Влияние либерализации внутренней и внешней экономической политики на агропродовольственный сектор России

Актуальность настоящего исследования для российской экономики объясняется следующими причинами. Во-первых, государственное регулирование любого рынка сопряжено с возникновением издержек и выгод для различных экономических агентов. Поэтому оценка последствий подобного регулирования должна быть центральным моментом при формировании государственной политики. Особенно это важно для агропродовольственной политики, так как сельское хозяйство в России, как и во многих других странах, является наиболее поддерживаемым сектором экономики {Johnson, 1991; Трейси, 1995; OECD, 2001 и др.).

Во-вторых, в экономической теории и мировой практике все меры агропродовольственной политики принято делить на две группы: меры внутренней поддержки и внешнеторговые меры (Josling, 1974; Johnson, 1991; Knutson et al, 1995; Трейси, 1995; Серова, 1999 и др.). В ходе обсуждения вопросов государственной поддержки аграрного сектора одна из главных проблем заключается в выборе между этими двумя методами регулирования. Таким образом, возникает необходимость определения возможных эффектов, как от внешнеторгового регулирования, так и от внутренней поддержки аграрного сектора.

В последние 15 лет в России на разных этапах экономической реформы преобладали меры то внутренней, то внешней агропродовольственной политики. В первые годы реформ основным направлением государственной политики в аграрном секторе была внутренняя поддержка. Меры внешнеторгового протекционизма практически не применялись до 1994 г., так как страна стремилась к насыщению внутреннего рынка продовольствием. С 2000 г., когда стал исчерпываться эффект защиты внутреннего рынка, вызванный девальвацией рубля в 1998 г., отчетливо проявилась тенденция усиления внешнеторгового протекционизма. Что касается внутреннего регулирования, то с началом реформ, напротив, произошло существенное сокращение этого направления поддержки аграрного сектора (Мелюхина et al, 1996; ОЭСР, 1998; Serova, 2000; Liefert etal, 2003, Киселев, 2003; Шик, 2004).

Изменения в акцентах государственной аграрной политики формируются также и под воздействием глобальных политических процессов. Либерализация мировой сельскохозяйственной торговли в рамках ВТО происходит по двум основным направлениям: снижения уровня регулирования внешней торговли агропродовольственной продукцией и уменьшения внутренней поддержки сельского хозяйства (WTO, 1994). Россия находится в процессе переговоров по присоединению к ВТО и, в частности, к Соглашению по сельскому хозяйству. В этой связи возникает '' проблема сопоставления эффектов принятия страной на себя обязательств по либерализации внешнеторговой и внутренней политики, определения того, какие обязательства будут сопряжены с наибольшими потерями-приростами общественного благосостояния. Это также подтверждает актуальность настоящего исследования.

Для оценки влияния государственного регулирования на экономику, в мировой практике было разработано немало разного рода моделей. Большой интерес к данной проблеме вызван в связи с созданием ВТО, повлекшей за собой реформы государственной политики вступивших в эту организацию стран и необходимость анализа влияния этих реформ на экономику. Для анализа агропродовольственной политики применяются имитационные модели, как общего, так и частичного равновесия, многие из которых получили мировую известность и стали основой для разработок национальных модулей (см. Goldin and Knudsen, 1990; Sharma et al, 1996; Heskeli et al, 2001). Среди моделей частичного равновесия следует отметить следующие: AGLINK (OECD, 2002b), -WFM — World Food Model (FAO, 1998), ATPSMthe Agricultural Trade Policy Simulation Model (UNCTAD, Ш5), WATSIM (Lampe, 1998), SWOPSIM '(.Roningen, 1986), FAPRI (FAPRI, 1999). К моделям общего равновесия относят известные разработки: модель WTO (.Francois et al, 1995), the Rural-Urban North-South (RUNS) Model (Goldin, van der Mensbrngghe, 1995), the Multi-Regional Trade (MRT) Model (Harrison et al., 1995).

В то же время число работ, посвященных анализу и количественной оценке воздействия различных инструментов государственной политики на аграрный сектор России, все ещё очень незначительно. Верхайм П. разработал модель исчисляемого общего равновесия для России (CGE Model), позволяющую определить макроэкономические эффекты и эффекты в отдельных секторах российской экономики, возникающие от государственного регулирования агропродовольственного сектора (Wehrheim, 2001). Модели частичного равновесия RATSIM (.Прокопъев, Киселев, Ромашкин, 1999; Fock, Weingarten, Wahl, Prokopiev, 2000) и EPACIS (Weingarten, Romashkin, 2001; Киселев, Ромашкин, 2003) использовались в основном для анализа сельскохозяйственной торговли и торговой политики России в свете интеграционных процессов в СНГ либо в свете вступления России в ВТО. Базовыми исследованиями по данной проблеме стали работы Киселева и Ромашкина, которые также дают некоторые первые количественные оценки по влиянию внутренней поддержки на благосостояние экономических агентов российского АПК в целом. Однако в этих работах не проводится углубленного сравнительного анализа воздействия тарифных барьеров и бюджетной поддержки на отдельные продовольственные рынки.

Целью настоящего исследования является сравнительная оценка влияния внутренней поддержки и внешнеторговой политики на АПК России в целом и на отдельные продовольственные рынки в среднесрочной перспективе. Для реализации данной цели в работе были решены следующие задачи:

• на основе анализа текущей аграрной политики определены возможные сценарии развития государственного регулирования российского аграрного сектора в среднесрочной перспективе;

• построена модификация имитационной модели для осуществления сценарных расчетов, для данной модели создана база данных;

• в рамках прогнозных сценариев дана количественная оценка влияния изменений импортных тарифов и уровня субсидирования сельского хозяйства на общественное благосостояние;

• проведена оценка целесообразности политики внешнеторгового аграрного протекционизма в России в свете предстоящей реформы сельскохозяйственной торговли в ВТО.

Объектом исследования является агропродовольственный сектор России. Предмет исследования — агропродовольственная политика России.

В качестве теоретических основ диссертации использованы положения теории международной торговли и экономики аграрного сектора. Методологической базой для оценки результатов государственного регулирования в аграрном секторе стала модель частичного равновесия EPARUS (Economic Policy for Agriculture of Russia), которая основывается на предпосылках неоклассической микроэкономической теории. Данная модель является проведенной автором модификацией модели EPACIS (Economic Policy for Agriculture of the CIS), разработанной в Институте аграрного развития стран Центральной и Восточной Европы (IAMO, Германия) (см. Weingarten, 2001). Для написания программных модулей модели EPARUS используется программный пакет системы общего алгебраического моделирования — GAMS/CONOPT2.

Информационную базу, исследования составили: официальные документы ВТОтаможенное законодательство РФданные официальной статистики (ГТК РФ, Госкомстата РФ, Минсельхоза РФ, ЦЭК при Правительстве РФ, Зернового союза, Союза сахаропроизводителей). База данных для модели была построена на основе официальной статистики с применением установленных Госкомстатом РФ коэффициентов перевода продуктов переработки в основной вид продукции. Используемые в модели коэффициенты эластичности были заимствованы из российских и международных исследований и далее откалиброваны автором.

Для целей настоящей работы автором была проведена модификация модели-прототипа (EPACIS), предназначенной изначально для анализа агропродовольственной торговли в рамках СНГ. Предлагаемая автором корректировка модели позволила сконцентрироваться только на аграрном секторе России и рассмотреть не только внешнеторговое регулирование, но и бюджетное субсидирование российского сельского хозяйства. Это дает возможность провести сопоставление влияния этих двух составляющих аграрной политики и сделать сценарный прогноз воздействия государственного регулирования на аграрный сектор России в среднесрочный период. В отличие от предыдущих работ в данном исследовании сценарии построены с помощью углубленного анализа факторов, определяющих агропродовольственную политику в современных условиях. Полученные в модели результаты рассмотрены также с позиции нового формата соглашения по сельскому хозяйству ВТО, не получившего пока отражения в исследованиях, посвященных агропродовольственной политике в России. Кроме того, автором был применен принципиально иной, чем используемый в прототипе модели, подход к построению базы данных, основанный на балансах ресурсов и использования продуктов. Это позволяет повысить адекватность полученных в модели результатов.

Полученные в ходе диссертационного исследования результаты дают возможность заранее предвидеть возможные отрицательные эффекты той или иной стратегии государственного регулирования аграрного сектора и учесть это при формировании агропродовольственной политики, а также при разработке стратегии переговоров России по присоединению к Соглашению по сельскому хозяйству ВТО. Работа также позволяет оценить воздействие различных способов регулирования на отдельные продовольственные рынки России.

Диссертация состоит из введения, четырех глав и заключения. В первой главе рассматриваются теоретические подходы к определению эффектов от проведения той или иной политики в экономике, а также существующие в мировой экономической литературе исследования, посвященные количественной оценке воздействия государственной политики на аграрный сектор России.

Заключение

.

Представленные в мировой литературе исследования по сопоставлению импортных тарифов и внутренней поддержки сельского хозяйства с точки зрения их влияния на аграрные рынки демонстрируют, что импортные тарифы имеют в этом смысле большее значение, чем субсидии (USDA, 2001bНоектап et al, 2002; Anderson, Martin and van der Mensbrugghe, 2005). Проведенный в данной работе сценарный анализ воздействия этих двух форм государственной политики на АПК России показал, что в нашей стране при существующем уровне импортной защиты, напротив, последствия от снижения внутренней поддержки сельского хозяйства будут носить для производителей и потребителей в целом более тяжелый характер, чем снижение ограничений в отношении импорта.

Результаты имитационных расчетов в представленной модели демонстрируют также, что высокие импортные тарифы не решают задачу поддержки внутреннего сельскохозяйственного производства. При достаточно скромном приросте производственных показателей по некоторым продуктам существенно падает внутренний спрос. Продуктовая структура потребления смещается в сторону потребления более дешевых продуктов с низкой энергетической ценностью. Таким образом, повышенный импортный тариф будет облагать налогом отечественного потребителя и не давать особенных преимуществ отечественным производителям, ограничивая при этом возможности для расширения российского экспорта. Главным образом, удовлетворяется фискальный интерес государства. Выигрыш бюджета, возникающий от такого рода ограничений, не может оправдывать социально-экономический результат. В этих условиях национальное сельское хозяйство лучше поддерживать с помощью внутренних факторов: применением мер, направленных непосредственно на поддержку производства, или стимулированием спроса на отечественную агропродовольственную продукцию. Учитывая это, проблема повышения эффективности бюджетных программ регулирования АПК становится еще более актуальной.

Стратегия сильного аграрного протекционизма во внешней торговле нецелесообразна также с точки зрения предстоящего вступления России в ВТО. Преломление данной стратегии к условиям нового соглашения ВТО по сельскому хозяйству Дохийского раунда показывает, что установление слишком высоких связанных тарифов может привести к тому, что после их снижения в рамках нового гармонизированного подхода в ВТО конечный уровень связывания может оказаться даже ниже действующих тарифов.

Данные заключения верны для российского аграрного сектора в целом. Тем не менее, необходимо учитывать, что степень влияния государственной политики на отдельных региональных и товарных рынках будет различаться. Полученные в ходе имитационных расчетов в модели результаты позволяют сформулировать определенные выводы в отношении конкретных агропродовольственных рынков в зависимости от степени их чувствительности к внешнеторговому регулированию и внутренней поддержке.

Исследование показало, что производство зерна и производство яиц нечувствительны к регулированию импорта, так как по этим продуктам в целом Россия характеризуется высоким уровнем самообеспеченности при достаточно низком уровне импортного тарифа. Поэтому, например, его дальнейшее снижение не будет оказывать влияние на внутренний рынок. В то же время, динамика производства зерна и яиц подвержена влиянию со стороны политики государственного субсидирования. Производство этих продуктов одно из наиболее субсидируемых в российском сельском хозяйстве. Учитывая, что внутреннее потребление яиц в России почти полностью покрывается собственным производством, а импортные ограничения в отношении этого продукта низки, можно сказать, что производство этого продукта конкурентно на внутреннем рынке. Зерно является в России экспортоориентированной культурой, вполне конкурентной не только на внутреннем, но и на внешнем рынке. Поэтому для укрепления этих позиций данные отрасли нуждаются в определенной внутренней поддержке в тех регионах страны, где производство обладает сравнительными преимуществами. Одним из важных направлений государственной поддержки зернового экспорта в России является развитие экспортной инфраструктуры. Это направление поддержки не было исследовано в данной работе, но его необходимость должна быть учтена при формировании государственной политики на рынке зерна. Тем более что расходы по осуществлению такого рода государственных программ входят в «зеленый ящик» и не ограничиваются при вступлении России в ВТО.

В проведенном в рамках модели эксперименте весь мясной комплекс реагирует значительным снижением объемов производства на ограничение субсидий производителям и поэтому в сложившихся рыночных условиях пока еще нуждается во внутренней поддержке. Меры внешнеторгового регулирования недостаточны для обеспечения роста отечественного производства мяса. Тем не менее, применение их необходимо в совокупности с целенаправленной политикой внутренней поддержки. На рынке говядины и свинины это необходимо, чтобы избежать удовлетворения растущего спроса на мясо и мясопродукты, который наблюдается в последние годы, за счет импортных поставок. А вот политика жесткого внешнеторгового протекционизма в отношении импорта мяса птицы является неэффективной для отечественного птицеводства в силу негомогенности внутреннего и импортного продуктов. Кроме того, такая политика ухудшает уровень бедных слоев населения, для которых импортное мясо птицы (прежде всего, окорочка) является основным источником животного белка.

На рынке сахара необходимы как меры внешнеторгового регулирования, так и меры внутренней поддержки. Результаты экспериментов в модели демонстрируют, что производство сахара достаточно адекватно реагирует на ограничение импортных поставок. То есть внешнеторговые меры могут быть эффективным инструментом для ограничения импорта сахара в страну с целью увеличения собственного производства. Производство сахара на внутреннем рынке, в свою очередь, складывается из переработки собственного свекловичного сырья и переработки импортного сахара-сырца. Предложение сахарной свеклы имеет достаточно ограниченные возможности для роста (в краткосрочном плане — из-за специфики сельскохозяйственного производства, в долгосрочном плане — из-за отсутствия инвестиций). Поэтому практика защиты российского рынка сахара последних лет показывает, что меры по ограничению импорта сырца не стимулируют предложение собственного сырья для переработки. В то же время расчеты прогнозных сценариев в модели подтверждают, что более эффективным механизмом для поддержки собственных производителей сахарной свеклы являются меры внутренней поддержки. Таким образом, на рынке сахара необходимо оптимальное сочетание мер внешнеторгового регулирования, направленных на ограничение зависимости от импорта сахара и сырца, и мер внутренней поддержки сахарной свеклы, направленных на создание в стране буферного производства собственного сырья для сахарной промышленности.

Воздействие регулирования импорта и программ субсидирования, по данным сценарного анализа, слабо отражается на объемах производства в молочном секторе. Около половины объемов всего молока в стране производят хозяйства населения. Отчасти, этим объясняется такая реакция молочного производства на государственную поддержку. Однако в перспективе при росте доходов населения ЛПХ, производящие молоко, могут трансформироваться в некоторых регионах страны (Ставрополье, Чувашия, Тамбовская обл. и др.) в крупных товарных производителей молока. В этих условиях важность государственной поддержки сектора (как в виде мер по ограничению импорта, так и в виде мер внутренней поддержки) будет возрастать. Кроме того, необходимо учитывать и следующее обстоятельство. Защитные меры от импорта необходимы молокоперерабатывающей отрасли, способной производить вполне конкурентную на внешнем рынке по цене и по качеству готовую продукцию. Уже определились тенденции выходы российских экспортеров с этой продукцией на рынки других стран. Для формирования устойчивой ресурсной базы на данных предприятиях нужна внутренняя поддержка собственного производства молока в стране. Таким образом, с учетом развития в России молочной отрасли в перспективе она нуждается в сочетании таможенной защиты и выделении субсидии молочному животноводству.

Производство картофеля в России в настоящих условиях также подвержено очень слабому влиянию со стороны государственной политики в отношении этого сектора. Это связано с тем, что в значительной мере оно сосредоточено в хозяйствах населения, которое характеризуется низкой степенью товарности и поэтому не. реагирует на регулированиё импортных поставок картофеля в страну, а программы внутренней поддержки осуществляются в основном в отношении сельхозпредприятий и фермерских хозяйств. В настоящее время производство картофеля в России ориентировано на внутренний рынок и почти полностью покрывает внутренние потребности страны. Однако в случае, если Россия становится картофелепроизводящей страной и выходит на мировой рынок, то в долгосрочном плане встает задача завоевания своей рыночной ниши. Очевидно, в этих условиях сектору понадобится определенная внутренняя поддержка, в том числе, направленная на развитие институтов и рыночной инфраструктуры на данном рынке, который характеризуется низкой степенью их развития по причине нетоварного на данный момент производства.

Субсидирование производства подсолнечника не является определяющим фактором для его развития, наиболее значимым в этом смысле фактором являются меры в отношении регулирования импорта растительного масла. Кроме того, в имитационных расчетах в рамках предложенной модели четко прослеживается влияние фактора исторически сложившейся взаимной отрицательной корреляции посевов подсолнечника и зерновых культур. Поэтому для защиты внутреннего производства подсолнечника и подсолнечного масла необходимо определить оптимальный уровень импортного тарифа, исходя из конкурентоспособности зерна, семян подсолнечника и подсолнечного масла на внутреннем и мировом рынках.