Правовой институт экологического лицензирования

В формируемом экологическом праве России очевидна тенденция развития лицензионно-договорных основ регулирования природопользования и охраны окружающей среды. Лицензия и договор в данной сфере приобретают большое юридическое значение. Получение лицензии и заключение договора создают основание для приобретения права природопользования и осуществления ряда видов деятельности, связанных с охраной окружающей среды. Закон запрещает осуществление экологически значимой деятельности без лицензии (иногда наряду с договором), если она требуется для ее ведения. Проведение такой деятельности без надлежаще оформленных документов является основанием для применения к виновному лицу мер юридической ответственности.

Значение лицензирования и договорной практики определяется также другими их функциями в механизме регулирования природопользования и охраны окружающей среды. К таким функциям относятся:

— информационная, в рамках которой собирается, накапливается и распространяется информация о масштабах, видах и пределах экологически значимой деятельности, о состоянии окружающей среды в месте осуществления деятельности, мерах по охране окружающей среды и др.;

— превентивная, согласно которой посредством установления в лицензии и договоре пределов использования природных ресурсов достигается предупреждение экологического вреда;

— контрольная, которая проявляется в том, что, выдавая лицензию и заключая договор, уполномоченные государственные органы осуществляют превентивный контроль за соблюдением природопользователем требований законодательства об окружающей среде;

— гарантирования реализации прав граждан и юридических лиц в области природопользования и охраны окружающей среды.

1. Лицензия и договор как правовые инструменты регулирования природопользования и охраны окружающей среды

Хозяйственная и иная деятельность, связанная с использованием природных ресурсов и оказывающая или могущая оказывать вредное воздействие на состояние окружающей среды, допускается, как правило, на основании специальных лицензий.

В соответствии с экологическим законодательством используются различные формы документов, выполняющих функции лицензии. Наряду с собственно лицензиями (на право пользования недрами, комплексное природопользование, пользование лесным фондом и др.) применяются разрешения (на выброс и сброс вредных веществ, захоронение отходов), лесорубочный билет (ордер), лесной билет. В отличие от лицензии договор как инструмент регулирования природопользования и охраны окружающей среды получает развитие в России лишь в условиях рынка. Особенностью этого договора является то, что он носит публично-правовой характер. Одной из его сторон является участник публично-правовых отношений, к примеру, уполномоченный государственный орган. Характерной чертой такого договора является и то, что взаимные права и обязанности определяются не произвольно по усмотрению сторон, а вытекают из положений законодательства об окружающей среде и строго в рамках компетенции уполномоченного органа публичной власти.

В соответствии с экологическим законодательством договор в сфере взаимодействия общества и природы является средством правового регулирования отношений как наряду с лицензией, так и самостоятельно, устанавливая соответствующие права (на аренду земли, на пользование водными ресурсами и др.). Геталова М. А. Роль договора в области охраны окружающей среды // Журнал российского права.- 2004 .- № .-С.17−20

Лицензии на природопользование выдаются федеральными специально уполномоченными органами управления в области использования и охраны природных ресурсов (к примеру, Министерство природных ресурсов РФ, Министерство сельского хозяйства РФ), а договоры на пользование теми же ресурсами заключаются с органами исполнительной власти субъектов Федерации.

Так как природные ресурсы, предоставляемые в специальное природопользование на основе лицензий и договоров, находятся в государственной собственности, получается, что полномочия по распоряжению государственной собственностью реализуются одновременно двумя видами органов — специальной и общей компетенции, представляющими национальные и региональные интересы.

В России существует множество законодательных и иных нормативных правовых актов, содержащих правовые нормы о лицензировании в области охраны окружающей среды. В ст. 30 Закона «Об охране окружающей среды» сказано, что отдельные виды деятельности в области охраны окружающей среды подлежат лицензированию. Их перечень устанавливается федеральными законами. Однако такое указание не имеет практического значения, поскольку в головном акте экологического законодательства такие виды деятельности конкретно не названы.

Изучение практики показывает, что виды экологически значимой деятельности, на осуществление которой требуется лицензия, можно подразделить на две группы.

Под экологическим лицензированием понимается деятельность уполномоченных на то государственных органов, связанная с выдачей лицензий (или других разрешительных документов) на природопользование или осуществление хозяйственных и иных работ, касающихся охраны окружающей среды.

Участниками процесса лицензирования являются предприятия, организации и учреждения независимо от организационно-правовой формы, а также физические лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, требующую получения лицензии, с одной стороны, и государственные органы, уполномоченные на выдачу таких лицензий, — с другой.

Процесс экологического лицензирования начинается с представления заинтересованным предприятием или лицом заявления и других необходимых документов в орган, уполномоченный на ведение лицензионной деятельности. В заявлении о выдаче лицензии должны быть указаны данные о заявителе, а также вид деятельности, срок действия лицензии.

Следующей стадией процесса лицензирования является регистрация документов, представленных для получения лицензии. Они регистрируются органом, уполномоченным на ведение лицензионной деятельности. Регистрация означает, что заявление на получение лицензии принято к рассмотрению.

Наиболее ответственная стадия касается принятия органом решения о выдаче или об отказе в выдаче лицензии. Такое решение в общем случае должно быть принято в течение 30 дней со дня получения заявления со всеми необходимыми документами.

Если государственный орган принимает решение об отказе в выдаче лицензии, такое решение должно быть мотивированным и обоснованным, т. е. должно иметь законные основания.

Важным для принятия решения о выдаче лицензии на природопользование и охрану окружающей среды является вопрос о ее содержании. Законодательство разрешает его с учетом видов лицензий. В лицензии указываются: наименование органа, выдавшего лицензию; данные о лице, которому она выдается; вид деятельности по природопользованию и охране окружающей среды, на осуществление которой выдается лицензия; срок ее действия; условия осуществления данного вида деятельности; регистрационный номер лицензии и дата выдачи.

Срок действия лицензии устанавливается в зависимости от специфики вида деятельности, но он не может быть менее трех лет. Однако по заявлению лица, обратившегося за получением лицензии, она может быть выдана и на срок менее трех лет. Срок действия лицензии продлевается в порядке, установленном для ее получения.

Продолжительность действия лицензии — один из важных факторов обеспечения принципа устойчивости права природопользования. Длительный срок ее действия создает природопользователю — обладателю лицензии необходимые условия для осуществления его деятельности, гарантию его интересов, связанных с природопользованием.

Лицензия выдается отдельно на каждый вид деятельности. Передача лицензии другому юридическому или физическому лицу запрещается. Регистрация лицензии производится уполномоченным органом после ее подписания и перед выдачей предприятию или лицу-заявителю.

Специфической стадией процесса экологического лицензирования является приостановление действия лицензии или ее аннулирование. Правом на такие действия наделены государственные органы, выдавшие лицензию. Семьянова А. Ю. Экологическое право. Курс лекций. — ЗАО Юстицинформ, 2005.-С.250−252

2. Особенности лицензионно-договорного регулирования пользования отдельными природными ресурсами и их охраны

По традиции право бессрочного пользования землей, находящейся в государственной собственности, оформляется государственным актом, выдаваемым органом исполнительной власти, который управляет земельной собственностью. Право временного землепользования и аренды земли оформляется договором.

Лицензирование и развитие договорных отношений в сфере природопользования и охраны окружающей среды имеет некоторые особенности, обусловленные спецификой лицензируемых видов деятельности по использованию вод, недр, объектов животного мира и др. Такие особенности относятся к форме лицензии, сроку ее предоставления, условиям выдачи, содержанию, государственным органам, уполномоченным выдавать лицензии, и др.

а) Лицензионно-договорные основы права пользования недрами Вопрос о лицензионном (разрешительном) порядке пользования недрами решается в зависимости от характера полезных ископаемых, вида работ, связанных с недрами, и вида пользования недрами. Так, собственники земельных участков, землевладельцы, землепользователи и арендаторы могут использовать для нужд хозяйства имеющиеся на земельном участке общераспространенные полезные ископаемые свободно, без специального разрешения.

В других случаях предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии. В соответствии с предусмотренными законодательством о недрах видами пользования недрами лицензии выдаются для геологического изучения недр, добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых объектов и других видов пользования.

В зависимости от оснований получения права пользования участками недр, определенными ст. 10 Закона о недрах, лицензия на пользование участками недр выдается федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальным органом совместно с органом исполнительной власти соответствующего субъекта РФ (в отношении участков недр, расположенных на территориях субъектов Федерации); федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальным органом совместно с органом исполнительной власти соответствующего субъекта РФ по согласованию с федеральным органом государственного горного надзора или его территориальным органом; федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальным органом.

Для принятия решения о предоставлении права пользования участками недр для целей разведки и добычи полезных ископаемых на участках недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа РФ уполномоченный государственный орган может проводить конкурсы или аукционы.

Лицензии на пользование участками недр могут предоставляться для осуществления как отдельного вида пользования, так и нескольких видов пользования (совмещенные лицензии).

Некоторые особенности юридического оформления права пользования недрами предусмотрены Федеральным законом от 30 декабря 1995 г. «О соглашениях о разделе продукции» (с изм. и доп.). Соглашение о разделе продукции является договором, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет субъекту предпринимательской деятельности на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск. Соглашение определяет все необходимые условия, связанные с пользованием недрами, в том числе условия и порядок раздела произведенной продукции между сторонами соглашения (ст. 2). Теплов О. М. Основания возникновения права пользования участками недр // Журнал российского права.- 2005.-№ 3.-С.20−27

б) Лицензионно-договорные основы права пользования водами Вопросы лицензирования водопользования решаются с учетом особенностей использования водных ресурсов для тех или иных целей. Водный кодекс РФ устанавливает, что использование водных объектов с применением сооружений, технических средств и устройств, т. е. специальное водопользование, осуществляется гражданами и юридическими лицами только при наличии лицензии на водопользование. Исключение составляют случаи использования водных объектов для плавания на маломерных плавательных средствах и для разовых посадок и взлетов воздушных судов; водопользования для пожарных нужд; пользования обособленными водными объектами.

Водным законодательством предусмотрено два вида лицензии: распорядительная и на водопользование.

Выдача, оформление, регистрация лицензии на водопользование и распорядительной лицензии осуществляются Министерством природных ресурсов РФ. Лицензия на водопользование может быть выдана на срок до 25 лет.

Распорядительная лицензия представляет собой документ, на основании которого осуществляется переход права пользования водными объектами от одного лица к другому. Этот вид лицензии выдается водопользователю при условии осуществления им мер, способствующих улучшению состояния водных объектов (укрепление берегов, очистка вод, воспроизводство водных биоресурсов и др.).

Особенностью лицензирования водопользования является то, что сама по себе лицензия не дает права пользования водными объектами. Такие права приобретаются на основании заключенного в соответствии с лицензией договора пользования водным объектом.

В соответствии с Водным кодексом РФ после выдачи гражданину или юридическому лицу лицензии на водопользование заключение договора пользования водным объектом является обязательным. Водное законодательство предусматривает следующие виды договоров пользования водными объектами:

— договор долгосрочного пользования водным объектом, который заключается на срок от трех до 25 лет;

— договор краткосрочного пользования водным объектом (до трех лет);

— договор установления частного водного сервитута (забора воды без применения сооружений, технических средств и устройств, водопоя скота, использования водных объектов в качестве водных путей для паромов, лодок и др.) (ст. 54 ВК РФ).

Договор пользования водным объектом заключается между органом исполнительной власти субъекта РФ и водопользователем. Предмет договора — порядок использования и охраны водного объекта или его части.

Договор пользования водным объектом должен заключаться в соответствии с лицензией на водопользование. В случае противоречия договора условиям лицензии он признается недействительным. Сиваков Д. О. Водный кодекс и договоры водопользования // Журнал российского права.- 2006.-№ 2.-С.25−32

в) Лицензионно-договорные основы права пользования лесами Права пользования лесными ресурсами в соответствии с Лесным кодексом РФ возникают на основании договора аренды участка лесного фонда, договора безвозмездного пользования участком лесного фонда, договора концессии участка лесного фонда, а также лесорубочного билета, ордера или лесного билета.

Договор аренды участка лесного фонда может быть заключен между лесхозом федерального органа управления лесным хозяйством (арендодатель) и лесопользователем (арендатором) на срок от одного года до сорока девяти лет. Аренда участка лесного фонда является платной. Договор аренды может регулировать осуществление одного или нескольких видов лесопользования. В соответствии с договором аренды добытые лесные ресурсы (продукция) являются собственностью арендатора. Лесной кодекс РФ запрещает субаренду участков лесного фонда.

Решение о предоставлении участка лесного фонда в аренду принимается органами государственной власти субъектов РФ по представлению территориальных органов федерального органа управления лесным хозяйством или по результатам лесных конкурсов.

Участки лесного фонда предоставляются в аренду на срок от одного года до пяти лет лесопользователям, а также сельскохозяйственным организациям, расположенным на данной территории. При этом в ЛК РФ содержатся условия о том, чтобы лесопользователи длительное время (срок не уточнен) осуществляли свою деятельность на данной территории и имели производственные мощности для заготовки и переработки древесины и других лесных ресурсов.

Предоставление участков лесного фонда в аренду должно осуществляться гласно, с учетом интересов населения, проживающего на соответствующей территории. К сожалению, это важное положение в ЛК РФ не развивается и не конкретизируется.

Согласно ЛК РФ участок лесного фонда предоставляется только при условии, что арендатор имеет лицензию на осуществление соответствующей деятельности.

За исключением случаев, предусмотренных ЛК РФ, участки лесного фонда предоставляются в аренду по результатам лесных конкурсов, которые организуются и проводятся территориальными органами Рослесхоза. Лицо, выигравшее конкурс, и организатор конкурса подписывают протокол о его результатах, на основании которого и заключается договор аренды участка лесного фонда.

Лесной кодекс РФ предусматривает также возможность заключения договора концессии участка лесного фонда. Сторонами такого договора являются Правительство России или уполномоченный им федеральный орган исполнительной власти и лица, признаваемые в соответствии с законодательством РФ инвесторами. По договору концессии участка лесного фонда одна сторона обязуется предоставить другой стороне на срок от одного года до сорока девяти лет право возмездного пользования на определенных условиях лесными ресурсами на соответствующем участке лесного фонда. В пользование по договору концессии предоставляются участки лесного фонда, как правило, неосвоенные, без сложившейся инфраструктуры и требующие значительных средств для вовлечения их в эксплуатацию. Договор заключается по результатам проведения конкурса или аукциона.

Права пользования участками лесного фонда, за исключением публичного лесного сервитута, возникают с момента государственной регистрации договора аренды участка лесного фонда, договора безвозмездного пользования участком лесного фонда и договора концессии участка лесного фонда; подписания протокола о результатах лесного аукциона; получения лесорубочного билета, ордера или лесного билета. В соответствии с ЛК РФ (ст. 42) лесопользование допускается только на основании лесорубочного билета, ордера или лесного билета. Лесорубочный билет, ордер и (или) лесной билет выдаются лесопользователю лесхозом при краткосрочном пользовании лесным фондом на срок до одного года на осуществление видов лесопользования, указанных в соответствующем договоре. Эти документы предоставляют лесопользователю право осуществлять только указанный в них вид лесопользования в установленном объеме (размере) и на конкретном участке лесного фонда. Лесорубочный билет является документом, предоставляющим лесопользователю право на заготовку и вывозку древесины, живицы и второстепенных лесных ресурсов. Он выдается лесхозом федерального органа управления лесным хозяйством.

Лесорубочный билет является основанием для выдачи лесничеством ордера. На основании ордера лесопользователь осуществляет отдельные виды заготовки и вывозку древесины, заготовку второстепенных лесных ресурсов. Лесничество на основании ордера без выдачи лесорубочного билета может осуществлять отпуск древесины на корню мелкими партиями в порядке уборки валежной, сухостойной и буреломной древесины.

г) Лицензионно-договорные основы права пользования объектами животного мира Особенности лицензирования пользования животным миром и развития договорных отношений в данной сфере предусмотрены Законами о животном мире, о континентальном шельфе РФ, некоторыми другими актами. Субъектами специального, т. е. на основании лицензии, пользования объектами животного мира являются как юридические лица, так и граждане, в том числе иностранные. Пользование животным миром осуществляется юридическими лицами на основании лицензии в течение срока, указанного в ней, по соглашению сторон и зависящего от вида пользования животным миром в границах определенной территории и акватории. Граждане осуществляют пользование животным миром на основании именных разовых лицензий на добычу определенного количества объектов животного мира в определенном месте или на конкретный срок.

Законодатель, однако, подчеркивает, что приоритет в предоставлении животного мира в пользование на конкретной территории (акватории) отдается российским юридическим лицам и гражданам, ранее осуществлявшим в установленном порядке отдельные виды пользования животным миром на данной территории (акватории), а также собственникам земель, землевладельцам и владельцам лесного фонда, располагающим соответствующими средствами и специалистами. Лицензии на пользование объектами животного мира выдают Государственный комитет РФ по рыболовству или его бассейновые управления по охране, воспроизводству рыбных запасов и регулированию рыболовства, а также Департамент по охране и рациональному использованию охотничьих ресурсов Минсельхоза России и его территориальные подразделения. Специфика лицензирования пользования животным миром проявляется в том, что сама лицензия не дает права пользования, а служит необходимой предпосылкой для заключения договора о предоставлении в пользование территорий, акваторий, необходимых для осуществления пользования животным миром.

По срокам действия лицензии на пользование животным миром подразделяются на долгосрочные и краткосрочные. Бринчук М. М. Экологическое право: Учебник.- 2-е изд., перераб. и доп.-М.: Юристъ, 2003. С.247−264

Заключение

лицензия договор правовое регулирование Особенностью регулирования в России природопользования на современном этапе является то, что право пользования отдельными природными ресурсами (водами, объектами животного мира и др.) устанавливается лицензией, а также заключенным на ее основе договором.

Договор, являясь соглашением между различными субъектами в области природопользования, может содержать регулятивные нормы для сторон, устанавливать для них не только права и обязанности, но и правила поведения, которым должны подчиняться участники данных отношений. Основное назначение договора сводится к регулированию в рамках закона поведения людей путем указания на пределы их возможного поведения, а равно последствия нарушения соответствующих требований. Так, если в водном, лесном законодательстве определенным образом сформулированы предписания, позволяющие регулировать данные отношения, то законодательство о недрах требует существенного продвижения в этом направлении.

Правовой институт экологического лицензирования получает в России все более широкое развитие. Виды деятельности, требующие лицензии для ее осуществления, как и форма лицензии, определяются законами. Традиционными видами такой деятельности являются все виды специального природопользования, включая, к примеру, пользование недрами, рубку леса, забор воды для промышленных целей, выброс загрязняющих веществ в атмосферу, сброс сточных вод и т. п.

Список использованной литературы

I. Нормативные правовые акты

1. Водный кодекс РФ от 16 ноября 1995 г. № 167-ФЗ (с изм. и доп. от 30 декабря 2001 г.) // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4471; 2001. № 53 (Ч. I). Ст. 5030.

2. Лесной кодекс РФ от 29 января 1997 г. № 22-ФЗ (с изм. и доп. от 30 декабря 2001 г.) // СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 610; 2001. № 53 (Ч. I). Ст. 5030.

3. Федеральный закон «Об охране окружающей среды». — М.: Издательство «Экзамен», 2007.-61С.

4. Закон РФ «О недрах» (в ред. Федерального закона от 3 марта 1995 г. № 27-ФЗ, с изм. и доп., включая от 29 мая 2002 г. // СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 823; 1999. № 7. Ст. 879; 2000. № 2. Ст. 141; 2001. № 33 (Ч. I). Ст. 3429; 2002. № 22. Ст. 2061

5. Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире» // СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1462.

6. Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации» (с изм. и доп., включая от 22 апреля 2003 г.) // СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4694; 1999. № 7. Ст. 879; 2001. № 33 (Ч. I). Ст. 3429; 2003. № 17. Ст. 1557.

II. Научная и учебная литература

7. Бринчук М. М. Экологическое право: Учебник.- 2-е изд., перераб. и доп.-М.: Юристъ, 2003.-670с.

8. Семьянова А. Ю. Экологическое право. Курс лекций. — ЗАО Юстицинформ, 2005.-378с.

III. Периодическая литература

9. Геталова М. А. Роль договора в области охраны окружающей среды // Журнал российского права.- 2004 .- № .-С.17−20

10. Сиваков Д. О. Водный кодекс и договоры водопользования // Журнал российского права.- 2006.-№ 2.-С.25−32

11. Теплов О. М. Основания возникновения права пользования участками недр // Журнал российского права.- 2005.-№ 3.-С.20−27

Приложения

Приложение 1

Приложение 2

Виды деятельности, подлежащие лицензированию.