Правовое регулирование детского спорта в России (Детские спортивные школы как участники правоотношений)

Диплом Правовое регулирование детского спорта в России (Детские спортивные школы как участники правоотношений)

Отечественное законодательство о физической культуре и спорте в настоящее время подвергается серьезной ревизии. Основной предпосылкой для серьезных перемен в спортивной сфере стало усиленное внимание государства к улучшению качества жизни и благосостоянию россиян, укреплению здоровья, физического развития детей, духовному воспитанию молодежи, к вопросам создания материально-технической базы спорта, к повышенной значимости спорта как инструмента для решения социальных и экономических задач Карякин В. В. Административные и правовые аспекты развития массового детско-юношеского спорта в РФ // Спорт: экономика, право, управление. 2009. N 4.

Развитие физкультуры и спорта становится очень актуальной темой также связи с подготовкой к первым в истории России зимним XXII Олимпийским играм и XI Паралимпийским играм 2014 г. в Сочи и XXVII Всемирной летней универсиаде 2013 г. в Казани. Важно, чтобы государственная поддержка в этой сфере сохранилась и после окончания этих мероприятий.

На сегодняшний день в нашей стране есть базовые составляющие для успешного развития детско-юношеского спорта Винер И. А. Доклад «Развитие детско-юношеского спорта на современном этапе и пути его совершенствования» // Спорт: экономика, право, управление. 2010. N 1.:

— бурно развивающаяся материально-техническая база;

— опыт тренеров;

— реальные спортсмены-герои. У России славное олимпийское прошлое и настоящее. Мы по праву гордимся тем, что наш спорт воспитал сотни выдающихся спортсменов — чемпионов Олимпийских игр — обладателей самых значимых спортивных наград планеты. Мы также верим, что новое поколение наших спортсменов продолжит традиции и приумножит достижения России на Олимпийских играх и других международных состязаниях XXI в.

В то же время на сегодняшний день физкультурой и спортом занимается всего лишь 15 процентов российского населения. В целях реализации национальной стратегии развития спорта и физической культуры, которая сейчас принимается до 2020 г., Президентом России Д. А. Медведевым поставлена задача сделать так, чтобы к 2020 г. среди взрослого населения не менее 50%, а среди молодежи и детей до 85% от общей численности занимались спортом. Как сказал Президент России, основная цель — это превратить спорт из недоступной потребности в приятную необходимость См.: Оводов А. А. «В спорте, во многих сферах, творится беззаконие» (интервью с Председателем комиссии Ассоциации юристов России по спортивному праву Алексеевым Сергеем Викторовичем) // Юрист. 2009. N 7.

Современная отечественная система развития детско-юношеского спорта и подготовки спортивного резерва включает в себя совокупность учреждений дополнительного образования детей спортивной направленности (ДЮКФП, ДЮСШ, СДЮШОР), одного из видов учреждений среднего профессионального образования (училища олимпийского резерва), а также школ высшего спортивного мастерства (ШВСМ).

Причем помимо подготовки спортсменов детские спортивные школы выполняют образовательные и воспитательные задачи.

Несмотря на позитивные тенденции в организации массового детско-юношеского спорта сохраняется немало проблем, прежде всего связанных с тем, что органы исполнительной власти субъектов РФ не имеют программы действий, направленных на развитие детско-юношеского спорта. В свою очередь, органы местного самоуправления, на которые возложены полномочия в развитии детско-юношеского спорта, не имеют в достаточном количестве своих бюджетных средств.

Развитие детско-юношеского спорта также сдерживается несовершенством действующих нормативных правовых актов всех уровней, не позволяющих обеспечить необходимые условия (материально-технические, экономические, финансовые, организационно-управленческие) для нормального функционирования системы детско-юношеского спорта и подготовки спортивного резерва.

Недостаточность и противоречивость имеющейся нормативной правовой базы, в том числе ведомственной, не поддерживают в должной мере социальный статус системы детско-юношеских спортивных школ, не гарантируют ее сохранение и защиту, ограничивают возможности ее развития.

Необходимо отметить, что принятая в 2009 году Стратегия развития физической культуры и спорта в РФ на период до 2020 года предусматривает в первую очередь:

— создание новой национальной системы физкультурно-спортивного воспитания подрастающего поколения;

— выработку комплекса эффективных мер по пропаганде здорового образа жизни, физической культуры и спорта;

— разработку и внедрение инновационных технологий подготовки спортсменов, обеспечивающих их успешное выступление на спортивных соревнованиях;

— усиление мер социальной защиты спортсменов и тренеров и т. д. Распоряжение Правительства РФ от 07.08.2009 N 1101-р «Об утверждении Стратегии развития физической культуры и спорта в РФ на период до 2020 года» // СЗ РФ, 2009, N 33, ст. 4110

Решение этих задач возможно лишь при создании эффективной нормативно-правовой базы. Вместе с тем в настоящее время правовое регулирование складывающихся общественных отношений нередко проводится непосредственно в ходе проведения реформ без должного научного познания применяемых категорий и инструментов, особенностей их проявления в конкретных условиях российской действительности.

В такой ситуации актуальными становятся теоретические исследования, проводимые с целью совершенствования правового регулирования общественных отношений, в том числе возникающих в различных сферах спортивной деятельности. Как справедливо отметил П. В. Крашенинников, «научная основа — единственно верный камертон правотворческой и законодательной деятельности» Крашенинников П. В. С олимпийским правом к олимпийским победам. Рецензия на учебник С. В. Алексеева «Олимпийское право (правовые основы олимпийского движения)» // Спорт: экономика, право, управление. 2009. N 3.

Сказанное предопределило выбор темы настоящей работы: «Правовое регулирование деятельности детских спортивных школ».

Объект исследования — общественные отношения, возникающие в ходе деятельности детских спортивных школ в РФ.

Предмет исследования — нормы права, регламентирующие указанные отношения, практика их применения, а также работы ученых и специалистов.

Цель предстоящего исследования — анализ правового регулирования деятельности детских спортивных школ, выявление существующих в данной сфере проблем и путей их решения.

Исходя из поставленной цели автором настоящей работы были сформулированы следующие задачи:

— изучить возникновение и развитие отечественного законодательства о спортивной подготовке;

— определить особенности законодательных актов РФ в сфере спортивной подготовки;

— установить роль международных документов, законодательства субъектов РФ и подзаконных актов в регламентации спортивной подготовки;

— исследовать вопросы управления в сфере спортивной подготовки;

— рассмотреть вопросы правового регулирования детских спортивных школ как учреждений дополнительного образования;

— охарактеризовать существующие виды детских спортивных школ;

— исследовать особенности детских спортивных школ как субъектов гражданского права.

Методологическую основу исследования составили следующие методы научного познания: формально-юридический, логический, социологический, сравнительно-правовой и др.

В ходе работы автор использовал Конституцию РФ, Федеральный закон «О физической культуре и спорте в РФ» от 4 декабря 2007 г. N 329-ФЗ, другие федеральные законы и иные нормативно-правовые акты. Помимо этого автор обращался к примерам из судебной практики.

Структура работы определена целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав, включающих семь подглав, заключения и списка использованных источников.

ГЛАВА 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СПОРТИВНОЙ ПОДГОТОВКИ

1.1 Генезис правового регулирования спортивной подготовки

В законодательствах различных стран со второй половины XX в. правовое оформление отношений в области физической культуры и спорта приобрело массовый характер. Был принят ряд актов на международном уровне. В конституциях многих государств появились положения, касающиеся физической культуры и спорта. Значительное число государств имеет специальные законы о спорте См.: Нагих С. И. Спорт в Западной Европе: принципы государственного регулирования и законодательства // Спорт: экономика, управление, право. 2004. N 3.

В России первый законодательный акт о физической культуре и спорте был принят только в 1993 г. До этого основная нагрузка в правовом регулировании возлагалась на подзаконные акты. Именно на этом уровне решались вопросы материально-технического и финансового обеспечения См., например: Постановление Совета Министров СССР от 15 января 1959 г. N 76 «О выделении денежных средств профсоюзным организациям на культурно-массовую и физкультурную работу» // СПС Гарант, развития физической культуры и спорта среди школьников и студентов См., например: Постановление Совета Министров РСФСР от 14 октября 1966 г. N 840 «Вопросы развития физической культуры и спорта в РСФСР» // СПС Гарант, массовой физической культуры См., например: Постановление Совета Министров РСФСР от 30 октября 1981 г. N 589 «О дальнейшем подъеме массовости физической культуры и спорта в РСФСР» // СПС Гарант и т. д.

В результате принятия Конституции СССР 1977 г. Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик (принята ВС СССР 07.10.1977) // «Свод законов СССР», т. 3, с. 14, 1990 структура законодательства (в широком смысле) о физической культуре и спорте претерпела изменения. Дело в том, что впервые вопросы физической культуры и спорта нашли широкое отражение в акте столь высокого ранга. После проведенной конституционной реформы на уровень Основного закона были вынесены цели и задачи развития физического воспитания, физической культуры и спорта. Массовость и доступность провозглашались одними из основных условий физического воспитания.

В это же время в исследовательской литературе активно стал обсуждаться вопрос о необходимости принятия единого союзного закона о физической культуре и спорте. По мнению И. М. Чемакина, подобный путь совершенствования правового регулирования позволил бы устранить многочисленные недостатки (пробельность, излишнее ведомственное нормотворчество и т. п.). Ученым была разработана структура соответствующего закона. Она включала такие разделы, как общие положения, организация руководства физической культурой, спортом и туризмом, медицинское, научно-методическое, информационное и правовое обеспечение, участие граждан в физкультурном и туристском строительстве и т. д. Чемакин И. М. Кодификация законодательства о физической культуре и спорте // Правоведение. 1981. С. 24, 25. В конечном итоге данный закон должен был занять место кодифицированного акта, развивающего конституционные положения о месте и роли физической культуры и спорта в советском обществе. В качестве возможной формы подобного законодательного акта рассматривались в том числе и основы законодательства Чемакин И. М. Административно-правовые проблемы организации физического воспитания в СССР. Свердловск, 1990. С. 28.

Характеризуя советскую нормативную правовую базу физической культуры и спорта, невозможно не упомянуть о таких правовых актах, как Всесоюзный физкультурный комплекс «Готов к труду и обороне СССР», Единая всесоюзная спортивная классификация, правила проведения спортивных мероприятий.

Основное внимание в советский период уделялось развитию массовости физической культуры и спорта и обеспечению их доступности. В условиях социалистической системы для этого в основном использовались средства административного права, а соответствующие отношения приобретали организационно-властный характер. Нормативная правовая база физической культуры и спорта была ориентирована на решение вопросов, связанных с размещением физкультурно-спортивных сооружений, обеспечением их доступности, приобщением к физическому воспитанию различных слоев населения (особое внимание уделялось детям), порядком проведения соревнований См., например: Постановление Совета министров РСФСР от 14 апреля 1983 г. N 171 «О порядке проведения массовых спортивных мероприятий в РСФСР» // СПС Гарант. Кроме того, принимались акты, в которых определялись особенности труда работников физической культуры и спорта См., например: Постановление Госкомспорта СССР от 15 августа 1990 г. N 9/4а-22 «О совершенствовании организации заработной платы, введении новых условий оплаты труда, ставок и окладов работников физической культуры и спорта, окладов тренеров и стипендий спортсменов-инструкторов сборных команд СССР, ведомств и физкультурно-спортивных организаций» // СПС Гарант.

Особый интерес представляет опыт правового регулирования управления физической культурой и спортом в СССР. Актуальность и практическая значимость подобного обращения к прошлому диктуются современными потребностями, которые связаны с поиском оптимальных путей сочетания государственных и общественных начал управления данной отраслью. Проблема определения места и роли негосударственных организаций в области спорта является общемировой.

В Советском Союзе активно использовался потенциал общественных организаций в управлении физической культурой и спортом. Так, в 1959 г. руководство физической культурой и спортом было передано Союзу спортивных обществ, который являлся добровольным обществом Постановление Совета Министров РСФСР от 13 февраля 1959 г. «О руководстве физической культурой и спортом» // СП РСФСР. 1959. N 2. Ст. 15. Иными словами, данная общественная организация была наделена государственной функцией — Союз спортивных обществ мог издавать общеобязательные акты, в том числе и для министерств и ведомств.

Впоследствии функция управления физической культурой и спортом вновь была передана государственным структурам. Но общественные организации активно привлекались и участвовали в спортивной жизни страны. При этом они фактически осуществляли деятельность под руководством органов государственного управления Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 17 октября 1968 г. «Об улучшении руководства физической культурой и спортом в стране» // СП СССР. 1968. N 20. Ст. 139.

Применительно к теме настоящего исследования следует обратить особое внимание на изданный в 1987 г. Приказ Госкомспорта СССР «О введении в действие Положения о детско-юношеской спортивной школе, специализированной детско-юношеской школе олимпийского резерва, специализированных классах по видам спорта» Приказ Госкомспорта СССР от 09.04.1987 N 228 «О введении в действие Положения о детско-юношеской спортивной школе, специализированной детско-юношеской школе олимпийского резерва, специализированных классах по видам спорта» // СПС Гарант. Данный документ до настоящего времени подлежит применению в части, не противоречащий действующему законодательству и его содержание будет рассмотрено в следующей главе настоящей работы.

В 1990;е гг. нормативная правовая база физической культуры и спорта претерпела кардинальные изменения. В новых социально-экономических условиях прежний подход, ориентированный на административные методы, не мог решить всех возникающих проблем. Потребовался пересмотр принципов построения системы физической культуры и спорта, форм и методов государственного управления отраслью, ее финансирования. В правовом оформлении, например, нуждались и такие новые явления, как профессиональный спорт.

Становление законодательной базы физической культуры и спорта связано с принятием в 1993 г. Основ законодательства РФ о физической культуре и спорте Основы законодательства РФ о физической культуре и спорте от 27 апреля 1993 г. N 4868−1 // Ведомости ВС РФ от 3 июня 1993 г. N 22, ст. 784 (далее — Основы). В 1999 г. они уступили место Федеральному закону от 29 апреля 1999 г. N 80-ФЗ «О физической культуре и спорте в РФ» Федеральный закон от 29 апреля 1999 г. N 80-ФЗ «О физической культуре и спорте в РФ» // СЗ РФ. 1999. N 18 ст. 2206 (далее — Закон 1999 г.). Основы устанавливали общие принципы правового регулирования в области физической культуры и спорта. В соответствии с ним государство принимало на себя обязательства по: финансированию занятий физической культурой и спортом по утвержденным государственным программам; финансированию научных исследований в этой области; разработке программ физического воспитания всех групп населения; осуществлению контроля за их реализацией; развитию физкультурно-спортивной индустрии; организации подготовки и переподготовки специалистов; правовой защите интересов граждан в области физической культуры и спорта; поощрению стремления граждан быть здоровыми и вести здоровый образ жизни (п. 2 ст. 3 Основ). При этом впервые правовое закрепление получили вопросы охраны здоровья лиц, занимающихся физической культурой и спортом. В Основы были введены нормы, разграничивающие полномочия в области физической культуры между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Важнейшим направлением государственной политики провозглашалось физическое воспитание граждан. В связи с этим в Основах закреплялась система физической культуры, ориентированная на создание условий для занятия физической культурой по месту жительства, отдыха и работы. Отдельное внимание уделялось физическому воспитанию детей, военнослужащих и инвалидов. Правовое регулирование отношений по физическому воспитанию населения сопровождалось возложением определенных обязанностей на государственные и муниципальные органы, а также на государственные и негосударственные организации.

В Основах законодатель избрал дифференцированный подход к регулированию физической культуры и собственно спорта. Предметом законодательного регулирования в области спорта стали отношения, возникающие при подготовке спортсменов высокого класса. Впервые правовое закрепление получил профессиональный спорт. Значительное место заняли вопросы ресурсного обеспечения физической культуры и спорта (финансирование, физкультурно-оздоровительные и спортивные сооружения и т. д.).

Кроме того, законодатель отдельную главу Основ посвятил льготам и социальным гарантиям в области физической культуры и спорта. Детям из многодетных и малообеспеченных семей, детям-сиротам, инвалидам физкультурно-спортивные услуги предоставлялись бесплатно; детям дошкольного возраста, обучающимся, а также участникам Великой Отечественной войны и гражданам, приравненным к ним по льготам, — на льготных условиях за счет средств местных бюджетов. Участники Великой Отечественной войны, инвалиды и граждане, приравненные к ним по льготам, имели право на приобретение тренажеров для занятий физическими упражнениями в домашних условиях со скидкой (п. п. 1 и 2 ст. 33). Дополнительные социальные гарантии и компенсации предусматривались для спортсменов, являвшихся членами сборных команд РФ.

Необходимо отметить, что в период действия Основ Совместным письмом Министерства образования РФ от 1 февраля 1995 года N 03-М и Государственного комитета РФ по физической культуре и туризму от 25 января 1995 года N 96-ИТ «Нормативно-правовые основы, регулирующие деятельность спортивных школ» было определено, что к спортивным школам относятся:

детско-юношеские клубы физической подготовки (ДЮКФП);

детско-юношеские спортивные, спортивно-технические школы (ДЮСШ, ДЮСТШ);

специализированные детско-юношеские (спортивно-технические) школы олимпийского резерва (СДЮШОР, СДЮСТШОР);

школы высшего спортивного мастерства (ШВСМ) Письмо ГКФТ РФ от 25.01.1995 N 96-ИТ, Минобразования РФ от 01.02.1995 N 03-М «О сборнике Нормативно-правовых основ, регулирующих деятельность учреждений дополнительного образования физкультурно-спортивной направленности, расположенных на территории РФ». М., ГКФТ РФ, 1995.

Как уже указывалось, Основы утратили силу в связи с принятием Закона 1999 г. Данный Закон на стадии его рассмотрения в федеральном парламенте стал предметом острых политических дискуссий между Президентом РФ и оппозиционным большинством Государственной Думы РФ История принятия Федерального закона «О физической культуре и спорте в РФ» подробно освещена в книге депутата Государственной Думы Р. Гостева, являвшегося одним из разработчиков данного законодательного акта. См.: Гостев Р. Спорт и законодательство. М., 2003.

Что касается юридических вопросов, связанных с принятием названного федерального акта, то следует отметить, что имелись определенные предпосылки к совершенствованию законодательной базы физической культуры и спорта. Это было связано с необходимостью приведения Основ законодательства РФ о физической культуре и спорте в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством, принятым после 1993 г. Кроме того, актуальным представлялось наполнение Основ более конкретными по содержанию нормами, особенно в части физического воспитания, профессионального спорта, социальной поддержки.

Закон о физической культуре и спорте внес существенные изменения в правовое регулирование данной области. Прежде всего, они коснулись места государства, его роли в организации физической культуры и развитии спорта. В Законе 1999 г. были закреплены принципы государственной политики, меры государственной поддержки отрасли. Появилась отдельная глава, посвященная пропаганде физической культуры и спорта. Более подробную регламентацию получили такие субъекты физической культуры и спорта, как Олимпийский комитет России и физкультурно-спортивные объединения. В качестве отдельного субъекта были указаны сборные команды РФ по различным видам спорта. Новеллы затронули и спорт, в том числе и профессиональный спорт. В Законе 1999 г. получили закрепление такие институты, как контракт о спортивной деятельности, переход спортсменов в другие физкультурно-спортивные организации. Отдельные коррективы были внесены и в те положения, которые касались организации массовой физической культуры, ресурсного обеспечения отрасли, социальной защиты спортсменов и работников физкультурно-спортивных организаций.

Применительно к детским спортшколам, Закон 1999 г. констатировал, что государство поддерживает развитие спорта в целях достижения высших спортивных результатов и создает для этого благоприятные условия посредством увеличения количества спортивных школ всех видов и типов, училищ олимпийского резерва, осуществляющих деятельность по подготовке спортсменов высокого класса, и укрепления их материально-технической базы.

Как отмечают исследователи, в целом вектор законодательных нововведений был направлен на усиление роли государства в области физической культуры и спорта, в том числе и в такой специфической сфере, как профессиональный спорт Социальное законодательство: Научно-практическое пособие" / Е. Г. Азарова, В. Н. Зенков, В. В. Лапаева и др.; отв. ред. Ю. А. Тихомиров, В. Н. Зенков. М.: КОНТРАКТ, ИНФРА-М, 2005.

Нельзя не отметить роль нормотворчества самого федерального органа исполнительной власти в области физической культуры и спорта, которое во многом предопределило современное состояние правового регулирования в данной области. В течение 1990;х гг. был принят ряд актов Госкомспорта (Минспорта) РФ, посвященных тем или иным вопросам развития физической культуры и спорта. При этом часть документов издавалась во исполнение вышестоящих по иерархической лестнице актов (федеральных законов, указов Президента РФ). В других случаях принимались акты первичного характера.

В ходе административной реформы было образовано Федеральное агентство по физической культуре и спорту, статус которого закреплялся Постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2004 г. N 904 Постановление Правительства РФ от 31 декабря 2004 г. N 904 «О Федеральном агентстве по физической культуре и спорту» // СЗ РФ. 2005. N 2 ст. 162. В этом Постановлении устанавливались временные полномочия (до принятия соответствующего нормативного правового акта) указанного федерального органа исполнительной власти. На Федеральное агентство возлагались полномочия, не установленные какими-либо законодательными актами или указами Президента РФ, например признание видов спорта и спортивных дисциплин, утверждение правил соревнований по видам спорта. Таким образом, в данном случае рассматриваемое Постановление Правительства РФ выступало в качестве первичного акта в регламентации отношений в области физической культуры и спорта См.: Социальное законодательство: Научно-практическое пособие" / Е. Г. Азарова, В. Н. Зенков, В. В. Лапаева и др.; отв. ред. Ю. А. Тихомиров, В. Н. Зенков. М.: КОНТРАКТ, ИНФРА-М, 2005.

Выше отмечалось, что изменение нормативной правовой основы физической культуры и спорта в 1999 г. во многом диктовалось необходимостью устранить недостатки Основ. Но в Закон 1999 г. было включено еще большее число декларативных и отсылочных норм. Особенно много их оказалось в той части, которая была посвящена массовой физической культуре, различным преференциям (налоговые льготы, вопросы социальной защиты). В Законе 1999 г. можно обнаружить положения, по сути, лишенные юридического смысла (например, обязанности спортсменов-любителей). Сам Закон 1999 г. отличался внутренней противоречивостью и по многим вопросам не соответствовал иным федеральным законам (гражданскому законодательству, законодательству об общественных объединениях и т. д.). Исследователи отмечают, что Закон 1999 г. имел ряд «недопустимых коллизий» Балицкий К. С. Проблемы правового регулирования труда спортсменов и тренеров в РФ // Российский юридический журнал. 2010. N 3. Данные обстоятельства препятствовали обеспечению эффективного правового регулирования отношений этой сферы.

Необходимо также отметить, что с 1999 г. значительному изменению подверглось бюджетное законодательство и законодательство о разграничении полномочий, в том числе в области физической культуры и спорта; все это породило потребность комплексной реформы законодательного регулирования физической культуры и спорта Мадьярова А. В. Деятельность органов местного самоуправления в сфере физической культуры и спорта. — М., 2008.

Устранение имеющихся недостатков Закона 1999 г. было возможно несколькими путями. Первый из них был связан с внесением в него поправок. Другой являлся более радикальным и заключался в принятии нового федерального закона, регламентирующего отношения в области физической культуры и спорта. Именно второй путь получил поддержку Госкомспорта РФ (затем — Федерального агентства по физической культуре и спорту). В Основных направлениях совершенствования нормативной правовой базы развития физической культуры и спорта до 2005 г., одобренных коллегией Госкомспорта РФ 28 мая 2003 г., разработка новой редакции Федерального закона о физической культуре и спорте была обозначена в качестве главной задачи. В конце 2003 г. подобное видение развития отечественного законодательства о физической культуре и спорте заслужило одобрение и главы государства. По итогам заседания Государственного Совета по вопросам физической культуры и спорта Президент РФ поручил Госкомспорту РФ разработать и внести в установленном порядке в Правительство РФ проект соответствующего Федерального закона См. подробнее: Мельник Т. Е. Проблемы правового регулирования в области физической культуры и спорта // «Журнал российского права», 2005, N 1; Социальное законодательство: Научно-практическое пособие" / Е. Г. Азарова, В. Н. Зенков, В. В. Лапаева и др.; отв. ред. Ю. А. Тихомиров, В. Н. Зенков. М.: КОНТРАКТ, ИНФРА-М, 2005.

В результате с 30 марта 2008 г. вступил в силу Федеральный закон «О физической культуре и спорте в РФ» от 4 декабря 2007 г. N 329-ФЗ Федеральный закон «О физической культуре и спорте в РФ» от 4 декабря 2007 г. N 329-ФЗ (далее — Закон 2007 г.).

Законом 2007 г. систематизированы принципы законодательства о физкультуре и спорте, устранены декларативные и отсылочные нормы, а также нормы, дублирующие положения Конституции РФ и федеральных законов. В этой связи руководитель Росспорта В. А. Фетисов сказал следующее: «Сам факт принятия нового закона является для российского спорта знаковым. Он совершенно по-другому позиционирует спортивную отрасль в рамках государственных приоритетов, делает спорт одной из составляющих государственной политики» Заболонкова О. Новый закон «О физической культуре и спорте в РФ» // «Учреждения физической культуры и спорта: бухгалтерский учет и налогообложение», 2008, N 2.

1.2 Действующее федеральное законодательство о спортивной подготовке

Фундамент современного законодательства о физической культуре и спорте составляют положения Конституции РФ Конституция РФ (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) // СЗ РФ. 2009. N 4 ст. 445. При этом следует отметить сужение предмета конституционного регулирования. Так, принцип массовости физической культуры и спорта утратил конституционный статус. Задачи государства в соответствии с Конституцией РФ сводятся к поощрению деятельности, способствующей укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта (ч. 2 ст. 41). Общие вопросы физической культуры и спорта относятся к предметам совместного ведения РФ и ее субъектов (п. «е» ч. 1 ст. 72). Таким образом, роль Конституции РФ в правовом регулировании физической культуры и спорта заключается в определении приоритетов государственной политики и распределении полномочий между уровнями государственной власти См. подробнее: Комментарий к Конституции РФ / Под ред. В. Д. Зорькина, Л. В. Лазарева. — М.: Эксмо, 2009.

Основным отечественным национальным законодательным актом в сфере детско-юношеского спорта, да и спорта вообще, в настоящее время является Закон 2007 г.

Необходимо отметить, что в силу ч. 2 ст. 4 Закона 2007 г. федеральные законы и иные нормативные правовые акты РФ, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, содержащие нормы, регулирующие отношения в области физкультуры и спорта, не могут противоречить Закону 2007 г. Указанная норма определяет центральное, системообразующее место Закона 2007 г. в законодательстве о физкультуре и спорте.

Согласно Закону 2007 г. основными элементами законодательства о физкультуре и спорте являются: субъекты физкультуры и спорта, институты государственного регулирования физкультуры и спорта, а также договорные отношения в сфере физкультуры и спорта. Предметом правового регулирования данного Закона являются отношения в области физкультуры и спорта, возникающие при создании необходимых условий для развития физкультуры и спорта и физического воспитания населения; подготовке спортивного резерва и сборных команд России по различным видам спорта для их успешного выступления на международных соревнованиях. Указанные изменения синхронизируют законодательство о физкультуре и спорте с гражданским, налоговым и бюджетным законодательством См. подробнее: Борисов А. Н. Комментарий к Федеральному закону «О физической культуре и спорте в РФ» (постатейный). М.: Юстицинформ, 2009.

В Законе 2007 г. впервые говорится о реестре видов спорта, спортивных клубах, паралимпийском и сурдлимпийском комитетах, всероссийской спортивной конфедерации, договоре перехода спортсменов-профессионалов. Кроме того, в законе более подробно урегулированы вопросы организации международного сотрудничества в области физической культуры и спорта. Четко сформулированы такие понятия, как: спортсмен, спортсмен высокого класса, спортсмен-профессионал, тренер Заболонкова О. Новый закон «О физической культуре и спорте в РФ» // «Учреждения физической культуры и спорта: бухгалтерский учет и налогообложение», 2008, N 2. В отличие от прежнего Закон 2007 г. не регулирует вопросы налогообложения в области физической культуры и спорта.

Несмотря на довольно незначительный период своего существования, в Закон 2007 г. уже неоднократно вносились изменения. Так, в соответствии с Федеральным законом от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием осуществления полномочий Правительства РФ» Федеральный закон от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием осуществления полномочий Правительства РФ» // СЗ РФ. 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616. в ряд положений Закона 2007 г. внесены изменения, передающие функции Правительства РФ по изданию соответствующих нормативных правовых актов уполномоченному им органу.

Впрочем, наличие изменений не означает, что законодателем при издании Закона 2007 г. были допущены ошибки. Как справедливо отметила О. А. Феоктистова, «прогресс физкультурно-спортивных отношений в нашей стране идет весьма динамично, что, в свою очередь, требует постоянной работы по совершенствованию нормативно-правовой базы существующего законодательства, по созданию принципиально новых законодательных актов, закрепляющих достижения российский физической культуры и спорта» Феоктистова О. А. Роль спортивного права в жизни спортсменов и специалистов физической культуры и спорта // «Спорт: экономика, право, управление», 2008, N 3.

Вопросам детско-юношеского спорта, подготовки спортивного резерва и членов спортивных сборных команд различного уровня посвящена отдельная глава 4 Закона 2007 г. «Спортивный резерв», устанавливающая этапность и программируемость процесса спортивной подготовки, закладывающая основы правового статуса физкультурно-спортивных организаций и образовательных учреждений, осуществляющих подготовку спортсменов, государственного регулирования рассматриваемых общественных отношений. В то же время данная глава принималась в условиях определенного компромисса, носит рамочный характер, включает в себя всего три статьи. Так, по результатам Круглого стола в Государственной Думе Минспорттуризму было рекомендовано разработать проект Федерального закона «О внесении изменения в Федеральный закон от 4 декабря 2007 года N 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в РФ», предусматривающий определение понятия «детско-юношеский спорт» Сихарулидзе А. Т. Рекомендации Круглого стола в Государственной Думе на тему «Проблемы законодательного и финансового обеспечения развития детско-юношеского спорта в РФ и пути решения» // «Спорт: экономика, право, управление», 2009, N 2.

В части 1 ст. 32 Закона 2007 г. впервые на законодательном уровне определены этапы многолетней подготовки спортсменов, осуществляемой в рамках подготовки спортивного резерва. На то, что подготовка спортивного резерва является многолетней, содержится указание в определении понятия «подготовка спортивного резерва», данном в п. 10 ст. 2 Закона 2007 г.: многолетний целенаправленный учебно-тренировочный процесс по видам спорта в организациях различных организационно-правовых форм, осуществляющих деятельность в области физической культуры и спорта.

Помимо Закона 2007 г. в настоящее время законодательной базой регулирования детско-юношеского спорта на федеральном уровне являются Сихарулидзе А. Т. Рекомендации Круглого стола в Государственной Думе на тему «Проблемы законодательного и финансового обеспечения развития детско-юношеского спорта в РФ и пути решения» // «Спорт: экономика, право, управление», 2009, N 2.:

Федеральный закон от 24 июля 1998 года N 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в РФ» Федеральный закон от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в РФ» // СЗ РФ. 1998, N 31, ст. 3802, устанавливающий одной из целей государственной политики — содействие физическому развитию детей (пункт 1 статьи 4);

Федеральный закон от 28 февраля 2008 г. N 13-ФЗ «О внесении изменений в Трудовой кодекс РФ» Федеральный закон от 28 февраля 2008 г. N 13-ФЗ «О внесении изменений в Трудовой кодекс РФ» // СЗ РФ. 2008. N 9 ст. 812, определяющий особенности регулирования труда спортсменов в возрасте до восемнадцати лет;

Закон РФ «Об образовании» Закон РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-I «Об образовании» // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ от 30 июля 1992 г., N 30, ст. 1797, на основании которого в РФ действуют учреждения дополнительного образования физкультурно-спортивной направленности.

Следует отметить, что положения, касающиеся физической культуры и спорта в целом, разбросаны по другим федеральным законам. Имеются они, например, в Уголовном кодексе РФ Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ // СЗ РФ от 17 июня 1996 г. N 25 ст. 2954, Водном кодексе РФ Водный кодекс РФ от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 23 ст. 2381 и Земельном кодексе РФ Земельный кодекс РФ от 25 декабря 2001 г. N 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.

Одновременно с этим вопросы образования, регистрации и ликвидации физкультурно-спортивных объединений в основном регулируются Федеральным законом от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ «Об общественных объединениях» Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ «Об общественных объединениях» // СЗ РФ. 1995. N 21, ст. 1930. Помимо этого, в российском законодательстве существуют иные нормативные правовые акты, применяемые в тех или иных ситуациях к области физической культуры и спорта См. подробнее: Орлова Е. В. Спорт как объект правового регулирования в России // «Спорт: экономика, право, управление», 2006, N 3.

Следует обратить внимание на предложения расширить границы законодательного регулирования в области физической культуры и спорта на федеральном уровне. Речь идет о настойчивых попытках некоторых депутатов (активно поддерживаемых спортивной общественностью) добиться принятия федеральных законов, посвященных детско-юношескому спорту, студенческому спорту, противодействию применения допинговых средств, профессиональному спорту и т. д. Так, законодательное регулирование детско-юношеского спорта предлагается обеспечить посредством определения особого статуса организаций, осуществляющих спортивную подготовку детей, законодательного закрепления механизма перехода воспитанников данных организаций в «большой» спорт Роднина И. К., Давыденко М. Н. Физическая культура и спорт для молодежи // Аналитический вестник Государственной Думы РФ. Вып. 16. Правовое обеспечение развития детско-юношеского и студенческого спорта. М., 2004. С. 13 — 17.

Применительно к теме настоящего исследования заслуживает внимание проект Федерального закона «О спортивной подготовке». В одном из интервью руководитель Росспорта В. Фетисов сказал: «Закон о спортивной подготовке предусматривает создание единых, обязательных для всех субъектов спортивной отрасли стандартов. Спортивные школы, училища олимпийского резерва должны соответствовать определенным критериям. Перечень стандартов будет прописан в этом Законе, и, конечно, он даст импульс для развития спорта высших достижений, потому что речь идет о развитии детских спортивных школ, секций, клубов».

Концепция данного законопроекта одобрена Комиссией Правительства РФ по законопроектной деятельности 18.02.2008 и размещена на официальном сайте Росспорта См.: Заболонкова О. Концепция проекта Федерального закона «О спортивной подготовке» // «Учреждения физической культуры и спорта: бухгалтерский учет и налогообложение», 2008, N 9.

Законопроект предусматривает установление правового статуса учреждений спортивной подготовки (УСП), их прав и обязанностей, а также принципов функционирования и взаимоотношений со спортсменами.

В частности, в проекте Федерального закона «О спортивной подготовке» предполагается предусмотреть создание необходимых условий для преобразования в УСП:

— ШВСМ, центров олимпийской (спортивной) подготовки, которые в процессе подготовки спортивного резерва выполняют задачи спортивного совершенствования, подведения и поддержания уровня высшего спортивного мастерства, позволяющего спортсменам выступать на Всероссийских и международных официальных спортивных соревнованиях;

— иных учреждений, занимающихся спортивной подготовкой, правовой статус которых на сегодняшний день не урегулирован.

Учреждениями спортивной подготовки будут являться те, которые создаются и функционируют в форме бюджетного или автономного учреждения, осуществляют спортивную подготовку и подготовку резерва спортивных сборных команд различного уровня.

Подготовка спортсменов в УСП будет проходить на основе заключаемого гражданско-правового договора.

Договор со спортсменами может заключаться как на возмездной, так и на безвозмездной основе. В законопроекте будут определены особенности заключаемого договора и возникающие из такого договора обязательства сторон, в том числе связанные с выступлением спортсменов на соревнованиях.

Законопроект будет устанавливать порядок финансирования деятельности УСП, требования и условия работы лиц (тренеров), осуществляющих подготовку спортсменов, а также дополнительные социальные гарантии, предоставляемые ранее указанным лицам как педагогическим работникам (такие как право на ежегодный удлиненный оплачиваемый отпуск).

Проект Федерального закона «О спортивной подготовке» установит понятие учреждения спортивной подготовки как учреждения физической культуры, то есть относящегося к соответствующей отрасли экономики, что позволит создать в дальнейшем отраслевую систему оплаты труда для работников физической культуры.

Закон «О спортивной подготовке» будет распространять свое действие:

— на учреждения спортивной подготовки;

— на иные организации, осуществляющие спортивную подготовку;

— на лиц (спортсменов), осуществляющих спортивную подготовку на договорной основе с учреждением спортивной подготовки;

— на федеральный орган исполнительной власти в области физической культуры и спорта и органы исполнительной власти субъекта РФ, принявшие решение о создании учреждения спортивной подготовки и осуществляющие его финансирование.

Данным законом предполагается установить меры государственной поддержки лиц, осуществляющих подготовку спортсменов, а также разработать отраслевую систему оплаты труда для работников учреждений физической культуры.

По аналогии с законодательством об образовании предполагается предусмотреть особый порядок лицензирования деятельности по спортивной подготовке, учитывая специфику этой деятельности Сердюков А. В. Об актуальности законопроекта «О спортивной подготовке» и его месте в системе законодательства о физической культуре и спорте // Спорт: экономика, право, управление. 2010. N 1.

Таким образом, можно говорить о сформировавшейся и оформленной в законопроекты позиции, основанной на необходимости дифференцировать федеральное законодательство в области физической культуры и спорта.

Вместе с тем инициируемые проекты федеральных законов отличаются излишней декларативностью (яркий пример — законопроект о детско-юношеском спорте). В этой связи в очередной раз следует подчеркнуть, что само по себе принятие закона или иного нормативного правового акта не способно решить проблему. Закон представляет собой лишь форму, которую необходимо наполнить содержанием.

Представляется, что во многом проблемы, возникающие на пути указанных выше законопроектов, кроются в том числе и в теоретической непроработанности многих вопросов правового обеспечения физической культуры и спорта, и в первую очередь в отсутствии четкого понимания предмета законодательного регулирования в рассматриваемой области.

Одновременно с идеей дифференциации законодательства о физической культуре и спорте обсуждается и противоположное предложение — о проведении кодификации «спортивного» законодательства и о принятии спортивного кодекса См., например: Алексеев С. В. Спортивное право. М., 2007. С. 173; Чесноков А. Н. Систематизация законодательства в сфере физической культуры и спорта // Спорт: экономика, управление, право. 2004. N 3. С. 22.

По мнению С. В. Алексеева, имеются все необходимые основания для выделения в системе российского права такой комплексной отрасли права. Он полагает, что данная отрасль права отличается особым предметом и методом, специфическими правовыми принципами и разветвленной системой нормативных правовых актов, в которых находят внешнее выражение нормы этой новой отрасли права. Под спортивным правом понимается «специализированная комплексная отрасль права, представляющая собой связанную внутренним единством систему… правовых, а также корпоративных норм, которыми закрепляются основные принципы, формы и порядок физкультурно-спортивной деятельности, включающей органический комплекс следующих общественных отношений: трудовых и социального обеспечения, государственно-управленческих, финансовых и ресурсного обеспечения, хозяйственных (предпринимательских), уголовно-правовых, отношений в сфере спортивной травматологии и противодействия применению допинга, международных, процессуальных отношений по урегулированию спортивных споров, а также других отношений, связанных с физической культурой и спортом» См., например: Алексеев С. В. Спортивное право. М., 2007.

Позиция сторонников «спортивного права» представляется уязвимой с точки зрения общей теории права. Само по себе наличие якобы спортивных отношений не может рассматриваться как аргумент, так как не раскрыта специфика этих отношений, их особая природа. Не понятно также, в чем заключается специфика методов, присущих спортивному праву. Простое перечисление того, что может являться особыми методами новой отрасли права, не решает проблемы Байтин М. И., Петров Д. Е. Соотношение отрасли права и отрасли законодательства // Правоведение. 2004. N 4. С. 37. На основании изложенного представляется правильным рассмотрение правового регулирования деятельности детских спортивных школ с точки зрения уже существующих отраслей права, что и будет сделано в следующей главе настоящей работы.

В то же время следует отметить, что проблема заключается не в количестве нормативных правовых актов в рассматриваемой сфере. Укрепление законодательства о физической культуре и спорте следует проводить через улучшение качества соответствующего нормативного материала.

1.3 Иные нормативные правовые акты в сфере спортивной подготовки

Помимо Конституции России и указанных федеральных законов весьма существенную роль в жизни детских спортивных школ играют постановления Правительства РФ.

Так, основными задачами Федеральной целевой программы «Развитие физической культуры и спорта в РФ на 2006 — 2015 годы» Постановление Правительства РФ от 11 января 2006 г. N 7 «О федеральной целевой программе «Развитие физической культуры и спорта в РФ на 2006 — 2015 годы» // СЗ РФ. 2006. N 3 ст. 304, направленными на развитие детско-юношеского спорта являются:

развитие инфраструктуры для занятий массовым спортом как в образовательных учреждениях, так и по месту жительства;

создание и внедрение в образовательный процесс эффективной системы физического воспитания, ориентированной на особенности развития детей и подростков.

Кроме того, указанная Федеральная целевая программа в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 25 сентября 2008 года N 717 дополнена подпрограммой «Развитие футбола в РФ на 2008 — 2015 годы» Постановление Правительства РФ от 25 сентября 2008 г. N 717 «О внесении изменений в федеральную целевую программу «Развитие физической культуры и спорта в РФ на 2006 — 2015 годы» // СЗ РФ. 2008. N 40 ст. 4539, основными задачами которой являются:

повышение интереса населения РФ к занятиям футболом на основе вовлечения максимально возможного числа детей, подростков и молодежи в систематические занятия футболом;

укрепление и расширение материально-технической базы детского и юношеского футбола.

В рамках подпрограммы «Здоровое поколение» Федеральной целевой программы «Дети России» на 2007 — 2010 годы", утвержденной Постановлением Правительства РФ от 21 марта 2007 года N 172 Постановление Правительства РФ от 21 марта 2007 г. N 172 «О федеральной целевой программе „Дети России“ на 2007 — 2010 годы» // СЗ РФ. 2007. N 14 ст. 1688, предусмотрены мероприятия, направленные на сохранение, восстановление и укрепление здоровья, привитие навыков здорового образа жизни детям и подросткам:

1) вместе с тем неудовлетворительные показатели здоровья и физической подготовки детей и молодежи в РФ свидетельствуют о наличии ряда нерешенных проблем в сфере детско-юношеского спорта: несовершенство нормативной правовой базы, направленной на развитие детско-юношеского спорта. В частности, требуют переработки Методические рекомендации по организации деятельности спортивных школ в РФ (письмо Росспорта от 12 декабря 2006 года N СК-02−10/3685). Типовое положение об образовательном учреждении дополнительного образования детей, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 7 марта 1995 года N 233, не отражает специфику функционирования спортивных школ применительно к системе подготовки спортивного резерва (предельный возраст занимающихся — 18 лет), что фактически ограничивает функционирование СДЮШОР по подготовке спортсменов высокого класса;

2) не урегулирован правовой статус школ высшего спортивного мастерства и центров спортивной подготовки (ЦСП). В настоящее время разрабатывается проект Федерального закона «О спортивной подготовке». Законопроект предусматривает установление правового статуса учреждений спортивной подготовки, их прав и обязанностей, принципов функционирования и взаимоотношений со спортсменами;

3) в Положении о Министерстве спорта, туризма и молодежной политики, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 29 мая 2008 года N 408 Постановление Правительства РФ от 29 мая 2008 г. N 408 «О Министерстве спорта, туризма и молодежной политики РФ» // СЗ РФ. 2008. N 22 ст. 2585, не установлены конкретные полномочия Министерства по оказанию содействия развитию детско-юношеского спорта;

4) устаревшая система физкультурно-спортивного воспитания подрастающего поколения. Содержание и технологии физического воспитания в школе безнадежно устарели. Современная система физического воспитания в образовательных учреждениях нуждается в серьезной модернизации на основе внедрения образовательных стандартов нового поколения по физической культуре, новых инновационных спортивных технологий и повышения престижа профессии преподавателя физической культуры;

5) несовершенство практики диагностики уровня здоровья занимающихся и оценки адекватности физических нагрузок состоянию их здоровья. Медицинское обеспечение спортивных школ остается на низком уровне, не в полной мере осуществляется систематический контроль за состоянием здоровья занимающихся;