Повышение роли представительного органа местного самоуправления в системе органов муниципального образования на примере Тамбовской городской Думы

РЕФЕРАТ Повышение роли представительного органа местного самоуправления в системе органов муниципального образования на примере Тамбовской городской думы Дипл. Проект; Марабян Артур Саркисович; Тамбов. гос. ун-т им. Г. Р. Державина; Институт управления и сервиса; кафедра государственного и муниципального управления. — Тамбов, 2014. — 72 с., 3 табл., 2 прил.

Ключевые слова: Тамбовская городская Дума, формы и методы деятельности, органы местного самоуправления, представительный орган, стратегическое планирование.

Предметом изучения является факторы и пути совершенствования деятельности представительного органа муниципального образования г. Тамбова, её форм и методов.

Цель проекта состоит в исследовании перспектив развития системы местного самоуправления и разработке предложений по совершенствованию деятельности органа представительной власти муниципального образования.

Основные задачи: исследовать отечественный и зарубежный опыт самоуправления; изучить нормативно-правовые основы деятельности представительного органа муниципального образования — Тамбовской городской Думы и проблемы, связанные с его функционированием; разработать и обосновать предложения по совершенствованию форм и методов деятельности Тамбовской городской Думы.

СОКРАЩЕНИЯ РФ — Российская Федерация США — Соединенные Штаты Америки ФЗ — Федеральный закон КСП — Контрольно-счетная палата СМИ — Средства массовой информации ТОС — Территориальное общественное самоуправление СОДЕРЖАНИЕ Введение

• 1. Теоретико-методологические основы самоуправления

1.1 Понятие и основы местного самоуправления

1.2 Отечественный и зарубежный опыт муниципального управления

2. Организация и деятельность Тамбовской городской Думы

2.1 Правовой статус Тамбовской городской Думы

2.2 Структура и организация работы представительного органа муниципального образования

2.3 Формы и методы деятельности Тамбовской городской Думы

3. Совершенствование форм и методов деятельности Тамбовской Городской Думы

3.1 Актуальные проблемы деятельности представительного органа г. Тамбова и местного самоуправления в целом

3.2 Стратегическое планирование как перспективный метод повышения роли Тамбовской городской Думы Заключение Список использованных источников Приложение 1. Этапы разработки стратегического плана Приложение 2. Взаимосвязь инвестиционной привлекательности страны и региона

Актуальность темы

исследования. Становление России как демократического государства во многом зависит, насколько эффективной является организация публичной власти в государстве, в том числе на местном уровне, которая представлена система местного самоуправления. С конца ХХ — начала ХХI века в России начался новый этап реформирования системы местного самоуправления, обзора своих организационных принципов, форм и методов сотрудничества с другими органами в государстве и в обществе. Процесс развития местного самоуправления как особого уровня публичной власти, как одной из основ конституционного строя и важнейшим элементом демократии продолжается. Появление новых проблем, связанных с разделением полномочий в области государственного управления, взаимодействия государственных и муниципальных органов власти, требует переоценки некоторых предыдущих решений, направленных на повышение эффективности функционирования местного самоуправления.

Процесс реформирования местного самоуправления невозможен без улучшения организации и функционирования представительного правительства. Представительные органы местного самоуправления, как институт демократии на местном уровне, организацию отдельно от системы государственной власти, занимают доминирующее положение в системе власти муниципалитета. На основе фактических данных реализации конституционных принципов организации и деятельности представительных органов местного самоуправления может создать лучшие условия для участия института в ускорении формирования и развития гражданского общества в России, повышение активности населения и приближению власти к народу. Представительные органы местного самоуправления в рамках органов публичной власти является важным инструментом для решения многих задач в области социально-экономических и других мер в России.

Для местного самоуправления характеризуется широкое участие общественности в решении вопросов местного значения, в том числе посредством представительной демократии. Европейская хартия местного самоуправления в 1985 году подчеркивает, что право принимать решение со стороны местных государственных дел осуществляется органами местного самоуправления, особенно в интересах народа и осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного тайного голосования, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы и собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами.

На сегодняшний день в науке конституционного и муниципального права создана довольно широкая база исследований о месте и роли представительных органов местного самоуправления в обеспечении принципа демократии на местном территориальном уровне, но, как правило, без отличительных уровней представительных органов местного самоуправления. В связи с относительной новизной института в науке, продолжаются исследования по своей природе, целях в общественных юридического образования [20. C.34] местном уровне. Продолжается поиск оптимальных моделей построения данного органа и его функций и в законодательстве. Свидетельством этого является принятие Федерального закона от 6 октября 2003 года. № 131-ФЗ, с изменениями. 18 июля 2011. № 243-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в русской Федерации» [4], является третьим с 1991 года. При этом за несколько лет своего существования, названный Закон многократно подвергался изменениям и дополнениям.

Отдельные аспекты функционирования представительных органов местного самоуправления остаются недостаточно исследованными. Отсутствие тщательно проработанной теоретической основы значительно затрудняет процесс оптимизации организации и деятельности представительных органов местного самоуправления, их взаимодействия с другими муниципальными органами. В этой связи важнейшей задачей науки муниципального права в современных условиях является комплексное исследование места и роли представительных органов в системе публичной власти муниципального образования (в том числе, с учетом различных территориальных видов), разработка концепции статуса представительных органов местного самоуправления, выявление его содержания, структуры и элементов, анализ проблем их функционирования, что позволит обосновать возможные пути совершенствования нормативной основы организации и деятельности названных органов, а также внедрить в практику наиболее результативные формы их организации и работы. Исследование правого положения представительного органа местного самоуправления в системе органов публичной власти муниципального образования позволяет выявить определенные пробелы в теоретических и практических подходах к правовому статусу данного органа, к вопросам его включенности в механизм организации и деятельности всей системы публичной власти на территории российского государства.

В целом, необходимость научного исследования механизма функционирования представительных органов местного самоуправления в системе публичной власти муниципального образования обусловлена не только важностью теоретического изучения вопроса о месте, которое названные органы занимают в системе муниципальной власти местного публично-территориального сообщества, но и в большей степени потребностью в обобщении опыта их функционирования и предложении конкретных мер, направленных на повышение эффективности правового регулирования как деятельности этих органов, так и местного самоуправления в целом.

Объект исследования — деятельность Тамбовской городской Думы.

Предмет исследования — факторы и пути совершенствования деятельности органов представительной власти на уровне муниципального образования.

Цель дипломного проекта — исследование перспектив развития системы местного самоуправления и разработка предложений по повышению роли представительного органа местного самоуправления в системе органов муниципального образования.

Задачи:

1) изучить теоретические основы местного самоуправления, а также основные аспекты отечественного и зарубежного опыта;

2) исследовать нормативно-правовые основы деятельности Тамбовской городской Думы и проблемы, связанные с её функционированием, а так же формы и методы её деятельности;

3) разработать и обосновать предложения по повышению роли Тамбовской городской Думы в системе органов муниципального образования.

Степень изученности проблемы. Вопросы, связанные с совершенствованием деятельности представительного органа затронуты в таких научных дисциплинах как политология, теория управления. Отечественная и зарубежная правовая наука содержит обширный материал, раскрывающий отдельные вопросы функционирования представительных органов на местах. Однако специальных, комплексных исследований в этой области на сегодняшний период практически нет, т.к. большая часть трудов, в той или иной степени касающихся проблемы совершенствования форм и методов деятельности представительного органа местного самоуправления, — это работы, анализирующие лишь отдельные вопросы, правовое обеспечение, компетенцию, ответственность, организационную структуру.

В исследованиях постсоветского периода при рассмотрении в целом системы функционирования местного самоуправления затрагивались некоторые аспекты правового статуса и деятельности и пути совершенствования представительных органов местного самоуправления, в частности, в работах: И. И. Овчинникова, А. А. Уварова, В. И. Фадеева — при исследовании проблем соотношения института местного самоуправления и государственной власти в Российской Федерации; Н. А. Антоновой, Т. С. Масловской — применительно к правотворчеству органов местного самоуправления; Баранчикова, А. А. Сергеева, — при исследовании конституционно-правовых аспектов и правовых проблем становления и развития местного самоуправления; Р. Б. Булатова — в связи с рассмотрением проблем реализации муниципальной власти; Т. М. Бялкиной — применительно к компетенции муниципальных органов; Н. Н. Черногора — относительно их правовой ответственности; М. Ю. Дитятковского — применительно к нормативному правовому регулированию наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; Н. Л. Пешина — в связи с эволюцией конституционной модели местного самоуправления в последние годы; С. Г. Соловьева — при исследовании системы публичных институтов муниципального права; Е. С. Шугриной — через призму гарантий права на местное самоуправление; Н. С Тимофеева — при анализе основ и пределов местного самоуправления в России. В кандидатских диссертациях Ю. О. Богер, В. И. Голованова, В. И. Емешова, М. И. Семенова, И. И. Худобина, А. А. Юсупова и других рассматривались вопросы становления правового статуса представительных органов местного самоуправления, их полномочий, механизма формирования и организации деятельности. Данные ученые довольно противоречивы в оценках местного самоуправления, но в каждой работе есть свои достоинства и недостатки.

В последние годы отдельные аспекты института представительного органа местного самоуправления в России нашли свое отражение в научных работах И. В. Бабичева, О. В Берга, И. В. Выдрина, Л. В. Гильченко, Н. А. Игнатюк, Н. В. Постового, В. В. Пылина. В. А. Сивицкого, В. А. Черникова и ряда других ученых.

Вместе с тем, в исследованиях современного периода отсутствуют работы, комплексно исследующие проблематику в более широком аспекте совершенствования форм и методов деятельности Тамбовской городской Думы.

Методологическая основа исследования. В процессе работы над дипломным проектом использованы общенаучные методы системного анализа и обобщения нормативных и практических материалов, диалектический и конкретно-исторический подходы к рассмотрению изучаемой проблемы. Кроме того, применялись такие методы научного исследования, как сравнительно-правовой, функционально-структурный, формально-юридический. Все эти общенаучные и специальные методы анализа комплексно использованы для полного и объективного исследования означенной выше проблемы.

Научная новизна. Дипломный проект представляет собой комплексное исследование организации деятельности Тамбовской городской Думы. Автор выдвинул и обосновал новые подходы к совершенствованию деятельности Тамбовской городской Думы, форм и методов ее работы, взаимодействию с населением, а также с органами государственной власти. Выявлено дублирование функций, которые выполняют органы местной власти, и ряд новых факторов повышения эффективности работы представительного органа.

Практическая значимость. Данный дипломный проект может быть использован в деятельности Тамбовской городской Думы, в совершенствовании форм и методов её работы.

1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

1.1 Понятие и основы местного самоуправления В отечественной и зарубежной литературе трудно сегодня найти универсальное определение местных (муниципальных) органов власти. Таким образом, закон бывшего СССР «Об общих начетах местного самоуправления и местного хозяйства», принятом в 1990 году, был дан в следующей редакции: «(территориальной) сам является самоорганизация граждан для решения непосредственно или через выборные органы местного вопросов, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц, на основе законов и связанных с материальной и финансовой базы.

России закона о местном самоуправлении в 1991 году едва не повторил многие положения федерального закона, однако, что-то изменилось в определении местного самоуправления в России: «Местное (территориальное) самоуправление в РФ — система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции РФ и законов РФ, конституций и законов республик в составе РФ».

В этом определении (в отличие от предыдущего), во-первых, местное самоуправление не понимается как «самоорганизация граждан», а как «система организации граждан». Во-вторых, во фразе «всех вопросов местного значения» исключено слово «все». Что касается инструкции по определению единственная республика Россия, в то время еще не был подписан Федеративный договор, который значительно расширил субъектный состав России.

В Федеральном законе № 154 от 12 августа 1995 года определение местного самоуправления сформулировано следующим образом: «Местное самоуправление в России — признаваемая и гарантируемая Конституцией России самостоятельной Федерации и ответственность за решение деятельность населения непосредственно или через местного самоуправления вопросов местного значения в интересах населения, его исторических и иных местных традиций «. особенность этого определения в том, что он отражает положение статьи 12 новой Конституции, принятой в 1993 году.

Один из недостатков всех трех определений является отсутствие указаний, в которых территориальные пределы местного самоуправления. Оригинальное определение понятия местного самоуправления, указанные в Европейской хартии местного самоуправления, «Локальные самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регулировать и управлять в рамках закона и под свою ответственность, значительная часть состояния дел в интересах местного населения».

В этом определении, во-первых, достаточно четко указано на личность местного самоуправления, это «право и реальная способность», во-вторых, что местные власти «регулируют», то есть имеют право издавать в пределах своей компетенции местного законодательства, а также «контролировать», то есть осуществлять исполнительные и распорядительные. управленческих функций. И еще одна особенность в этом определении: в отличие от России лиц местного самоуправления не признается населением и местными органами власти.

Таким образом, местное самоуправление в Российской Федерации является: самоорганизация или организация граждан России в городских и сельских поселениях и на других территориях для самостоятельного решения вопросов местного значения, либо непосредственно через местные органы власти, под свою собственную ответственность, на основе Конституции и законов России, на основании уставов и законов субъектов Русской Федерации и уставов муниципальных образований, достаточной материальной и финансовой базы, в интересах населения, его исторических, национальных, этнических и других местных условий и традиций.

Конституция специально предусматривает, что органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти. Определение конституционного срока местного «авторитета» (3 т., 12, 15, 24, 32, 40, 46, 97, 130, 131 и 132 Конституции России) дается в глоссарии Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 «Органы местного самоуправления — выборные и другие органы с полномочиями по решению вопросов местного и не включены в систему государственной власти».

Это определение устанавливает следующие критерии правительства к местным властям:

— Полномочия по решению вопросов местного значения

— Отсутствие прав и обязанностей, что свидетельствует о вхождении в систему органов государственной власти.

Организационное разделение местного самоуправления в управлении обществом и государством является одной из важнейших гарантий самостоятельности местного самоуправления. В самом деле, государство признает местное самоуправление как особый уровень управления, особую форму людей, принадлежащих к его власти. В негосударственных структур, органов местного самоуправления, в то же время наделенный властными полномочиями, необходимыми для выполнения возложенных на них функций. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет правовые, территориальные, финансово-экономические основы местного самоуправления.

Термин «выборные» предусматривает, что речь идет об органах, которые получили свои полномочия на выборах, которые основаны на Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан России» (ст. 3−7).

Существуют коллегиальные и индивидуальные органы местного самоуправления. Это было подтверждено Конституционным Судом России Федерации, который отметил, что «должностное лицо местного самоуправления, в зависимости от условий ведения может выступать в качестве местных органов власти»

Местное самоуправление осуществляется на всей территории России. Население городского или сельского поселения, независимо от его размера не может быть лишен права на местное самоуправление. В то же время, в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства, права граждан могут быть ограничены местного самоуправления на отдельных территориях. Это решение может быть принято только федеральными властями.

Населенная территория, на которой осуществляется местное самоуправление, именуется муниципальным образованием. Это может быть город, село, район, сельский округ, часть поселения (например, городской местности). Территории муниципального образования устанавливаются в соответствии с законами России Федерации с учетом исторических и иных местных традиций. Учредительным актом муниципального образования является Устав. Он принимается представительным органом муниципального образования или общественности в местном референдуме. Устав должен содержать [13]:

— границы и состав муниципального образования;

— местные вопросы, связанные с проведением муниципального образования;

— форму местного самоуправления;

— структуру и порядок формирования органов местного самоуправления, их названия и полномочия, а также срок полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления;

— экономические и финансовые основы местного самоуправления, общий порядок управления муниципальной собственностью;

— условия и порядок организации коммунальных услуг;

— отношения между органами местного самоуправления и органами государственной власти, и другие вопросы.

Для дальнейшего развития местного самоуправления в Российской Федерации важное значение имеет правовая охрана этого института со стороны государства. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает следующие гарантии местного самоуправления:

а) запрет на ограничение прав местного самоуправления;

б) обязательность решений органов местного самоуправления и их должностных лиц;

в) право обращений органов местного самоуправления и их должностных лиц в органы государственной власти;

г) право на судебную защиту.

В соответствии с ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к органам местного самоуправления относятся:

— представительные органы местного самоуправления;

— иные органы местного самоуправления, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.

Важнейшим этапом в развитии местного самоуправления стало принятие Конституции Российской Федерации 1993 г., отнесшей к основам конституционного строя такие положения, как отнесение местного самоуправления к формам народовластия, гарантированность местного самоуправления, наличие у местного самоуправления собственных полномочий, организационная обособленность органов местного самоуправления от органов государственной власти, существование муниципальной собственности, в том числе на землю.

В целях дальнейшего осуществления реформы местного самоуправления, обеспечения его государственной поддержки Президентом России был издан Указ от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации».

Данным Указом было [10]:

— установлено, что органы местного самоуправления самостоятельно утверждают перечень объектов (имущества), составляющих муниципальную собственность;

— разграничены полномочия представительного органа местного самоуправления и местной администрации;

— установлено, что решения органов местного самоуправления могут быть отменены лишь в судебном порядке;

— установлено, что глава местного самоуправления, являясь главой соответствующей администрации, вправе выносить на местный референдум проект положения (устава) о местном самоуправлении, председательствовать на заседаниях выборного представительного органа местного самоуправления;

— установлено, что дата выборов в представительный орган местного самоуправления устанавливалась решением представительного (законодательного) органа власти субъекта Федерации по предложению главы исполнительной власти.

При этом глава местного самоуправления и другие должностные лица местной администрации могли быть членами представительного органа местного самоуправления.

Разработка Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и его принятие ознаменовали новый этап в развитии муниципального права. Как отметил В. И. Васильев в своем фундаментальном труде о местном самоуправлении, процесс подготовки этого правового акта был весьма сложен и противоречив.

С принятием Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» усилился процесс восстановления самоуправленческих начал, и их совершенствования на основе Конституции России 1993 г. На основе этого закона была создана новая организационно-территориальная структура местного самоуправления, которая представляет собой симбиоз общественной и государственной теории местного самоуправления. Органы местного самоуправления наделены государственными полномочиями (проявление государственной теории), но не рассматриваются в качестве органов государственной власти и не находятся в подчинении последних (проявление общественной теории).

Очень активно стало формироваться федеральное и региональное законодательство, конкретизировавшее общие принципы организации местного самоуправления. Были приняты Федеральные законы «О финансовых основах местного самоуправления в русской Федерации», «Об основах муниципальной службы в России» и др. Тем не менее, практическое применение этих федеральных законов выявила ряд проблем связанных с осуществлением местного самоуправления в России. Это вызвало необходимость дальнейшего совершенствования правового регулирования местного самоуправления на федеральном уровне. [36]

6 октября 2003 г. был принят новый Федеральный закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

Масштабность законодательно закрепленных изменений позволяет говорить о проведении очередной реформы местного самоуправления.

Муниципальная реформа направлена на конкретизацию финансовой основы местного самоуправления, приближение муниципальной власти к населению, уточнение правового статуса, прежде всего полномочий, видов муниципальных образований, формализацию нескольких моделей местного самоуправления, развитие форм территориального общественного самоуправления.

Закон от 6 октября 2003 стимулирует развитие организационно-правовых форм общественного самоуправления жителей, в том числе уточнение публично-правового и гражданско-правового статуса органов территориального общественного самоуправления (территориального управления). Работа в этом направлении должна быть продолжена. В частности, необходимо органично вписать в модель местного самоуправления самоорганизации коренных малочисленных народов России.

В общем, закон от 6 октября 2003 сохранил подход, который представляет собой симбиоз государственной и общественной теории местного самоуправления. Тем не менее, государственный ее компонент усилен. Таким образом, очевидно, что реформа направлена на усиление государственного контроля за органами местного самоуправления.

Если советское законодательство было основано на состоянии местных органов управления на различных уровнях, постсоветская модель была основана на выборе в качестве основного объекта регулирования вместо низовых районов местного самоуправления. В результате — ухудшение правового определения статуса, в том числе к компетенции местных органов власти. Сильная сторона постсоветского подхода — продуцирование компетенции муниципальных территорий, аккумулирующих интересы и волю первичного субъекта самоуправления — населения. Период с начала 90-х годов. XX века до принятия закона от 6 октября 2003 — фаза формирования в регионах территориальных основ местного самоуправления, формирования и стабилизации статуса муниципалитетов, чтобы уточнить, что законодательство требует ныне вопросов местного значения.

Таким образом, можно сказать, что следующий шаг в развитии отечественного местного самоуправления после стабилизации его территориальных основ должен быть сделан в направлении детализации статуса и полномочий местного самоуправления, соединение сильных сторон современных и советских моделей правового регулирования местной жизни с параллельным уточнением существующей схемы территориального управления.

1.2 Отечественный и зарубежный опыт муниципального управления Изучение моделей муниципального управления, реализованных в зарубежных федеративных государствах, показывает, что на формирование муниципальной системы конкретного государства оказывают влияние его правовая система, государственное устройство и связанные с ним принципы территориального распределения властных полномочий, а также специфика исторического развития местного самоуправления и государства в целом.

Наибольшее распространение в западных странах получили англосаксонская и французская (континентальная) модели местного самоуправления.

Англосаксонская модель (Великобритания, США, Дания, Нидерланды, Португалия, Норвегия, Ирландия, Швейцария, Индия (панчаяты), Канада, Австралия). Основной характеристикой данной модели является высокая степень независимости местного управления от центральных органов власти и наличие целого ряда специфических демократических институтов (например, комиссии, собрания местных сообществ, прямая законотворческая инициатива и пр.).

Французская модель (Франция, Новая Каледония, Гвинея, Мартиника, Испания автономия, Италия, Китай (автономия), Бельгия). Встречается название — континентальная модель или романская модель. Данная модель характеризуется высокоразвитой системой административного контроля государства над деятельностью местного самоуправления.

Коммунальная (германская) модель (Германия, Австрия, Япония). Ее еще называют смешанной. В основе данной модели заложена муниципальная собственность, но в некоторых случаях государство регулирует долю этой собственности и контролирует ее использование муниципальным образованием. Коммунальная модель представляет собой модель местного самоуправления, находящуюся между обозначенными «полюсами» — англосаксонской и французской моделями. Идеологически она тяготеет к последней, однако уровень реальной автономии муниципалитетов в них обычно значительно выше. 21]

Модель муниципальной России трудно привязать к любому из моделей муниципального управления, что обусловлено своего рода историческим опытом местного самоуправления, иных, чем на Западе. Действительно, развитие политической системы России почти всегда характеризуется доминированием централизованного государства, относительно низкий уровень участия граждан в решении вопросов государственной, в сочетании с сильной коллективистской (общинной) традиции на местном уровне.

Во время господства планово-административной системы традиции самоуправления в значительной мере были замещены установками, которые связывали все процессы принятия решений с вертикальным администрированием. Как упоминалось выше, начальное развитие местного самоуправления в постсоветской России стало принятие Конституции 1993 года, которая была основана в муниципальных вопросах основывалась на «англо-саксонской» идеологии, несмотря на закрепление возможности передачи муниципалитетам отдельных государственных полномочий с финансированием (что скорее в логике французской модели).

Муниципальная реформа в 2003;2008 гг. как правило, в соответствии с такой же проблемой и предполагается отход от традиционной русской моноцентрической модели организации власти, которая характеризуется организационным единством, вертикально интегрированными структурами, приоритетом государственных функций над началами самоуправления и введение континентальных европейских стандартов (В частности, опыт Германии).

Концептуальные основы реформы местного самоуправления были определены в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ, в котором предполагалось развитие местного самоуправления по европейскому образцу.

Перечислим основные особенности одной национальной модели местного самоуправления, изложенные в Федеральный закон № 131-ФЗ [29]:

— отчетливое закрепление принципа муниципальной автономии при наличии у государства серьезных возможностей влияния на муниципальный уровень публичной власти через институт отдельных государственных полномочий, право регламентации порядка решения конкретных вопросов местного значения, институты государственного контроля и «интервенций»;

— урегулирование федеральным центром компетенции каждого из муниципалитетов с минимумом свободы как к субъектам России Федерации, и для муниципальных образований. Несмотря на то, что местные органы власти не имеют права определять свою собственную юрисдикцию, и даже ее подробно. Единственный доступный механизм регионального регулирования компетенции местного самоуправления учреждение имеет отдельными государственными полномочиями, и муниципальных — Институт соглашений о передаче полномочий между муниципальными районами и поселениями в переходный период реформы местного самоуправления;

— формальное закрепление за муниципальными образованиями свободы действий при оказании публичных услуг жителям при отсутствии четких ограничений возможности регулирования этого процесса государственными органами;

— важность сбалансированности уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований при ключевой роли субъектов федерации и муниципальных образований;

— возможность государственного контроля (только в отношении отдельных государственных полномочий) и контроль местных органов власти (действительны в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

Таким образом, наблюдается тяготение к «немецкой» модели, характеризующейся сильной государственной (прежде всего, центральной) властью и закреплением за ней возможности влиять на все основные процессы, происходящие в стране. Тем не менее, специфика русской культуры местного самоуправления и, прежде всего, образ мышления и действия, которыми руководствуются люди, участвующие в муниципальной практике не позволяет модели муниципального управления, предписанные в Федеральном законе № 131-ФЗ, реализоваться в этом ракурсе по замыслу законодателя. Таким образом, реальная модель местного самоуправления имеет следующие особенности [21]:

1) наличие в каждом из субъектов модели, формирование которого зависела от менталитета населения, муниципальных и региональных лидеров, нынешний конкретных властных отношений, экономических возможностей, географические особенности, субъективный эффект головы региона и других факторов. В результате, в отличие от установленной законом одной из их моделей было много, и не все из них в точности соответствует действующему законодательству.

2) ограниченные или условность муниципальной автономии. Функциональная необходимость, стереотипы деятельности, финансовая зависимость, совместного решения проблемы, выполнение делегированных полномочий произошло. В большинстве регионов это привело к национализации муниципалитетов и региональных администраций в преобразовании территориальных органов администрации субъекта Российской Федерации.

3) отсутствие распределения полномочий муниципалитетов друг с другом и с субъектом федерации, когда подавляющее большинство вопросов, рассматриваемых муниципалитетов под наблюдением и с более высоким уровнем публично-властной системы.

4) низкий уровень реальной свободы муниципальных органов власти в сфере регулирования общественных услуг, оказываемых ими.

5) ограниченность местной финансовой автономии, оставляя большую часть средств в муниципалитеты не получают никакой формой их собственных доходов, а в помощи более высокого уровня бюджетной системы, но все же имеющие преимущественно целевой характер.

6) на реальный контроль государства, механизмы, которые вышли за рамки, установленные Федеральным законом № 131-ФЗ.

Среди современных экономистов также встречается мнение, что создание местного самоуправления в России основана на французской модели, в котором изложены принципы Европейской хартии местного самоуправления. Причиной этого является тот факт, что одно из положений программы реформ правительства предложенной Президентом России в октябре 2004 года стало создание Общественной палаты, осуществлять гражданский контроль за работой государственного аппарата. В свете этого, для некоторых исследователей это логично сравнивать российскую систему организации местной власти с опытом французской системы управления. Однако эта точка зрения оспаривается. И не только потому, что система обнаруживает ряд проблем, таких как отсутствие ясности в определении компетенции муниципальных образований, неопределенность их территориальной организации, удаленность муниципальных властей из основных проблем населения и т. д. Дело в том, что в России изучение природы отношений на уровне «государство — регионы», отмечается попытка построить новую политическую систему с сильным компонентом децентрализации, то есть попытка в некоторой степени от моноцентрической модели организации власти построить систему местного самоуправления в духе англо-саксонской модели, управление муниципальным организация, созданная снизу, в первую очередь по инициативе гражданского населения. Хотя следует напомнить, что различия между моделями в настоящее время не носят принципиального характера.

Тем не менее, следует констатировать наличие усиления федеральной власти в конце ХХ века, что было обусловлено следующими мотивами. :

— стремлением преодолеть процессы стихийной децентрализации 1990;х гг., ослабить центробежные явления, усилить государство как политического игрока с целью восстановления государственного суверенитета и создать условия для модернизации;

— стремлением правящих групп добиться лояльности региональных элит и усиление влияние на региональный уровень власти.

Однако усиление федеральной власти не должно быть в ущерб местному самоуправлению. В противном случае возможно избыточное сосредоточение властных ресурсов у региональных администраций, которые подавляют экономические субъекты муниципального образования; перераспределение собственности, вывод имущества с муниципального уровня на региональный (через районы) с последующей приватизацией/передачей под контроль финансово-промышленным группам, иным участникам экономического процесса, непосредственно региональным политическим элитам; ограниченность социальной базы реформы местного самоуправления; торможение процессов становления «среднего класса», одной из ключевых характеристик которого является активная жизненная позиция.

О том, что происходит огосударствлевание системы местного самоуправления в России, препятствующее разделению властей, отмечалось неоднократно.

Некоторые авторы обращали внимание на противоречивость и неполноту норм, регулирующих развитие этой системы и включение общества в выполнение задач государственного управления. Так, С. И. Рыженков отмечал, что местное самоуправление в 90-е годы в России оказалось между борющимися за влияние и власть центром и регионами. И. Г. Мачульская видит отсутствие реального самоуправленческого начала в системе местного самоуправления России не только в стремлении государственной власти управлять органами местного самоуправления, но и в отсутствии соответствующей инициативы населения, отмечая невозможность создания самоуправления «сверху», даже на основе конституционного акта. М. Н. Матвеев отмечает, что на сегодняшний момент в отношении развития муниципального управления в России существуют две основные точки зрения: согласно одной из них, органы местного самоуправления являются продолжением системы государственной власти на ее низовом звене и, по сути, являются органами местного управления. Согласно другой теории, основным признаком и достоинством местного самоуправления является его автономность от государственной вертикали власти, при которой в пределах своей компетенции местное самоуправление действует самостоятельно. Можно добавить, что в российской практике обе позиции существуют одновременно. Первая олицетворяет традицию и идеологию основной массы чиновничества, вторая, хотя и черпает свои силы в Конституции и Европейской хартии о местном самоуправлении, является скорее теоремой, которую все время надо доказывать[30]. С. А. Левин, подчеркивая, что современная муниципальная система Российской Федерации находится в стадии становления, говорит о двух этапах реформы муниципального управления в России, первый из которых характеризуется утверждением в России англосаксонской модели местного самоуправления. Действительно, основным направлением реформ местного самоуправления 90-х гг. ХХ в. было внедрение принципа автономии местного самоуправления и независимости его органов от органов государства, что фактически и говорит об утверждении в России англосаксонской модели местного самоуправления (об этом автор говорил выше). Второй этап муниципальной реформы, начавшийся с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», можно рассматривать как попытку внедрения в России смешанной модели местного самоуправления, которая в большей степени отвечает российским традициям муниципального строительства и экономическим условиям.

Итак, точного ответа на вопрос выбора модели развития муниципального управления, наиболее приемлемой для России, нет. По мнению автора, следует согласиться с С. А. Левиным, что в России прослеживаются два этапа реформы муниципального управления, первый из которых характеризуется утверждением в России англосаксонской модели местного самоуправления, а второй (начиная с 2003 года) — попыткой внедрения в России смешанной модели местного самоуправления.

2. ОРГАНИЗАЦИЯ И ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ТАМБОВСКОЙ ГОРОДСКОЙ ДУМЫ

2.1 Правовой статус Тамбовской городской Думы Рассматривая правовое положение местных представительных органов, следует отметить, что исторически в советской юридической науке господствовал тезис о единовластии и полновластии советов на основе соподчиненности своих составных звеньев. [10. с. 198] Статьей 12 Конституции РФ система органов местного самоуправления была выведена из системы органов государственной власти, что обусловило слом прежних административных механизмов контроля за местными представительными органами и депутатами со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации. [1]

В соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: «Представительным органом местного самоуправления является выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования». Конкретный перечень полномочий выборных органов местного самоуправления должен быть указан в уставе муниципального образования.

До конституционных реформ 1991;1992 гг. функции таких органов выполняли районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские Советы народных депутатов (до 24 мая 1991 года такие Советы являлись местными органами государственной власти, а в последующем, с включением их в систему местного самоуправления, были преобразованы в негосударственные органы). С упразднением системы Советов («снизу доверху»), принятием Конституции РФ 1993 года название указанных органов было изменено.

Основными принципами функционирования Тамбовской городской Думы являются [27]:

1. Принцип выборности — Тамбовская городская Дума формируются на основе всеобщего, равного, общего избирательного права, путем тайного голосования.

2. Принцип представительного характера выборных органов местного самоуправления — Тамбовская городская Дума наделена правом и обязанностью, представлять и учитывать интересы населения муниципального образования.

3. Принцип самостоятельности — наделение Тамбовской городской Думы собственной компетенцией по решению вопросов местного значения.

4. Принцип ответственности представительного органа местного самоуправления — т. е. ответственность Тамбовской городской Думы наступает путем утраты доверия населения. Санкции в данном случае могут быть выражены в форме отзыва депутата Тамбовской городской Думы, либо в досрочном прекращении полномочий Думы.

5. Принцип обеспечения законности в деятельности представительного органа местного самоуправления — в соответствии с данным принципом Тамбовская городская Дума обязана строго соблюдать требования законности в собственной повседневной работе, а также добиваться исполнения закона всеми другими субъектами в сфере местного самоуправления.

6. Принцип гласности в работе представительных органов местного самоуправления — Тамбовская городская Дума действует открыто, публично, систематически информируют граждан о своей работе. Гласность реализуется через встречи и приёмы депутатами избирателей, через отчеты депутатов перед избирателями, освещение деятельности представительных органов в СМИ.

7. Принцип коллегиальности — Тамбовская городская Дума принимает решение в коллегиальном порядке. В связи с этим выделяют такое понятие как кворум. Кворум — это нормативно установленное минимально необходимое число депутатов для официального рассмотрения и решения вопросов местного значения. Заседания Тамбовской городской Думы могут быть правомочны при условии регистрации не менее 2/3 от числа избранных депутатов. Акты Думы считаются принятыми, если за них проголосовало более половины от числа избранных депутатов.

В соответствии со ст. 15 ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», Тамбовская городская Дума состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего, прямого и равного избирательного права, при тайном голосовании в соответствии с Федеральными Законами и законами субъектов РФ.

Численный состав Тамбовской городской Думы определяется уставом г. Тамбова. При этом существует прямая зависимость между размером муниципального образования, численностью его населения и численным составом Думы.

В ст. 15 ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» установлено, что в исключительном ведении представительных органов местного самоуправления, в том числе в ведении Тамбовской городской Думы находятся:

1) Принятие общеобязательных правил по предметам ведения г. Тамбова, предусмотренных уставом г. Тамбова.

2) Утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении.

3) Принятие планов и программ развития г. Тамбова, утверждение отчетов об исполнении.

4) Установление местных налогов и сборов.

5) Установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью.

6) Контроль над деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, которые предусмотрены уставом г. Тамбова. Федеральный Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» наделяет Тамбовскую Думу правом законодательной инициативы. Другие полномочия Тамбовской городской Думы определяются в Уставе г. Тамбова. К таким полномочиям обычно относятся назначение даты выборов главы г. Тамбова, назначение местного референдума, принятие Устава г. Тамбова, передача полномочий органам территориально общественного самоуправления, согласование назначения должностных лиц местного самоуправления, а также выражение недоверия к главе муниципального образования. Срок полномочий представительного органа в соответствии с Федеральным Законом РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» не может быть менее двух лет, но не более 5-ти. Конкретный срок полномочий представительного органа местного самоуправления определяется уставом муниципального образования, и составляет, как правило — 4 года.

В некоторых поселениях уставом муниципального образования в соответствии с законами Российской Федерации, могут быть осуществлены полномочия представительного органа собраниями, сходами граждан. В соответствии с пунктом 3 статьи. 16 Федерального Закона России «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в соответствии с уставом муниципального образования, избранный глава населения муниципалитета может иметь право на члена представительного органа и председательствует на его заседаниях. Структура или внутреннее строение представительных органов местного самоуправления определяется сам муниципалитет, закрепленных в Уставе муниципального образования и нормативными правовыми актами представительного органа местного самоуправления.

Тамбовская городская Дума включает следующие структурные звенья [45]:

1. Руководящие органы и должностные лица Тамбовской городской Думы. Это, например, председатель и заместитель председателя Думы. Они избираются из числа депутатов на первом заседании городской Думы, функции председателя подразделяются на внешние и внутренние. Внешние функции связаны с представлением этого органа перед населением муниципального образования, организациями и органами государственной власти. Председатель принимает меры по учету интересов населения и обеспечению гласности в работе представительного органа. От имени представительного органа председатель заключает договоры. Внутренние функции председателя связаны с координацией деятельности представительного органа и руководством работы аппарата представительного органа, так, председатель созывает заседания представительного органа, руководит подготовкой заседаний, председательствует на заседании, дает поручение депутатским комиссиям и подписывает акты представительного органа. Заместитель председателя представительного органа в отсутствие председателя исполняет его обязанности.

2. Функционально отраслевые подразделения. Это постоянные и временные комиссии. Для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению Тамбовской городской Думы, а также для содействия реализации его решений, контроля за их исполнением, городская Дума образует комиссии и комитеты. В состав комиссий и комитетов входят депутаты Тамбовской городской Думы. Городская Дума определяет задачи, полномочия, порядок работы и срок работы комиссий и комитетов. Данные органы подконтрольны и подотчетны городской Думе. Решение комитетов и комиссий носит рекомендательный характер.

3. Депутаты Тамбовской городской Думы могут объединяться в группы, фракции по партийной принадлежности, политическим или иным интересам. Такие группы и фракции регистрируются представительным органом. Права фракций и групп по партийной принадлежности определяются регламентом городской Думы, а также положениями о депутатских группах и фракциях. Депутаты представительного органа, избранные от смежных территориальных избирательных округов, могут объединяться в территориальные депутатские группы, эти группы взаимодействуют с расположенными на их территории организациями и структурными подразделениями местной администрации. Территориальные депутатские группы изучают общественное мнение, ведут прием избирателей и решают иные вопросы. Основной формой деятельности Тамбовской городской Думы является заседание, периодичность созыва которого определяется Уставом г. Тамбова и регламентом представительного органа. Заседания Тамбовской городской Думы, как правило, проводятся не реже одного раза в месяц. Одно или несколько последовательных заседаний с общей повесткой дня либо определённый период работы Думы называется сессией. Существуют следующие виды заседаний:

1. Очередные заседания — созываются главой г. Тамбова, либо председателем городской Думы в соответствии с планом работы представительного органа.

2. Внеочередные заседания — созываются по мере необходимости, в силу определенных обстоятельств. Они проводятся по предложению председателя Тамбовской городской Думы по требованию определённой группы депутатов представительного органа, а также по требованию главы г. Тамбова.