 378. Оп. 1. Д. 150, 248, 265, 267- РГИА. Ф. 1246. Оп. 1. Д. 1, 5- Ф. 515.On.27. Ед.хр. 2361- Ф. 1405.0п. 70. Ед. хр. 5783. имеется большой массив документов, свидетельствующих о порядке подготовки сведений по военному ведомству, предоставлявшихся в особые присутствия Государственного совета для обсуждения проектов военных реформ. Часть архивных материалов впервые была введена в научный оборот.

Введены в научный оборот несколько документов, устанавливающих порядок внесения дел на заключение Государственного совета1 и рассмотрения законодательных вопросов в Военном совете и Военно-кодификационном комитете Военного министерства .

Немалый интерес представляли материалы РГИА и его научно-исследовательской библиотеки. Прежде всего, это относится к журналам и опубликованным отчетам Государственного совета. Журналы и прилагаемые к ним материалы фондов Департамента законов Государственного совета и Особого воинского присутствия о воинской повинности позволили составить целостное представление об организации тщательной проработки каждого нововведения и процедуре согласования его положений с действовавшим законодательством. Сопоставление материалов указанных фондов с документами, отложившимися в фонде Комиссии по разработке положения о личной воинской повинности РГВИА, позволило уточнить роль отдельных правительственных учреждений в подготовке проектов военных реформ.

Третья группа источников представлена дневниками, воспоминаниями и письмами Д.А. Милютина3, Александра II4, П.А. Валуева5,.

6 7 8 1.

Д.А.Оболенского, A.B. Головнина, Е. М. Феоктистова, Е. А. Петерца, К.Д.

1 РГИА. Ф. 515. Оп.27. ед.хр. 2361- Ф. 1405. Оп. 70. Ед.хр.5783. Л. 1−3;

2 РГВИА. Ф. 1. Оп.1. Д. 29 346. Л. 1−66- Д. 31 047. Л. 2−60- Д. 31 050.Л.43−56- 345−410.

3 НИОР РГБ. Ф. 169. On. 1. Карт. 2. Ед. хр. 2. Л. 1−114.

4 Письма императора Александра II князю А. И. Барятинскому (1857−1 864). Вопросы истории. 2006. № 12. С. 124−134.

5 Валуев П. А. Дневник П.А. Валуева, министра внутренних дел. Т. 1−2. М., 1961.

6 Оболенский Д. А. Записки князя Дмитрия Александровича Оболенского. СПб., 2005.

7 РГИА. Ф. 851. On. 1. Ед.хр. 4,6- ОР РНБ. Ф. 208. On. 1. Ед.хр. 236, 285, 290.

8 Феоктистов Е. М. За кулисами политики и литературы (1848−1896). Воспоминания. М., 1991.

Победоносцева2, часть которых отложилась в Государственном архиве Российской Федерации (ГА РФ)3, а также в фондах НИОР РГБ и ОР РНБ. Значительная часть источников этой группы к настоящему времени опубликована. В нашей работе использовано в основном мемуарное наследие сановников, принимавших непосредственное участие в работе высших правительственных учреждений. Помимо мемуаров в этой группе представлены черновые наброски проектов выступлений и писем, копии официальных бумаг, касающихся подготовки важнейших законопроектов. Их изучение также дало возможность осветить задачи настоящей работы.

Избранный круг архивных материалов и публикаций составил репрезентативную базу источников, что дает основания для объективности полученных в ходе. исследования выводов.

Научная новизна работы:

1. Предпринята попытка комплексного исследования механизма принятия государственных решений в Российской империи на примере разработки военных реформ 1860−1870-х гг.

2. На примере разработки и принятия военных реформ показаны способы оптимизации законотворческой деятельности высших и центральных государственных учреждений в 1860—1870-е гг.

3. Впервые специально проанализировано личностное влияние Д. А. Милютина на процесс разработки преобразований в военной сфере и на рационализацию принятия государственных решений в целом.

4. Введен в научный оборот ряд архивных материалов, что позволило уточнить содержание и характер процедуры разработки и принятия военных реформ, выявить элементы ее рационализации.

1 Перетц Е. А. Дневник Е.А. Перетца, государственного секретаря (1880−1883). M.-JT. 1927.

2 Письма Победоносцева Александру III. Т. 1. М., 1925; Шереметьев С. Д. Мемуары графа С. Д. Шереметьева. М., 2001.

3 ГА РФ. Фонды: 583 (Половцов A.A.) — 647 (в.к. Елена Павловна), 677 (Александр III), 678 (Александр II), 722 (в.к. Константин Николаевич).

5. Механизм принятия государственных решений представлен как целостная система организационно-правовых и процедурных мероприятий, реализуемых высшими правительственными учреждениями и центральным ведомством — Военным министерством в соответствии с определенными законодательством функциями и утвердившейся практикой.

Теоретическая и практическая значимость работы состоит в историческом воссоздании механизма принятия государственных решений в эпоху кардинальных изменений в Российской империи на примере военных реформ. Она определяется выявлением и теоретическим обобщением новых характеристик в законотворческой деятельности высших правительственных учреждений и Военного министерства. Освещение особенностей установленных законом процедур и законотворческой практики в 1860—1870-е гг. позволяет сформировать целостное представление об эволюции технологии принятия государственных решений в условиях реформ.

Конкретно-исторический материал и теоретические обобщения настоящей диссертации могут быть использованы в преподавании курсов отечественной истории, а также смежных учебных дисциплин, в том числе при разработке спецкурсов по проблемам истории государственных учреждений России второй половины XIX в.

Структура исследования соответствует целям и задачам диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка используемых источников и литературы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Механизм принятия государственных решений в 1860—1870-х гг. включал в свою структуру ряд элементов, важнейшими из которых являлись:

• деятельность верховной власти, высших и центральных государственных учреждений;

• нормативно-правовая база, регулирующая законотворческую деятельность институтов государственной власти;

• утвердившаяся система поддержки принятия решений при выборе альтернатив, отражавшая интересы определенных социальных или политических групп.

• процедура инициирования, разработки, рассмотрения и утверждения государственных решений (законопроектов).

Применение в настоящем исследовании принципов историзма и компаративизма, широкого спектра сравнительно-исторических методов исследования учредительных документов и законотворческой практики высших правительственных учреждений: Государственного совета, Комитета министров, Совета министров и Правительствующего Сената позволило установить, что в 1860—1870 гг. эти учреждения имели прописанную в законах структуру, принципы комплектования состава, функции, сложившийся порядок рассмотрения законопроектов, систему делопроизводства. При этом на протяжении всего исследуемого периода в Российской империи отсутствовало разделение государственной власти на законодательную, административную и судебную. Законотворческие функции на практике осуществляли Государственный совет, Комитет министров, Совет министров и, отчасти, Правительствующий Сенат. Эти обстоятельства предопределили переплетение функций высших правительственных учреждений в механизме принятия государственных решений.

В 1860—1870-х гг. законодательная инициатива оставалась монопольным правом монарха и министров. В министерства и на высочайшее имя поступало множество записок, содержащих проекты и идеи о модернизации различных сфер государственной и общественной жизни. Эти проекты и предложения доводились до императора только в случае их признания их целесообразности министрами или другими сановниками.

На основе исследования архивных материалов и мемуарных источников выявлено новое перераспределение законотворческих функций в практике высших государственных учреждений.

Важную роль в определении судьбы нововведения играло предварительное рассмотрение идеи будущего законопроекта в Комитете министров или Совете министров, как правило, в присутствии императора. После прохождения этого высшего учреждения и одобрения императором проект возвращался в министерство или департамент Государственного совета по принадлежности для детальной подготовки. При этом решающее значение, как в определении его целесообразности, так и в степени реализации, имела позиция императора. Император имел право прервать процесс разработки проекта нововведения на любом этапе.

В 1965;1874 гг. ведущую роль в законотворческой практике стал играть Государственный совет. Он выполнял функцию обобщения законотворческой работы других учреждений и ведомств и, одновременно, влиял на содержание законопроектов посредством деятельности комиссий и особых присутствий, а также департаментов, прежде всего Департамента законов.

Новой чертой законотворческого процесса стала детальная проработка его положений с целью обеспечения единства системы общегосударственного права. Для этого был использован опыт Военного министерства по составлению специальных таблиц, включавших статью действовавшей правовой нормы, формулировку предполагаемого изменения в ней изменения или дополнения, а также изложение предполагаемых результатов. Последний.

раздел таблиц направлялся на заключение в соответствующее ведомство.

Необходимо отметить ужесточение требований к порядку и срокам предоставления информации, которую затребовали комиссии министерств или Государственного совета, занимавшиеся разработкой законопроектов.

Выработанное Государственным советом мнение представлялось на утверждение императору в форме меморий, которые должны были содержать основные положения проекта нового закона и ожидаемые результаты его внедрения. Император мог потребовать у представлявшего мемории государственного секретаря или председателя Государственного совета журналы заседаний собраний департаментов или общего собрания для уточнения мнений сановников. Окончательное решение по проекту принимал император единолично. Закон допускал утверждение императором мнения меньшинства членов Государственного совета.

Мнение императора, доведенное заранее до сведения членов правительственных учреждений, как правило, играло решающую роль в вынесении решения по рассматриваемому проекту в этих учреждениях.

При исследовании организационно-правовых основ и практической 4 деятельности Правительствующего Сената, установлено, что в 1860—1870-е гг. его роль была ограничена выявлением потребностей различных сфер государственной жизни в новых нормативных актах. С 1868 г. Сенат получил монопольное право на издание законов Российской империи, сохранив функцию по обнародованию высочайших повелений, в том числе и провозглашение утвержденных императором новых законов, то есть завершал легитимизацию государственного решения.

Новым явлением в деятельности высших правительственных учреждений 1860−1870-х гг. стало привлечение к законотворческой работе молодых, высокообразованных чиновников, назначение их на министерские посты. Эти министры инициировали либеральные реформы и принимали самое непосредственное участие в их разработке и обсуждении, обеспечивая их продвижение в Комитете министров и Государственном совете.

Борьба в правительственных кругах «аристократической партии» и «партии реформ» отражала противоборство либеральных и консервативных сил в высших эшелонах власти. Одновременно, наличие противодействия либеральным реформам в государственном управлении способствовало сдерживанию негативных последствий ломки вековых основ социально-экономических отношений и углублению социального кризиса.

Новым способом поддержки и инициирования нововведений стали обращения к императору дворянских и земских собраний, торгово-промышленных обществ, которые, тем не менее, не оказывали существенного влияния на принятие государственного решения. Иные способы выражения общественного мнения по проблемам проводимой модернизации отсутствовали.

Внедрение элементов гласности в законотворческую работу высших правительственных учреждений, прежде всего Государственного совета, также свидетельствует о некоторых изменениях в организации их деятельности. К этим элементам следует отнести большую открытость информации о деятельности высших правительственных учреждений (например, издание ежегодных отчетов о работе Государственного совета). В периодической печати впервые в истории империи появились публикации ежегодной росписи государственных расходов и доходов — прообраза государственного бюджета. В печати, в том числе изданиях Военного министерства, публиковались материалы о продвижении реформ.

Традиционная структура высших правительственных учреждений обеспечивала систему бюрократического централизма, но не соответствовала требованиям общественного прогресса. Отстранение от участия в принятии государственных решений представительств с мест свидетельствовало о том, что при осуществлении модернизации «замещающего» типа верховная власть не стремилась изменить существовавший самодержавный политический режим.

Исследование законотворческой деятельности высших правительственных учреждений и Военного министерства в 1860—1870-е гг. показало оптимизацию процесса принятия государственных решений. Происшедшие изменения в технологии разработки проектов реформ условно можно назвать «рационализованной» процедурой. Черты рационализации проявились в новых организационных формах работы:

• формирование слаженной, профессиональной команды из числа образованных и имеющих практический опыт сотрудников министерств и привлекаемых специалистов;

• четкая постановка задач и распределение ответственности за их реализацию в соответствии с опытом и интересами участников команды;

• определение сроков выполнения задач, привлечение экспертов и сотрудников других ведомств;

• контроль законотворческой работы министерств, как со стороны руководителя ведомства, так и верховной властью.

На основании вышеизложенного, можно утверждать, что в 1860—1870-е. не произошло кардинальных изменений в структуре и законодательном распределении компетенций высших правительственных учреждений, но в процессе подготовки проектов реформ была усовершенствована, значительно рационализована процедура инициирования, обоснования и рассмотрения законопроектов. Эти изменения на наш взгляд, правомерно назвать зачатками новой технологии законотворчества, более широко проявившейся в XX столетии, с введением высших представительных органов власти. Система поддержки принятия государственных решений в 1860—1870-е гг. общественным мнением, в силу отсутствия институтов гражданского общества и развитой правовой культуры, не получила организованных форм. Однако, наблюдалось повышение активности наиболее образованной и инициативной части населения, вносившей на высочайшее усмотрение проекты нововведений.

Новые черты, проявившиеся в законотворческой деятельности высших и центральных правительственных учреждений, свидетельствовали, что к концу 1870-х гг. в Российской империи зарождались первые предпосылки для постепенной эволюции в направлении правового государства. К сожалению, верховная власть не стремилась использовать созидательную энергию общества, не сумела направить ее на укрепление государственности и социального благополучия.

Ядром государственного механизма самодержавной России в 18 601 870-е гг. оставался император. Сохранение его в руках всех ветвей и рычагов власти предопределило зависимость эволюции политической системы Российской империи от личности самодержца. В конечном итоге это привело к незавершенности реформ, переходу к контрреформам, углублению социально-политических противоречий в начале XX в.

Положения, выносимые на защиту:

1. В рассматриваемый период в учредительных документах высших правительственных учреждений не было закреплено четкое распределение законотворческих функций между Комитетом министров, Государственным советом, Правительствующим Сенатом. Высшие правительственные учреждения не обладали правом законодательной инициативы.

2. В ходе подготовки законопроектов в 1860—1870-х гг. на практике произошло перераспределение законотворческих функций между Государственным советом, с одной стороны, и Комитетом министров, а с 1861 г. и Советом министров, с другой стороны. Первоначальное рассмотрение программ будущих реформ относилось к компетенциям высших органов административной власти, обсуждение разработанных в министерствах законопроектов было сосредоточено в Государственном совете, который стал в большей степени реализовывать свои законосовещательные функции.

3. В законотворческом процессе возросла роль центральных органов управления — министерств, в комиссиях и комитетах которых была сосредоточена работа по детальной разработке проектов нововведений, что способствовало оптимизации законотворческого процесса.

4. Привлечение высокообразованных, прогрессивно мыслящих деятелей на министерские посты, а также допущение верховной властью внутри правительственных дискуссий по проблемам внутренней политики между представителями прогрессивной бюрократии — «партии реформ» и консервативными сановниками, представителями «аристократической партии», давало возможность высшим сановникам империи в большей степени влиять на процесс модернизации.

5. Военное министерство в 1860—1870-е гг. привнесло в практику государственного управления успешный опыт разработки комплексной программы реформ как результата коллективной деятельности команды высокопрофессиональных, инициативных военных чиновников с привлечением опыта зарубежных государств, экспертов из других ведомств.

6. Свидетельством сохранения основ патерналистского военно-бюрократического государства в исследуемый период является опора верховной власти императора исключительно на милитаризованный централизованный бюрократический аппарат. Вместе с тем, привлечение общественности к участию в экспертной оценке разрабатываемых реформ, публикация отчетов о работе Государственного совета, возросшее количество идей и проектов, поступавших в высшие и центральные учреждения с мест, свидетельствовали о первых признаках гласности в самодержавном государственном механизме.