Актуальность темы
исследования. Сегодня бюджетный процесс в России во многом имеет политический характер. Политические силы, представленные в Правительстве, Государственной Думе, Совете Федерации ежегодно имеют возможность (и к слову сказать не упускают такой возможности) существеннейшим образом влиять на общую государственную социально-экономическую политику посредством принятия того или иного варианта закона о бюджете. Кроме того, поскольку Правительство заинтересовано в своевременном принятии закона о бюджете на ближайший финансовый год, политические партии, движения и фракции Государственной Думы РФ имеют в этом контексте сильнейший инструмент воздействия на исполнительную власть. Для обеспечения прохождения проекта закона о бюджете в представительном органе Правительство вынуждено зачастую идти на определенные политические уступки с целью получить поддержку необходимого большинства в Госдуме. Именно по этой причине политические силы, представленные в государственной Думе РФ зачастую не по принципиальным, а по политическим мотивам зачастую не согласны утвердить предлагаемый проект закона о бюджете. Иными словами, они «выторговывают» определенные условия, на которых данное политическое движение поддержит проект бюджетного плана, внесенного Правительством в Госдуму. Кроме того, желание некоторых политических фракций лишний раз продемонстрировать «заботу о простых пенсионерах, малоимущих гражданах, многодетных семьях и пр.» и непоколебимость неизменных «защитников обездоленных» часто переводит дебаты, касающиеся одобрения бюджетного плана, в русло популистских выступлений с целью «создать себе имя». Это позволяет с известной долей вероятности утверждать, что, обычно, принятый закон о бюджете на конкретный финансовый год, к сожалению, в значительно большей мере представляет собой политический акт, политический компромисс, нежели продуманный и обоснованный экономический (финансовый) план расходов и доходов государства.
Излишняя политизация такого важного процесса, как рассмотрение и утверждение бюджетного плана государства, не способствует принятию реального, сбалансированного, экономически грамотного бюджетного плана. В то же время от принятия именно реально выполнимого закона о бюджете зависит общая социальная и экономическая ситуация в стране.
Именно поэтому диссертант считает, что необходимо максимально деполитизровать бюджетный процесс и тем самым обеспечить принятие квалифицированного, экономически обоснованного, реального бюджетного плана.
Степень разработанности темы и круг источников. Наиболее общие теоретические вопросы настоящего исследования достаточно подробно и широко освещены в экономической литературе, среди авторов занимающихся проблематикой государственного и в частности бюджетного регулирования экономики можно назвать: Абалкина Л. И., Алексееву A.B., Апель A. JL, Архипова А. И., Архипову Н. И., Атаманчука Г. В., Афанасьева В. Г., Бессонова Б. Н., Блиох И. О., Большакова А. К., Борисова Е. Ф., Брызгалина A.B., Брю C. JL, Булатова A.C., Бух JI.K., Вавилова Ю. А., Видяпина В. И., Виноградова В. В., Врублевскую О. В., Гайгер Л., Гончаренко Л. И., Грунина O.A., Гурней Б., Дадашева А. З., Дегтярь Л. С., Деревянко В. В., Дробозину Л. А., Егорова B.C., Журавлеву Г. П., Загорулько М. М., Киселеву Е. А., Коловангина П. М., Косова Н. С., Куксина И. Н., Лаврова А., Ламперт X., Лыкову Л. Н., Львова Д. С., Любимова Л. Л., Макконнелла K.P.,.
Маркову А.Н., Марщалла А., Маслова H.A., Мильнер Б. З., Нестеренко.
A.Н., Николаеву И. П., Норта Д., Ойкен В., Окуневу Л. П., Ольховского.
B.В., Орешина В. П., Осадчую И. М., Панаскова В., Панькова B.C., Петрова Ю., Пикулькина A.B., Погослва И., Поляка Г. Б., Райзберга Б. А., Родионова В. М., Романовского М. В., Рыбакова Ф. Ф., Сенчагова В. К., Сидоровича A.B., Сумарокова В. Н., Тосуняна Г. А., Фатхутдинова P.A., Фигурнову Н. П., Хансена Э., Чепурина М. Н., Черник Д. Г., Шишкина А. Ф., Юрьеву Т. В., Яковца Ю.В.
Как уже отмечалось, сегодня в научной среде наблюдается повышенный интерес к проблеме реформирования бюджетной системы, однако, хотелось бы обратить внимание на то, что абсолютное большинство работ по данной проблематике посвящено налогам и сборам, как средству пополнения государственного бюджетного фонда или как экономической категории, встречаются работы, посвященные вопросам уплаты и исчисления налогов, а также политике государственных расходов. В то же время, научных исследований касающихся бюджетного процесса, который является неотъемлемой частью бюджетной системы, сегодня явно недостаточно. Поскольку, по мнению диссертанта, процесс принятия и исполнения бюджетного плана имеет весьма важное значение для реализации всей бюджетной политики государства, теоретических исследований проблематики бюджетного процесса должно стать больше.
Предмет, цель и задачи исследования.
Предметом настоящего исследования является бюджетный процесс в Российской федерации как юридическая и экономическая категория.
Объектом исследования — действующие в Российской Федерации нормативно-правовые акты, регулирующие бюджетный процесс.
В соответствии с предметом исследования, его цель состоит в том, чтобы на основе анализа теоретических взглядов и концепций, а также практического опыта охарактеризовать бюджетный процесс с двух точек зрения: как порядок образования и расходования фонда денежных средств государства и как урегулированную нормами права деятельность государственно-властных органов по составлению, утверждению и исполнению бюджетного плана на конкретный финансовый год.
Эта цель достигается решением следующих задач:
— на основе анализа научной юридической литературы проанализировать понятие «бюджет» с точки зрения экономики, финансов и права, выявив при этом отличия каждой из этой категорий от двух других;
— выявить экономическую сущность и функции бюджета;
— дифференцировать понятия «бюджет — общественные отношения, возникающие по поводу образования и расходования фонда денежных средств», «бюджет — фонд денежных средств» и «бюджет — финансовый план»;
— проанализировать доходную и расходную части бюджетных фондов с точки зрения их состава, принципов формирования и планирования;
— рассмотреть общие вопросы бюджетного процесса в РФ с позиции широкого и узкого понимания этой категории;
— проанализировать стадии составления, рассмотрения, утверждения, исполнения бюджетного плана на конкретный финансовый год, а также стадию контроля и анализа исполнения бюджетного плана.
Методологической основой исследования является общенаучный метод познания и основанные на нем частно-научные методы: абстрактно-логический, системно-структурный, конкретно-социологический, технико-юридический, лингвистический, сравнительного правового анализа. Их применение позволило диссертанту проанализировать бюджет как систему императивных денежных отношений, как единый денежный фонд и как финансовый план доходов и расходов государства, а также выявить в категории «бюджетный процесс» широкий и узкий смысл.
Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что она относится к числу немногих научных исследований, посвященных анализу бюджетного регулирования и процесса в Российской Федерации как основного инструмента проведения государственной социально-экономической политики.
В диссертационном исследовании сформулированы и обоснованы теоретические выводы, практические предложения и рекомендации, которые выносятся на защиту:
1. Проанализировав существующие на сегодняшний день в научной экономической и правовой литературе определения категории «бюджет», диссертант пришел к выводу, что различие в терминах объясняется областью деятельности и профессиональной принадлежностью авторов перечисленных выше определений. Экономист определит бюджет как смету или баланс, финансист как денежный фонд, менеджер (управляющий) — как план расходов и доходов, юрист — как нормативный акт, закрепляющий доходы и расходы государства на год. Однако понимание различных подходов к определению понятия «бюджет» не исключает необходимости выработки единой терминологии. Для этого необходимо учитывать многогранность и многоаспектность этого понятия.
2. В материальном аспекте государственный или местный бюджет представляет собой централизованный в масштабах определенного государственного или административно-территориального образования денежный фонд, который находится в распоряжении соответствующих органов государственной власти. Несмотря на то, что постоянно изменяется объем денежных средств, концентрируемых в бюджетном фонде, источники получения и направления расходования этих средств, иными словами, материальное содержание бюджета всегда подвижно, сущность бюджета всегда проявляется в тех общественных отношениях, которые связаны с концентрацией и использованием его средств, т. е. в характеристике бюджета как экономической категории.
Как экономическая категория бюджет представляет собой денежные отношения, возникающие по поводу перераспределения национального дохода в целях образования и использования централизованного фонда, предназначенного для финансирования экономического развития, социально-культурных мероприятий, нужд обороны и государственного управления.
Бюджет как юридическая категория рассматривается как правовой акт, являющийся основным финансовым планом образования, распределения и использования централизованного денежного фонда государственного или административно-территориального образования, утверждаемый соответствующим представительным органом государственной власти. Такой финансовый план закрепляет юридические права и обязанности участников бюджетных правоотношений.
Строго говоря, «бюджетом» не следует называть документ, так как для последнего уже с давних пор использовали термины «роспись государственных доходов и расходов», «государственная роспись», «смета доходов и расходов государства», «баланс доходов и расходов». Правильнее было бы называть документ «бюджетным ф планом», в котором бюджет, как система денежных отношений, выражен количественно (суммарно). Иными словами, составляется, рассматривается, утверждается и исполняется бюджетный план — основной финансовый документ страны. В процессе исполнения «бюджетного плана» образуется и используется «бюджетный фонд» -основной государственный централизованный денежный фонд. Здесь трем понятиям соответствуют три термина.
3. Таким образом, с точки зрения диссертанта, государственный бюджет — это система императивных денежных отношений, в процессе которых путем перераспределения национального дохода, согласно утвержденному финансовому плану, образуется централизованный денежный фонд, с целью использования его средств на финансирование широкого круга общественных потребностей (отраслей хозяйства, социальных нужд, управления, обороны и т. д.). ф При этом.
4. если имеется в виду государственный централизованный денежный фонд в который поступают все государственные доходы и из которого расходуются государственные денежные средства на государственные нужды, должен использоваться термин «бюджетный фонд».
5. В свою очередь, когда речь идет о правовом акте, закрепляющем доходы и расходы государства на ближайший финансовый год, с точки зрения диссертанта, более корректно было бы употребление термина «бюджетный план». Следовательно, Правительство разрабатывает не бюджет, а бюджетный план, и именно бюджетный ф план рассматривает и утверждает Государственная Дума Российской.
Федерации.
6. Сущность государственного бюджетного плана, который принимается в форме федерального закона, заключается в том, что он есть концентрированное выражение государственной социальноэкономической политики, под которой понимается изменение государственных доходов и расходов в целях поддержания рыночного равновесия и стимулирования развития отдельных сфер национальной экономики.
6. С точки зрения диссертанта существует шесть функций государственного бюджета, как системы императивных денежных отношений, возникающих в ходе образования и расходования фонда денежных средств государства:
1. Мобилизационная (аккумулирование денежных средств).
2. Распределительная (выравнивание структурных диспропорций в экономическом развитии регионов).
3. Регулятивная (государственное управление с помощью экономических методов экономическими и социальными процессами).
4. Стимулирующая (стимулирование наиболее перспективных отраслей народного хозяйства и промышленности).
5. Обеспечительная (обеспечение функционирования госаппарата и бюджетных организаций и учреждений).
6. Контрольная (контроль за целевым использованием и своевременным перечислением бюджетных денежных средств).
Иными словами, помимо предлагаемых в современной научной литературе функций бюджета в современных экономических концепциях, диссертант выделяет еще три — регулятивную, стимулирующую и обеспечивающую.
7. Не останавливаясь подробно на проблемах межбюджетных отношений диссертант хотел бы отметить, что с его точки зрения в условиях государственной концепции предоставления более широких полномочий субъектам РФ уменьшение источников пополнения региональных бюджетов ведет к излишней централизации, зависимости регионов от центра, неоправданным потерям денег при встречном движении финансовых потоков. Нерациональным представляется перекачивание денежных средств из бюджета субъектов в федеральный бюджет, а потом опять в региональный (в качестве целевого финансирования отдельных государственных программ, субсидий и т. д.). Осуществляя трансфертные платежи банковские учреждения получают возможность извлечения прибыли из оборота денежных средств, задерживая перевод даже на небольшое время, в то время как проблема невыплат из бюджета была и есть одна из острейших. Выходом из сложившейся ситуации, может быть решение в соответствии с которым, каждый уровень (федеральный или региональный, местный) имел собственные налоги и собственные налоговые ставки.
8. С точки зрения диссертанта, бюджетный процесс может пониматься в широком и узком смысле. Так, деятельность исполнительных и законодательных органов власти (федеральных, региональных, местных) по внесению на рассмотрение, рассмотрению и утверждению бюджетного плана на конкретный финансовый год (бюджетный план имеет форму федерального закона о бюджете на год), регламентированная нормами права — это бюджетный процесс в узком смысле. Можно сказать, что бюджетный процесс в узком смысле во многом совпадает с законодательным процессом. Поскольку бюджетный план принимается в форме федерального закона, бюджетный процесс в узком смысле имеет те же стадии, которые. проходит в законодательном органе любой законопроект, включая бюджетный план:
• законодательная инициатива (внесение законопроекта) — внесение бюджетного плана на рассмотрение законодательного органа;
• обсуждение законопроекта — обсуждение бюджетного плана законодательным органом;
• принятие законопроекта — принятие бюджетного плана законодательным органом;
• одобрение закона верхней палатой парламента — рассмотрение закона о бюджете на ближайший финансовый год в Совете Федерации.
• подписание и обнародование законопроекта.
Отличие состоит только в субъектах бюджетного процесса: например, исключительным правом внесения проекта бюджетного плана на рассмотрение Государственной Думы РФ обладает Правительство России (ст. 171 Бюджетного кодекса РФ), при этом это не просто его право, но одновременно и обязанность. Другие же субъекты общего права законодательной инициативы, перечисленные в ст. 104 Конституции РФ в отношении бюджетного плана таковым правом не обладают.
9. Бюджетный процесс как подотрасль финансового права — это совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие по поводу составления, принятия и исполнения бюджетного плана.
10. В свою очередь, бюджетный процесс в широком понимании — это закрепленная в законах и подзаконных нормативных актах деятельность органов власти не ограничивающаяся внесением на рассмотрение, рассмотрением, принятием и обнародованием бюджетного плана на ближайший финансовый год. Помимо этого бюджетный процесс в широком смысле включает в себя деятельность органов государства по составлению бюджетного плана, исполнению бюджетного плана, составлению отчета о его исполнении и утверждению этого отчета. Кроме того, в это понятие входит и формирование бюджетных фондов, и расходование средств из них согласно утвержденному бюджетному плану, а также контроль за соответствием утвержденному бюджетному плану всех поступающих в бюджетные фонды средств и расходов из бюджетных фондов. Следовательно, бюджетный процесс в широком смысле не ограничивается деятельностью только государственно-властных органов, но и включает также деятельность налогоплательщиков, плательщиков иных сборов, пошлин, штрафов и пр. (в части, касающейся внесения денежных средств в бюджетные фонды), деятельность предприятий, учреждений, организаций в части расходования ими денежных средств, выделенных из бюджетных фондов согласно утвержденному бюджетному плану.
Таким образом, стадии бюджетного процесса в широком смысле выглядят несколько иначе, чем стадии бюджетного процесса в узком смысле:
• составление бюджетного плана;
• внесение бюджетного плана на рассмотрение в законодательный орган;
• обсуждение и рассмотрение бюджетного плана в законодательном органе;
• принятие бюджетного плана законодательным органом;
• одобрение закона о бюджете верхней палатой парламента;
• подписание и обнародование Президентом закона о бюджете;
• формирование бюджетных фондов согласно утвержденному бюджетному плану;
• расходование средств бюджетных фондов согласно утвержденному бюджетному плану;
• контроль за исполнением бюджетного плана;
• составление отчета об исполнении утвержденного бюджетного плана;
• утверждение отчета об исполнении бюджетного плана;
• экономический анализ исполнения бюджетного плана.
Практическое значение диссертации и апробаиия результатов исследования. Материалы диссертации могут быть использованы в качестве основы для дальнейших научных исследований в этой области, а также для преподавания учебных курсов экономической теории, конституционного права, а также финансово — правовых дисциплин. Кроме того, практические предложения диссертанта могут быть использованы в работе по совершенствованию законодательства о бюджетном процессе Российской Федерации. Ряд теоретических и практических предложений автора нашли отражение в его публикациях.
Структура диссертации определена содержанием темы. Она состоит из двух глав, разделенных на восемь параграфов, введения, заключения и списка использованной литературы и нормативно-правовых актов.
Заключение
.
Проанализировав существующие на сегодняшний день в научной экономической и правовой литературе определения категории «бюджет», диссертант пришел к выводу, что различие в терминах объясняется областью деятельности и профессиональной принадлежностью авторов перечисленных выше определений. Экономист определит бюджет как смету или баланс, финансист как денежный фонд, менеджер (управляющий) — как план расходов и доходов, юрист — как нормативный акт, закрепляющий доходы и расходы государства на год. Однако понимание различных подходов к определению понятия «бюджет» не исключает необходимости выработки единой терминологии. Для этого необходимо учитывать многогранность и многоаспектность этого понятия.
В материальном аспекте государственный или местный бюджет представляет собой централизованный в масштабах определенного государственного или административно-территориального образования денежный фонд, который находится в распоряжении соответствующих органов государственной власти. Несмотря на то, что постоянно изменяется объем денежных средств, концентрируемых в бюджетном фонде, источники получения и направления расходования этих средств, иными словами, материальное содержание бюджета всегда подвижно, сущность бюджета всегда проявляется в тех общественных отношениях, которые связаны с концентрацией и использованием его средств, т. е. в характеристике бюджета как экономической категории.
Как экономическая категория бюджет представляет собой денежные отношения, возникающие по поводу перераспределения национального дохода в целях образования и использования централизованного фонда, предназначенного для финансирования экономического развития, социально-культурных мероприятий, нужд обороны и государственного управления.
Бюджет как юридическая категория рассматривается как правовой акт, являющийся основным финансовым планом образования, распределения и использования централизованного денежного фонда государственного или административно-территориального образования, утверждаемый соответствующим представительным органом государственной власти. Такой финансовый план закрепляет юридические права и обязанности участников бюджетных правоотношений.
Строго говоря, «бюджетом» не следует называть документ, так как для последнего уже с давних пор использовали термины «роспись государственных доходов и расходов», «государственная роспись», «смета доходов и расходов государства», «баланс доходов и расходов». Правильнее было бы называть документ «бюджетным планом», в котором бюджет, как система денежных отношений, выражен количественно (суммарно). Иными словами, составляется, рассматривается, утверждается и исполняется бюджетный план — основной финансовый документ страны. В процессе исполнения «бюджетного плана» образуется и используется «бюджетный фонд» -основной государственный централизованный денежный фонд. Здесь трем понятиям соответствуют три термина.
Таким образом, с точки зрения диссертанта, государственный бюджет — это система императивных денежных отношений, в процессе которых путем перераспределения национального дохода, согласно утвержденному финансовому плану, образуется централизованный денежный фонд, с целью использования его средств на финансирование широкого круга общественных потребностей (отраслей хозяйства, социальных нужд, управления, обороны и т. д.).
При этом если имеется в виду государственный централизованный денежный фонд в который поступают все государственные доходы и из которого расходуются государственные денежные средства на государственные нужды, должен использоваться термин «бюджетный фонд».
В свою очередь, когда речь идет о правовом акте, закрепляющем доходы и расходы государства на ближайший финансовый год, с точки зрения диссертанта, более корректно было бы употребление термина «бюджетный план». Следовательно, Правительство разрабатывает не бюджет, а бюджетный план, и именно бюджетный план рассматривает и утверждает Государственная Дума Российской Федерации.
Сущность государственного бюджетного плана, который принимается в форме федерального закона, заключается в том, что онесть концентрированное выражение государственной социальноэкономической политики, под которой понимается изменение государственных доходов и расходов в целях поддержания рыночного равновесия и стимулирования развития отдельных сфер национальной экономики.
С точки зрения диссертанта существует шесть функций государственного бюджета, как системы императивных денежных отношений, возникающих в ходе образования и расходования фонда денежных средств государства:
1. Мобилизационная (аккумулирование денежных средств).
2. Распределительная (выравнивание структурных диспропорций в экономическом развитии регионов).
3. Регулятивная (государственное управление с помощью экономических методов экономическими и социальными процессами).
4. Стимулирующая (стимулирование наиболее перспективных отраслей народного хозяйства и промышленности).
5. Обеспечительная (обеспечение функционирования госаппарата и бюджетных организаций и учреждений).
6. Контрольная (контроль за целевым использованием и своевременным перечислением бюджетных денежных средств).
Иными словами, помимо предлагаемых в современной научной литературе функций бюджета в современных экономических концепциях, диссертант выделяет еще три — регулятивную, стимулирующую и обеспечивающую.
С точки зрения диссертанта, бюджетный процесс может пониматься в широком и узком смысле. Так, деятельность исполнительных и законодательных органов власти (федеральных, региональных, местных) по внесению на рассмотрение, рассмотрению и утверждению бюджетного плана на конкретный финансовый год (бюджетный план имеет форму федерального закона о бюджете на год), регламентированная нормами права — это бюджетный процесс в узком смысле. Можно сказать, что бюджетный процесс в узком смысле во многом совпадает с законодательным процессом. Поскольку бюджетный план принимается в форме федерального закона. бюджетный процесс в узком смысле имеет те же стадии, которые проходит в законодательном органе любой законопроект, включая бюджетный план:
• законодательная инициатива (внесение законопроекта) — внесение бюджетного плана на рассмотрение законодательного органа;
• обсуждение законопроекта — обсуждение бюджетного плана законодательным органом;
• принятие законопроекта — принятие бюджетного плана законодательным органом;
• одобрение закона верхней палатой парламента — рассмотрение закона о бюджете на ближайший финансовый год в Совете Федерации.
• подписание и обнародование законопроекта.
Отличие состоит только в субъектах бюджетного процесса: например, исключительным правом внесения проекта бюджетного плана на рассмотрение Государственной Думы РФ обладает Правительство России (ст. 171 Бюджетного кодекса РФ), при этом это не просто его право, но одновременно и обязанность. Другие же субъекты общего права законодательной инициативы, перечисленные в ст. 104 Конституции РФ в отношении бюджетного плана таковым правом не обладают.
Бюджетный процесс как подотрасль финансового права — это совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие по поводу составления, принятия и исполнения бюджетного плана.
В свою очередь, бюджетный процесс в широком понимании — это закрепленная в законах и подзаконных нормативных актах деятельность органов власти не ограничивающаяся внесением на рассмотрение, рассмотрением, принятием и обнародованием бюджетного плана на ближайший финансовый год. Помимо этого бюджетный процесс в широком смысле включает в себя деятельность органов государства по составлению бюджетного плана, исполнению бюджетного плана, составлению отчета о его исполнении и утверждению этого отчета. Кроме того, в это понятие входит и формирование бюджетных фондов, и расходование средств из них согласно утвержденному бюджетному плану, а также контроль за соответствием утвержденному бюджетному плану всех поступающих в бюджетные фонды средств и расходов из бюджетных фондов. Следовательно, бюджетный процесс в широком смысле не ограничивается деятельностью только государственно-властных органов, но и включает также деятельность налогоплательщиков, плательщиков иных сборов, пошлин, штрафов и пр. (в части, касающейся внесения денежных средств в бюджетные фонды), деятельность предприятий, учреждений, организаций в части расходования ими денежных средств, выделенных из бюджетных фондов согласно утвержденному бюджетному плану.
Таким образом, стадии бюджетного процесса в широком смысле выглядят несколько иначе, чем стадии бюджетного процесса в узком смысле:
• составление бюджетного плана;
• внесение бюджетного плана на рассмотрение в законодательный орган;
• обсуждение и рассмотрение бюджетного плана в законодательном органе;
• принятие бюджетного плана законодательным органом;
• одобрение закона о бюджете верхней палатой парламента;
• подписание и обнародование Президентом закона о бюджете;
• формирование бюджетных фондов согласно утвержденному бюджетному плану;
• расходование средств бюджетных фондов согласно утвержденному бюджетному плану;
• контроль за исполнением бюджетного плана;
• составление отчета об исполнении утвержденного бюджетного плана;
• утверждение отчета об исполнении бюджетного плана;
• экономический анализ исполнения бюджетного плана.