Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере градостроительной деятельности

Актуальность диссертационного исследования. В (соответствии с Конституцией РФ каждый гражданин имеет право на жилище. Вместе с тем, надлежащая реализация гражданами России предоставленного права в настоящее время по различным причинам невозможна. Подобный вывод подтверждают статистические данные, согласно которым в очереди на предоставление жилых помещений состоят 4,5 млн семей. Средний срок ожидания составляет 20 лет. 93 млн кв.м. жилья отнесено к категории ветхого и аварийного. Сложившаяся ситуация"нарушает гарантированное Конституцией РФ (ст.40) право каждого на жилище. Кроме того, о существенных нарушениях прав граждан свидетельствуют факты неисполнения застройщиками своих обязательств по инвестиционным договорам, договорам долевого участия граждан в строительстве. Нередкш случаи умышленного неисполнения подобных обязательств в целях хищения? денежных средств граждан, а также создания так называемых «финансовых пирамид» взсфере капитального строительства.

Для решения вышеперечисленных социальных и экономических проблем, в целях формирования модели обеспечения жильем основных групп населения, достижения существенных результатов по улучшению жилищных условий граждан Российской Федерации, на федеральном уровне разработан приоритетный национальный проект «Доступное и комфортное жилье — гражданам России». Основной задачей проекта является существенное увеличение объемов жилищного строительства при одновременном снижении стоимости 1кв.м. жилья. На реализацию данного национального проекта ежегодно выделяются сотни-миллионов рублей.

Достижение поставленной задачи невозможно без надлежащего правового регулирования правоотношений в сфере градостроительства, количественные показатели которых в настоящее время наращиваются значительными темпами. Процесс обновления законодательства в данной сфере уже идет, о чем в первую очередь свидетельствует принятие в 2004;2005 гг. Градостроительного и Жилищного кодексов РФ, Федерального закона «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ», внесение существенных изменений в Земельный кодекс РФ:

Вместе с тем, увеличение объемов жилищного строительства приводит к.

• I снижению его качественных показателей, уровень которых, судя по фактам периодических обрушений капитальных строений, влекущих человеческие жертвы, является ненадлежащим, равно как и работа контролирующих органов в данной сфере.

Анализ материалов проверок, проведенных прокурорами-, свидетельствует о том, что нарушения, законодательства в сфере градостроительной^ деятельности носят повсеместный и массовый характер. В' частности, за 2004;2005 гг. ft. только в связи* с нарушениями законодательства о предоставлении и использовании земельных участков^для жилищного строительства прокурорами^ внесено > более 4,5тыс. представлений' об устранении выявленных нарушений, по результатам рассмотрения которых к дисциплинарной ответственности привлечено-около 500 должностных лиц, принесено более 6,6тыс. протестов, на незаконные нормативные правовые акты органов местного самоуправления, объявлено 1,3тыс. предостережений, возбуждено<3″, 7тыс. дел об административных правонарушениях, более 600 уголовных дел. По итогам проведенного Генеральной прокуратурой РФ обобщения результатов прокурорских проверок исполнения названного законодательства сделан вывод о недопустимости положения дел в этой области, необходимости принятия неотложных мер по приведению соответствующих правоотношений в правое русло (информационное письмо Генеральной прокуратуры РФ от 20.04.2006 г. № 7/3−3415−2006 «О состоянии законности и практике прокурорского надзора в сфере исполнения законодательства, регламентирующего предоставление и использование’земельных участков для жилищного строительства»).

Современный период развития России характеризуется бурным ростом в сфере строительства капитальных объектов, что повлекло и коренные изменения в осуществлении государством контроля за соблюдением правовых предписаний всеми субъектами градостроительных правоотношений.

Исключительно важное место в механизме по обеспечению соблюдения законодательства отводится, специализированным государственным органам, наделенным соответствующими функциями и полномочиями по осуществлению контроля в сфере строительства. Однако, как свидетельствуют результаты научного исследования, органы государственного контроля1 в сфере строительства не выполняют в полной мере возложенные на них обязанности по выявлению и предупреждению правонарушений на подконтрольных им объектах. Во многом такое положение объясняется и существенными недостатками, в организации, и осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов, в-деятельности органов’государственного контроля в сфере градостроительства:^" .

Вышеизложенные социально-экономические и правовые проблемы, а также необходимость их решения требуют совершенствования форм и методов* надзорной деятельности прокуратуры. Лишь целенаправленное и системное применение прокурорами предоставленных полномочий. может повлиять на укрепление законности в сфере градостроительства.

Возникший в прокурорской практике целый комплекс проблемных вопросов, связанных с более четким определением специфики предмета и пределов прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере градостроительства, разработкой современных наиболее оптимальных и эффективных организационно-методических и тактических новелл, обеспечивающих своевременное выявление, устранение и предупреждение правонарушений в сфере градостроительства, вызвал острую необходимость глубокой теоретической разработки проблем прокурорского надзора за исполнением соответствующего законодательства.

Комплексность законодательного регулированияналичие большого количества аспектов правоотношений (гражданско-правовые, земельные, экологические, жилищные) в сфере градостроительства и, как следствиеширокого спектра нарушений в ходе правоприменения вызывают необходимость выработки адекватных решений по их устранению средствами прокурорского надзора.

Состояние научной разработанноститемы. Научное исследование показало, что диссертационных работ по теме прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере градостроительной деятельности в Российской Федерации нет. Различные аспекты, этой проблемы рассматривались в научных статьях Н. Горшеневой (надзор за качеством в строительстве), JI. Иванова, В. Кима-(ответственность за недоброкачественное строительство), И. Мартыненко (надзор за соблюдением законов о борьбе с самовольным строительством), Овчинникова В.IT., Черновой<�К.Т., М. Сергеева (отдельные вопросы законности’в’области жилищного строительства), Соколова B.C., В: Финкеля (надзор за качеством' вг строительстве), ИЧерев-чина (государственная экологическая экспертиза при* выборе земельного8 участка для строительства) — А. Чурилова (прокурорский надзор за1 исполнением закона, о качестве гражданско-жилищного строительства) — Однако научные статьи перечисленных авторов помимо того, что-по содержанию рассматриваемых проблем являются достаточно узкими, были изданы в 70−80 годах прошлого столетия, в связи с чем имеют для целей настоящего исследования лишь, информационный характер.

Вместе с тем, изучение научной литературы по вопросам градостроительного права показало, что правовые аспекты градостроительной деятельности были предметом исследований многих ученых-специалистов в области экономики, архитектуры, строительства, что, однако, не всегда способствовало прояснению вопроса.

В сфере же прокурорского надзора за исполнением градостроительного законодательства каких-либо комплексных научных исследований, в том числе диссертационных, в Российской Федерации не проводилось и значимых теоретических публикаций не имеется.

Основная цель диссертационного исследования — разработка конкретных путей и способов, а также подготовка на их основе наиболее оптимальных применительно к современным условиям предложений, обеспечивающих радикальное совершенствование организации работы органов прокуратуры по осуществлению надзора за исполнением законодательства в сфере градостроительной деятельности.

Исходя из обозначенной выше цели, в диссертационном исследовании выделены. следующие задачи:

1. Проанализировать с учетом исторического развития и зарубежного опыта систему законодательства в сфере градостроительства, определить пути его совершенствования.

2. Дать оценку современной градостроительной ситуации, с учетом которой раскрыть правовое положение субъектов (участников) градостроительной деятельности, в том числе полномочия и функции государственных органов'* и органов-местного самоуправления в сфере градостроительной деятельности.

3. Определить место и роль. органов" прокуратуры в действующей системе государственного контроля и надзора в сфере градостроительной деятельности.

4. Определить понятие, сущность и специфику предмета, объекта и пределов прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере градостроительной деятельности, конкретизировать цели, задачи и основные направления надзорных мероприятий в данной сфере.

5. Разработать и сформулировать наиболее эффективные в современных условиях научно обоснованные методики по выявлению, устранению и предупреждению нарушений законодательства в сфере градостроительства.

6. Изложить основные недостатки в организации прокурорского надзора, имеющиеся дефекты актов прокурорского реагирования и с учетом этого внести предложения по повышению эффективности прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере градостроительной деятельности.

Объектом исследования является комплекс общезначимых объективно существующих закономерностей и правоотношений, лежащих в основе peaлизации. полномочий прокурора по осуществлению надзора за исполнением законодательства в сфере градостроительной деятельности.

Предмет исследования — теоретические основы, и практические вопросы^ определяющие тенденции и: направлениясовершенствования организации прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере градостроительной деятельности во> взаимосвязис исследованием функциональных полномочийсистемы государственных, органов контроля^ в сфере строительстваспецифики* предмета и пределовпрокурорского надзора и оптимального выбора, адекватных мер прокурорского реагирования на выявленные правонарушенияобнаружения: и обобщения пробелов и коллизий? в правовом регулировании рассматриваемой? сферы.;

Особая? актуальность, спецификаширота, и сложность рассматриваемогонаправления надзорной деятельности прокурора обусловили необходимость, конкретизации: исследуемой сферы правоотношенийанализа их содержания-. изучения правовыхнорм по их регулированию, систематизации, классификации и разработкипредложенийотносящихся? одновременно как-: к повышению эффективности прокурорского надзора-, так и совершенствованию законодательной базы. ,.

Методология и методика исследования основывается* на совокупности общенаучных, частных и специальных методов познания. В качестве основного использовался общенаучный диалектический метод познания: Также применялись такие научные методы: системно-структурного анализа, логический, исторический, статистический, специально-юридический, сравнительно-правовой, конкретно-социологический, метод правового моделирования, а также метод обращения к смежным правовым наукам, истории и экономике. Их применение позволило диссертанту комплексно дать развернутый анализ законодательства в сфере градостроительства, изучить место и роль органов прокуратуры всистеме органов контроляв сфере строительства, а также значение прокурорского надзора в укреплении законности и правопорядка в указанной сфере правоотношений.

Теоретическая основа исследования. Специфика градостроительного законодательства и проблем прокурорского надзора обусловила междисциплинарный подход к исследованию избранной темы. В этой связи ее изучение базируется на обширном теоретическом материале научных трудов как по проблемам общей теории права, административного, гражданского, земельного, жилищного права, так и по проблемам непосредственно градостроительства. В’содержательном анализе научных проблем диссертационного исследования использованы работы таких отечественных исследователей в области теории прокурорского надзора, как А. С. Автономов, Н. А. Андрианов, JI.E. Бандо-рин, В. И. Басков, С. Г. Березовская, А. Д. Берензон, В. Г. Бессарабов, С. А. Боголюбов, М. И. Брагинский, В. П. Бугорский, И. В! Велиев, И. С. Викторов, М1Я. Виль-нерЮ.Е. Винокуров, В. В. Гаврилов, О: А. Галустьян, Н. Горшенева, И.П. ГрешниковН.В. Григорьева, В. Г. Даев, Н. Н. Дегтярева, А. И. Елистратов, С. А. Емельянов, А. Х. Казарина, Р. В. Карамзина, Е. Ковалева, Н: И. Коваленко, В.М. Корель-ский, В. Б. Коробейников, П. Кулагин, В: В. Лазарев, В. Д. Ломовский, О. В. Макаров, О. А. Макарова, М. Н. Маршунов, В. Г. Мелкумов, А. Мыцыков, Л. А. Николаев, В. И. Рохлин, А. П. Сафонов, А. П. Сергеев, Ml Сергеев, К. Ф: Скворцов, А .Я: Сухарев, Ю. К. Толстой, А. А. Тригер, С. А. Хохлов, Э. Б. Хатов, З.И. Цы-буленко, И. Черевчина, М. Я. Черняк, А. В. Чурилов, В. И. Шинд, В. А. Язев, В. Ф. Яковлев, В. Б. Ястребов.

Кроме того, в диссертационном исследовании использованы труды деятелей науки в области градостроительства Л. В. Вавакина, В. В. Владимирова, Э. И. Вайнберга, В. А. Дьячкова, Ю. Звягина, Г. И. Калмыкова, В. Я. Любовного, М. Махлина, С. А. Помещиковой, Л. Сеитхалилова, О. В. Черных.

Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, Градостроительный кодекс РФ (далее — ГрК РФ), Земельный кодекс РФЖилищный кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ, федеральные / > законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Конституционного суда РФ и Верховного суда РФ, а также постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, принятые на основе и во исполнение законов.

Эмпирическая база исследования. Изучение темы, исследования базируется на обобщении и анализе материалов прокурорского надзора (справки, обобщения, информации, докладные записки, акты реагирования, всего около 500 документов) прокуратур субъектов Российской Федерации за период 2004;2008 годов. Эмпирическую базу исследования составили' статистические данные Генеральной прокуратуры Российской Федерации о работе по надзору за исполнением законов за последние 4 года (Ф «П»), а также обобщенные информационные и аналитические документы по исследуемой проблеме прокуратур Новосибирской области, города. Новосибирска и. районных (городских) прокуроров Новосибирской области.

В процессе научного исследования проведен анализ состояния^ законности-в градостроительной сфере за последние пять лет, в том числе за исполнением земельного, жилищного законодательства, законодательства1 о мест-ном.самоуправлении.

Подвергались изучению, анализу и обобщению" статистические отчеты Инспекции государственного строительного надзора, Управления? Роснед-вижимости, департамента строительства и жилищно-коммунального хозяйства, Государственной жилищной инспекции Новосибирской области, мэрии г. Новосибирска.

Использован автором и личный опыт прокурорской работы.

В рамках осуществления возложенных на диссертанта в силу занимаемой должности обязанностей за последние 4 года проведено более 150 проверок исполнения градостроительного, земельного, жилищного, санитарно-эпидемиологического, экологического законодательства при строительстве капитальных объектов, в том числе органами местного самоуправления и органами контроля. По результатам проведенных проверок подготовлено более 100 актов прокурорского реагирования.

Кроме того, в рамках исследования опрошено с применением памятки-вопросника 100 прокурорских работников, должностных лиц представительных и исполнительных органов местного самоуправления, органов контроля, работников) строительных организаций по вопросам, ответы на которые позволили определить оценочный уровень состояния законности в сфере строительства капитальных объектов, степень правового урегулирования правоотношений. в сфере градостроительной деятельности, значение деятельности органов прокуратуры в обеспечении законности в сфере градостроительной деятельности, наиболее эффективные акты прокурорского реагирования и др.

Научная новизна диссертационной работы определяется, в первую очередь, ее первым системно-комплексным подходом к исследованию назревших проблем в наиболее актуальном и перспективном направлении прокурорского надзора за исполнением законов в градостроительной деятельности, определяемом современными условиями развития' строительного рынка и приоритетным* национальным проектом «Доступное и комфортное жилье — гражданам России», а также происшедшими* за последние годы, существенными измене-' ниями законодательной базы.

Диссертационная работа по своему содержанию является новым самостоятельным научным исследованием также и потому, что рассмотренные в ней проблемы впервые совокупно охватывают современную действующую систему органов государственного контроля и надзора в. области строительства с указанием в ней места органов прокуратуры. В диссертации впервые на основе изучения и анализа нормативных правовых актов изложены полномочия вновь образованных органов контроля в сфере строительства, сформулированы основные проблемные вопросы, требующие решения в целях повышения уровня законности в данной сфере правоотношений.

В диссертационной работе в обобщенном виде раскрывается правоприменительная практика, дается анализ состояния законности, систематизированы и показаны наиболее типичные и распространенные нарушения законов, выявляемые в сфере градостроительства. В диссертации впервые предложена к рассмотрению наиболее современная и действенная модель организации работы прокурора по надзору за исполнением законодательства в сфере градостроительства, сформулированы научно-практические методики по выявлению, устранению и предупреждению правонарушений, освещаются вопросы соотношения прокурорского надзора и государственного контроля применительно к сфере строительства капитальных объектов.

Новизну диссертационного исследования характеризуют также сформулированные и обоснованные в ней основныеположения, выносимые на защиту:

1. Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере градостроительной деятельности в современных условиях является особо значимым, наиболее актуальным и приоритетным направлением деятельности прокуратуры по укреплению законности и правопорядка^России. Такое ключевое определение позволяет выделить «его в самостоятельное ^ доминирующее направлен ние прокурорского надзора по следующим. основаниям: а) современным развитием и< состоянием строительного рынка- <: б) неудовлетворительным состоянием законности в сфере градостроительствав) реализацией приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России», в том числе твердо наметившимся курсом развития законодательства, направленным на защиту жилищных и иных прав граждан, защиту муниципальной и государственной собственности на землю, защиту конкуренции в сфере жилищного строительстваг) особой сложностью и спецификой, связанных, в первую очередь, с комплексностью законодательного регулирования, наличием большого количества аспектов правоотношений (гражданско-правовые, земельные, экологические, жилищные) в сфере градостроительства.

2. Проведенное исследование позволило определить предмет прокурорского надзора применительно к теме диссертации следующим образом:

1) исполнение федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами земельного контроля и контроля в сфере строительства, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций: а) Конституции Российской Федерацииб) действующих на территории Российской Федерации законов, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов, регулирующих:

— отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, а также по капитальному ремонту, при проведении которого затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов;

— отношения, возникающие в связи с развитием территорий отношения в сфере земле-, лесои водопользования, в сфере охраны природных территорий, окружающей среды, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации;

— иные связанные с развитием территорий отношения;

2) соответствие законам правовых актов, издаваемых указанными выше органами и должностными лицами в сфере градостроительной деятельности;

3) соблюдение прав и свобод человека и гражданина при осуществлении градостроительной деятельности.

3. Градостроительным кодексом РФ органам местного самоуправления-в сфере градостроительной деятельности предоставлены широкие полномочия* по регулированию соответствующих правоотношений. Поэтому с учетом положений абз.2 ч.1 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и 4.1 ст. 77 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» обоснованно сформулировано предложение о том, что органы прокуратуры Российской Федерации осуществляют надзор за исполнением не только Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов Российской Федерации, но и уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов. Таким образом, понятие предмета прокурорского надзора в данной сфере шире закрепленного в ст. 21 Федерального закона. «О прокуратуре Российской Федерации».

4. Обосновано положение о том, что 'прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере градостроительной деятельности имеет четыре основныхнаправления:

1) соответствие принятых^ законов и иных нормативных правовых актов федеральному земельному, градостроительному, жилищному и^ антимонопольному законодательству;

2) исполнение требований законодательства при-предоставлении-земельных участков, в том числе для строительства жилых домов;

3) обеспечение качества возводимых объектов жилищного строительства и иных капитальных объектов;

4) соблюдение порядка и сроков проведения государственных экспертиз и разрешительных процедур, связанных с возведением объектов в сфере градостроительства.

5. Дано определение понятия пределов прокурорского надзора в сфере градостроительной деятельности, которые существуют относительно круга объектов надзора, действующих законодательных актов, надзор за исполнением которых осуществляют прокуроры, характера сигналов о совершенных правонарушениях и конкретных мероприятий, осуществляемых прокурорами в целях выявления и устранения нарушений закона, их причин и способствующих им условий.

6. В целях повышения уровня законности и правопорядка в сфере градостроительных правоотношений внесены предложения об изменении законодательства по следующим основным направлениям:

— повышение роли граждан в решении градостроительных вопросов путем закрепления в Градостроительном кодексе РФ положений, регулирующих вопросы осуществления общественного контроля за обеспечением благоприятной среды жизнедеятельности в период строительства (см. приложение № 3);

— внесение изменений в часть 7 ст. 54 ГрК РФ путем дополнения ее указанием на прокурорский надзор как вид государственного надзора, осуществляемый при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства наряду с государственным строительным надзором, а также государственным экологическим контролем (см. приложение № 3);

— выделение самовольного захвата земли в самостоятельный состав. уголовно наказуемого деяния с назначением за его совершение более суровойсанк-., • ции, чем предусмотрено ст. ЗЗО УК РФ, путем дополнения статьи 330 УК РФ квалифицирующим признаком—"в целях завладения земельным участком" (см., приложение № 4);

— на уровне субъектов РФ и муниципальных образований принятие тех нормативных актов, которые предусмотрены в качестве обязательных нормами Градостроительного кодекса РФ: генеральные планыправила землепользования и застройкизаконы и иные нормативные правовые акты, устанавливающие состав, порядок подготовки документов территориального планирования муниципальных образований, порядок подготовки изменений и внесения их в такие документы, а также состав, порядок подготовки планов реализации таких документовпорядок подготовки документации по планировке территории.

7. Эффективность прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере градостроительной деятельности является недостаточной, в связи с чем в помощь прокурорам разработан ряд частных методических и тактических материалов, направленных на его совершенствование с целью повышения эффективности проводимых надзорных мероприятий. Даны конкретные предложения по совершенствованию прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере градостроительной деятельности, в частности: активизация путем прокурорского вмешательства деятельности органов контроля в сфере градостроительстварегулярное обобщение и анализ информации о нарушениях законодательства в указанной сфереактивизация работы по надзору за исполнением законодательства в сфере градостроительства органами местного самоуправления, соответствия издаваемых ими как нормативных, так и индивидуальных правовых актов в соответствующей сфере правоотношенийсовершенствование качества проверок и практики реагирования на нарушения законов. С этой целью подготовлен проект приказа Генерального прокурора" РФ" обч усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства1 в сфере градостроительной деятельности.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что выводы, положения и предложения научно-прикладного характера, сформулированные по результатам проведенного комплексного диссертационного исследования, можно рассматривать как определенный вклад в теорию прокурорского надзора. Предложенные в работе теоретические положения могут также иметь практическое значение в работе по дальнейшему совершенствованию организации прокурорского надзора за исполнением законов в сфере градостроительной деятельности, повышению его эффективности, а также способствовать научному развитию смежных сфер прокурорского надзора и иной деятельности прокуратуры.

Предложения и выводы, содержащиеся в работе, использованы в рамках прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере градостроительной деятельности, а также при исследовании правовых проблем, связанных с развитием территорий.

Результаты исследования также использованы автором в практической деятельности органов государственного и муниципального контроля, органов места огосамоуправления Новосибирской области.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации изложены в трех научных публикациях автора. Наиболее важные теоретические и практические итоги диссертационного исследования докладывались на региональной научно-практической конференции работников органов прокуратуры, проходившей в 2007 г. в г. Новосибирске.

Результаты исследования и рекомендации, изложенные в диссертации, внедрены в практическую деятельность органов прокуратуры Новосибирской области, в том числе использованы при подготовке докладов о работе органов прокуратуры Новосибирской области и НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ. Методические и тактические предложения диссертанта используются на основе разработанных им планов проверок исполнения законодательства в сфере градостроительной деятельности и рекомендаций по их проведению. Кроме того, результаты1 исследования и рекомендации, изложенные в диссертации, внедрены в учебный процесс Новосибирского юридического Института (филиала)' Томского государственного университета при разработке учебно-методического комплекса, при проведении лекционных и семинарских занятий по учебным дисциплинам «Прокурорский надзор», «Земельное право», «Гражданское право».*.

Структура и объем диссертации

определены задачами и логикой проведенного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, десяти параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы и приложения.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Проведенное исследование позволяет сделать следующие выводы:

1. Нормы права, регулирующие отношения в сфере строительства объектов капитального строительства, следует отнести к публичному праву. В совокупности рассмотренные в рамках настоящего исследования признаки градостроительного законодательства (предмет и метод правового регулированиясубъектный состав и правовой статус участников градостроительных отношений) позволили сделать вывод о том, что градостроительное законодательство в основной своей части относится к административному законодательству, которое регулирует общественные отношения с участием органов исполнительной власти в сфере государственного управления.

2. Составляющие градостроительное законодательство правовые акты возможно классифицировать по юридической силепо’характеру регулируемых градостроительных отношенийв соответствии с рубрикацией Классификатора правовых актов, одобренного Указом Президента РФ от 15.03.2000 г. № 511- по уровню субъектов правотворчества.

3. Перечисленные в ч.1 ст. 4 ГрК РФ градостроительные отношения являются правовыми отношениями, имеющими общие признаки и свою структуру. Материальными объектами градостроительных правоотношений являются объекты капитального строительства, а нематериальными — безопасность и благоприятные условия жизнедеятельности человека, благоприятная окружающая среда, обеспечение которых в рамках осуществления градостроительной деятельности определяется ГрК РФ как устойчивое развитие территорий.

4. В градостроительном праве правои дееспособность субъектов правоотношений неразрывны и образуют единую праводееспособность. Понятие строительной организации и закрепленное в ст. 132 ГК РФ понятие предприятия как имущественного комплекса не являются тождественными.

5. В определении круга субъектов градостроительных правоотношений можно выделить узкий и широкий подходы. В рамках узкого подхода к субъектам относятся лишь те физические и юридические лица, которые организуют или непосредственно осуществляют деятельность по развитию территорий и обладают специальной правосубъектностью. В рамках широкого подхода к субъектам градостроительных отношений относятся все физические и юридические лица.

6. Большое количество фактов несвоевременного правотворчества в сфере градостроительства свидетельствует о системности процесса запаздывания правового регулирования градостроительных отношений. Не всегда новации федерального законодателя были выверенными с позиции правоприменения, в связи с чем зачастую не достигали поставленных целей, в том числе и по принципиальным вопросам.

7. Современная градостроительная ситуация характеризуется ухудшением состояния объектов жилищно-коммунального хозяйства, существенным ростом аварийности инженерных коммуникаций и сооружений, массовыми нарушениями законодательства в сфере градостроительства, допускаемыми не только застройщиками, но и чиновниками органов государственной власти и местного самоуправления, необоснованным ростом стоимости одного квадратного метра жилья. Вместе с тем, увеличение объемов жилищного строительства не должно привести к снижению его качественных показателей, уровень которых, судя по вышеперечисленным фактам периодических обрушений капитальных строений, влекущих человеческие жертвы, является ненадлежащим, равно как и работа государственных органов и органов местного самоуправления в данной сфере.

8. В рамках исследования дана собственная классификация полномочий органов государственной власти РФ, субъектов РФ, органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности, данисчерпывающий перечень этих органов, анализ полномочий Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, по результатам которого сделан вывод о наличии четырех основных функций у перечисленных субъектов градостроительных отношений: а) регулятивная — органы РФ, ее субъектов, муниципальных образований-: выступают регуляторами градостроительных, жилищных-, иных гражданско-правовых, муниципальных, природоохранных, земельных и связанных с нимиобщественных отношений в> соответствии с конституционным^ муниципальным, административным, экологическим и иным законодательством, и в этих случаях их нормативные правовые акты носят властный, обязательный, нормативный, то есть государственно-правовоШи (или) административный характерб) информационная — ведение информационных систем градостроительной? деятельности и предоставление' содержащихся! в: них сведений заинтересованным лицамв) правоохранительная — осуществление государственными органами: государственного строительного надзораи контроля: за соблюдением: органами государственной власти субъектов Российской: Федерацииорганамиместного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности, осуществление муниципального земельного контроляг) хозяйственная — органы государственной-: власти и местного самоуправления выступают заказчиками, подрядчиками градостроительной' деятельности.

9: В ходе исследования определено место прокуратуры в системе органов, осуществляющих функции по контролю в сфере градостроительной деятельности с выводом о том, что органам государственного строительного над-зора^ а также органам, осуществляющим контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, предоставлено достаточно-полномочии для решения поставленных задач — предупрежденияа также выявления и пресечения допущенных органами государственной: власти субъекта РФ,'органами местного самоуправления, застройщиками, заказчиками: или подрядчиками нарушений. Органы государственного строительного надзора нередко уклоняются от выполнения своих функций, занимают позицию стороннего на-г блюдателя, что подчас заставляет органы прокуратуры брать на себя выполнение их обязанностей. Вместе с тем, часть 2 ст. 21 Закона о прокуратуре упоминает лишь о государственных органах, которые прокуратура не должна подменять при осуществлении надзора за исполнением законов. В этой связи предлагается дополнить данную норму Закона, включив в нее также и муниципальные органы, подмена которых прокуратурой не допускается.

10. С учетом положений абз.2 ч.1 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», ч.1 ст. 77 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы прокуратуры Российской Федерации осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления не только Конституции Российской' Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законовконституций (уставов), законов субъектов Российской Федерации, но и уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов1. Таким образом, понятие предмета прокурорского надзора шире закреплено в Законе о прокуратуре. И это особенно важно в сфере градостроительной деятельности, где Градостроительным кодексом РФ органам местного самоуправления предоставлены широкие полномочия в сфере регулирования соответствующих правоотношений.

11. Предметом прокурорского надзора в сфере градостроительной деятельности являются:

1) исполнение федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций: а) Конституции Российской Федерацииб) действующих на территории Российской Федерации законов, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов, регулирующих:

— отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, а также по капитальному ремонту, при проведении которого затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов;

— отношения, возникающие в связи с развитием территорий отношения' в сфере земле-, лесои водопользования, в сфере охраны природных территорий, окружающей среды, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации;

— иные связанные с развитием территорий отношения;

2) соответствие законам правовых актов, издаваемых указанными органами и должностными лицами в сфере развития территорий;

3) соблюдение прав и свобод человека и гражданина при осуществлении градостроительной деятельности.

12. Объектами прокурорского надзора в рассматриваемой сфере правоотношений могут быть все перечисленные в ст. 21 Закона о прокуратуре объекты, в случае осуществления ими градостроительной деятельности, то есть деятельности по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемой в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального' строительства.

13. Цель прокурорского надзора за исполнением законов в сфере градостроительной деятельности является единой и выражается-в повышении уровня состояния законности и правопорядка. Задачи:

— обязательное вмешательство прокурора в связи с поступившей информацией о нарушении законов путем принятия мер к выявлению и устранению нарушений законов и способствующих этому обстоятельств;

— максимально полное использование возможностей прокурорского надзора за исполнением законов в предупреждении правонарушений и, в первую очередь, преступлений;

— активизация и совершенствование деятельности органов государственного контроля;

— выявление пробелов (дефектов) действующего законодательства, потребностей в нормативном регулировании общественных отношений и принятие мер к их устранению путем обеспечениия непосредственного участия прокуратуры в правотворческом процессе (разработка законопроектов, имеющих принципиальное значение, в составе рабочих групп, подготовка заключений на законопроекты, выступления на заседаниях и др.);

— доведение до населения информации о работе органов прокуратуры, в том числе и в области прокурорского надзора за исполнением законов," в особенности о принимаемых мерах к устранению нарушений законов и привлечению к ответственности виновных лиц;

— повышение эффективности прокурорского надзора, выражающейся в его влиянии на конечную цель — повышение уровня состояния законности и правопорядка.

14. Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере градостроительной деятельности имеет четыре основных направления:

1) соответствие принятых законов и иных нормативных правовых актов федеральному земельному, градостроительному, жилищному и антимонопольному законодательству;

2) исполнение требований законодательства при предоставлении земельных участков, в том числе для строительства жилых домов;

3) обеспечение качества возводимых объектов капитального строительства, в т. ч. жилья;

4) соблюдение порядка и сроков проведения государственных экспертиз и разрешительных процедур.

15. Пределы прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере градостроительной деятельности существуют относительно круга объектов надзораактов, надзор: за исполнением которых осуществляют прокурорыхарактера прокурорского надзора и характера мероприятий, рекомендуемых прокурорам в целях устранения нарушений закона, их причин и способствующих им условий.

16. В рамках исследования данособственное определение понятиям «методика» ш"тактика" прокурорского надзора. Так, методикашрокурорского надзора— понятие более общее, чем понятие тактики. Методика и тактика прокурорского надзора соотносятся как целое и часть, так как методиканаряду с тактикойдолжнавключать также: и анализ нормативно-правовой базы в той: или иной сфере прокурорскогонадзора, и описание наиболее: распространенных и опасных для общества правонарушений, и характеристику сложившейся прокурорской и судебной практики по данному вопросу, и-перечисление возможных имеющихся на данном направлении недостатков'. Даны рекомендации, по использованию конкретных тактических приемов в рамках реализации прокурорами полномочий по выявлению нарушений закона. и их устранению:

17. В целях повышения уровня законности и правопорядка в сфере градостроительных правоотношений необходимо внесение изменений в законодательство по следующим основным направлениям:

— повышение роли граждан в решении градостроительных вопросов путем закрепления на федеральном уровне четких процедур согласования с органами территориального общественного самоуправления градостроительных вопросов местного значения;

— внести изменения в часть 7 ст. 54 ГрК РФ, дополнив ее указанием на прокурорский надзор как вид государственного надзора, осуществляемый при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства наряду с государственным строительным надзором, а также государственным экологическим контролем;

— внести изменения в часть 2 ст. 21 Закона о прокуратуре, содержащую указание лишь на государственные органы, которые прокуратура не должна подменять при осуществлении надзора за исполнением законов. В этой связи представляется необходимым дополнить данную норму Закона, включив в нее также и муниципальные органы, подмена которых прокуратурой не допускается;

— выделение самовольного захвата земли в самостоятельный состав уголовно наказуемого деяния с назначением за его совершение более суровой санкции, чем предусмотрено ст. ЗЗО УК РФ;

— на уровне субъектов РФ и муниципальных образований совершенствование правового регулирования градостроительной деятельности в первую очередь должно быть связано с принятием тех нормативных актов, которые предусмотрены в качестве обязательных нормами Градостроительного кодекса РФ: генеральные планыправила землепользования и застройкизаконы и иные нормативные правовые акты, устанавливающие состав, порядок подготовка документов территориального планирования муниципальных образованийпорядок подготовки изменений и внесения их в такие документы, а также состав, порядок подготовки планов реализации таких документовпорядок подготовки документации по планировке территории.

18. Эффективность прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере градостроительной деятельности является недостаточной, в связи с чем требуется проведение ряда методических и тактических мероприятий, направленных на его совершенствование с целью повышения уровня законности. Даны конкретные предложения по совершенствованию прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере градостроительной деятельности, в частности: активизация путем прокурорского вмешательства деятельности органов контроля в сфере градостроительстварегулярное обобщение и анализ информации о нарушениях законодательства в указанной сфереактивизация работы по надзору за исполнением законодательства в сфере градостроительства органами местного самоуправления, соответствия издаваемых ими как нормативных, так и индивидуальных правовых актов в соответствующей сфере правоотношенийсовершенствование качества проверок и практики реагирования на нарушения законовиздание приказа Генерального прокурора РФ об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере градостроительной деятельности.