Развитие доходной базы бюджетов муниципальных образований в условиях децентрализации бюджетных отношений

Актуальность темы

исследования. Реализация задач эффективной децентрализации полномочий между уровнями публичной власти, сформулированных в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2012;2014 гг.», требует осмысления накопленного опыта, выявления и изучения эволюционных процессов, обобщения разработанных принципов развития бюджетной системы Российской Федерации. Одним из наиболее сложных и актуальных направлений бюджетной реформы является повышение качества управления муниципальными финансами. Процесс становления местного самоуправления в Российской Федерации идет довольно сложно и противоречиво. На пути этого процесса стоит целый комплекс экономических, финансовых, социальных и политических препятствий.

Местные бюджеты служат важным финансовым институтом, обеспечивающим реализацию задач и функций местного самоуправления. Однако у местных органов самоуправления до сих пор не сформировалась необходимая доходная база в виде целостной системы его финансового обеспечения. Более того, статистические данные свидетельствуют, что эта база все более размывается. Итоги последних лет показывают, что более половины финансовых ресурсов консолидированного бюджета государства в настоящее время сосредоточены на уровне федерального бюджета, около одной трети — на уровне субъектов Федерации, и лишь около одной пятой на уровне местных бюджетов. В то же время за счет бюджетов муниципальных образований финансируется почти 100% расходов на среднее образование, 85% — на здравоохранение, 70% - на содержание детских садов, 80% - на коммунальные услуги, 60% - на содержание жилья. Поэтому закономерно то, что система социальной защиты, которая в настоящее время в большей своей части передана на местный уровень, не может нормально функционировать из-за недостатка средств в местных бюджетах для ее реализации.

В условиях современных социально-экономических преобразований, направленных на преодоление последствий финансово-экономического кризиса, повышение доходной базы местных органов самоуправления становится одной из ключевых в финансовой науке и практике. В этой связи важное значение приобретают теоретическое осмысление процесса формирования и развития доходной части бюджетов муниципальных образований, разработка практических рекомендаций по выявлению факторов роста доходов местных бюджетов.

Степень научной разработанности темы. Среди наиболее известных зарубежных авторов, внесших значительный вклад в изучение вопросов налогообложения и построения налоговых систем, правомерно выделить А. Смита, Д. Рикардо, Дж. Кейнса, А. Лаффера, К. Маркса, Дж. Милля, А. Маршалла, Ф. Нити, А. Пигу, Ж. Сисмонди, Э. Селигмана, Дж. Стиглица, М.

A. Тюрго, М. Фридмана, Д. Хикса, и др.

Вопросы эффективного распределения налоговых доходов между звеньями бюджетной системы и укрепления доходной базы бюджетов находятся в центре внимания видных российских экономистов: JI.M. Архипцевой, С. В Барулина, О. Б. Богачевой, О. В. Врублевской, Л. И. Гончаренко, Л. Л. Игониной, И. В. Караваевой, A.M. Лаврова, Л. Н. Лыковой, И. А. Майбурова, Л. П. Павловой, В. Г. Панскова, А. Б. Паскачева, С. Г. Пепеляева, М. Р. Пинской, И. В. Подпориной, Г. Б. Поляка, В. М. Пушкаревой, М. В. Романовского, С. П. Сазонова, Е. Е. Смирновой, Д. Г. Черника, Т. Ф. Юткиной и др.

Актуальные проблемы местного налогообложения рассматриваются в работах A.B. Брызгалина, A.C. Бурдаковой, E.H. Королевой, Н. В. Кошкина,.

B.И. Потапова, Н. В. Понамаревой, И. В. Прониной, В. В. Томарова. и др.

Проблемы функционирования местных бюджетов в Республике Дагестан исследованы в работах A.M. Абдулгалимова, Б. Х. Алиева, A.M. Алклычева, И. И. Ибрагимовой, Х. М. Мусаевой, Ф. И. Ниналаловой, Р. Г. Сомоева, И. С. Шабалиной и др.

Однако, при всей ценности проведенных исследований, проблема пока не получила той степени научной разработанности, которая соответствовала бы ее теоретической и практической значимости. Недостаточная разработанность ряда теоретических и методических подходов к исследованию проблемы функционирования бюджетов муниципальных образований, а также ее научно-практическая значимость обусловили выбор темы исследования, формулировку его цели и постановку основных задач.

Цель диссертационного исследования состоит в разработке теоретико-методических и практических рекомендаций по повышению доходной базы муниципальных образований в условиях децентрализации бюджетных отношений.

Цель исследования обусловила необходимость постановки и решения следующих задач, отражающих логическую структуру работы:

— уточнить категориальную определенность и функциональное содержание бюджета муниципального образования;

— исследовать факторы, влияющие на формирование доходной базы местных бюджетов;

— изучить роль налогового федерализма в формировании доходной части бюджетов муниципальных образований;

— исследовать особенности функционирования местных бюджетов Республики Дагестан;

— выявить современные тенденции и проблемы формирования доходной базы бюджетов муниципальных образований;

— обосновать комплекс мероприятий по повышению доходной базы местных бюджетов.

Объектом исследования являются бюджеты муниципальных образований субъекта РФ (на примере Республики Дагестан).

Предметом исследования выступает совокупность денежных отношений, возникающих в процессе формирования фондов денежных средств муниципальных образований.

Методологическую и теоретическую основу исследования составили фундаментальные разработки в области теории и практики финансов, бюджета, налогов, содержащиеся в трудах отечественных и зарубежных авторов, концепции и программы развития налоговой системы, межбюджетных отношений в Россиизаконодательные и нормативные акты органов власти разных уровней по рассматриваемой проблеме.

Инструментарно-методический аппарат исследования. Для доказательства выдвигаемых теоретических положений и при обосновании практических рекомендаций использовались диалектический метод познания, метод сравнительного анализа, экономико-статистические методы (наблюдения, группировки, сравнения), системный подход.

Информационно-эмпирическую базу исследования составили статистические данные Министерства финансов РФ и Республики Дагестан, Федеральной налоговой службы РФ и её Управления по Республике Дагестан, Министерства экономики РД, Федеральной службы государственной статистики РФ и её территориального подразделения в РДматериалы периодических изданий, комитетов по бюджетным и налоговым вопросам при законодательных и исполнительных органах власти разных уровней.

Нормативно-правовую базу исследования составили Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, законодательные и нормативные акты государственных органов власти и субъектов Федерации по вопросам налогообложения.

Рабочая гипотеза диссертационного исследования состоит в выдвижении и обосновании совокупности теоретических предположений, согласно которым повышение доходной базы бюджетов муниципальных образований детерминируется взаимосвязью с экономической и финансово-бюджетной подсистемами регионального хозяйственного комплекса, а также механизмом межбюджетных отношений и предполагает совершенствование действующей модели налогообложения с целью реализации задач модернизации экономики и децентрализации бюджетных отношений.

Научная новизна исследования заключается в развитии теоретических положений и разработке практических рекомендаций, направленных на повышение доходной базы бюджетов муниципальных образований.

Автором получены следующие конкретные результаты, обладающие научной новизной:

— уточнено определение бюджета муниципального образования как совокупности финансово-экономических отношений, связанных с распределением и перераспределением части стоимости валового регионального продукта с целью формирования фонда бюджетных ресурсов муниципального образования необходимого для выполнения возложенных на него функций и задач, включающее ресурсный, финансовый, правовой и функциональный признаки, что отражает реализацию комплексного подхода к исследованию данной финансовой категории;

— установлен состав внутренних и внешних факторов, влияющих на формирование доходов местных бюджетовобоснована роль налогового федерализма в формировании доходной базы бюджетов муниципальных образований, что позволило сформулировать концептуальные основы разграничения налоговых доходов между бюджетами разных уровней;

— идентифицированы на основе проведенного анализа действующего механизма формирования доходов бюджетов муниципальных образований на современном этапе развития Республики Дагестан структурные характеристики доходной базы местных бюджетов, связанные с преобладанием доли финансовой помощи над собственными доходами. Это способствовало выявлению резервов роста экономического потенциала местных бюджетов;

— выявлены на базе 8\ГОТ-анализа достоинства и недостатки действующей системы распределения налогов между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ, что позволило обосновать направления реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации с целью повышения доходной базы бюджетов муниципальных образований;

— предложен комплекс мероприятий, способствующих развитию доходной базы местных бюджетов, сочетающий в себе меры по наращиванию экономического потенциала, оптимизации налоговых льгот, совершенствованию межбюджетных отношений, основанных на модернизации существующей модели налогового федерализма, а также повышению результативности администрирования налоговых и неналоговых доходов бюджетов муниципальных образований.

Область исследования. Диссертационная работа выполнена в рамках Паспорта специальности ВАК 08.00.10 — финансы, денежное обращение и кредит, раздела 2 Общегосударственные, территориальные и местные финансы, п. 2.7. Концептуальные основы межбюджетных отношений и бюджетного регулирования, п. 2.8. Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов.

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что полученные в нем концептуальные выводы развивают и дополняют ряд существенных аспектов теории финансов и налогообложения, могут служить теоретической базой для обоснования механизма повышения доходной базы бюджетов муниципальных образований.

Практическая значимость выполненного исследования заключается в разработке конкретных предложений и рекомендаций по повышению доходной базы бюджетов муниципальных образований. Результаты исследования могут быть применены органами местного самоуправления в качестве теоретической и методической базы при разработке документов нормативно-правового характера в данной сфере, а также в их практической деятельности.

Сформулированные в диссертации положения и рекомендации могут служить основой дальнейших научных исследований, использоваться в учебном процессе при проведении лекционных и практических занятий по дисциплинам: «Финансы», «Территориальные финансы», «Государственные и муниципальные финансы», «Бюджетная система Российской Федерации».

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационной работы докладывались и получили апробацию на ряде Международных, Всероссийских и вузовских научно-практических конференциях в городах Кизляр, Махачкала и Ростов-на-Дону.

Материалы диссертационного исследования используются в учебном процессе ДГУ в процессе преподавания курсов «Государственные и муниципальные финансы», «Бюджетная система Российской Федерации».

Публикации. По теме диссертации опубликованы 5 работ (в том числе 2 статьи в журналах, рекомендованных ВАК) общим объёмом 2,4 п.л. (в т.ч. авт. 1,4 п.л.).

Структура и объем диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединенных в 7 параграфов, заключения, списка использованных источников, включающего 161 наименование. Работа содержит 23 таблицы, 8 рисунков, и 5 приложений.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Проведенное в диссертационной работе исследование позволяет сформулировать следующие основные выводы и предложения.

1. В диссертационной работе отмечается, что экономическое содержание и сущность бюджета обусловлены природой и функциями государства и местного самоуправления, нуждающихся в денежных ресурсах для осуществления своих функций. Финансовой базой местных органов власти являются их бюджеты, осуществляющие важную роль в процессе социально-экономического развития муниципальных образований.

Экономическая сущность местных бюджетов вытекает из сущностной характеристики финансов вообще и государственного бюджета, так как свойства, присущие единому целому, находят свое отражение и в каждой его части. Местные бюджеты, являясь частью финансовой системы государства, служат важным инструментом реализации функций и задач органов местного* самоуправления, выражая денежные, распределительные отношения. Необходимость наличия в руках органов местного самоуправления бюджетных средств обусловлена тем, что часть национального дохода должна аккумулироваться в фондах, способствуя обеспечению текущих потребностей и нужд расширенного воспроизводства в масштабах определенной территории. Особенности бюджетных отношений на местном уровне заключается также в том, что, с одной стороны, непосредственным участником этих отношений являются местные органы самоуправления, с другой стороны, эти отношения связаны с формированием и использованием фонда денежных средств, необходимого для реализации делегированных полномочий местного значения.

В работе обоснован вывод о целесообразности использования комплексного подхода, состоящего в выделении ресурсного, финансового, правового и функционального признаков бюджета, что отражает реализацию комплексного подхода к исследованию данной финансовой категории.

Местные бюджеты рассматриваются в работе как совокупность денежных отношений, связанных с распределением и перераспределения части валового муниципального продукта с целью формирования фонда бюджетных ресурсов муниципального образования необходимого для выполнения возложенных на него функций и задач.

Ресурсный признак бюджета необходимо рассматривать как фонд денежных средств государства, формируемый посредством обособления части валового внутреннего продукта.

Финансовый признак бюджета следует рассматривать как совокупность денежных отношений, возникающих в процессе образования и использования централизованных денежных фондов государства в связи с перераспределением валового внутреннего продукта.

Правовой признак заключается в том, что бюджет представляет собой юридически регламентированный документ, необходимость в котором определяется требованиями рационального ведения хозяйства, учета источников доходов, направлений и объемов расходования средств.

Исходя из функционального признака, бюджет можно рассматривать в качестве инструмента реализации финансово-экономической политики государства и отдельных территорий. Посредством налогового механизма и политику государственных расходов осуществляется влияние на социально-экономические процессы, происходящие в стране.

2. В диссертационной работе установлено, что формирование доходной базы бюджетов муниципальных образований определяется комплексом многообразных факторов. Установлено, что по источнику возникновения всю совокупность факторов, воздействующих на доходную базу бюджетов муниципальных образований, можно разделить на внешние и внутренние.

К внешним факторам относятся такие факторы, которые оказывают влияние на доходную базу муниципалитетов посредством федеральных механизмов воздействия или включают в себя определенные исходные условия развития того или иного муниципального образования. Особенность этих факторов состоит в том, что местные органы власти не могут значительным образом повлиять на изменение этих факторов. Под внутренними понимают такие факторы, которые подвержены влиянию муниципальных органов власти, чьи усилия должны быть направлены на преимущественное использование таких факторов.

3. В работе обоснована роль налогового федерализма в формировании доходов муниципальных образований. Доказано, что действующая модель налогового федерализма не позволяет органам местного самоуправления в полной мере выполнять возложенные расходные обязательства. Статистические данные последних лет показывают, что более половины финансовых ресурсов консолидированного бюджета государства в настоящее время сосредоточены на уровне федерального бюджета, около одной трети — на уровне субъектов Федерации, и лишь около одной пятой на уровне местных бюджетов. В то же время за счет бюджетов муниципальных образований финансируется почти 100% расходов на среднее образование, 85% — на здравоохранение, 70% — на содержание детских садов, 80% — на коммунальные услуги, 60% - на содержание жилья. Поэтому закономерно то, что система социальной защиты, которая в настоящее время в большей своей части передана на местный уровень, не может нормально функционировать из-за недостатка средств в местных бюджетах для ее реализации.

4. Проведенный в диссертационном исследовании анализ показал, что в структуре общих доходов местных бюджетов доля собственных доходов не представляет существенного значения. Детальный анализ структуру доходов местных бюджетов Дагестана выявил две тенденции: темпы роста собственных доходов местных бюджетов возрастают умеренными темпами, практически не опережающими темпы инфляциирост объема финансовой помощи свидетельствует о снижении уровня самообеспеченности большинства муниципальных образований, увеличении объема расходных обязательств, централизации налоговых доходов не только на республиканском, но и на федеральном уровне.

Важное место в доходной части бюджетов муниципальных образований Дагестана занимает финансовая помощь, существующая в различных формах: дотации, субвенции, средства фонда финансовой поддержки муниципальных образований, взаимные расчеты. Эти формы наряду с дифференциацией нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов являются составными элементами механизма бюджетного выравнивания. Такая ситуация сложилась по объективным причинам. Муниципальные образования в каждом регионе Российской Федерации различаются между собой по целому ряду параметров, среди которых можно выделить: численность населения, экономический и налоговый потенциал, уровень развития инфраструктуры и др.

Таким образом, в работе сделан вывод, что рост уровня дотационности большинства муниципальных образований, снижающаяся роль закрепленных налогов и повышающаяся роль регулирующих налогов, доли отчислений которых меняются не в пользу местного самоуправления, последовательно ведут к снижению их бюджетной самообеспеченности и к повышению роли межбюджетного регулирования при формировании доходов местных бюджетов.

5. В' диссертации обоснован вывод, что недостаток сложившейся модели налогового федерализма в России заключается и в том, что при разграничении налогов по уровням бюджетной системы к федеральным налогам отнесены основные виды налогов фискального характера: НДС, НД11И, акцизы, и др.

В работе на основе SWOT-aнaлизa выявлены достоинства и недостатки действующей системы распределения налогов между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ. Доказано, что долгосрочную сбалансированность и самостоятельность бюджетов всех уровней бюджетной системы необходимо обеспечивать, прежде всего, налоговыми методами, а не на основе оказания финансовой помощи бюджетам нижестоящих уровней посредством выделения из федерального бюджета дотаций, субвенций, субсидий и других форм передачи финансовых средств.

Учитывая вышеизложенное, необходимо посредством реформирования местных бюджетов сконцентрировать особое внимание на проблемах аккумуляции финансовых средств и их концентрации на приоритетных направлениях, отвечающих интересам социально экономического развития муниципальных образований, создать условия для максимального использования их внутреннего потенциала и возможности привлечения дополнительных, самостоятельно заработанных ресурсов.

6. В диссертационной работе сформулированы основные направления совершенствования социально-экономической политики Республики Дагестан, ориентированные на повышение доходной базы бюджетов муниципальных образований и снижение уровня их дотационности. Необходимость повышения финансовой самодостаточности местных бюджетов диктуется обязательствами соответствующих органов власти по финансированию и выполнению в полном объеме своих полномочий.

В диссертации показано, что механизм повышения доходной базы бюджетов муниципальных образований Республики Дагестан должен быть сформирован на основе комплексного подхода. Необходимость такого подхода обусловлена тем, что доходная база бюджетов формируется под влиянием множества факторов. Исходя из этого, основными направлениями такого механизма являются: наращивание экономического потенциала муниципальных образований;

— максимальная трансформация налоговых ресурсов в налоговые доходы бюджета;

— модернизация существующей модели налогового федерализма.

В работе отмечается, что основой успешной реализации проводимых в Республике Дагестан реформ, укрепления экономического потенциала, достижение стабильности является устойчивое состояние государственных финансов, и в первую очередь рост налоговых поступлений в бюджеты всех уровней. Уровень налоговых платежей характеризует экономическую и финансовую самостоятельность региона. Необходимость увеличения налоговых доходов диктуется целью скорейшего вывода республики из зоны высокой дотационности.

Снизить уровень дотационности области можно разработав и реализовав меры по увеличению налоговой базы. Это изменит соотношение доли собственных доходов и финансовой помощи из федерального бюджета. Необходимо увеличивать собственные доходы бюджетов муниципальных образований, в первую очередь, посредством мер по легализации теневых доходов от предпринимательской деятельности, усиления действенных экономических стимулов законопослушного поведения налогоплательщиков. Совершенствование налоговой системы предполагает ее упрощение, дальнейшее сокращение налоговых льгот, изменение самой структуры налогов.

Ликвидировать дотационность регионов как явление полностью невозможно. Может оказаться целесообразным сохранять за местными бюджетами часть федеральных и региональных налогов, за счет чего муниципальные образования могли бы достаточно быстро развить собственную налоговую базу. Само по себе одно это решение будет недостаточно эффективно, оно должно быть частью комплекса мер по увеличению собственных доходов субъекта РФ.

7. Важную роль в трансформации налоговых ресурсов в налоговые доходы бюджета играет налоговое администрирование, под которым понимается система организации и управления всей системой налоговой практики. Меры, предпринимаемые налоговыми органами в рамках налогового администрирования (налогового регулирования, налогового контроля, принудительного взыскания задолженности), позволяют устойчиво пополнять бюджеты всех уровней налоговыми платежами, повышать дисциплину налогоплательщиков, предотвращать уклонение от уплаты налоговых платежей. В этом плане процессы налогового администрирования должны быть ориентированы на стимулирование предпринимательской активности, расширение налогооблагаемой базы.

8. На основе проведенного исследования и с учетом опыта построения налоговых систем ряда федеративных государств в диссертационной работе предлагается структура разграничения налоговых источников доходов между звеньями бюджетной системы страны.

Оценка реализации предложений автора для субъектов Федерации на примере Республики Дагестана, приведенная в таблице 5, показывает, что доходы местных бюджетов РД увеличатся на 3 767,7 млн руб. При этом, выпадающие доходы республиканского бюджета Республики Дагестан целесообразно компенсировать за счет уменьшения размера дотации, перечисляемых в нижестоящие бюджеты в целях выравнивания бюджетной" обеспеченности муниципальных образований. Доходы республиканского бюджета Республики Дагестан уменьшились на 3 752,8 млн руб. Однако, на эту величину можно сократить обязательства региона, связанные перечислением дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований. В 2010 г. их размер составил 22 123 млн руб.

Реорганизовав, таким образом, механизм налоговых взаимоотношений между бюджетами различных уровней, можно добиться значительного повышения доли собственных доходов в местных бюджетах и повысить тем самым их самостоятельность, а также реальную отдачу от налогового потенциала.

Реализация всего комплекса предлагаемых в диссертационной работе мер в единой целостной системе дает возможность решить большинство ключевых проблем, направленных на повышение доходной базы бюджетов муниципальных образований.