Правовое регулирование разрешения земельных споров в Российской Федерации

Актуальность темы

и состояние ее научной разработки.

Современное российское общество, переживая глубокие экономические, структурные, государственно-правовые и социальные преобразования ставит новые задачи концептуального характера перед многими науками, в том числе перед наукой земельное право. Имеет место заметное оживление в разработке многих общих вопросов теории земельного права: исследования в области институтов права собственности на землю и ее возможных форм в условиях земельной реформы, институтов аренды, землевладения, землепользования, в особенности крестьянских /фермерских/ хозяйств. Все больше уделяется внимание проблеме соотношения федерального земельного законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, а также межрегиональным и региональным проблемам управления в области рационального использования и охраны земельных ресурсов и др. Этого невозможно сказать о такой специальной теме, как разрешение земельных споров.

В нашей стране долгое время преобладало мнение о бесконфликтности советского общества. Была в запрете общая теория конфликтологии и лишь совсем недавно / в 90-х годах/ начинают появляться общетеоретические исследования по этой сложной проблеме, среди которых можно, например, назвать широко известную монографию А. В. Дмитриева, В. Н. Кудрявцева, С. В. Кудрявцева «Введение в общую теорию конфликтов». Теоретические исследования о способах разрешения конфликтов в области регулирования земельных отношений в современных условиях проведения земельной реформы почти полностью отсутствуют. Имеются лишь отдельные комментарии по вопросам рассмотрения земельных споров, обзоры, и другие выступления ученых-юристов в печати по этим вопросам1. Краткое изложение содержания законодательства о порядке рассмотрения земельных споров всегда присутствуем во всех учебниках по земельному праву2. Более обстоятельно эти вопросы исследованы в работах посвященных изучению и обобщению судебной и арбитражной практики. Однако больше внимания в данных работах отводится анализу лишь в основном судебных дел о возмещении убытков землепользователям3.

1 См. например, Постатейный комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации, отв. ред. проф Б. Д. Клюкин — «Законодательство и экономика», 1992,№ 8−9, стр. 112−117.

2 См. например, Земельное право, учебник для вузов под ред. проф. В. В. Петрова, Изд-во «Стоглавъ», 1995, с.с.117−121, Б. В. Ерофеев, Земельное право России, Общая часть, учебник для вузов Изд-во «Юрист», с. с. 203 214.

3 Комментарий судебной практики за 1987 год, М., Из-во" Ю.

Л.", 1989, с. 89−102- Научный комментарий судебной практики по.

При подготовке настоящей диссертации нельзя было не использовать теоретические исследования советского периода по вопросам разрешения земельных споров по действующему тогда законодательству. Эти научные труды являются отправным началом для всякого ученого, взявшего на себя труд исследовать указанную проблему с позиций сегодняшнего дня, К таким относятся публикации известных теоретиков земельного права: И. А. Иконицкой, Разрешение земельных споров /Изд-во «Юридическая литература», М., 1973, стр.104- Н. И. Краснова, м.

И.А. Иконицкой, Процессуальные вопросы советского земельного права" /Изд-во" Наука", М., 1975., стр.151/, Ю. Г. Жарикова. Имущественные споры землепользователей /Изд-во «Юридическая литература», М., 1980, стр. 112, Б. В. Ерофеева, «Основы земельного права» ,/Изд-во «Юридическая литература», 1971, с.с. 176−183/. В прошлые годы Б. В. Ерофеев разрабатывал также вопросы применения земельного законодательства на практике, в том числе применительно к анализу конфликтных ситуаций и выработке рекомендаций по их оптимальному разрешению с учетом действующего на тот момент земельного законодательства. гражданским и колхозным делам за 1966 год, М., Изд-во «Ю. Л.1967год, с. с. 118−147- Научный комментарий судебной практики по гражданским делам за 1963 г.М., Изд-во» Ю. JI.'1965, с. 126−178 у Б. В. Ерофеева было издано несколько работ1. Необходимо отметить также известные научным кругам монографические исследования А. А. Забелышенского, Управление земельным фондом в СССР /Свердловский юридический институт, Свердловск, 1974, с.с.147−153/, В. П. Балезина, Правовой режим земель сельских населенных пунктов, /Изд-во МГУ, 1972. с.с.112−117/.

Для настоящего диссертационного исследования имели значение и труды ученых-юристов более раннего периода: И. Б. Новицкого И.Л.Брауде и др2.

Теоретической основой исследования являлись также труды по общим проблемам земельного права в быв. СССР и Российской Федерации: Г. А. Аксененка, //.А.Иконицкой, Н. И. Краснова, О. С. Колбасова, Б. В. Ерофеева, С. А. Боголюбова, М. М. Бринчука, Г. Е. Быстрова, Г. В. Чубукова, Н. Н. Веденина, Ю. Г. Жарикова, Б. Д. Клюкина, И. Ф. Панкратова, В. В. Петрова, А. К. Голиченкова и др.

Земельная реформа, потребовала глубоких преобразований в области земельных отношений, поставила новые задачи перед наукой.

1 См. Например: Б. В. Ерофеев /в соавторстве/, Судебное рассмотрение споров между совладельцами жилых домов о порядке пользования земельными участками, Госюриздат, 1960, Б. В. Ерофеев, Землепользование в городах, рабочих, дачных и курортных поселках, Госюриздат, 1957.

2 И. Б. Новицкий, Споры и тяжбы о земле и порядок их разрешения, в сб. «О земле «, Госиздат, 1921; И. Л. Брауде, Сделки по строениям, Изд-во Минюста СССР, 1946. земельного права, возникло много сложных проблем при регулировании отношений в стране, в том числе связанных с разрешением земельных споров. Земля признается недвижимостью, законом регулируются и разрешаются сделки с земельными участками, предоставленными или приобретенными в частную собственность, расширена сфера применения норм гражданского права при регулировании земельных отношений между участниками оборота земель /с учетом требований земельного и экологического законодательства/. В земельно-процессуальных отношениях применяются нормы Гражданского процессуального кодекса РФ, если участники земельного спора не удовлетворены решениями административных органов.

Применение в регулирование земельных отношений Гражданского кодекса РФ, Гражданского процессуального кодекса РФ и Арбитражного кодекса РФ потребовало от диссертанта основательного изучения теории гражданского процесса и концепции разграничения норм земельного и гражданского законодательства, действующих в одной и той же области регулирования земельных отношений. Руководящими теоретическими положениями по этим вопросам послужили научные труды многих ученых гражданского и гражданско-процессуального права Российской Федерации /Н.Т.Арапова, Р. Е. Гукасяна, В. А. Дозорцева, М. И. Брагинского, Л. Ф. Лисницкой, М. Г. Масевич, Э. М. Мурадян, Ю. А. Огибалин, Е. А. Суханова, М. С. Шакирян и др./.

Цель настоящего диссертационного исследования состоит в решении следующих задач:

— формирование понятия и раскрытия содержания земельного спора, а также способов его разрешения в новых условиях осуществления в Российской Федерации земельной реформыобоснование предложений по дальнейшему совершенствованию правовых норм материального и процессуального права;

— выявление сферы действия норм гражданского права при разрешении земельных споров и преодоление коллизий между нормами законодательства при регулирования земельных (имущественных) отношенийразграничение административной и судебной подведомственности разрешения земельных споров в условиях демократизации общественных отношений российского общества, выявление роли — органов общей компетенции и органов землеустроительной службы при регулировании земельных отношений;

— уяснение принципов разрешения типичных для сегодняшней практики земельных споров в различных сферах общественного производства;

— раскрытие вопроса надлежащего истца в зависимости от формы собственности на землю;

— выявление особенностей разрешения частных исков в общественных интересах охраны земель и окружающей среды и исков государственных органов в общественных интересах;

— разработка процессуальных норм разрешения земельных споров на основе исторического опыта и современных задач правового государства;

— определение особенностей применения принципа давности при заявлении исков о земельных правах граждан и юридических лиц.

Методологической основой исследования служили для диссертанта общефилософские, диалектические концепции и философские системы о роли государства и его органов в регулировании общественных отношений, роли судебных инстанций, участия общественности в предотвращении конфликтных ситуаций в обществе и на производстве, использовались абстрактно-логический, системный, сравнительный и иные частные методы научного анализа и исследования.

Научная новизна исследования и вопросы. выносимые на защиту. Настоящая диссертация является первой работой по данной проблеме в новых условиях проведения земельной реформы России. Если до начала перестройки нашей экономики превалировали административные методы разрешения земельных споров, то в настоящее время происходит существенный сдвиг в сторону более широкого использования норм гражданского, гражданско-процессуального и арбитражно-процессуального законодательства при разрешении этих споров.

При административном порядке разрешения земельных споров органы государственного регулирования земельных отношений одновременно играли главную роль при отводе, изъятии земель, осуществлении землеустройства и земельного контроля и в то же время решали судьбу каждого земельного конфликта. Эти органы, как правило, не заботясь о защите прав пользователей земли, добивались лишь на словах соблюдения приоритетов государственных и общественных интересов. На самом же деле существовавший порядок разрешения земельных споров не способствовал выявлению подлинных причин конфликтов, а содействовал сокрытию бесхозяйственности и не обеспечивал необходимый уровень правопорядка и законности в земельных отношениях.

Судебные инстанции всячески ограничивали свою подведомственность по разрешению земельных споров, перекладывая эти заботы на органы государственного управления, которые сами часто бывали виновниками возникновения земельных конфликтов, жалоб и споров. Во многом такой позиции судов содействовала господствующая в теории земельного права доктрина о неимущественном характере земельных отношений и невозможности применения судебного порядка разрешения земельных споров.

В настоящее время роль судов и арбитражных судов в разрешении земельных споров значительно возрастает. В этой связи перед земельным законодательством встают новые задачи, что и нашло отражение в диссертационном исследовании.

К числу новых идей, выносимых на защиту, относятся:

— понятие содержания земельных споров в новых условиях по сравнению с тем, что было раньше в условиях командно-административной системыпредставляется, что земельный спорэто обсуждение и доказывание своих прав на землю с соблюдением установленной процессуальной процедуры и равноправия перед законом всех участников земельных отношений. Поэтому земельный спор нельзя смешивать с жалобой, рассматриваемой в порядке административной подчиненности;

— рассмотрение земельных споров представляет собой процесс, состоящий из ряда стадий, которые должны быть закреплены в законе, поэтому нельзя разрывать рассмотрение вопроса о границах владения и пользования земельным участком, который решают административные органы, от вопроса о принадлежности земли на определенном статусе (титуле), который решает суд. Диссертант обосновывает необходимость рассмотрения судами земельных споров по всем вопросам недвижимости, то есть самой земли и находящихся на ней имущественных объектов. При этом земельные споры должны рассматриваться по правилам гражданского процессуального и арбитражного процессуального праватакой подход к решению проблемы соответствует концепции правового государства;

— высказанная в теории земельного права точка зрения о существовании самостоятельного земельного процесса является актуальной в современных условиях, но в части землеустроительного процесса. Когда земельные споры рассматриваются вне землеустроительного (управленческого) процесса, а именно о правах на землю, охране имущественных прав на недвижимость, то эти споры рассматриваются по нормам гражданского и процессуального права. О земельном процессе много было написано в 20-х годах, когда земельные споры разрешались особыми земельными комиссиями. Если для разрешения земельных споров будут созданы специальнее органы (земельные комиссии, земельные суды), вновь встанет вопрос о формировании особого земельно-процессуального права;

— для земельных споров характерно постоянство притязаний двух или более сторон на один и тот же земельный участок или иной имущественный интерес. Одиночный /эпизодический/ проезд по чужой земле, потрава посевов или лугов, и т. п., то есть не повторяющиеся нарушения прав пользователей земли, не являются основаниями для земельного спора. В таких случаях речь может идти о возмещении понесенного ущерба исключительно по нормам гражданского права;

— в отличие от обычных земельных споров, специфические особенности имеют земельно-планировочные споры. В качестве ответчика в них затрагиваются органы государственной власти, правомочные распоряжаться землей. При таких спорах оспариваемые действия государственных органов относятся к области осуществления ими государственного суверенитета, а не к правам на землю, поэтому суды могут проверять лишь законность вынесенного решения;

— в законодательстве не решен достаточно последовательно и четко вопрос о том, кто должен быть надлежащим истцом при порче государственной земли и возмещении в связи с этим убытков, а также вопрос, кто является надлежащим истцом при передаче ухудшенных или улучшенных земель от одного пользователя государственной земли к другому ее пользователю^ Обосновываются предложения о том, чтобы представителем государственных интересов в спорах о земле были органы землеустроительной службыони же могут быть участниками земельных отношений в спорах пользователей государственной земли;

— по действующему законодательству экологические и другие общественные организации не могут быть истцами, к тем ответчикам, которые виновны в причинении вреда природным ресурсам, в том числе земле, так как подобные иски по закону могут заявлять только государственные контрольные и надзорные органы, наделенные этими правами. В диссертации обосновывается предложение о возможности заявления частных исков негосударственных организаций в общественных интересахнеобходимо также признать за общественными организациями право оспаривать земельно-планировочные решения органов государственной власти, как с позиций охраны природы, так и в других общественных интересахпри приватизации земель нередко нарушаются интересы населения (туристов с их правом прохода по чужой территории, людей, отдыхающих на природе, охотников, рыболовов и других граждан), поэтому обосновывается предложение о праве на иск общественных организаций в публичных интересахтакой иск должен быть предусмотрен не в экологическом, а в земельном законе, ибо нарушение выше названных прав не является экологическим правонарушением;

— не решен вопрос об исках государственных органов в общественных интересахтерриториальные подразделения Государственного комитета РФ по охране окружающей Среды, бывший Минприроды, не правомочны заявлять иски против органов власти того звена системы, в которую входит истец, такой иск был бы просто нереаленв связи с этим обсуждается вопрос об архаичности самой системы подчиненности контрольных органов, которая не согласуется с принципами эффективного государственного управленияаналогичная проблема с правом на иски местных муниципальных органов управления, которая также нуждается в своем более корректном решении;

— необходимо не допускать ошибок прошлого, когда местные представительные органы (как бы они не назывались) обладали юрисдикционными полномочиямитенденцию расширения судебного разрешения земельных споров необходимо всячески поддерживатьимеются также основания создать специальные земельные суды, но в данном случае за судами общей юрисдикции оставался бы лишь надзор за правильностью решений земельных судовпри жалобах на решения земельных судов, суд общей юрисдикции либо оставлял бы в силе вердикт земельного суда, либо отменял бы его, но ни в коем случае не занимался бы непосредственно распределением спорных земельных участков, что относится к прерогативе органов государственной власти;

— действующее земельное и гражданское законодательство не отвечает на ряд вопросов при разрешении земельных споров, вызванных краткосрочным и долгосрочным резервированием земель для будущего их изъятия у пользователейв этих случаях при ограничениях пользования землей компенсации за причиненные убытки определялись в административном порядке, часто без учета.

•ч интересов пострадавших пользователей землиесли в земельном законе будет определено, что инициаторы проектов строительства должны быть ответчиками за все ограничения, ущербы и потери пользователей земель вовлекаемых в строительство, то судам легче будет решать не только процессуальные вопросы, но и вопросы определения сумм убытков и потерь, так как суд будет располагать всеми необходимыми проектными материалами и расчетами;

— проблема давности для легализации права пользования и приобретения права на земельный участок в советском земельном законодательстве игнорировалась в силу того, что все земли принадлежали государству, и при возникновении каких либо споров, его органы в административном порядке регулировали земельные отношенияимеются основания установить в земельном законодательстве, что вопросы о приобретении прав по давности должны решаться по единому образцу с гражданским и гражданско-процессуальным правом.

Научно-практическое значение диссертации. В диссертации обосновывается новое понятие земельных споров, позволяющее расширить их подведомственность судам и арбитражным судам за счет сужения подведомственности земельных споров, рассматриваемых в административном порядкев связи с этим расширяются права на иск участников земельных отношений, чьи права почему-либо нарушаютсяпризнаются права на иск и организаций «зеленых» в общественных интересахобосновываются предложения о придании органам землеустроительной службы функций участников судебных процессов в земельных спорах в качестве истцов в интересах государства-собственника земли.

Теоретические выводы диссертанта могут быть использованы для дальнейшего совершенствования институтов земельного права, связанных с разрешением земельных споров и для законопроектной работы в целях совершенствования судебной практики.

Материалы диссертации могут быть использованы и кафедрой Московской государственной юридической академии в учебном процессе по теме: «Земельное право и разрешение земельных споров.

Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре Московской государственной юридической академии. Основные ее выводы и положения изложены автором на научно-практических конференциях, а также в ряде публикаций в научных юридических журналах.

Структура диссертации обусловлена целями исследования и в соответствии с этим, состоит из введения, трех глав, включающих одиннадцать параграфов, заключения и библиографии.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Анализ законодательства о земельных спора, показывает, что оно заботится не только о порядке рассмотрения и разрешения уже возникших споров. В ряде случаев это законодательство стремится уладить возможные споры в самом начале их зарождения, предписывая сторонам процедуры согласования и иных контактов, способных устранить или смягчить возникающие разногласия. При всех условиях эти процедуры способствуют прояснению позиций и аргументации сторон — обстоятельству, которое облегчает дальнейшее улаживание конфликтов в тех случаях, когда они выливаются в формальные споры. Таким образом, законодательство о земельных спорах следует рассматривать несколько шире, чем это принято в научной литературе. Соответственно, научная мысль должна способствовать развитию этого законодательства не только для стадии, когда земельные споры приобретают юридически отчетливую форму, но и для стадии, когда эти споры только зарождаются.

Что касается собственно земельных споров, то наблюдается тенденция к сокращению их рассмотрения в административных инстанциях за счет расширения подведомственности судов и арбитражных судов. Такая тенденция, по-видимому, будет продолжаться. В частности, расширение круга судебных споров может произойти за счет жалоб со стороны затрагиваемых пользователей земли на определенные земельно-планировочные решения властейс другой стороны, желательно расширить (установить, признать) право на иск к владельцам зарезервированным земель, не соблюдающим установленные ограничения, со стороны организаций, заинтересованных в установлении и соблюдении таких ограничений. Требует своего решения вопрос о расширении права на иски, предъявляемые «зелеными» и т. п. организациями в общественных интересах.

Вместе с тем, некоторое случаи расширения судебной компетенции (вроде оценки пригодности участка для фермерского хозяйства по делам о выделении земли для фермеров) побуждают суды к несвойственной им деятельности по распоряжению государственным земельным фондам.

Чтобы преодолеть это противоречие, есть два пути. Либо создавать особые судебные установления с «аграрной» направленностью, либо вводить практику назначения судами особых распорядительных экспертов, чьи проекты улаживания земельных конфликтов суды могли бы рассматривать с чисто формальных позиций, типа — «утвердить, не утвердить». Альтернативный вариант заключается в расширении практики применения третейского суда. Все такие варианты позволяют судам общей юрисдикции не подменять исполнительно-распорядительные органы, наделенные правами и обязанностями в области управления принадлежащими государству землями.

Переход к договорной форме предоставления в пользование государственных и других земель кардинально меняет положение.

Государственной землеустроительной службы. До сих пор в своих отношениях с пользователями земель она была (и остается) государственным надзорным органом, контролирующим поведение пользователей земель. Контроль за пользователями земель со стороны Службы, как представителя государства, необходим и оправдан. Но его формы подлежат коренному изменению. Односторонние предписания в адрес пользователей земли, которые культивировало и культивирует до сих пор земельное законодательство, должны отойти в прошлое. Как представитель собственника земли, государственная землеустроительная служба, вправе и обязана высказывать пользователям свои пожелания и свои претензии, вступать в контакты с ними, с целью улаживания разногласий. Но у нее не должно быть права наложения штрафов на несогласных, поскольку эта служба должна действовать на равных с пользователями земли, которые становятся скорее ее партнерами и контрагентами, а не поднадзорными объектами. Неурегулированные между ними конфликты должны разрешаться судебной системой или третейскими судами. Такое изменение требует полной перемены психологического климата в системе этой службы, поскольку ее инспекторы привыкли использовать во взаимоотношениях с пользователями земель в основном административные методы.

Как представитель государства, землеустроительная служба должна быть наделена полномочиями, позволяющими выступать на суде в качестве истца к нерадивым землепользователям или третьими лицами, незаконно вторгающимися на государственные земли. С другой стороны, эти органы могут быть ответчиками. Этому процессу должна помочь осуществляемая ныне специальная подготовка землеустроителей, владеющими правовыми знаниями на уровне профессиональных юристов.

Принципиальная перемена в положение землеустроительной службы при ее взаимоотношениях с пользователями земли на государственных землях и с третьими лицами, предполагает уточнение самого статуса «государственных» (и шире публичных) земель в том направлении, что эти земли должны быть «раскреплены» за отдельными ее субъектами: в целом за Российской Федерацией, субъектами РФ, а также за муниципальными образованиями (как это было сделано в свое время в РСФСР в 20-х годах). При этих условиях каждое звено государственной землеустроительной службы заботилось бы об определенных массивах вверенных ему земель и отстаивало интересы того субъекта, при котором оно состоит. Такая реформа означает, что основные связи звеньев землеустроительной службы с органами власти общей компетенции останутся только по горизонтали, тогда как по вертикали, в отношениях с подразделениями той же службы на более высоких ступенях государственной иерархии, их связи из области командования/подчинения перейдут в сферу профессионального обмена и взаимопомощи. Иными словами, нынешняя система двойного подчинения этой службы будет превращена в систему однолинейного (горизонтального) подчинения.

Независимо от задач установления судебного статуса службы землеустройства, требуется узаконить судебные права пользователей земель в качестве истцов против нарушающих их владение третьих лиц, а также, возможно против не выполняющих своих договорных или иных законных обязательств звеньев этой службы.

Государственная землеустроительная служба сохраняет контрольные функции в отношении не только пользователей государственной земли, но и частных собственников, если те затягивают освоение выделенных им земель, используют их не по целевому назначению или совершают иные правонарушения. Эти контрольные функции также требуют уточнения для тех случаев, когда дело не доходит до судебного спора.

Надо сказать, что полноценной защиты государственных и общественных интересов в области земельных отношений со стороны землеустроительной службы можно ожидать только при том условии, что она будет официально наделена полномочиями и ответственностью за состояние всех публичных земель и за их доходность.

Ученые-юристы могли бы помочь судебной практике, приняв участие в разработке системы поземельных исков, подведомственных судам. Такая задача требует обобщения не только судебных, но и административных дел по рассмотрению земельных споров. Здесь немалая проблема заключается в недостатке соответствующей информации.

Как ни странно, в нашей стране не было и нет научного журнала «Земельные ресурсы», в котором могли бы найти свое отражение вопросы правового регулирования земельных отношений в РФ, а также практика разрешения земельных споров и конфликтов. Это тем более вызывает недоумение, что вопросы управления многими другими природными ресурсами (лесами, недрами, водами, живой природой) получают свое отражение на страницах специальных журналов, на освещении этих вопросов специализированы даже целые издательства. Объективно, издание журнала «Земельные ресурсы» или даже издательства с таким названием давно назрело.

Наблюдаемое ныне вовлечение земли в состав «недвижимых имуществ» заставляет пересмотреть многие теоретические положения, разработанные советскими юристами в предыдущие десятилетия. Однако распространение на землю правового режима, общего с другой недвижимостью, не должно заслонять тех публично-правовых и уникальных особенностей природного тела «земля», которые позволяют и заставляют в ряде случаев устанавливать специальное правовое регулирование в отношении земли по сравнению с другим имуществом.

Природоохранные и иные ограничения, устанавливаемые в общественных интересах на собственников и владельцев земли, выделяют землю в особый объект недвижимости, обладающий особым правовом режимом, который надо учитывать при разрешении земельных споров.