Правовое положение иностранцев в Российской Федерации

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ Государственное образовательное учреждение

Высшего профессионального образования

" ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ"

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

на тему: ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ ИНОСТРАНЦЕВ

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Выпускную квалификационную работу выполнила Руководитель выпускной квалификационной работы Рецензент выпускной квалификационной работы Зав. Кафедрой

• Введение
• Глава 1. Правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства. Особенности их пребывания в Российской Федерации
• 1.1 Понятие и основа правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства
• § 1.2 Правовое положение отдельных категорий иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации
• § 1.3 Порядок въезда, временного пребывания и выезда из Российской Федерации
• Глава 2. Основные права, обязанности и ответственность иностранных граждан и лиц без гражданства
• § 2.1 Права и обязанности иностранных граждан и лиц без гражданства
• § 2.2 Административная ответственность иностранных граждан и лиц без гражданства
• Заключение
• Список литературы

Проблема иностранных граждан, существует у всех государств. Эта проблема появилась вместе с таким правовым институтом как государство. С началом регулирования отношений между людьми данного общества, государство столкнулось с неурегулированными отношениями между членами своего общества и «не членами» своего общества. В то время еще не существовало таких понятий как «иностранный гражданин» или «лицо без гражданства» .

В настоящее время существует довольно много нормативных актов, которые в той или иной мере закрепляют и регулируют правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства. Понятия «иностранный гражданин» или «лицо без гражданства» в каждом государстве звучит по-своему, но везде основным является отсутствие гражданства данного государства и наличие ограничений прав и обязанностей по сравнению с гражданами.

Гражданство является основным признаком, определяющим права и обязанности человека, как в своём государстве, так и за его пределами. Так гражданин, находясь на территории своего государства, имеет права и выполняет обязанности в полном объёме. При нахождении на территории другого государства, тот же человек обладает другим объёмом прав и обязанностей, которые устанавливает для него иностранное государство, на территории которого он находится. Если же человек не имеет доказательств принадлежности к какому-либо государству, то объём прав у него будет отличаться от объёма прав и обязанностей гражданина этого государства или иностранного гражданина.

Помимо граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства существуют еще специфические категории лиц. Это, как правило, лица, которых не правильно называть только гражданами или иностранными гражданами, но они обладают и этими статусами. Так, иностранный гражданин, который в силу каких-то преследований не может пользоваться защитой своего государства и в связи с этим покидает страну своей гражданской принадлежности, на территории другого государства будет иметь статус беженца. А, например, гражданин Российской Федерации, который опять-таки в силу каких-то преследований должен покинуть место своего постоянного проживания на территории иностранного государства или на территории какого-то субъекта будет иметь статус вынужденного переселенца.

Закрепляя статус различных категорий граждан и не граждан, каждое государство определяет порядок их выезда за пределы своего государства, и въезда (возвращения) на его территорию. Для не граждан, каждое государство, также устанавливает различные режимы пребывания, от временного пребывания до постоянного проживания и приобретения гражданства.

Говоря о правах и обязанностях, хотелось быть напомнить, что в любом государстве, их полноправными обладателями являются граждане. Остальные категории лиц обладают ограниченными правами и соответственно обязанностями. В основном эти ограничения касаются избирательных и ряда других прав, а также, например воинской обязанности и других обязанностей, принадлежащих только гражданам.

Основной обязанностью всех лиц находящихся на территории государства является обязанность соблюдения законов государства. В противном случае наступает юридическая ответственность. Это может быть просто административное предупреждение или же уголовная ответственность.

Рассмотрение правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства на любом этапе существования государства всегда остаётся актуальным.

Глава 1. Правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства. Особенности их пребывания в Российской Федерации

1.1 Понятие и основа правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства

Лица, находящиеся на территории того или иного государства, в зависимости от наличия или отсутствия гражданства государства пребывания, могут относиться к одной из следующих категорий: гражданин данного государства, иностранный гражданин или лицо без гражданства (апатрид). Гражданами называются физические лица, имеющие устойчивую правовую связь с государством, выражающуюся в совокупности их взаимных прав и обязанностей. См: Герасименко Ю. В, Лица не являющиеся гражданами России, как субъект конституционно-правовых отношений // Государство и право. 2002. № 6. С. 22.

Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» даёт следующие определения понятиям «иностранный гражданин» и «лицо без гражданства». Иностранный гражданин — физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства. Лицо без гражданства — физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства. См: ч. 1, 2 п. 1 ст. 2 Федерального закона от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» // Российская газета от 31 июля 2002 года № 140

Данные определения не являются единственными и в ряде других нормативно-правовых документов содержаться иные определения, отражающие характер правоотношений и специфику той сферы деятельности, в которой участвуют иностранные граждане.

По смыслу п. 2 ст.2 Федерального закона Российской Федерации «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» понятие «иностранный гражданин» включает в себя понятие «лицо без гражданства», за исключением случаев, когда федеральным законом для лиц без гражданства устанавливаются специальные правила, отличающиеся от правил, установленных для иностранных граждан.

Установление содержания понятия «иностранный гражданин» имеет значение для определения правового статуса соответствующих категорий физических лиц, объёмов прав и обязанностей лиц, находящихся на территории иностранного государства и осуществляющих там свою деятельность или же просто проживающих в иностранном государстве без осуществления какой-либо деятельности.

Правовое положение (правовой статус) См: Маковский А. Л. «О понятиях „правовое положение“, „правовой статус“ иностранцев». Вступительная статья // Правовое положение иностранных граждан в России. Сборник нормативных актов. М.: 1996. иностранных граждан и лиц без гражданства формируется в целом на основе общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров, права страны гражданства (страны места жительства) лица и права страны его пребывания. Более узким является понимание правового положения (правового статуса) См: Романов С. В. «О теоретических основах правового регулирования статуса иностранцев в Российской Федерации» // Московский журнал международного права. 1996. № 2. иностранного гражданина и лица без гражданства как совокупности прав, предоставляемых этим лицам, и обязанностей, возлагаемых на них в стране пребывания. В международном частном праве речь идёт о правах и обязанностях, возникающих в таких областях, как гражданские, семейные, трудовые отношения, осложнённые иностранным элементом.

Правовой статус является статичной, устойчивой, юридической основой интересов личности. Изменение правового статуса производится только законодательным путём, отражая развитие общества. Сама личность не может определить свой статус, она лишь действует, исходя из своего правового положения. Правовой статус есть средство не личности, а государства, которое через определение статуса задаёт ей исходную правовую позицию. Статус является фиксированной моделью интересов личности.

Правовым статусом личности охватываются все существенные её взаимоотношения с обществом, составляющие основу всего богатства её социальных связей и отношений. Правовой статус указывает на место личности в системе правоотношений, характеризующийся правами и обязанностями. Понятие «правовое положение» отражает функциональную роль и указывает на место личности в системе общественных отношений.

Законодательство о правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации основывается на нормах Конституции Российской Федерации и состоит из Федерального закона от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», и иных законодательных актов. Наряду с этими нормами правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации определяется международными договорами Российской Федерации.

Базисным законодательным актом является Закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Как закреплено в ст. 1 Закона, он определяет правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации, а также регулирует отношения между иностранными гражданами с одной стороны, и органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами указанных органов, с другой стороны, возникающие в связи с пребыванием (проживанием) иностранных граждан в Российской Федерации и осуществлением ими на территории Российской Федерации трудовой, предпринимательской и иной деятельности.

Наряду с вышеуказанным Законом существуют также нормы, направленные на регулирование особенностей правового статуса иностранных граждан. Такие нормы можно встретить в: Налоговом кодексе Российской Федерации, Жилищном кодексе, Таможенном кодексе, Трудовом кодексе, Земельном кодексе, кодексе внутреннего водного транспорта, Кодексе торгового мореплавания, Воздушном кодексе, Уголовно-процессуальном и Уголовно-исполнительном кодексе, Уголовном кодексе, Семейном кодексе, Гражданском кодексе, Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья и иных законодательных актах.

Как видно даже из представленного списка, институт правового режима иностранных граждан охватывает огромное количество разноотраслевых законодательных актов, устанавливая особенности статуса данной категории лиц. Наряду с законами действует большое количество подзаконных актов, принятых, прежде всего, во исполнение положений Закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». В качестве примера можно выделить ряд постановлений Правительства Российской Федерации: постановление Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 года № 793 «О сроке временного пребывания в Российской Федерации иностранных граждан, поступающих на военную службу по контракту», См: Постановление Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 года № 793 «О сроке временного пребывания в Российской Федерации иностранных граждан, поступающих на военную службу по контракту» // Российская газета от 13 января 2004 года № 1 постановление Правительства Российской Федерации от 28 августа 2003 года № 532 «Об утверждении Положения о пребывании на территории Российской Федерации иностранных граждан — пассажиров круизных судов», См: Постановление Правительства Российской Федерации от 28 августа 2003 года № 532 «Об утверждении Положения о пребывании на территории Российской Федерации иностранных граждан — пассажиров круизных судов» // Российская газета от 3 сентября 2003 года № 174 постановление Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2003 года № 199 «Об утверждении Положения о принятии решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации и перечня федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных принимать решение о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации» См: Постановление Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2003 года № 199 «Об утверждении Положения о принятии решения о нежелательности пребывания (проживании) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации и перечня федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных принимать решение о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации // Российская газета от 11 апреля 2003 года № 69 и другие подзаконные акты.

Правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации определяется также международными договорами Российской Федерации. Ратифицированные международные акты являются базисом национального законодательства Российской Федерации.

Среди международных договоров необходимо выделить Декларацию о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают (утверждена Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 40/144 от 13 декабря 1985 года), Всеобщую декларацию прав человека (принята на третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН резолюцией 217 А (III) от 10 декабря 1948 года), Международный пакт о гражданских и политических правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 года), Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 года), Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации (Нью-Йорк, 7 марта 1966 года), Конвенция о статусе беженцев (Женева, 28 июля 1951 года) См: сборник Действующее международное право т. 1, 2 и ряд других международных договоров.

Отдельно необходимо выделить двухсторонние международные соглашения Российской Федерации с иностранными государствами, и, прежде всего, в рамках СНГ. Это, например: О правовом статусе граждан одного государства, постоянно проживающих на территории другого государства (Москва, 28 апреля 1998 года), См: Договор о правовом статусе граждан одного государства, постоянно проживающих на территории другого государства // Ведомственное приложение к «Российской газете» от 12 мая 1998 года Договор между Российской Федерацией и Республикой Армения о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Республики Армения, и граждан Республики Армения, постоянно проживающих на территории Российской Федерации (Москва, 29 августа 1997 года), См: Договор между Российской Федерацией и Республикой Армения о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Республики Армения, и граждан Республики Армения, постоянно проживающих на территории Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации от 25 февраля 2002 года № 8, ст. 747 Договор между Российской Федерацией и Туркменистаном о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Туркменистана, и граждан Туркменистана, постоянно проживающих на территории Российской Федерации (Москва, 18 мая 1995 года), См: Договор между Российской Федерацией и Туркменистаном о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Туркменистана, и граждан Туркменистана, постоянно проживающих на территории Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации от 11 августа 1997 года № 32, ст. 3748 Договор между Российской Федерации и Республикой Казахстан о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Республики Казахстан, и граждан Республики Казахстан, постоянно проживающих на территории Российской Федерации (Москва, 20 января 1995 года). См: Договор между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Республики Казахстан, и граждан Республики Казахстан, постоянно проживающих на территории Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации от 25 августа 1997 года № 34, ст. 3950

Данные двухсторонние соглашения вводят такую дополнительную дефиницию как «постоянный житель», означающую гражданина одной стороны, постоянно проживающие на территории другой стороны на основании разрешения, выданного этой другой стороной.

Здесь «иностранные граждане, образно говоря, находятся как бы в двойном подчинении — под действием законов страны пребывания и законов страны своего гражданства». См: Герасименко Ю. В., Залевский Л. А. Конституционно-правовой статус лиц, не являющихся гражданами России: проблемы теории и практики. Омск. 2003. С. 12 Это естественно никак не может относиться к лицам без гражданства, так как они имеют правовую связь лишь с тем государством, на территории которого в данный момент находятся (проживают). Любое государство в подобных случаях фактически самостоятельно определяет их правовой статус до тех пор, пока они не приобретут гражданство какого-либо государства, либо не переедут в другое государство.

Говоря о правовом положении и правовом статусе иностранных граждан и лиц без гражданства, не следует забывать и о правовом режиме иностранцев. Правовой режим иностранцев — это правовой статус, определяющий объём их прав и обязанностей на территории государства пребывания. См: Лазарев Л. В., Марышева Н. И., Пантелеева И. В. Иностранные граждане (Правовое положение). М.: 1992. С. 13. В российской правовой науке выделяют следующие виды режима иностранцев:

национальный режим;

специальный режим;

режим оккупации;

режим наибольшего благоприятствования;

преференциальный режим.

Национальный режим означает уравнивание иностранцев в той или иной области с собственными гражданами государства пребывания. Это наиболее распространённый в правовых системах режим иностранцев. Так, например, п. 3 ст.62 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором.

В российском законодательстве имеются примеры включения специальных норм о национальном режиме в законы, регулирующие определённую сферу правоотношений. Так, в соответствии с положением Федерального закона от 31 мая 2002 года № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» право на получение адвокатского статуса не зависит от принадлежности к гражданству, причём особо оговорено, что иностранные граждане и лица без гражданства, получившие в установленном порядке статус адвоката, допускаются к осуществлению адвокатской деятельности на всей территории Российской Федерации, если иное не предусмотрено федеральным законом. См: п. 6 ст. 9 Федерального закона от 31 мая 2002 года № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» // Российская газета от 5 июня 2002 года № 100

Специальный режим предусмотрен в некоторых случаях, связанных с привлечением иностранцев к юридической ответственности. Так, если граждане России не могут быть выданы иностранным государствам, то экстрадиция иностранных граждан и лиц без гражданства вполне допустима. А Кодекс об административных правонарушениях, называя среди возможных видов наказания выдворение за пределы Российской Федерации, устанавливает, что оно может быть применено только к иностранным гражданам или лицам без гражданства. См: пп. 7 п. 1 ст. 3.2, ст. 3.10 Кодекса об административных правонарушений от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ // Российская газета от 31 декабря 2001 года № 256 Специальный режим может заключаться в предоставлении определённых преимуществ для иностранцев в виде дополнительных прав или путём исключения некоторых обязанностей.

Предоставление специального режима тесно связано с установлением государством ответных ограничений (реторсий) в отношении граждан тех государств, в которых имеются специальные дискриминационные ограничения в отношении граждан первого государства. Под реторсией понимаются правомерные действия одного государства, принимаемые им в ответ на дискриминационные ограничения, другим государством, в отношении физических или юридических лиц первого государства. См: Международное частное право: Учебник / Отв. ред. Г. К. Дмитриева. Проспект. 2003. С. 214

Если национальный и специальный режимы являются по своей сути производными от правоспособности граждан государства пребывания, то режимы наибольшего благоприятствования и преференциальный режим существуют в отношении прав и обязанностей граждан третьих государств предоставляемых на территории данного государства.

Режим наибольшего благоприятствования предусматривается межгосударственными договорами и соглашениями путём оговорки, содержание которой сводится к положению об обязательстве одного государства предоставить другому государству режим наиболее благоприятствующего государства. Такое обязательство даётся, как правило, на условиях взаимности. Так, Соглашение между правительством Российской Федерации и Правительством Украины о торговом судоходстве от 8 февраля 1995 года установлено, что «каждая Договаривающаяся сторона предоставит другой Договаривающейся стороне во всех вопросах торгового судоходства режим наибольшего благоприятствования». См: ст. 6 Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Украины о торговом судоходстве (Киев, 8 февраля 1995 года) // Текст соглашения официально опубликован не был Помимо традиционных случаев встречаются и односторонние клаузулы. Примером являются взаимоотношения между морской державой и государством, не имеющим морского побережья, по поводу доступа к морю и от моря.

Фактически режим наибольшего благоприятствования носит отсылочный характер, и выражается в установлении либо специального, либо национального режима в зависимости от того, какой из них более выгоден с точки зрения прав иностранцев. См: Международное право. Учебник / Отв. ред. Ю. М. Колосов, В. И. Кузнецов. М., 1998. С. 124

В российской Федерации режим наибольшего благоприятствования, предоставляется в сфере международной торговли, транспорта (эксплуатации судов, самолётов, автомобилей), отправления правосудия и выполнения соответствующих иностранных судебных решений. В качестве примеров оговорок о наибольшем благоприятствовании, кроме уже упомянутого Соглашения о торговом судоходстве, можно назвать положения Генерального Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Королевства Саудовская Аравия от 20 ноября 1994 года, в котором стороны обязались строго применять режим наибольшего благоприятствования в торговле между двумя странами. См: Генеральное Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Королевства Саудовская Аравия (Эр-Рияд, 20 ноября 1994 года) // «Бюллетень международных договоров», 1997. № 4. С. 61 Российской Федерацией заключены и иные соглашения, предоставляющие режим наибольшего благоприятствования.

Преференции сводятся обычно к предоставлению национального режима там, где для всех иностранцев предусмотрен специальный режим в его ограниченной форме. Так, если по общему правилу иностранные граждане в Российской Федерации не могут находиться на государственной или муниципальной службе, См: ст. 14 Федерального закона от 25 июля 2002 года № 114-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» // Российская газета от 31 июля 2002 года № 140 то в соответствии с Договором между Российской Федерацией и Киргизской Республикой о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Киргизской Республики, и граждан Киргизской Республики, постоянно проживающих на территории Российской Федерации от 13 октября 1995 года, граждане одной из Сторон договора, постоянно проживающие на территории другой Стороны, могут занимать должности руководителей и заместителей руководителей структурных подразделений областных, районных, городских, сельских, поселковых администраций, а также отделов, управлений, комитетов и других организаций, входящих в систему местных органов исполнительной власти. См: п. 3 ст. 4 Договора между Российской Федерацией и Киргизской Республикой о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Киргизской Республики, и граждан Киргизской Республики, постоянно проживающих на территории Российской Федерации (Бишкек, 13 октября 1995 года) // Собрание законодательства Российской Федерации от 26 февраля 2001 года № 9. ст.786

Кроме того, преференциальный режим может сводиться к предоставлению в той или иной сфере льготного специального режима, распространяемого только на граждан (жителей) тех государств, для которых эта преференция предусмотрена. Например, в соответствии со статьёй 10 Соглашения «О порядке выезда граждан государств-участников Содружества Независимых Государств, в государства, не входящие в Содружество Независимых Государств, и въезда из них» от 17 января 1997 года, «граждане Сторон, прибывшие в Пункт Пропуска из государств, не входящих в Содружество, без необходимых документов, не могут быть выдворены обратно или переданы властям государств, не входящих в Содружество, без согласия на это Стороны, гражданами которой они являются», См: ч. 1 ст. 10 Соглашения о порядке выезда граждан государств-участников Содружества Независимых Государств в государства, не входящие в Содружество Независимых Государств, и въезда из них (Москва, 17 января 1997 года) // Текст соглашения официально опубликован не был в отличие от граждан государств, не входящих в Содружество Независимых Государств, выдворение которых не обусловлено согласием уполномоченного представителя этого государства.

Следует упомянуть ещё об одном принципе правового положения иностранных граждан — принцип не дискриминации.

Принцип не дискриминации по критериям социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности зафиксирован в международных договорах. В частности, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 года, См: Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 года) // сборник Действующее международное право т. 2 закрепляя обязательства участвующих государств принять в максимальных пределах имеющихся ресурсов меры для обеспечения полного осуществления экономических, социальных и культурных прав, устанавливает, что участвующие в Пакте государства обязуются гарантировать, что права, провозглашённые в Пакте, будут осуществляться без какой-либо дискриминации и, в частности по языковому признаку. Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 года См: Международный пакт гражданских и политических правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 года) // сборник Действующее международное право т. 2 также закрепляет принцип не дискриминации по языковому признаку. Принцип языковой не дискриминации закрепляется, как отмечает Л. Н. Васильева, также «Конвенцией о борьбе с дискриминацией в области образования 1960 года, Декларацией о праве на развитие 1986 года и рядом других актов». См: Васильева Л. Н. Международное право и законодательство Российской Федерации о праве граждан на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения // Журнал российского права. 2001. № 3. С. 154−157

Российское государство гарантирует распространение на иностранных граждан также общеправовых принципов, которые закреплены в Конституции Российской Федерации, в том числе, равноправия человека с человеком, равноправие женщины и мужчины, равноправие независимо от национальной принадлежности.

Характеризуя положение иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, следует подчеркнуть, что сами понятия «правовое положение», «конституционно-правовой статус» в полном объёме подходят для тех иностранных граждан и лиц без гражданства, которые на законных основаниях находятся на территории Российской Федерации, то есть имеют действительные вид на жительство либо разрешение на временное проживание, либо визу и (или) миграционную карту, либо иные предусмотренные федеральным законом документы, подтверждающие право иностранного гражданина на пребывание (проживание) в России. См: ч. 7 п. 1 ст. 2 Федерального закона от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» // Российская газета от 31 июля 2002 года № 140

§ 1.2 Правовое положение отдельных категорий иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации

Проблема беженцев — это одна из проблем практически любого современного государства. Основным фактором существования данной проблемы является решение внутригосударственных и международных конфликтов с помощью силы. На появление беженцев влияет внутренняя ситуация в государстве: соперничество различных группировок в борьбе за власть; приход к власти лиц и организаций, устанавливающих авторитарный режим. На международном уровне влияние оказывают: войны между государствами, когда граждане вынуждены, спасая свои жизни, бежать в третьи государства.

Правовую основу конституционно-правового статуса беженцев в России составляют Конституция Российской Федерации, а также Закон Российской Федерации от 19 февраля 1993 года № 4528−1 «О беженцах» (в редакции Федерального закона от 23 июля 2008 г. № 160-ФЗ). См: Российская газета от 25 июля 2008 года № 158

Исходя из принципа признания общепризнанных принципов и норм международного права, закрепленного п. 4 ст.15 Конституции Российской Федерации, к правовой основе конституционно-правового статуса беженцев можно также отнести ряд документов из международного права. В первую очередь это Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 года См: Всеобщая декларация прав человека // Российская газета от 10 декабря 1998 года; Конвенция о статусе беженцев от 28 июля 1951 года См: Конвенция о статусе беженцев // Бюллетень международных договоров от 1 ноября 1993 года № 9; Протокол, касающийся статуса беженцев от 31 января 1967 года См: Протокол, касающийся статуса беженцев // Бюллетень международных договоров от 1 ноября 1993 года № 9 и другие.

Перед определением статуса беженца необходимо определить понятие термина «беженец» .

Определение понятия «беженец» в международном праве содержится в двух основных документах: Конвенции ООН 1951 года «О статусе беженцев» и протоколе к ней от 1967 года, касающейся статуса беженцев. Между данными документами существует расхождение. Так ст. 1 Конвенции содержит временные ограничения — применяется в отношении тех беженцев, которые стали таковыми в результате событий, происходивших до 1 января 1951 года. Протокол 1967 года устраняет это ограничение и распространяется на любые события произошедшие, как в прошлом, так и в будущем, в результате которых возникает проблема беженцев.

Россия присоединилась к этим документам и взяла на себя обязательства по исполнению данных документов. Исходя из п. 4 ст.15 Конституции Российской Федерации и ч.3 п. 1 ст.18 Закона Российской Федерации от 19 февраля 1993 года № 4528−1 «О беженцах», эти акты обладают прямым действием на территории России, и в случае, если внутреннее законодательство противоречит им, применяются нормы международных договоров, а не внутренних законов. См: Андриченко Л. В., Белоусова Е. В. Комментарий законодательства о вынужденных переселенцах и беженцах. М.: Юридическая Литература. 1998. С. 98

Российское законодательство исходя из своих требований, предъявляемых к беженцам, с учетом норм международного права, под термином «беженец» понимает «лицо, которое не является гражданином Российской Федерации и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определённой социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительство в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в неё вследствие таких опасений». См: пп. 4 п. 1 ст.1 Федерального закона от 19 февраля 1993 года № 4528−1 «О беженцах» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 25 марта 1993 г., № 12, ст. 425

Сразу следует сделать оговорку касаемо круга субъектов, которые не могу подходить под это понятие. Так п. 2 ст.2 Закона Российской Федерации от 19 февраля 1993 года № 4528−1 «О беженцах» закрепляет положение о том, что действие данного Закона «не распространяется на иностранных граждан и лиц без гражданства, покинувших государство своей гражданской принадлежности (своего прежнего обычного местожительства) по экономическим причинам либо вследствие голода, эпидемии или чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». То есть лицо, покинувшее территорию своего государства по экономическим соображениям, не может быть признано беженцем на территории России.

Говоря о статусе беженцев также надо отметить, что положение о беженцах не распространяется также на лиц: См: п. 1 ст. 2 Закона Российской Федерации от 19 февраля 1993 года № 4528−1 «О беженцах» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 25 марта 1993 г., № 12, ст. 425

1) в отношении которых имеются серьёзные основания предполагать, что они совершили преступления против мира, военные преступления или преступления против человечества в определении, данном этим деяниям в международных актах, составленных в целях принятия мер в отношении подобных преступлений;

2) которые совершили тяжкое преступление неполитического характера вне пределов территории Российской Федерации и до того, как они были допущены на территорию России в качестве лиц, ходатайствующих о признании беженцами;

3) которые виновны в совершении деяний, противоречащих целям и принципам Организации Объединённых Наций;

4) за которыми, компетентные власти государства, в котором они проживали, признают права и обязательства, связанные с гражданством этого государства;

5) которые в настоящее время пользуются защитой и (или) помощью других органов или учреждений Организации Объединённых Наций, кроме Верховного Комиссара Организации Объединённых Наций по делам беженцев.

Признание лица беженцем определяется в порядке, установленном Законом Российской Федерации «О беженцах». Признание беженцами лиц, являющихся членами одной семьи, осуществляется в отношении каждого члена семьи, достигшего возраста 18 лет. Признание беженцем лица, не достигшего 18 лет и прибывшего на территорию Российской Федерации без сопровождения родителей или опекунов, осуществляется с учётом интересов лица после получения сведений о его родителях и опекунах.

Лицо, ходатайствующее о признании беженцем, и находящееся на территории Российской Федерации проходит процедуру идентификации личности, включая обязательную государственную дактилоскопическую регистрацию, по месту подачи ходатайства. См: ч. 2 п. 3 ст. 3 Закона Российской Федерации от 19 февраля 1993 года № 4528−1 «О беженцах» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 25 марта 1993 г., № 12, ст. 425

Ходатайство лица желающего получить статус беженца, регистрируется Федеральной миграционной службой России, и с этого момента лицо приобретает ряд прав (получение услуг переводчика, денежного пособия, питания и пользование коммунальными услугами, получения направления в центр временного размещения, медицинскую и лекарственную помощь) и несёт обязанности (соблюдение Конституции, соблюдение порядка проживания и выполнение установленных требования санитарно-гигиенических норм в центре временного размещения, прохождение обязательного медицинского освидетельствования, общение о себе достоверных сведений).

Лицу, признанному беженцем и достигшему возраста 18 лет, федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, либо его территориальным органом выдаётся удостоверение установленной формы. См: ч. 1 п. 7 ст. 7 Закона Российской Федерации от 19 февраля 1993 года № 4528−1 «О беженцах» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 25 марта 1993 г., № 12, ст. 425 Форма данного удостоверения устанавливается правительством Российской Федерации. См: Постановление Правительства Российской Федерации от 12 декабря 1995 года № 1227 «Об удостоверении беженца» // Собрание законодательства Российской Федерации от 18 декабря 1995 года № 51, ст. 5070

При получении удостоверения национальный (гражданский) паспорт и другие документы, удостоверяющие личность лица, признанного беженцем, остаются на хранении на срок признания его беженцем. Лицо признаётся беженцем на срок до 3-х лет. При сохранении обстоятельств, вследствие которых лицо покинуло государство гражданской принадлежности, срок признания беженцем продлевается лицу на каждый последующий год.

Закон Российской Федерации от 19 февраля 1993 года № 4528−1 «О беженцах» устанавливает широкий круг прав и обязанностей данной категории лиц.

Лица, признанные беженцами сохраняют право на получение услуг переводчика и получение информации о своих правах и обязанностях, а также иной информации о своём положении.

В случае нахождения лица, признанного беженцем, вне пределов России, он получает содействие российской стороны в оформлении документов для въезда на территорию Российской Федерации. В любом случае беженец получает содействие в обеспечении проезда и провоза багажа к месту пребывания. См: Вынужденные мигранты и государство / Под ред. Ястребовой А. Ю. М., 1998. С. 44

До убытия к новому месту пребывания, беженец имеет прав на получение питания и пользование коммунальными услугами в центре временного размещения, а также на охрану представителями территориального органа федерального органа исполнительной власти по внутренним делам в центре временного размещения в целях обеспечения своей безопасности.

Беженец имеет право на пользование жилым помещением, предоставляемым в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации, См: Постановление Правительства Российской Федерации от 9 апреля 2001 года № 275 «О фонде жилья для временного поселения лиц, признанных беженцами, и его использовании» // Российская газета от 28 апреля 2001 года № 84 из фонда жилья для временного поселения. Это право утрачивается с момента приобретения, получения, найма другого жилья.

Наравне с гражданами Российской Федерации, беженец имеет право на получение медицинской и лекарственной помощи, если иное не установлено международными договорами.

Российская сторона оказывает содействие в направлении на профессиональное обучение или трудоустройство наравне с гражданами Российской Федерации. Беженец имеет право на работу по найму или предпринимательскую деятельность.

Закон «О беженцах» также говорит о том, что они имеют ряд экономических и социальных прав наравне с гражданами Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных российским законодательством и международными договорами. В частности, это права: на получение содействия в направлении на профессиональное обучение или трудоустройство; на работу по найму или предпринимательскую деятельность; на социальную защиту, в том числе социальное обеспечение; на получение содействия в устройстве детей лица, признанного беженцем, в государственные или муниципальные дошкольные и общеобразовательные учреждения, образовательные учреждения начального профессионального образования, а также в переводе их в образовательные учреждения среднего профессионального и высшего профессионального образования. См: Авакьян С. А. Россия: гражданство, иностранцы, внешняя миграция. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003. С. 251−252.

Беженец имеет право на содействие Федеральной миграционной службы в получении сведений о своих родственниках, проживающих в государстве его принадлежности (его прежнего обычного местожительства), а также право на обращение в территориальный орган миграционной службы по месту своего пребывания в целях оформления проездного документа для выезда за пределы территории Российской Федерации.

Согласно Закону «О беженцах», беженец имеет право на обращение с заявлением о предоставлении права на постоянное проживание на территории Российской Федерации или на приобретение гражданства Российской Федерации. Находясь в России, беженец обладает правом на участие в общественной деятельности наравне с гражданами, за исключением случаев, предусмотренных законодательством и международными договорами Российской Федерации.

За беженцем сохраняется право на добровольное возвращение в государство своей гражданской принадлежности (своего прежнего обычного местожительства), а также на выезд на место жительство в иностранное государство.

Перечень прав беженца не является исчерпывающим. Закон Российской Федерации «О беженцах» говорит о том, что они могут пользоваться иными правами, предусмотренными законодательством и международными договорами Российской Федерации, а также законодательством субъектов Российской Федерации. См: Тоцкий Н. Н.

Введение

в миграционное право / Отв. ред. Н. А. Михалёва. М., 1999. С. 65

Наряду с правами, у беженца существует и ряд обязанностей. Так лицо, признанное беженцем, и прибывшие с ним члены его семьи, обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Своевременно прибыть в центр временного размещения или иное место пребывания, соблюдать установленный порядок проживания и выполнять установленные требования санитарно-гигиенических норм проживания в этих центрах.

Беженцы обязаны сообщить в течение 7 дней в территориальный орган федерального органа исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, сведений об изменении фамилии, имени, состава семьи, семейного положения, о приобретении гражданства Российской Федерации или гражданства другого иностранного государства либо о получении разрешения на постоянное проживание на территории Российской Федерации.

Беженец обязан сообщить о намерении переменить место пребывания на территории Российской Федерации, либо о намерении выехать на место жительства за пределы территории Российской Федерации. При перемене места пребывания на территории Российской Федерации, сняться с учёта по месту старого пребывания и в течение 7 дней со дня прибытия к новому месту пребывания встать на учёт в территориальный орган Федеральной миграционной службы.

Еще одной обязанностью беженцев является прохождение ежегодного переучёта в сроки, устанавливаемые территориальным органом Федеральной миграционной службы.

Закон «О беженцах» содержит гарантии прав лица, ходатайствующего о признании беженцем или признанного беженцем, а также утратившего или лишенного статуса беженца. Прежде всего, такое лицо, не может быть возвращено против своей воли на территорию государства своей гражданской принадлежности (своего прежнего местожительства) при сохранении в данном государстве обстоятельств в связи с которыми лицо ходатайствовало о получении статуса беженца. См: п. 1 ст. 10 Закона Российской Федерации от 19 февраля 1993 года № 4528−1 «О беженцах» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 25 марта 1993 г., № 12, ст. 425 Решения и действия (бездействия) федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и должностных лиц, связанные с исполнением Закона «О беженцах», могут быть обжалованы в вышестоящий по подчинённости орган либо в суд. См: п. 2 ст. 10 Закона Российской Федерации от 19 февраля 1993 года № 4528−1 «О беженцах» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 25 марта 1993 г., № 12, ст. 42

В качестве отдельной категории иностранных граждан и лиц без гражданства можно выделить «вынужденных переселенцев». Однако эта категория включает не только иностранных граждан и лиц без гражданства, но и граждан Российской Федерации. Вынужденный переселенец — гражданин Российской Федерации, покинувший место жительства вследствие совершенного в отношении его или членов его насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определённой социальной группе или политических убеждений, ставших поводами для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка.

Основным документом, регламентирующим правовое положение данной категории лиц, является Закон Российской Федерации от 19 февраля 1993 года № 4520−1 «О вынужденных переселенцах» .

Вынужденным переселенцем признаётся:

гражданин Российской Федерации, вынужденный покинуть место жительства на территории иностранного государства и прибывший на территорию Российской Федерации;

гражданин Российской Федерации, вынужденный покинуть место жительства на территории одного субъекта Российской Федерации и прибывший на территорию другого субъекта Российской Федерации;

иностранный гражданин или лицо без гражданства, постоянно проживающие на законных основаниях на территории Российской Федерации и изменившие место жительства в пределах территории Российской Федерации по предусмотренным основаниям;

гражданин бывшего СССР, постоянно проживавший на территории республики, входившей в состав СССР, получивший статус беженца в Российской Федерации и утративший этот статус в связи с приобретением гражданства Российской Федерации, при наличии обстоятельств, препятствующих данному лицу в период действия статуса беженца в обустройстве на территории Российской Федерации.

Основными правами данной категории лиц являются: См: п. 1 ст. 6 Закона Российской Федерации от 19 февраля 1993 года № 4530−1 «О вынужденных переселенцах» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 25 марта 1993 г., № 12, ст. 427

самостоятельный выбор место жительства на территории Российской Федерации;

при отсутствии возможности самостоятельного определения места жительства, имеют право на получение направления на проживание в центре временного размещения вынужденных переселенцев;

содействие в обеспечении их проезда и провоза багажа к месту временного поселения в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации; См: Постановление Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2004 года № 713 «О порядке оказания содействия лицам, получившим свидетельство о регистрации ходатайства о признании их вынужденными переселенцами, и вынужденным переселенцам в обеспечении проезда и провоза багажа, а также выплаты соответствующей компенсации малообеспеченным лицам из числа указанных граждан» // Российская газета от 8 декабря 2004 года № 272

К основным обязанностям относятся:

соблюдение Конституции Российской Федерации и законов;

соблюдение установленного порядка проживания в центре временного размещения вынужденных переселенцев;

при перемене места жительства перед выездом сняться с учёта и в течение одного месяца встать на учёт;

прохождение ежегодного переучёта в установленные сроки.

Закон Российской Федерации «О беженцах» определили ещё одну категорию иностранных граждан и лиц без гражданства, которые по своему правовому положению отличаются от беженцев.

Так же как и «беженцы» данная категория лиц, в силу вполне обоснованных опасений не может пользоваться, или не желает пользоваться защитой государства своей гражданской принадлежности или государства своего обычно местожительства, и не может (не желает) вернуться в неё вследствие таких опасений. Основное отличие данной категории лиц состоит в том, что они не желают быть признаны беженцами (хотя у них есть все основания дл этого), а ограничиваются ходатайством о предоставлении им временного убежища.

Предоставление временного убежища осуществляется в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации. См: Постановление Правительства Российской Федерации от 9 апреля 2001 года № 274 «О предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации» // Российская газета от 28 апреля 2001 года № 84 Временное убежище может быть предоставлено иностранному гражданину или лицу без гражданства если они:

имеют основания для признания беженцем, но ограничиваются заявлением в письменной форме с просьбой о предоставлении возможности временно пребывать на территории Российской Федерации;

не имеют оснований для признания беженцам, по обстоятельствам, предусмотренным Законом «О беженцах», но из гуманных побуждений не могут быть выдворены (депортированы) за пределы России. См: Денисова С. Г. Конституционно-правовой статус беженцев и лиц, ищущих убежище. М., 2002. С. 15.

Если в отношении лица, ходатайствующего о предоставлении временного убежища, принято решение о предоставлении убежища, и он прошёл обязательное медицинское освидетельствование в установленном объёме — ему выдаётся свидетельство установленной формы. При получении свидетельства национальный (гражданский) паспорт и другие документы, удостоверяющие личность лица, получившего временное убежище, передаются на хранение в территориальный орган Федеральной миграционной службы. Свидетельство является основанием для законного пребывания данного лица на территории Российской Федерации и для регистрации его по месту пребывания.