Правовая природа государственной службы в Российской Федерации

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ Дипломная работа

Правовая природа Государственной службы в Российской Федерации

Тамбов, 2011 г.

СОДЕРЖАНИЕ Введение

1. История становления и развития государственного управления и государственной службы в России

1.1 Становление системы публичной службы в России

1.2 Государственная служба в дореволюционный период

1.3 Формирование и реформирование системы исполнительной власти в Советском союзе

1.4 Государственная служба в Российской Федерации на современном этапе

2. Сущность государственной службы и ее место в правовой системе

2.1 Понятие и система государственной службы

2.2 Основные принципы построения и функционирования системы государственной службы

2.3 Взаимосвязь видов государственной службы

2.4 Государственная служба в условиях современных реформ правовой системы Заключение Список использованных источников

ВВЕДЕНИЕ

Сущность государственной службы как правового института предполагает решение двух главных задач.

Во-первых, реализация Конституции и законов РФ, законодательство субъектов Федерации, обеспечение национальной безопасности с учетом интересов регионов, а также государственного суверенитета, экономической самостоятельности, духовно-нравственной самобытности народов.

Такие функции эффективно может выполнять лишь высокопрофессиональный, стабильный, рационально выстроенный и организационно продуманный и вместе с тем в экономическом и правовом отношении обеспеченный аппарат государственных органов.

Во-вторых, деятельность на основе специального законодательства как совокупность юридических норм, правил и процедур, регулирующих отношения, связанные с организацией государственной службы и выполнением стоящих перед ней задач. Предусмотрены правовой статус государственного служащего; особые процедуры замещения государственных должностей; права, обязанности и ответственность должностных лиц; специфический порядок и технологии прохождения службы. Все эти правовые нормы нацелены на соблюдение и защиту прав и свобод граждан.

Процесс реформы государственной службы проходит достаточно сложно. Проблемы в осуществлении реформы отчасти связаны и с недостаточным использованием исторического опыта борьбы с этими негативными явлениями. В связи, с чем в рамках исследования правовой природы государственной службы, нами отдельно была проанализирована история становления и развития государственного управления в России. Интерес представляет исторический опыт формирования прочного правового статуса чиновников как необходимого инструмента в создании действенного государственного механизма для решения стоящих перед государством задач. Изучение истории формирования и функционирования российской государственной службы, безусловно, полезно и для совершенствования действующего законодательства, с максимальной реализацией положительного отечественного опыта.

Актуальность заявленной темы настоящего исследования обусловлена, с одной стороны, недостаточной разработанностью проблемы в юридической науке, наличием ряда пробелов в системе историко-правовых знаний, с другой — необходимостью совершенствования действующего законодательства, назревшей необходимостью поиска мер повышения эффективности системы государственной службы.

Объект работы — становление, развитие и современное состояние системы государственного управления. Предметом исследования является государственная служба. Цель работы заключается в анализе правовой природы государственной службы. Достижение цели исследования обеспечивается последовательным решением ряда задач:

— рассмотреть становление системы публичной службы в России;

— охарактеризовать государственную службу в дореволюционный период;

— исследовать формирование и реформирование системы исполнительной власти в Советском союзе;

— рассмотреть государственную службу в Российской Федерации на современном этапе;

— охарактеризовать понятие и систему государственной службы;

— исследовать основные принципы построения и функционирования системы государственной службы;

— провести анализ взаимосвязи видов государственной службы;

— проанализировать состояние государственной службы в условиях современных реформ правовой системы.

Степень научной разработанности проблемы определяется тем, что на протяжении многих лет проблемы изучения государственной службы внимание отечественных ученых. На нынешнем этапе развития отечественной юридической науки интерес исследователей к данной проблематике еще более активизировался. Это касается и исторических основ, и поиска современных инструментов повышения эффективности публичного управления. Проблемы нашли отражение в работах Т. Г. Архиповой, М. Ф. Румянцевой, А. С. Сенина, Т. В. Баранника, С. В. Приваловой, Ю. Н. Старилова, В. П. Макаренко, С. Г. Наймушина, А. Г. Николаева, А. Ф. Ноздрачева, А. В. Облонского, С. Е. Чанова, С. С. Пчелинцевой, Б. П. Елесеева, В. Д. Граждана, В. Д. Адрианова и многих других.

Раскрытие предмета исследования, достижений цели и задач предопределило использование широкого спектра методов. Общенаучные методы познания способствовали созданию целостного представления об исследуемом явлении. Также нами использовались методы сравнения, методы анализа и синтеза, системный метод. Особое значение уделялось использованию специальных методов: формально-юридическому и сравнительно-правовому.

Структура работы состоит из введения, двух разделов, разделенных на главы, списка использованных источников и заключения.

1. История становления и развития государственного управления и государственной службы в России

1.1 Становление системы публичной службы в России Государственная служба в России имеет глубокие, многовековые историко-культурные корни. Она берет начало с давних времен становления государственности на Руси, когда закладывались основы государственного управления и госслужбы. Поначалу эти вопросы были тесно связаны с великокняжеской военной организацией, поскольку великий князь в деле госуправления опирался на дружину.

Дружинная администрация не только обеспечивала вооруженную защиту, но и вопросы управления. Примерно с XII в. отдельным чинам (дружинникам) давались волости в управление и «кормление» История государственного управления в России / под ред. А. Н. Марковой, Ю. Н. Федуловой. — М.: Юити-Дата, 2008. — С. 18. Порядок «кормления» имел место вплоть до реформ Ивана Грозного и частично до Петровских реформ.

Другой формой оплаты труда было пожалование земель в вотчину. Однако эти земли забирались обратно после оставления службы. Редко когда вотчины оставлялись в наследство.

На смену дружинной организации управления пришла система дворянства. Возникает «княжий двор», представляющий аппарат управления, в который входили дворяне (люди князя, дворовые люди), выполняющие административные, судебные, военные, хозяйственные и иные функции Макаренко В. П. Русская власть: теорико-социологические проблемы / В. П. Макаренко. — Ростов-н/Д: Феникс, 2001. — С. 42. Оплата службы также осуществлялась посредством кормления и предоставления земли в вотчину (наследственные владения). Таким образом, возникло потомственное и личное дворянство.

Служилым людям присваивались чины. Старорусское слово «чин» означало порядок, обряд. Следовательно, чин — это человек, которому должно было следить за порядком, исполнением законов.

В XIV—XV вв. в процессе становления Московского государства образуется государев двор — подобие единого госаппарата, совокупность высших госслужащих. Институт государева двора функционировал вплоть до преобразований Петра I и представлял собой своеобразную систему чинов (например, боярин, дворецкий, конюший, дьяк, окольничий, думный дворянин, стряпчий). Служилые люди (чины), представлявшие государев двор, возглавляли центральные и местные органы власти, занимали командные военные должности.

Важное значение в формировании и развитии государственной службы России имела реформаторская деятельность Петра I, его система административных реформ, сыгравшая большую роль в укреплении государства. Именно при Петре I государственная служба оформилась как правовой и социальный институт, действующий на постоянной основе.

К преобразованиям в публичном управлении того периода относят:

1. Осуществление более четкого разграничения функций между отраслями управленческой деятельности.

2. Создание социально-правового института государственной службы. История отечественного государства и права. В 2 ч. Ч. 1. / под редакцией О. И. Чистякова. — М.: Юрайт, 2006. — С. 39.

Петром I принимались строгие меры, принуждающие дворян нести государственную службу в качестве пожизненной повинности. Обязательная государственная служба была отменена лишь манифестом Петра III (1762 г.) и «Грамотой на право вольности и преимущества благородного российского дворянства» Екатерины II (1785 г.) История государственного управления в России / под ред. А. Н. Марковой, Ю. Н. Федуловой. — М.: Юити-Дата, 2008. — С. 21.

Серию административных преобразований и оформление института государственной службы завершила Табель о рангах, принятая 24 января 1722 г., отменяла приоритет родовитости над заслугами в делах, то есть принцип родовитости заменялся принципами выслуги и служебной пригодности. Устанавливалось три рода государственной службы: военная, гражданская (статская) и придворная. В четырнадцать классов Табели о рангах было включено 262 должности. Волочкова М. Табель о рангах, или Положение о чиновничестве и служащих при Петре I / М. Волочкова. // Кадровик: Трудовое право для кадровика. — 2008. — № 3. — С. 78. Табель о рангах) не только определял порядок приема на службу и ее прохождение от низших чинов к высшим, он впервые в истории России положил в ее основу принцип служебной пригодности, а продвижение гарантировали личные заслуги, знания, опыт, профессионализм.

Важный результат административной реформы Петра I — создание в органах власти системы карьерной службы.

Система карьерной службы, в основу которой была положена Табель о рангах, довольно успешно просуществовала вплоть до 1917 г., по ходу функционирования подвергаясь корректировке и адаптации к меняющимся условиям. К примеру, с развитием промышленности и горного дела в 1834 г. в Табель о рангах были включены горные классные чины — от 14-го чина (шихтмейстер) до 5-го чина (обер-берггауптман). С возрастанием социальной потребности в развитии науки в систему классификации чинов по рангам были включены научные классные чины — доктор (8-й чин по Табели), магистр (9-й чин), кандидат (10-й чин), действительный студент (12-й чин). Макаренко В. П. Русская власть: теорико-социологические проблемы / В. П. Макаренко. — Ростов-н/Д: Феникс, 2001. — С. 88.

Свое развитие порядок производства в чины и назначения на должности получил в Положении о порядке производства в чины по гражданской службе (1834 г.) и в Уставе о гражданской службе (1832 г.). В этих документах устанавливались два вида оснований для повышения по службе:

1) за выслугу лет, «усердное и похвальное» отправление службы;

2) за особые отличия в делах для «пользы» государства, «особенные труды и достоинства» чиновника.

Производство в чины за выслугу лет производилось следующим образом (с учетом времени нахождения в чине):

с 14-го по 9-й класс — через 3 года;

с 8-го по 5-й класс — через 4−6 лет;

с 4-го по 1-й класс (чины выше статского советника) — какого-либо служебного срока не устанавливалось, а пожалование было прерогативой государя-императора.

При присвоении чинов за особые отличия сроки службы в рамках соответствующих классных чинов сокращались:

с 14-го по 9-й класс — до двух лет;

с 8-го по 5-й класс — на один год. Архипова Т. Г. История государственной службы в России. XIII—XX вв.ека / Т. Г. Архипова, М. Ф. Румянцева, А. С. Сенин. — М.: РГГУ, 2000. С. 157.

Данное Положение позволяло канцелярским служащим посредством длительной службы (12 и более лет) и с помощью отличий приобрести право на получение первого классного чина коллежского регистратора.

Отсюда же берут начало конкурсы на госслужбе. Кадровым подразделениям министерств и губернских правлений предоставлялось право выдвигать наиболее отличившихся на замещение вакантных должностей 14-го класса на конкурсной основе. Макаренко В. П. Русская власть: теорико-социологические проблемы / В. П. Макаренко. — Ростов-н/Д: Феникс, 2001. — С. 115. Это открывало перед бывшими канцелярскими служащими возможность для карьеры уже в составе классного чиновничества, а также получение дворянства.

Система государственной службы включала в себя механизм прогнозирования потребности государства в служащих. Разрабатывались перспективные планы подготовки чиновников, замещения вакантных должностей, укрепления слабых звеньев в органах управления наиболее профессионально подготовленными специалистами.

С развитием государства совершенствовалась законодательная основа публичной службы. Правовой механизм осуществления карьеры включал: условия начала и прекращения службы, порядок ее прохождения, основания и порядок повышения в чине и должности, стимулирование служебного продвижения, контроль за повышением статуса и строгим соблюдением установленных правил поведения и деятельности.

1.2 Государственная служба в дореволюционный период Вопросами организации государственной службы, карьеры чиновников, прохождения службы в соответствии с действующими законами занимались соответствующие органы управления. К таковым следует отнести Инспекторский департамент первого отделения собственной его императорского величества канцелярии, Комитет о службе чинов гражданского ведомства, а также департаменты общих дел министерств и ведомств. История отечественного государства и права. В 2 ч. Ч. 1. / под редакцией О. И. Чистякова. — М.: Юрайт, 2006. — С. 209.

Постоянным и строгим требованием, определявшим право поступления на государственную службу и скорость продвижения по карьерной лестнице, начиная с петровских времен, был уровень образования. Этот уровень менялся, но оставался непременным. Так, согласно указу «Об устройстве училищ» (1803 г.) обязательным условием назначения на гражданскую должность, требующую юридических и других знаний, было окончание училища (государственного или частного). Согласно указу «О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытании в науках для производства в Коллежские Асессоры и Статские Советники» (1809 г.) для получения чина коллежского асессора (8-й класс, дающий право получения потомственного дворянства) необходимо было подтверждение учебы в университете. А для получения чина статского советника (практически свидетельствующего о вхождении в элиту российского общества) необходимо было, кроме выслуги лет, иметь аттестат об окончании университета. Атаманчук Г. В. Сущность государственной службы: История, теория, закон, практика / Г. В. Атаманчук. — М.: РАГС, 2003. — С. 74. Данное квалификационное требование по образованию было в 1834 г. Этому способствовало отсутствие образовательных учреждений, что влекло к препятствиям для гарантированного получения очередных чинов за выслугу лет и успешного совершения карьеры.

Взошедший на престол Александр I (1801—1826 гг.) прежде всего восстановил роль Сената, который по его указу «О правах и обязанностях Сената» (1802 г.) стал хранителем законов и верховным органом империи, чьи указы должны исполняться как императорские. В тот же день был обнародован манифест «Об учреждении министерств», по которому коллегии были заменены министерствами, а министры позже вошли в Государственный совет (1810 г.)и Комитет министров (1812 г.). История отечественного государства и права. В 2 ч. Ч. 1. / под редакцией О. И. Чистякова. — М.: Юрайт, 2006. — С. 187.

Характеризуя дореволюционный этап государственной службы России, следует отметить, что в этот период (указ Николая I, июнь 1843 г.) с целью повышения эффективности деятельности чиновников была введена практика испытательного срока, а в ряде ведомств — специальных экзаменов перед утверждением в должности. Было введено принесение присяги при поступлении на гражданскую службу, а также учрежден институт кандидатов на выдвижение (кадровый резерв, говоря современным языком). Макаренко В. П. Русская власть: теорико-социологические проблемы / В. П. Макаренко. — Ростов-н/Д: Феникс, 2001. — С. 231. Эти институты используются в организации и функционировании государственной службы нынешней России (кроме присяги гражданских служащих).

Что касается местного управления, то оно в основном осталось на прежних основаниях. Было увеличено количество губерний до 52 (1850 г.); вновь созданы наместничества во главе с генерал-губернаторами (10 в 1850 г.); градоначальств (5 в 1850 г.), главы которых приравнивались к губернаторам; разделении в 1837 г. уездов на станы, где назначаемый губернатором становой пристав возглавлял местную администрацию, опираясь на выборных сельских сотских, десятских и вотчинную полицию. Атаманчук Г. В. Сущность государственной службы: История, теория, закон, практика / Г. В. Атаманчук. — М.: РАГС, 2003. — С. 94.

Николай I всерьез озаботился деятельностью гражданской службы, для чего был создан Инспекторский департамент гражданского ведомства при Первом отделении его канцелярии (5 сентября 1846 г.).

Он состоял из четырех экспедиций и канцелярии: первая экспедиция ведала чинопроизводством в министерствах, занималась представлениями руководителей учреждений на чиновников определенных рангов. В ведении второй экспедиции входило чинопроизводство в губерниях. Третья экспедиция занималась вопросами приема на службу, ее прохождением, утверждения в должностях и увольнения со службы. В четвертой экспедиции проверялась правильность ведения списков, сосредоточивались сведения об изменениях в составе гражданских служащих1.

Однако Александр II своим указом от 30 мая 1858 г. упразднил Инспекторский департамент. Отмена крепостного права, проведенная Александром II привела к освобождению из-под личной власти помещиков, получило свободу, различные гражданские права (совершать сделки, вести торговлю, владеть движимым и недвижимым имуществом). История отечественного государства и права. В 2 ч. Ч. 1. / под редакцией О. И. Чистякова. — М.: Юрайт, 2006. — С. 235.

Помимо отмены крепостного права в государственной системе возродились земства. Земское самоуправление основывалось на частнособственнических принципах. Для избрания уездного земского собрания, с которого и начиналось формирование местного самоуправления, жители делились на три социальные группы (курии). Первая включала землевладельцев, вторая — собственников недвижимого имущества в городе и третья — крестьян. Преобладали в земствах дворяне.

После скоропостижной гибели Александра II на престол взошел Александр III (1881—1894 гг.). Он посчитал ошибкой упразднение Инспекторского департамента и указом от 6 мая 1894 г. восстановил его под названием Комитета о службе чинов гражданского ведомства Атаманчук Г. В. Сущность государственной службы: История, теория, закон, практика / Г. В. Атаманчук. — М.: РАГС, 2003. — С. 130. Этот комитет утверждал представления о первом присвоении классного чина, о повышении чинов на основании удостоверений об окончании учебных заведений, об успешном прохождении испытаний при университетах и других учебных заведениях, свидетельств о присуждении ученых степеней и академических званий. В его ведении находились производство в чины за выслугу лет до 5-го класса включительно, перевод из военных чинов в гражданские, награждение чинами за отличия. История государственного управления в России / под ред. А. Н. Марковой, Ю. Н. Федуловой. — М.: Юити-Дата, 2008. — С. 199. В 1894 г. умер Александр III и на престол в возрасте 25 лет вступил Николай II (1894—1917 гг.).

К концу XIX в. аппарат управления увеличился в семь раз (с учетом роста населения), составив 385 тыс. человек. Чиновничество было связано сложной системой регламентов и правил. Оно по-прежнему делилось на 14 рангов. Каждый ранг имел свой мундир, титул, ордена.

Проводимая императором реорганизация управления в центре не затронула управление на местах. Оно по-прежнему насчитывало 78 губерний, четыре градоначальства (в том числе Петербургское), 10 генерал-губернаторств (Московское и девять — на окраинах), а также по 10—15 у.е.здов в каждой губернии. Опорой самодержавия был Совет объединенного дворянства, который отстаивал незыблемость самодержавия и помещичьего землевладения. Архипова Т. Г. История государственной службы в России. XIII—XX вв.ека / Т. Г. Архипова, М. Ф. Румянцева, А. С. Сенин. — М.: РГГУ, 2000. С. 176.

Комплекс правовых и административных действий позволил превратить государственный аппарат в достаточно слаженный и успешно действовавший механизм государственного управления, приводивший в движение громадный и сложнейший организм Российской империи. Свое функционирование он прекратил в 1917 г. В начале 1917 г. всеобщее недовольство властью привело к революционному взрыву в столице империи — Петрограде, что привело к победе солдатского восстания. С 27 февраля 1917 г. начинается февральская революция, которая привела 2 марта 1917 г. к отречению Николая II от престола.

1.3 Формирование и реформирование системы исполнительной власти в Советском союзе Советский период истории России с точки зрения государственной службы начался с ликвидации дореволюционной госслужбы декретом Всероссийского центрального исполнительного комитета (ВЦИК) «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» от 11 ноября 1917 г. В стране была изменена система государственного управления. Волкова В. В. Государственная служба / В. В. Волкова, А. А. Сапфирова. — М.: Юни-Дата, 2009. — С. 11.

Согласно Конституции РСФСР, принятой в 1918 г., основой системы государственного управления стали Советы рабочих, крестьянских, красноармейских и казачьих депутатов — представительные органы, действовавшие на всех уровнях политической власти. Высшим органом власти стал Всероссийский съезд Советов, между съездами — ВЦИК. Главным исполнительным органом стал Совет народных комиссаров. Созданные вместо министерств 18 народных комиссариатов обеспечивали управление промышленностью, финансами, транспортом и другими отраслями Авакьян С. А. Конституционное право Российской Федерации в 2 т. Т.1 / С. А. Авакьян. — М.: Юристъ, 2008. — С. 63. Граждане, работающие в центральных и местных органах госвласти, считались государственными служащими.

Отличительной чертой новых органов власти было соединение законодательных и исполнительных функций. Силу имели не только постановления съезда Советов и ВЦИК, но и декреты Совнаркома и даже акты отдельных наркоматов. На съезде были сформулированы наиболее общие принципы организации советской государственности и положено начало созданию новой системы государственного управления, началась советизация России.

Так как «руководящей и направляющей силой» общества являлась Коммунистическая партия, то постепенно произошел процесс сращивания партийных и государственных структур, и соответственно, партийной и государственной службы. Чаще всего в отношении лиц, занятых на партийной и государственной работе, в употреблении был термин «партийные и советские кадры».

Для осуществления властных полномочий партии необходим был аппарат, для организации которого был использован принцип номенклатуры. Под номенклатурой в советское время понимали перечень наиболее важных должностей в государственном аппарате и в общественных организациях, кандидатуры на которые предварительно рассматривались, рекомендовались, утверждались и отзывались партийными комитетами — от райкома (горкома) до ЦК партии.

Подобную основу система государственного управления и работы партийных и советских кадров сохранила, хотя и претерпела ряд изменений (не носящих принципиального характера), поскольку за 75 лет — с 1917 по 1992 г. — прошла несколько этапов реформ, развития и «перестройки». Партийные, советские и производственные кадры подбирались «по моральным, деловым и профессиональным качествам». Невозможно было перейти на более высокий уровень, не пройдя все предыдущие. Кадровая политика гарантировала качественный отбор по критериям очевидным и убедительным для всех. Принцип подбора и расстановки кадров «по преемственности» абсолютно превалировал над принципом «замены командой».

На основе номенклатуры возник и стал процветать культ личности Сталина, который олицетворял авторитарность партийно-государственной элиты, оторванной от народа. В этот период ограничивалась советская демократия, нарушалась законность, принижалась роль суда, прокуратуры, имели место правовой и внесудебный произвол, необоснованные массовые репрессии, от чего пострадали многие невинные люди, в том числе и особенно члены партии, работники органов государственного, военного, общественного управления, специалисты народного хозяйства, культуры, науки, искусства и др. История государственного управления в России / под ред. А. Н. Марковой, Ю. Н. Федуловой. — М.: Юити-Дата, 2008. — С. 192.

После смерти Сталина 5 февраля 1953 г. партию и страну возглавил Г. М. Маленков. Со второй половины 1953 г. обострилась борьба за власть между Маленковым и Н. С. Хрущевым, которая привела в 1955 г. к снятию Маленкова со всех должностей. Там же. — С. 201.

На октябрьском пленуме ЦК 1964 г. Хрущев был смещен со всех постов. Новым генсеком партии стал Л. И. Брежнев. 10 ноября 1982 г. наступила смерть больного Брежнева, на смену которого пришли также тяжело больные Ю. В. Андропов, а затем К. У. Черненко. Они достаточно скоро умерли, и в 1985 г. центральную власть возглавил М. С. Горбачев. Первоначально он выдвинул концепцию «ускорения» развития экономики, а когда она провалилась, предложил идею «перестройки» Атаманчук Г. В. Сущность государственной службы: История, теория, закон, практика / Г. В. Атаманчук. — М.: РАГС, 2003. — С. 215. Лозунг обновления социализма, его демократизации был с радостью воспринят населением, предполагавшим, что речь идет о конвергенции социальных достижений социализма и общечеловеческих ценностей.

В качестве основных признаков функционирования государственной службы в советский период можно отметить следующие:

— в условиях верховенства в стране Коммунистической партии Советского Союза государственная служба не была самостоятельным социально-правовым институтом, во многом она носила подчиненный характер по отношению к партийной работе, срастаясь с последней;

— гарантированно обеспечивалось достаточное и достойное материально-финансовое обеспечение и социальные льготы.

— к госслужащим практически относились все лица, местом работы которых были государственные учреждения и организации, и получающие заработную плату из бюджетных средств (включая учителей и врачей);

— правовое положение госслужащих, как правило, определялось трудовым законодательством, за исключением военнослужащих и сотрудников органов внутренних дел и государственной безопасности.

1.4 Государственная служба в Российской Федерации на современном этапе С прекращением в декабре 1991 г. существования СССР перед его преемницей — Российской Федерацией — встал вопрос об организации новой системы государственной службы. Это было связано, в первую очередь, с необходимостью решения проблемы создания новой российской государственности в условиях смены политического устройства, системы социально-экономических отношений, структуры экономики (перехода от административно-командной к рыночной экономике).

Правовые основы новой российской государственности были заложены в принятой в декабре 1993 г. Конституции Российской Федерации, которая утвердила продолжение государственного строительства на основе принципов федерализма и закрепила положение о том, что единственным источником власти в стране является ее многонациональный народ, осуществляющий свою власть непосредственно и через органы государственной власти и органы местного самоуправления Комментарий к Конституции Российской Федерации / под общ. ред. Л. В. Лазарева. -М.: Новая правовая культура, 2007. — С. 16. В ней признан принцип разделения властей на исполнительную, законодательную и судебную. Реализация положений Конституции РФ 1993 г. позволила, несмотря на определенные недостатки, сформировать основу новой российской государственности, государственного и муниципального управления, социально-правового института государственной и муниципальной службы.

В целях решения проблемы создания новой системы государственной службы 3 июня 1993 г. вышел Указ Президента РФ «О первоочередных мерах по организации системы государственной службы в Российской Федерации» Указ Президента РФ от 3 июня 1993 г. № 848 «О первоочередных мерах по организации системы государственной службы в Российской Федерации» // Система ГАРАНТ (утратил силу). Однако путь создания таковой системы оказался неблизким. Через 10 лет, 27 мая 2003 г., был принят Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации». Федеральный закон от 27 мая 2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (с изм. и допол.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003 г. № 22. ст. 2063.

Важное значение в деле организации системы государственной службы имели следующие нормативно-правовые акты:

— утверждение Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. «Положения о федеральной государственной службе Российской Федерации», которое нормативно закрепило основные понятия, связанные с государственной службой; Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. «Положение о федеральной государственной службе Российской Федерации» // Система ГАРАНТ (утратил силу).

— утверждение Указом Президента РФ от 11 января 1994 г. № 32 реестра должностей государственной службы, классифицировавшего должности по категориям («А», «Б» и «В»);

— принятие Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ, устанавливающего правовые основы государственной службы РФ и правовые основы положения государственных служащих РФ, принципы организации и функционирования государственной службы, определил порядок прохождения госслужбы, классификацию должностей и квалификационных разрядов госслужащих, установил ограничения в их деятельности. Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» // Система ГАРАНТ (утратил силу). Закон об основах госслужбы действовал почти десятилетие, до 1 февраля 2005 г. — вступления в действие Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»;

— упорядочение Указом Президента РФ от 9 апреля 1997 г. № 310 «О денежном содержании федеральных госслужащих» оплаты труда федеральных государственных служащих;

— закрепление Указом Президента Российской Федерации от 6 июня 1996 г. № 810 «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» Указ Президента Российской Федерации от 6 июня 1996 г. № 810 «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» // Система ГАРАНТ (утратил силу)., а затем Указом Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» Указ Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» (с изм. и допол.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002 г. № 33. ст. 3196. ограничений на госслужбе и требований к служебному поведению госслужащих.

Однако, несмотря на предпринятые меры в области построения государственности, создания новой системы государственного управления и новой системы государственной службы России, к концу 90-х гг. обнаружилась их малоэффективность по ряду направлений функционирования, слабость российской государственности, нерешенность ключевых для российского общества задач в области экономики и социальной сферы, негативные тенденции в деятельности госслужбы и муниципальной службы (коррупция государственных и муниципальных служащих, взяточничество, непрофессионализм в работе).

Остро встал вопрос о необходимости проведения как административной реформы, так и реформы государственной службы, а также реформы муниципальной службы. В целях реформирования государственной службы 15 августа 2001 г. была принята Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации Концепция реформирования системы государственной службы РФ (утв. Президентом РФ от 15 августа 2001 г.) // Система ГАРАНТ., а 19 ноября 2002 г. Президент РФ своим Указом № 1336 утвердил федеральную целевую программу «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003;2005 годы)» Указ Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336 «О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 — 2005 годы)» (с изм. и допол.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002 г. № 47. ст. 4664. Указом были определены основные направления реформирования государственной службы РФ:

1) создание комплексной нормативно-правовой основы регулирования государственной службы РФ;

2) разработка эффективных механизмов проведения кадровой политики в сфере государственной службы РФ в целях оптимизации состава госслужащих;

3) выработка мер по совершенствованию оплаты труда госслужащих, финансово-экономического и материально-технического обеспечения государственной службы РФ, по рациональному использованию в системе государственной службы современных информационных технологий;

4) внедрение программ подготовки кадров для государственной службы РФ и профессионального развития госслужащих;

5) формирование системы управления государственной службой РФ.

В целях реализации положений Концепции и Программы реформирования госслужбы были приняты основополагающие Федеральные законы: «О системе гражданской службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ.

Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации, предусматривает систему мер по организации взаимодействия государственной службы и структур гражданского общества. Их главная цель, как отмечают сами авторы реформ, — дебюрократизация отношений между государственными служащими, гражданами и структурами гражданского общества. Административная реформа в России: научно-практическое пособие" // под редакцией С. Е. Нарышкина и Т. Я. Хабриевой. М., Инфра-М, 2006. — С. 24. Закон о гражданской службе фактически не стал законом прямого действия, он предусматривает принятие более двух десятков нормативных правовых актов (федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ), которые позволят наполнить его нормы реальным содержаниемТам же — С. 115.

Таким образом, в России постепенно создается комплексная нормативная правовая основа регулирования государственной службы в соответствии с установленной системой.

В отношении военной службы в советское время и в постсоветской России всегда признавалась необходимость сохранять особое законодательство и особый порядок правового регулирования.

Общее правовое регулирование прохождения государственной правоохранительной службы РФ, а также вопросов правовой и социальной защиты сотрудников, граждан, уволенных с государственной правоохранительной службы, и их семей будет осуществляться специальным федеральным законом, проект которого подготовлен. Для отдельных видов правоохранительной службы, скажем, в органах внутренних дел, в таможенных органах, сохраняется необходимость особой регламентации.

Таким образом, создание и становление социально-правового института государственной находится в постоянном развитии и реформировании. В процессе формирования и развития института государственной службы современной России учитываются исторические и национальные особенности функционирования госслужбы, складывавшиеся на протяжении нескольких столетий, а также зарубежный опыт.

2. Сущность государственной службы и ее место в правовой системе

2.1 Понятие и система государственной службы Слово «служба» имеет несколько значений. Под службой может пониматься как орган исполнительной власти (Федеральная Служба безопасности), так и структурное подразделение органа исполнительной власти (служба общественной безопасности УВД). В нашем случае службу мы понимаем как вид деятельности.

Одним из требований, предъявляемых к государственной службе, является возможность ее осуществления только на профессиональной основе, то есть определенной категорией служащих, для которых работа в государственном аппарате — основная профессия). Под профессиональной основой в литературе Граждан В. Д. Государственная гражданская служба/ В. Д. Граждан. — М.: Кнорус, 2007. — С. 68. понимается непрерывная, преемственная и компетентная деятельность. Д. Н. Бахрах — «деятельность постоянную в течение определенного времени в рамках определенного коллектива за регулярно получаемое вознаграждение» Бахрах Д. Н. Административное право / Д. Н. Бахрах, Б. В. Российкий, Ю. Н. Старилов. — М.: Норма, 2008. — С. 250. Отмечая справедливость данных высказываний, отметим сложность определения основной профессии по перечисленным признакам. Государственная служба должна осуществляться профессионалами. Профессионализм обусловлен необходимостью компетентного и преемственного осуществления деятельности государственных органов и иных структур.

Следует отметить, что понятие «государственная служба» употребляется в широком и в узком смысле. В узком смысле это деятельность в государственных органах по непосредственной реализации их задач и функций, а в широком — как в государственных органах, так и в государственных организациях (если эта деятельность непроизводственного характера). Волошина В. В. Правовые проблемы регулирования государственной службы в Российской Федерации / В. В. Волошина // Система ГАРАНТ. Также в широком смысле к государственной службе относится трудовая деятельность работников, выполнение ими служебных функций в государственных органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях. В узком смысле под государственной службой Российской Федерации понимается профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий:

— Российской Федерации;

— федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;

— субъектов Федерации;

— органов государственной власти субъектов Федерации, иных государственных органов субъектов Федерации;

— лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;

— лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Федерации.

Посредством государственной службы реализуются задачи и функции государственных органов. Этот вид социальной деятельности носит государственно-властный характер и осуществляется гражданами, которые именуются государственными служащими, то есть лицами, замещающими ту или иную должность в государственном органе и обладающими властными полномочиями по отношению к неподчиненным им по службе гражданам и должностным лицам организаций, предприятий, учреждений.

Таким образом, под государственной службой понимается вид деятельности, осуществляемой на профессиональной основе за материальное вознаграждение в государственных органах в целях непосредственной реализации задач и функций государства (узкий смысл) или в государственных органах и организациях, направленная на выполнение своих обязанностей непроизводственного характера (широкий смысл).

Государственный служащий — это лицо, занимающее должность за вознаграждение и осуществляющее различные должностные функции: управленческие (руководитель органа), правоохранительные, социально-культурные, обслуживающие и т. п.

Принятый в 2003 г. Федеральный закон «О системе государственной службы РФ» подразделяет государственную службу на следующие виды: государственная гражданская служба; военная служба; правоохранительная служба. При этом государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации. Федеральный закон от 27 мая 2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (с изм. и допол.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003 г. № 22. ст. 2063. Вместе с тем, названный закон лишь определяет общие положения указанных видов государственной службы и не дает даже определения военной и правоохранительной службы, отнеся это к компетенции соответствующих законов, которые в настоящее время еще не проработаны.

Институт государственной службы носит межотраслевой характер, в него входят нормы конституционного, административного, трудового, гражданского, муниципального и других отраслей права.

К специальным актам, регламентирующим государственную службу, относятся Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58 ФЗ «О системе государственной службы» Там же, Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79 ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (с изм. и допол.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004 г. № 31. ст. 3215., другие федеральные законы и иные нормативно-правовые акты, в том числе указы Президента РФ См. например: Указ Президента РФ от 30 апреля 2008 г. № 634 «Вопросы федеральной государственной гражданской службы» (с изм. и допол.) // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2008 г. № 18. — ст. 2006; Указ Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 113 «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2005 г. — № 6. — ст. 440; Указ Президента РФ от 11 января 1995 г. № 32 «О государственных должностях Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1995 г. — № 3. — ст. 173; Указ Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336 «О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 — 2005 годы)» (с изм. и допол.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002 г. № 47. ст. 4664; Указ Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» (с изм. и допол.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002 г. № 33. ст. 3196, постановления Правительства РФ См. например: Постановление Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2005 г. — № 31. — ст. 3233., конституции, уставы, законы и другие нормативные акты субъектов Федерации, регулирующие вопросы государственной службы.

Особенности государственной службы в отдельных государственных органах устанавливаются законами на базе рамочного Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации». В Федеральном законе от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы» определены правовые и организационные основы системы государственной службы страны. Законом установлено, что государственная гражданская служба является одним из видов государственной службы и вместе с военной и правоохранительной службами составляет систему государственной службы. Этот вид службы подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов Федерации. При этом правовое регулирование и организация федеральной государственной гражданской службы находятся в ведении Российской Федерации; правовое регулирование государственной гражданской службы субъектов Федерации — в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, а ее организация — в ведении субъектов Федерации. Любимов А. П. Конституция Российской Федерации в таблицах и схемах / А. П. Любимов. — М.: Экзамен, 2006. — С. 42.

Новеллой Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы» является впервые данное на федеральном уровне понятие государственной гражданской службы как вида государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Федерации.

В федеральном законе «О системе государственной службы» четко разграничены понятия федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Федерации. Кроме того, обозначен ряд принципиальных вопросов государственной гражданской службы, включая, в частности, порядок утверждения перечней должностей федеральной государственной гражданской службы, реестра должностей государственной гражданской службы субъектов Федерации, определение федерального государственного служащего и государственного служащего субъектов Федерации и др. Федеральный закон от 27 мая 2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (с изм. и допол.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003 г. № 22. ст. 2063.

В тоже время из Федерального закона «О системе государственной службы» следует, что некоторые важные вопросы государственной гражданской службы должны регулироваться соответствующим федеральным законом о виде государственной службы (для гражданских служащих, соответственно, законом о государственной гражданской службе), а именно:

а) правовое положение (статус) федерального государственного гражданского служащего и государственного гражданского служащего субъектов Федерации, в том числе ограничения, запреты обязательства, правила служебного поведения, ответственность, а также порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров;

б) порядок поступления на государственную службу и замещения вакантных должностей на конкурсной основе, условия формирования конкурсных комиссий, правила опубликования информации о конкурсах в средствах массовой информации, а также другой порядок поступления на государственную службу и замещения вакантных должностей;

в) дополнительные требования к гражданам при поступлении на государственную службу по контракту;

г) условия контрактов, порядок их заключения, а также основания и порядок прекращения их действия;

д) предельный возраст пребывания на государственной гражданской службе;

е) назначение на должность, присвоение классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания, аттестация или квалификационный экзамен;

ж) основания прекращения государственной службы, в том числе увольнения в запас или в отставку;

з) условия учета при присвоении классного чина ранее присвоенного дипломатического ранга, воинского и специального звания в связи с переходом на государственную гражданскую службу с государственной службы другого вида;

и) стаж (общая продолжительность) государственной гражданской службы;

к) условия включения в стаж (общая продолжительность) государственной гражданской службы продолжительности государственной службы другого вида.

2.2 Основные принципы построения и функционирования системы государственной службы Исходя из смысла термина «принцип», означающего начало, основу, правовые принципы определяются как основополагающие идеи, закрепленные в законе Теория государства и права / кол. авторов; отв. ред. А. В. Малько. — М.: Кнорус, 2007. — С. 163. Они приобретают значение императивных требований, конкретных правил и обязывают правоприменителя к определенному поведению или устанавливают определенные запреты. Как отмечается в учебной литературе: «Принципы охватывают всю правовую идею и придают ей логичность, последовательность, сбалансированность, освобождая от конкретики и частностей» Там же. — С. 166. Само понятие «принцип» является не только исходным положением какой-либо теории, но руководящей идеей, основным правилом деятельности, основой устройства или действия различных механизмов, в том числе и социальных.

Необходимость выделения правовых принципов объясняется тем, что в случае в случае пробелов в законе, несогласованности правовых норм или затруднений в их применении правоприменитель должен руководствоваться правовыми принципами. Важно отметить, что последние не только определяют уровень правового регулирования тех или иных общественных отношений, но и указывают на дальнейшее развитие законодательства. Лукьяненко М. П. Принцип профессионализма государственных служащих в системе принципов организации и деятельности механизма государства / М. П. Лукьяненко // Власть и право в меняющейся России: сб. науч. тр. по мат-лам Общерос. науч.-практ. конф. 16 мая 2008 г. / отв. ред. В. М. Пучнин. — Тамбов: Издательский дом ТГУ им. Г. Р. Державина, 2008. — С. 256.

Учитывая значение правовых принципов, можно сказать, что качество законов и эффективность правового регулирования во многом зависят от того, как в них сформулированы и раскрыты такие принципы. В демократическом правовом государстве правовые принципы формулируются учеными на основе достижений правовой мысли за всю историю цивилизации, отечественных достижений, а также с учетом специфических объективных закономерностей развития общества. Эбзеев Б. С. Конституция. Демократия. Права человека / Б. С. Эбзеев. — М.: Изд-во Пул, 1992 г. — С. 37.

Федеральный закон «О системе государственной гражданской службы» является базовым для всей системы государственной службы. Поэтому принципы, закрепленные в нем, должны учитываться при разработке всех иных законодательных и подзаконных актов о государственной службе.

1) Первым среди принципов государственной гражданской службы назван принцип федерализма. В соответствии с ч. 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации. Любимов А. П. Конституция Российской Федерации в таблицах и схемах / А. П. Любимов. — М.: Экзамен, 2006. — С. 74. В соответствии с п. «к» ст. 72 Конституции Российской Федерации административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, при этом федеральная государственная служба находится в исключительном ведении Российской Федерации (п «т» ст. 71 Конституции Российской Федерации) Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) (с изм. и допол.) // Российская газета. 1993 г. № 237. Поскольку военная и правоохранительная служба в соответствии с ч. 3 ст. 2 Федерального закона «О системе государственной службы» являются видами федеральной государственной службы — правовое регулирование этих видов службы осуществляется только на федеральном уровне. Государственная гражданская служба несмотря на разделение на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации является единым целостным механизмом, призванным реализовывать функции государства. Принцип единства правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации выражается в установлении единого правового статуса государственного гражданского служащего; установлении приоритета федерального законодательства в закреплении правовых основ государственной гражданской службы. Привалова С. В. Принципы организации государственной службы современной России / С. В. Привалова // Система ГАРАНТ. Правовое регулирование и организация федеральной государственной гражданской службы находятся в ведении Российской Федерации. Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация — в ведении субъекта Российской Федерации.