Правовой статус депутатов и членов Совета Федерации

Cодержание

Введение

Глава 1. Основы конституционно-правого статуса депутата

1.1 Конституционно-правовой статус депутата парламента РФ. Мандат депутата

1.2 Правовой статус кандидата в депутаты

1.3 Статус депутата представительного органа местного самоуправления Глава 2. Гарантии депутатской деятельности

2.1 Неприкосновенность депутата

2.2 Права, обязанности и гарантии депутата представительного органа местного самоуправления Заключение Список литературы

Депутатом Государственной Думы является избранный в соответствии с федеральным законом о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации представитель народа, уполномоченный осуществлять в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации законодательные и иные полномочия, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом «О статусе Члена Совета Федерации и статусе Депутата Государственной Думы Федерального Собрания» .

Основной функцией и содержанием депутатского мандата является представительство. В Государственной Думе депутат представляет народ.

Правовой статус депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации регламентируется федеральным законом Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (с изменениями от 12 февраля, 4 августа 2001 г., 9, 25 июля 2002 г., 10 января 2003 г.) и рядом других нормативных правовых актов.

Этот Федеральный закон устанавливает права, обязанности и ответственность депутата Совета Федерации и депутата Государственной Думы, предусматривает основные правовые и социальные гарантии при осуществлении ими депутатской деятельности.

В соответствии с законом депутат Государственной Думы руководствуется Конституцией России, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, регламентом палаты, предвыборной программой и своими убеждениями (ст. 2 Закона).

Указанный закон определяет, прежде всего, наиболее принципиальные черты правового положения депутатов. Среди них:

а) четкое закрепление основной задачи депутатской деятельности — осуществления законодательной власти — соответственно в Совете Федерации или Государственной Думе, а также иных полномочий, предусмотренных Конституцией Российской Федерации и законом о статусе депутата;

б) установление правила о том, что в своей депутатской деятельности депутат Совета Федерации и депутат Государственной Думы руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, регламентом соответствующей палаты Федерального Собрания России, предвыборной программой и своими убеждениями;

в) определение срока полномочий депутата и оснований их досрочного прекращения. Срок полномочий депутата Совета Федерации и депутата Государственной Думы начинается со дня избрания депутата и прекращается с момента начала работы вновь сформированных Совета Федерации и Государственной Думы. Полномочия депутата прекращаются досрочно только в следующих случаях: письменного заявления депутата о сложении своих полномочий; утраты депутатом гражданства Российской Федерации; вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении лица, являющегося депутатом; смерти депутата. Для досрочного прекращения полномочий депутата Государственной Думы установлены, кроме того, дополнительные основания: избрание его депутатом иного представительного органа государственной власти или органа местного самоуправления (в случае если сам депутат в связи с этим не сделал письменного заявления о сложении депутатских полномочий); поступление депутата на государственную службу, занятие им другой оплачиваемой должности, кроме преподавательской, научной или иной творческой деятельности; роспуск Государственной Думы в случаях, предусмотренных Конституцией Российской Федерации.

Целью данной работы является рассмотрение правового статуса депутатов и членов Совета Федерации.

Глава 1. Основы конституционно-правого статуса депутата

1.1 Конституционно-правовой статус депутата парламента РФ. Мандат депутата

депутат парламент неприкосновенность мандат

В интересах повышения эффективности работы депутатов в представительных органах государственной власти, создания наиболее благоприятных условий для осуществления ими своих полномочий российским законодательством установлен статус депутата соответствующего органа власти. Под статусом депутата понимаются закрепленные законодательством права и обязанности депутата, а также основные правовые и социальные гарантии осуществления им депутатской деятельности.

Депутатом Государственной Думы является избранный в соответствии с федеральным законом о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации представитель народа, уполномоченный осуществлять в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации законодательные и иные полномочия, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом «О статусе Члена Совета Федерации и статусе Депутата Государственной Думы Федерального Собрания» .

Основной функцией и содержанием депутатского мандата является представительство. В Государственной Думе депутат представляет народ.

Характер депутатского мандата определяется тем, что в Конституции признан принцип парламентаризма (ст. 94), а также отсутствуют такие институты, как наказы избирателей депутатам и отзыв депутатов избирателями.

Таким образом, отзыв выдвинутого партией кандидата возможен только в течение избирательной кампании до осуществления волеизъявления избирателей. Однако говорить о прекращении полномочий депутата Государственной Думы, полученных им непосредственно от народа, после проведения выборов нельзя, так как это перечеркнуло бы не только волеизъявление избирателей, но и конституционные основы народовластия.

Таким образом, мандат депутата — это свободный мандат, т. е. избиратели не могут определять позицию депутата, он жестко не связан правовыми обязательствами перед своими избирателями.

Следует отметить особый характер деятельности депутатов: они как народные представители осуществляют законодательную власть, их деятельность носит политический характер.

В ст. 97 Конституции Российской Федерации закреплен статус депутата: 1. Депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах. 2. Одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы. Депутат Государственной Думы не может быть депутатом иных представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления. 3. Депутаты Государственной Думы работают на профессиональной постоянной основе. Депутаты Государственной Думы не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

1.2 Правовой статус кандидата в депутаты

После регистрации кандидат в депутаты не вправе использовать преимущества своего должностного положения в интересах избрания.

После регистрации кандидат в депутаты по личному заявлению освобождается от работы, военной службы и военных сборов со дня регистрации до дня официального опубликования общих итогов выборов. В течение этого срока соответствующая избирательная комиссия за счет средств, выделенных на подготовку и проведение выборов, выплачивает кандидатам в депутаты денежную компенсацию в размере, не превышающем минимального размера оплаты труда, установленного федеральным законом на день назначения выборов, более чем в 10 раз.

Кандидат в депутаты не может быть уволен с работы по инициативе администрации (работодателя), переведен без его согласия на другую работу или должность, в том числе на работу в другую местность, а также направлен в командировку, призван на военную службу и военные сборы со дня регистрации до дня официального опубликования общих итогов выборов. Время участия кандидата в депутаты в выборах засчитывается в трудовой стаж по той специальности, по которой он работал до дня регистрации.

Важной новеллой является содержащийся в ст. 47 закона Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» был принят Государственной Думой 20 ноября 2002 г. и подписан Президентом РФ 20 декабря 2002 г. расширенный перечень оснований отказа в регистрации кандидата, описывающий целый ряд нарушений принципиальных положений закона о выдвижении и регистрации кандидата. Характеризуя обновленный перечень, следует отметить конкретность и недвусмысленность формулировок, отказ законодателя от использования оценочной категории «существенный», а также ликвидацию ссылки на иные основания, предусмотренные законом (старый закон не содержит единого консолидированного перечня). Обращает на себя внимание отсутствие среди других оснований недостоверности сведений об имуществе и доходах кандидата.

Кандидат в депутаты, выдвинутый в одномандатном избирательном округе, со дня регистрации до дня официального опубликования общих итогов выборов имеет право на территории соответствующего избирательного округа бесплатно пользоваться любыми видами транспорта общего пользования, за исключением такси и заказных рейсов. В городах, где имеется несколько избирательных округов, кандидат может бесплатно пользоваться городским транспортом общего пользования, за исключением такси и заказных рейсов, на территории всего города.

В случае, если кандидат имеет постоянное место жительства вне пределов одномандатного избирательного округа, в котором он баллотируется, кандидат в течение указанного периода имеет право на три бесплатные поездки железнодорожным, водным и автомобильным транспортом, за исключением такси и заказных рейсов, или на одну бесплатную поездку авиационным транспортом в избирательный округ и обратно. Оплата этих поездок осуществляется за счет средств соответствующей окружной избирательной комиссии.

Кандидат в депутаты, включенный в зарегистрированный федеральный список кандидатов, имеет право совершить одну поездку (туда и обратно) в пределах территории Российской Федерации на любом виде междугородного транспорта, за исключением такси и заказных рейсов. Кроме того, кандидат, включенный в региональную группу кандидатов (если соответствующий федеральный список разбит на такие группы), имеет право бесплатно пользоваться любыми видами транспорта общего пользования, за исключением такси и заказных рейсов, в пределах территории соответствующего субъекта Российской Федерации. Оплата этих поездок производится Центральной избирательной комиссией Российской Федерации за счет средств, выделенных на подготовку и проведение выборов.

Кандидат вправе не позднее, чем за три дня до дня выборов, снять свою кандидатуру. Избирательное объединение, избирательный блок могут не позднее, чем за три дня до дня выборов, отозвать любого зарегистрированного кандидата по решению уполномоченного органа, за исключением тех, в поддержку которых по одномандатным избирательным округам собраны подписи избирателей. Если кандидатура снята без вынуждающих к тому обстоятельств, соответствующая избирательная комиссия может отнести на счет кандидата либо избирательного объединения, избирательного блока соответствующую часть понесенных ею расходов, включая средства, выделенные избирательной комиссией кандидату или избирательному объединению, избирательному блоку на предвыборную агитацию. Кандидат в депутаты, зарегистрированный в одномандатном избирательном округе, может иметь до 10 доверенных лиц, которые регистрируются той же избирательной комиссией. Избирательное объединение, избирательный блок, зарегистрировавшие федеральный список кандидатов, могут назначить до 500 доверенных лиц, которые регистрируются Центральной избирательной комиссией Российской Федерации. Доверенные лица получают от соответствующей избирательной комиссии удостоверения и осуществляют агитационную и иную деятельность, способствующую избранию кандидатов. На указанный в части второй настоящей статьи период администрация (работодатель) обязана предоставлять доверенным лицам по их просьбе неоплачиваемый отпуск. Кандидаты, избирательные объединения, избирательные блоки, назначившие доверенных лиц, вправе в любое время отозвать их, уведомив об этом соответствующую избирательную комиссию, которая аннулирует выданные этим доверенным лицам удостоверения. Кандидат в депутаты после регистрации не может быть привлечен к уголовной ответственности, арестован или подвергнут мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке, без согласия Генерального прокурора Российской Федерации. Давая такое согласие, Генеральный прокурор Российской Федерации немедленно извещает об этом избирательную комиссию, зарегистрировавшую кандидата. После регистрации кандидат в депутаты не вправе использовать преимущества своего должностного положения в интересах избрания.

После регистрации кандидат в депутаты по личному заявлению освобождается от работы, военной службы и военных сборов со дня регистрации до дня официального опубликования общих итогов выборов. В течение этого срока соответствующая избирательная комиссия за счет средств, выделенных на подготовку и проведение выборов, выплачивает кандидатам в депутаты денежную компенсацию в размере, не превышающем минимального размера оплаты труда, установленного федеральным законом на день назначения выборов, более чем в 10 раз.

Что касается освобождения зарегистрированных кандидатов, замещающих государственные должности категории «А» в органах исполнительной власти, на время их участия в выборах от исполнения должностных обязанностей, и пункта 2 статьи 49 Федерального закона от 20 декабря 2002 года «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», то Конституционный Суд в своем определении ОПРЕДЕЛЕНИЕ от 25 декабря 2003 г. № 457-О «об отказе в принятии к рассмотрению запросов губернатора Вологодской области, губернатора Ленинградской области, Правительства Мурманской области и обращения политсовета Мурманского регионального отделения политической партии «Единая Россия» о проверке конституционности пункта 2 статьи 40 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и пункта 2 статьи 49 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», установил. что законоположения, предусматривающие освобождение высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации, зарегистрированных в качестве кандидатов на выборах, от исполнения своих должностных обязанностей на период выборов, направлены на то, чтобы использование этими лицами преимуществ своего должностного положения и возможностей влиять на процесс и итоги выборов исключалось, что, в свою очередь, обеспечивает реализацию конституционных гарантий свободы волеизъявления, права граждан на участие в демократических, свободных и периодических выборах как высшем непосредственном выражении принадлежащей народу власти, равенства избирательных прав, защиты демократических принципов и норм избирательного права, в том числе требования о равенстве прав кандидатов на выборах.

Федеральный законодатель при принятии названных законоположений с учетом особенностей структуры как законодательных (представительных), так и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации, их места в системе разделения властей, особенностей правового статуса высших должностных лиц субъектов Российской Федерации — исходил из того, что, в отличие от временного (на период выборов) освобождения депутатов представительных (законодательных) органов от исполнения своих обязанностей, которое создало бы угрозу стабильности законодательной власти, временное освобождение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации от должностных обязанностей компенсируется деятельностью замещающего его лица. При этом функционирование самой системы исполнительной власти не нарушается. Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 7 июня 2000 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», это не противоречит и конституционному требованию о единстве системы исполнительной власти в Российской Федерации (статья 77, часть 2, Конституции Российской Федерации), поскольку для лица, временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, решения и указания федеральной исполнительной власти в рамках ее компетенции являются обязательными. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», закрепляющий правовой статус высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, не обязывает их приостанавливать исполнение своих полномочий в связи с регистрацией в качестве кандидатов.

Кандидат в депутаты не может быть уволен с работы по инициативе администрации (работодателя), переведен без его согласия на другую работу или должность, в том числе на работу в другую местность, а также направлен в командировку, призван на военную службу и военные сборы со дня регистрации до дня официального опубликования общих итогов выборов. Время участия кандидата в депутаты в выборах засчитывается в трудовой стаж по той специальности, по которой он работал до дня регистрации.

Кандидат в депутаты, выдвинутый в одномандатном избирательном округе, со дня регистрации до дня официального опубликования общих итогов выборов имеет право на территории соответствующего избирательного округа бесплатно пользоваться любыми видами транспорта общего пользования, за исключением такси и заказных рейсов. В городах, где имеется несколько избирательных округов, кандидат может бесплатно пользоваться городским транспортом общего пользования, за исключением такси и заказных рейсов, на территории всего города.

В случае, если кандидат имеет постоянное место жительства вне пределов одномандатного избирательного округа, в котором он баллотируется, кандидат в течение указанного периода имеет право на три бесплатные поездки железнодорожным, водным и автомобильным транспортом, за исключением такси и заказных рейсов, или на одну бесплатную поездку авиационным транспортом в избирательный округ и обратно. Оплата этих поездок осуществляется за счет средств соответствующей окружной избирательной комиссии.

Кандидат в депутаты, включенный в зарегистрированный федеральный список кандидатов, имеет право совершить одну поездку (туда и обратно) в пределах территории Российской Федерации на любом виде междугородного транспорта, за исключением такси и заказных рейсов. Кроме того, кандидат, включенный в региональную группу кандидатов (если соответствующий федеральный список разбит на такие группы), имеет право бесплатно пользоваться любыми видами транспорта общего пользования, за исключением такси и заказных рейсов, в пределах территории соответствующего субъекта Российской Федерации. Оплата этих поездок производится Центральной избирательной комиссией Российской Федерации за счет средств, выделенных на подготовку и проведение выборов.

Кандидат вправе не позднее, чем за три дня до дня выборов, снять свою кандидатуру. Избирательное объединение, избирательный блок могут не позднее, чем за три дня до дня выборов, отозвать любого зарегистрированного кандидата по решению уполномоченного органа, за исключением тех, в поддержку которых по одномандатным избирательным округам собраны подписи избирателей. Если кандидатура снята без вынуждающих к тому обстоятельств, соответствующая избирательная комиссия может отнести на счет кандидата либо избирательного объединения, избирательного блока соответствующую часть понесенных ею расходов, включая средства, выделенные избирательной комиссией кандидату или избирательному объединению, избирательному блоку на предвыборную агитацию.

Кандидат в депутаты, зарегистрированный в одномандатном избирательном округе, может иметь до 10 доверенных лиц, которые регистрируются той же избирательной комиссией. Избирательное объединение, избирательный блок, зарегистрировавшие федеральный список кандидатов, могут назначить до 500 доверенных лиц, которые регистрируются Центральной избирательной комиссией Российской Федерации. Доверенные лица получают от соответствующей избирательной комиссии удостоверения и осуществляют агитационную и иную деятельность, способствующую избранию кандидатов. На указанный в части второй настоящей статьи период администрация (работодатель) обязана предоставлять доверенным лицам по их просьбе неоплачиваемый отпуск. Кандидаты, избирательные объединения, избирательные блоки, назначившие доверенных лиц, вправе в любое время отозвать их, уведомив об этом соответствующую избирательную комиссию, которая аннулирует выданные этим доверенным лицам удостоверения.

Кандидат в депутаты после регистрации не может быть привлечен к уголовной ответственности, арестован или подвергнут мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке, без согласия Генерального прокурора Российской Федерации. Давая такое согласие, Генеральный прокурор Российской Федерации немедленно извещает об этом избирательную комиссию, зарегистрировавшую кандидата.

1.3 Статус депутата представительного органа местного самоуправления

Правовой статус депутата — это его положение в общественных отношениях, урегулированное нормами права.

Правовой статус депутата представительного орган местного самоуправления (далее — депутата Думы) в общих чертах регулируется Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 1 (часть I). Ст. 21. Более подробная регламентация депутатской деятельности отнесена к юрисдикции субъектов федерации.

В настоящее время вопросы, связанные с понятием и правовым статусом должностных лиц местного самоуправления, являются в правовой науке дискуссионными. В качестве причин такого положения учеными отмечается целый ряд факторов. Так, К. П. Засов, анализируя общие подходы к понятию должностного лица, отмечает, что, несмотря на серьезное внимание в отечественной юриспруденции к понятию «должностное лицо», компромисс относительно этой дефиниции так и не достигнут. Засов К. П. Понятие должностного лица в законодательстве и юридической практике // Современное право. 2003. N 8. С. 33.

Проблемы правового статуса должностных лиц местного самоуправления — не только сугубо теоретические. Актуальность им придает тот факт, что в последнее десятилетие все большее распространение получила коррупция в среде должностных лиц местного самоуправления. Многие местные жители и представители коммерческих структур сталкиваются с искусственными препятствиями, создаваемыми должностными лицами местного самоуправления при решении как бытовых вопросов, так и вопросов, связанных с предпринимательской и производственной деятельностью. В качестве наиболее частых злоупотреблений выделяются: подкуп при получении кредитов, субсидий, помещений в аренду, лицензировании, регистрационных мероприятиях. Следует указать и на серьезную опасность, которую представляет взаимопроникновение муниципально-властных и предпринимательских структур, факты злоупотреблений должностными лицами органов местного самоуправления. Достаточно часто в муниципальных образованиях встречаются случаи вхождения руководящих работников органов местного самоуправления в число учредителей и участников органов управления коммерческими структурами. Решение многих практических проблем лежит в области теории муниципального права. Вот почему в статье проанализировано само понятие муниципального должностного лица, рассмотрены проблемные вопросы, связанные с содержанием его правового положения и соотнесением со смежными правовыми конструкциями, такими как: «муниципальная служба», «муниципальный служащий», а также высказаны предложения, связанные с решением проблем по рассматриваемому вопросу.

В нормативных актах, посвященных правовому регулированию местного самоуправления, для обозначения должностного лица в системе муниципальной власти используется термин «должностное лицо местного самоуправления». К примеру, указанный термин используется в ч. 1 ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 1 (часть I). Ст. 21. для обозначения выборного либо заключившего контракт (трудовой договор) лица, наделенного исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления.

Однако, по нашему мнению, термин «должностное лицо местного самоуправления» является теоретически недостаточно проработанным. Желательно учитывать, что под местным самоуправлением в ст. 2 этого закона понимается признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. В связи с этим, если рассматривать буквально значение словосочетания «должностное лицо местного самоуправления» (в прямом значении слов), то речь идет о непонятном феномене «должностного лица деятельности населения». Очевидно, что феномен «деятельность» никаких должностных лиц иметь не может. Вероятно, для того чтобы указать на муниципальную природу отмеченных должностных лиц с учетом ч. 2 ст. 2 Федерального закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в нашем понимании, точнее будет использовать термин «муниципальные должностные лица» .

Как отмечается в научной литературе, можно выделить несколько теоретических подходов к соотношению понятий «служащий» и «должностное лицо» .Петров Ю. А. К понятию должностного лица // Правоведение. 1974. N 6. С.31; Петухов Г. Е., Васильев А. С. Понятие должностного лица в советском законодательстве и правовой науке // Правоведение. 1980. N 3. С.40; Ноздрачев А. Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки государственных служащих. М., 1999. С. 173. В соответствии с первым подходом, понятие «должностное лицо» приравнивается к понятию «служащий». В соответствии же с другим подходом, понятие «должностное лицо» рассматривается в качестве самостоятельного понятия, отличающегося по своему содержанию от понятия «муниципальный служащий». По нашему же мнению, в практических целях предпочтительнее различать указанные понятия.

Главу муниципального образования и депутатов местного представительного органа, не относящихся к категории муниципальных служащих, нельзя рассматривать в качестве муниципальных должностных лиц. Однако эти лица отнесены в соответствии с ч. 1 ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 1 (часть I). Ст. 21. к категории должностных лиц местного самоуправления, то есть должностных лиц, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах.

Представляется не совсем ясным, почему должностное лицо местного самоуправления не является муниципальным служащим. Четкого ответа на поставленный вопрос в теории муниципального права нет. Стоит признать в связи с этим, что приведенные подходы законодателя являются спорными и нуждаются в определенной доработке.

Рассматривая поставленную проблему, стоит начать с легального определения муниципальной должности. В соответствии со ст. 1 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» под муниципальной должностью понимается должность, предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий, а также должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставом муниципального образования, с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

Стоит отметить, что к подобному выводу приходят в своей работе И. В. Выдрин и А. Н. Кокотов, указывающие на то, что депутат и глава муниципального образования обладают правами и обязанностями, относящимися к сфере трудового права, поэтому вполне логично было бы распространять на них общий правовой статус муниципальных служащих с необходимыми изъятиями и дополнениями. Выдрин И. В., Кокотов А. Н. Муниципальное право России. М., 2003. С. 201.

Можно предложить и иное решение этого вопроса. Суть его состоит в выведении должности главы муниципального образования и депутатов местного представительного органа из списка муниципальных должностей в отдельную, специфическую по своему правовому положению группу должностей, так как специфика поступления на работу, прекращения работы выборных должностных лиц, а также моменты, связанные с их дисциплинарной ответственностью, правами и обязанностями, обуславливают значительную специфику их правового положения. Однако подобный подход потребует выделения в законодательстве о местном самоуправлении и теории муниципального права понятия «выборные должности местного самоуправления», которые и будут занимать глава муниципального образования и депутаты местного представительного органа.

Часть 2 ст. 97 Конституции РФ устанавливает запрет на совмещение мандата депутата Государственной Думы с работой в качестве члена Совета Федерации, депутата иного представительного органа государственной власти (например, краевого, областного законодательного собрания), а также деятельность в качестве члена (депутата) органа местного самоуправления. Тем самым Конституция Российской Федерации решительно порывает с существовавшей ранее практикой «нескольких мандатов», когда одно и то же лицо избиралось одновременно в два-три органа представительной власти, совмещало свою депутатскую деятельность с работой в качестве члена правительства и т. д.

В отличие от ранее действовавшей Конституции, новая Конституция Российской Федерации не предусматривает какой-либо подотчетности или подконтрольности депутата избирателям, а также права отзыва депутатов избирателями. То есть от института «императивного мандата», когда избиратели осуществляли контроль за деятельность депутата и могли его переизбрать, российское законодательство перешло к институту «свободного мандата», при котором контроль за депутатом осуществляется однократно — в период перевыборов. Депутат, который не выполнил свои обязательства перед избирателями, может быть не переизбран на новый срок.

Каждый из институтов (императивный и свободный мандат) имеет свои положительные и свои отрицательные стороны. В Государственной Думе неоднократно ставился вопрос о введении элементов «императивного мандата» для депутатов, избранных по федеральным спискам. Некоторые из них, придя в парламент по федеральному списку, перестают появляться на заседаниях фракций, подчиняться согласованной позиции при голосовании и даже переходят в другие фракции подчас противоположного политического спектра. Подобного рода факты обоснованно расцениваются как признак слабости многопартийной системы, переживающей в России период своего становления.

Конституционно-правовая основа депутатского мандата имеет различную государственно-правовую природу в субъектах Федерации. Причинами такого решения конституционно-правового вопроса являются многие проблемы становления системы организации новой публичной власти на местах, где главным субъектом властеотношений является местное население. Без этого формирование местного самоуправления невозможно. Непонимание этого конституционного принципа ведет к ликвидации института местного самоуправления. Последнее является едва ли не самой важной причиной медленного становления и развития структуры и системы местного самоуправления.

Таким образом, мандат депутата — это свободный мандат, т. е. избиратели не могут определять позицию депутата, он жестко не связан правовыми обязательствами перед своими избирателями.

Депутат — это избранное лицо, уполномоченное представлять в выборном органе местного самоуправления интересы населения. Выдрин И. В., Кокотов А. Н. Муниципальное право России. М., 2003. С. 182.

Последовательно проводя принцип разделения властей, Конституция Российской Федерации предусматривает, что депутаты Государственной Думы не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью. В частности, они должны покинуть оплачиваемые посты в правлениях, советах директоров частных фирм и т. д. Практика парламентской деятельности исходит из того, что занятие депутатом штатной, но формально не оплачиваемой должности в государственных и частных организациях (председатель Совета директоров, председатель наблюдательного совета и т. п.), также несовместимо со статусом депутата Государственной Думы. Однако Конституция Российской Федерации не препятствует депутату сохранить за собой пакет акций и получать по ним дивиденды, поскольку никак не ограничивает право собственности.

Депутат вправе заниматься преподавательской, научной и иной творческой деятельностью, в частности, журналистикой, аналитикой, художественным исполнительством, научной экспертизой и получать за эту деятельность соответствующее вознаграждение. Данное правило позволяет творческим работникам, избранными депутатами, поддерживать уровень своей профессиональной квалификации, отдавать на благо общества свои знания и опыт. На практике считается допустимым совмещение депутатских обязанностей с руководством творческими коллективами (например, художественное руководство театром, заведование кафедрой в вузе), а также образовательными, научными, культурными и благотворительными фондами. Однако данное исключение не должно превращаться в правило, становиться основным источником дохода, осуществляться в ущерб постоянной профессиональной деятельности депутата.

Глава 2. Гарантии депутатской деятельности

2.1 Неприкосновенность депутата

Под гарантиями депутатской деятельности следует понимать условия, способствующие наиболее эффективной работе депутата в соответствующем представительном органе государственной власти.

Важнейшей правовой гарантией депутатской деятельности является неприкосновенность депутата. Депутаты Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Они не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев их задержания на месте преступления. Они также не могут быть подвергнуты личному досмотру за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей Ковешников Е. М. «Конституционное право Российской Федерации». Краткий курс лекций. 2-е изд.изм. и доп. — М.:НОРМА — ИНФРА. 2000.

Вопрос о лишении депутата неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора РФ соответствующей палатой Федерального Собрания. При этом соблюдаются следующие основные правила. Для получения согласия на привлечение к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, арест и обыск депутата Совета Федерации и депутата Государственной Думы Генеральный прокурор РФ вносит представление в соответствующую палату Федерального Собрания. Совет Федерации или Государственная Дума не позднее чем в недельный срок со дня внесения представления Генерального прокурора РФ рассматривает это представление, принимает по нему мотивированное решение и в трехдневный срок извещает о нем Генерального прокурора РФ. При необходимости от Генерального прокурора РФ могут быть истребованы дополнительные материалы. В рассмотрении вопроса в соответствующей палате Федерального Собрания вправе участвовать депутат, в отношении которого внесено представление. О прекращении уголовного дела либо о вступившем в законную силу приговоре суда в отношении депутата сообщается той палате, депутат которой привлекался к ответственности.

Часть 1 статьи 98 Конституции гласит: «Члены Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Они не могут быть задержаны, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей.» Личный досмотр не является уголовно-процессуальным действием; согласно законодательству правом производить досмотр обладают работники органов внутренних дел, федеральной службы контрразведки, таможенной службы Российской Федерации. Часть 2 той же статьи рассматривает вопрос о лишении неприкосновенности, который «решается по представлению Генерального прокурора Российской Федерации соответствующей палатой Федерального Собрания» .

В ст. 7 Регламента отмечено, что данная процедура проводится на основании заключения Мандатной комиссии решением Государственной Думы, если за это решение проголосовало две трети от общего числа депутатов Государственной Думы" .

Под привлечением к уголовной ответственности имеется в виду вынесение следователем постановления о привлечении подозреваемого в качестве обвиняемого (ст. 143 УПК). Таким образом, депутатская неприкосновенность не является основанием для отказа в возбуждении уголовного дела и производстве определенных следственных действий.

Неприкосновенность депутата распространяется на его жилое, служебное помещения, багаж, личное и служебное транспортные средства, переписку, используемые им средства связи, а также на принадлежащие ему документы.

Важнейшей организационной гарантией деятельности парламентария является право иметь помощников. Член Совета Федерации и депутат Государственной Думы вправе иметь до 5 помощников, по работе в данной палате и по работе в своем избирательном округе. Помощники депутатов принимаются на работу на постоянной основе распоряжением руководителя аппарата соответствующей палаты на срок, не превышающий срок полномочий парламентария.

2.2 Права, обязанности и гарантии депутата представительного органа местного самоуправления

На заседаниях представительного органа муниципального образования депутат наделен определенным кругом прав и обязанностей, которые целесообразно закрепить в регламенте представительного органа муниципального образования. Среди возможных прав и обязанностей депутата на заседаниях представительного органа муниципального образования можно назвать следующие:

Права:

Избирать и быть избранным в комиссии, созданные при представительном органе муниципального образования;

Предлагать вопросы для рассмотрения на заседании представительного органа муниципального образования;

Вносить предложения по повестке дня заседания представительного органа муниципального образования;

Вносить для рассмотрения проекты нормативных правовых актов;

Оглашать тексты обращений, заявлений, депутатских запросов;

Получать информацию о ходе выполнения решений;

Объединяться в депутатские группы, объединения и др.

Обязанности:

Присутствовать на заседаниях представительного органа муниципального образования;

Соблюдать регламент представительного органа муниципального образования и другие нормативные акты, определяющие порядок его деятельности;

Соблюдать дисциплину на заседаниях представительного органа муниципального образования.

Эффективное выполнение депутатами своих депутатских обязанностей имеет существенные положительные стороны, как для граждан, так и для самого народного избранника.

Во-первых, сотрудничая со своими избирателями, депутаты представительного органа лучше понимают потребности граждан, что дает возможность защищать перспективные направления деятельности муниципального образования.

Во-вторых, депутат представительного органа, который сотрудничает со своими избирателями, может таким способом обеспечить поддержку своей политики в рамках своего избирательного округа.

В-третьих, для обеспечения эффективной деятельности депутату, как представителю представительного органа муниципального образования, необходимо выработать соответствующую стратегию представительства своих избирателей.

Депутат имеет право законодательной инициативы, осуществляемой в форме внесения в городскую Думу:

а) законопроектов и поправок к ним;

б) законодательных предложений о разработке и принятии новых областных законов;

в) законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие областные законы либо о признании этих законов утратившими силу;

г) подготовка, внесение на рассмотрение городской Думы проектов постановлений Думы. Закон Тюменской области от 27 июня 1994 г. N 1 «О статусе депутата Тюменской областной Думы» (с изменениями от 26 октября 1994 г., 25 июля, 3 ноября 1997 г., 27 февраля, 1 июля 1998 г., 6 октября 2000 г., 16 марта, 22 июня 2001 г., 23 января, 1 апреля, 8 июля, 7 октября 2002 г., 4 февраля, 8 декабря 2003 г., 16 марта 2004 г., 28 марта, 28 июня, 6 октября, 6 декабря 2005 г., 26 сентября 2006 г.) // Справочная правовая система «Гарант»

Законодательная инициатива подлежит обязательному рассмотрению в городской Думе, установленном регламентом Думы.

Депутат также имеет право законодательной инициативы в форме внесения в окружные Думы (Ханты-Мансийской и Ямало-Ненецкой) законопроектов и поправок к ним, законодательных предложений о разработке и принятии новых окружных законов, законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие окружные законы.

Порядок осуществления законодательной инициативы в этих случаях определяется регламентом соответствующей окружной Думы.

Обнаружив нарушение Закона, депутат вправе потребовать прекращения нарушения, в необходимых случаях обратиться с требованием к соответствующим органам и должностным лицам пресечь нарушение Закона. Факт нарушения может фиксироваться в документе, составленном председателем соответствующего правоохранительного или контрольного органа по требованию депутата.

Должностные лица, работники правоохранительных и контрольных органов, к которым обращено требование депутата, обязаны незамедлительно принять меры для устранения нарушения Закона и при необходимости — для привлечения виновных в нарушении Закона к ответственности.

По вопросам своей депутатской деятельности депутат пользуется правом беспрепятственного посещения на территории области предприятий и организаций независимо от их правовых форм, областных, окружных учреждений и органов местного самоуправления, а также правом безотлагательного приема их руководителями, а при отсутствии — другими должностными лицами. Порядок посещения воинских формирований, федеральных органов государственной власти, расположенных на территории области, регулируется федеральным законодательством.

Депутат вправе обращаться в органы государственной власти Тюменской области, органы местного самоуправления, к должностным лицам по вопросам, связанным с депутатской деятельностью, и принимать непосредственное участие в рассмотрении поставленных вопросов либо привлекать своих помощников и специалистов-экспертов.

Органы государственной власти Тюменской области и должностные лица обязаны дать ответ депутату на его обращение безотлагательно, а при необходимости в дополнительном изучении — не позднее чем в месячный срок.

Федеральные органы государственной власти, расположенные на территории области, обязаны дать ответ в срок, предусмотренный федеральным законом.

Ответ на обращение депутата дается в письменной форме непосредственно тем должностным лицом, которому оно адресовано.

Депутат в установленном Регламентом Думы порядке обеспечивается документами, принимаемыми федеральными органами РФ, областной Думой, главой администрации области, а также информационными и справочными материалами, официально распространяемыми областными органами власти.

При обращении депутата в органы государственной власти, органы местного самоуправления, на предприятия, в учреждения и организации по вопросам компетенции городской Думы должностные лица безотлагательно представляют ему необходимую информацию и документацию. Закон Тюменской области от 27 июня 1994 г. N 1 «О статусе депутата Тюменской областной Думы» (с изменениями от 26 октября 1994 г., 25 июля, 3 ноября 1997 г., 27 февраля, 1 июля 1998 г., 6 октября 2000 г., 16 марта, 22 июня 2001 г., 23 января, 1 апреля, 8 июля, 7 октября 2002 г., 4 февраля, 8 декабря 2003 г., 16 марта 2004 г., 28 марта, 28 июня, 6 октября, 6 декабря 2005 г., 26 сентября 2006 г.) // Справочная правовая система «Гарант»

Предоставление информации и документации, составляющими государственную тайну, регулируется федеральным законодательством.

Депутат имеет преимущественное право выступать по вопросам депутатской деятельности в государственных средствах массовой информации. При этом материалы, предоставляемые депутатом, подлежат обязательному опубликованию или распространению через государственные средства массовой информации в срок, согласованный с депутатом, но не позднее семи дней после обращения.

В уставе муниципального образования в соответствии с законами, определяющими статус депутата представительного органа местного самоуправления, предусматриваются такие гарантии депутатской деятельности, как: право запрашивать и получать от учреждений, предприятий и организаций, расположенных на территории муниципального образования, их должностных лиц информацию и документы, необходимые для деятельности депутата; право обращаться с депутатскими запросами к органам, предприятиям, организациям и учреждениям, должностным лицам, подконтрольным представительному органу местного самоуправления; право иметь помощников на общественных началах и др.

Депутат городской Думы в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 1 (часть I). Ст. 21. обладает неприкосновенностью в течение всего срока его полномочий.

Контрольная деятельность Думы — это система обеспечения контрольных полномочий выборного представительного органа местного самоуправления за соблюдением и исполнением Устава города, решений Думы, ее постоянных комиссий, протокольных решений Думы, за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления города, муниципальных предприятий и учреждений.

Контрольная деятельность Думы складывается из контрольной деятельности самой Думы, ее постоянных, временных комиссий и рабочих групп.

Контрольная деятельность Думы строится на следующих основных принципах: законности; инициативы депутатов городской Думы; коллективного, свободного и делового обсуждения и решения вопросов, отнесенных к ее компетенции; гласности; конструктивного сотрудничества с государственными органами и органами местного самоуправления, общественными объединениями, трудовыми коллективами и политическими партиями. Решение Тюменской городской Думы от 30 мая 1996 г. № 21 «Об утверждении Положения о контрольной деятельности Тюменской городской Думы» // Справочная правовая система «Гарант»

Городская Дума, постоянные и временные комиссии в пределах своих полномочий контролируют: деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления города, муниципальных предприятий и учреждений, в том числе соблюдение и исполнение ими Устава города, действующих правовых актов Российской Федерации, Тюменской области, правовых актов органов местного самоуправления города; исполнение городского бюджета; соблюдение законности и повышение эффективности расходования финансовых средств бюджетополучателями; законность принимаемых (издаваемых) органами и должностными лицами местного самоуправления города правовых актов; исполнение органами и должностными лицами местного самоуправления города правовых актов городской Думы, решений постоянных комиссий, а также протокольных решений Думы.

Городская Дума реализует иные контрольные функции, предусмотренные действующим законодательством, Уставом города, правовыми актами городской Думы.

Контрольные полномочия Думы осуществляются в форме рассмотрения контрольных вопросов на заседаниях Думы, комиссий в форме проверок, истребования соответствующих документов, публичных слушаний. Решение Тюменской городской Думы от 30 мая 1996 г. № 21 «Об утверждении Положения о контрольной деятельности Тюменской городской Думы» // Справочная правовая система «Гарант»

При осуществлении контрольных полномочий городская Дума, постоянные и временные комиссии имеют право: требовать от должностных лиц местного самоуправления города, руководителей муниципальных предприятий и учреждений необходимые документы, справочные материалы; привлекать в установленном порядке к проверке представителей правоохранительных органов, органов контроля, экспертов; информировать Главу города о выявленных нарушениях, неисполнении или ненадлежащем исполнении должностными лицами администрации города, руководителями муниципальных предприятий и учреждений правовых актов Думы; вносить Главе города рекомендации по совершенствованию работы администрации города; требовать у должностных лиц администрации города, руководителей муниципальных предприятий и учреждений устранения выявленных нарушений.

По инициативе постоянных, временных комиссий их предложения по результатам осуществления контрольных полномочий могут быть рассмотрены городской Думой, постоянными комиссиями.