Правовая охрана земель

Правовая охрана земель

право регистрация земельный государственный Обеспечение охраны и рационального использования земель является одной из наиболее важных функции государства. Реализация этой функции обеспечивается различными организационными и правовыми методами. Земельная реформа изменила подходы к правовому регулированию использования земель. Также изменилось и отношение к земельному участку, который стал пониматься не только как природный объект, но и как недвижимое имущество, объект оборота.

Конституцией Российской Федерации установлено, что земля и иные природные ресурсы охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории¹. Земля является важнейшим природным ресурсом, от которого во многом зависит жизнь и благополучие всего человечества. Поэтому земля находится под особой охраной со стороны государства. В частности, согласно ст. 4 Федерального закона от 10 января 2002 «Об охране окружающей среды»², земли и почвы признаются объектами охраны от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности.

В этих условиях важно как на законодательном, так и на правоприменительном уровне обеспечить соблюдение определенного баланса между этими двумя аспектами правовой природы земельных участков. Принимая меры к развитию рынка недвижимого имущества, которыми являются и земельные участки, государство должно обеспечить и сохранение надлежащего качества земель и почв, которые являются уникальными природными объектами, обеспечивающим наше существование.

Из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок и ним³ государство черпает достоверную информацию о правомерном использовании земельных участков, включая ограничения и обременения. Такая информация имеет значение для принятия государственно-властных решений в области управления земельным фондом. Кроме того, осуществляемая учреждениями юстиции при проведении государственной регистрации проверка законности сделок с земельными участками, является одним из способов обеспечения контроля за законностью их использования. В частности, при проведении регистрации осуществляется и проверка сохранения принадлежности земельного участка к определенной категории земель, неизменности его целевого использования или же проверка правомерности перевода его из одной категории в другую.

Вопросы правового регулирования рационального использования и охраны земель, государственного земельного кадастра продолжают разрабатываться и современными исследователями, такими как СЛ. Боголюбов, Г. Л. Волков, Е. Л. Галиновская, Л. К. Голиченков, ДБ. Горохов, Ю. Г. Жариков, О. М. Козырь, О. И. Крассов, И. Ф. Панкратов, В. В. Петров, О. Л. Самончик, И. Л. Сыродоев и другие.

Кроме того, современные специалисты в области гражданского права проводят исследования, связанные с правовым регулированием института государственной регистрации прав на землю и иную недвижимость в современной России. Среди них М. И. Брагинский, В. В. Витрянский, О. Н. Садиков, Е. Л. Суханов и другие.

1. Понятие, субъект и объект государственной регистрации прав на земельные участки

1.1 Правовая природа и принципы государственной регистрации и ее значение для обеспечения охраны и рационального использования земель

Современное правовое регулирование исходит из того, что земля является в первую очередь важнейшим и уникальным природным объектом. Конституция РФ устанавливает, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ст. 9 Конституции РФ). Таким образом, налицо высочайшая социальная и природная ценность земли как природного ресурса. Причем процитированная норма Конституции РФ не просто признает высокую значимость земли, но и указывает, что для нее устанавливается особый порядок использования и охраны. Указанные конституционные положения развивались и развиваются в иных нормативно-правовых актах. Таким образом, государство стремится обеспечить рациональное и законное использование земель на всей территории России, используя при этом, разумеется, правовые средства. Поэтому общественные отношения, предметом которых являются земельные участки, во многом носят публично-правовой характер.

С другой стороны, действующим законодательством Российской Федерации земельные участки отнесены к недвижимому имуществу⁴, и, соответственно, могут являться предметом оборота. В силу этого вещные права па них, ограничения этих прав и сделки с земельными участками, в установленных законом случаях, подлежат государственной регистрации учреждениями юстиции в едином государственном реестре прав⁵.

Отметим, что появление института государственной регистрации прав на землю и иное недвижимое имущество во многом обусловлено необходимостью защиты частных интересов участников развивающегося в нашей стране рынка земли и иной недвижимости. В то же время, было бы неправильным говорить, что государственная регистрация не защищает и интересы государства. Так, например, можно говорить о том, что государство получает весьма мощный информационный ресурс, содержащий совокупность сведений о правовом положении земель, что даст возможность эффективно принимать необходимые государственно-властные решения в сфере управления земельным фондом.

При этом, обеспечение рационального использования и охрана земель, как мы сказали, является важной задачей для государства в области земельных правоотношений.

Введение

государственной регистрации, как представляется, не должно каким-либо образом помешать выполнению этой задачи, а, скорее, должно помочь в этом. В противном случае, необходимый баланс между использованием земли как объекта имущества (товара) с одной стороны и природного ресурса, который является основой жизни и деятельности, с другой будет потерян, что может повлечь негативные экономические, экологические и социальные последствия.

Важно отметить, что до передачи функций по регистрации прав на земельные участки учреждениям юстиции, регистрация проводилась в рамках государственного земельного кадастра, хотя и в настоящее время данные о правовом положении земельного участка продолжают отражаться в том числе и в кадастровой документации. То сеть, можно говорить о том, что фиксации правового режима каждого земельного участка отводится важная роль. При этом, как нам видится, очень сложно строго разделить элементы правового режима земельного участка, которые относятся к нему как к недвижимой вещи и как к природному объекту. Например, многие из предусмотренных ст. 56 Земельного кодекса РФ ограничения прав на землю, такие как особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах, особые условия охраны окружающей среды и другие виды ограничений, установленные Земельным кодексом РФ и федеральными законами, направлены на защиту земли как природного объекта и ресурса, но в то же время они ограничивают использование земельных участков как объектов недвижимости и подлежат государственной регистрации в учреждениях юстиции.

Поэтому вряд ли можно сомневаться, что институт государственной регистрации прав на недвижимость имеет значение для обеспечения рационального и законного использования земель в Российской Федерации. Важно дать ответ на вопрос, какое именно, наметить пути более полного, если возможно, его использования в этих целях.

Представляется, что для выяснения поставленных вопросов требуется, прежде всего, выяснить, в чем состоит значение понятия государственной регистрации, какова ее сущность и правовое значение согласно действующему законодательству РФ.

Институт государственной регистрации прав на недвижимое имущество (включая земельные участки) и сделок с ним появился в российском законодательстве сравнительно недавно. Основные положения, касающиеся государственной регистрации, содержатся в Федеральном законе от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»⁶ (далее — Закон о регистрации) и в Гражданском кодексе РФ.

В законе о регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним определяется как юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации (п. 1 ст. 2). Таким образом, законодатель определил государственную регистрацию, прежде всего, как акт компетентных органов государства.

Вместе с тем, исходя из общей теории права и анализа правовых норм, регулирующих отношения, связанные с государственной регистрацией прав на недвижимое имущество, можно выявить и другие аспекты понятия государственной регистрации прав на недвижимость. В частности, государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним может рассматриваться как правовой институт.

1.2 Земельный участок как объект правоотношений в области государственной регистрации и кадастрового учета

Целый ряд норм Земельного кодекса РФ регулируют вопросы, связанные с государственной регистрацией прав на земельные участки. В частности, согласно п. 1 ст. 25 ЗК РФ права на земельные участки подлежат государственной регистрации. Правовое регулирование вопросов, связанных с государственной регистрацией прав на земельные участки осуществляется и целым рядом других норм Земельного кодекса РФ. Вместе с тем необходимость такой регистрации установлена законодательством не только в отношении земельных участков. Так ст. 131 ГК РФ предполагает, что регистрации подлежат право собственности и другие вещные, ограничения этих прав, их возникновение переход и прекращение в отношении всех недвижимых вещей. При этом указанная статья Гражданского кодекса РФ говорит о всем недвижимом имуществе и не указывает на какие-либо изъятия из перечня недвижимого имущества, содержащегося в ст. 130 ГК РФ. В свою очередь, в ст. 1 Федерального закона «О государственной регистрации прав» существенно сужает перечень недвижимого имущества, права на которое подлежат государственной регистрации учреждениями юстиции в Едином государственном реестре права на недвижимое имущество и сделок с ним. К такому имуществу относятся земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все объекты, которые связаны с землей так, что их перемещение без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, жилые и нежилые помещения, леса и многолетние насаждения, кондоминиумы, предприятия как имущественные комплексы.

В отношении всех указанных видов имущества Федеральным законом «О государственной регистрации прав» установлен единый порядок государственной регистрации. При этом, безусловно, учитываются и особенности некоторых видов недвижимого имущества, которые требуют дополнительного правового регулирования вопросов государственной регистрации прав на это имущество. Так, например, особенностям государственной регистрации прав на предприятие как имущественный комплекс посвящен ст. 22 Федерального закона «О государственной регистрации прав».

Совершенно очевидно, что каждый вид недвижимости, права на которую регистрируются согласно Федеральному Закону «О государственной регистрации прав» имеет свои особенности, которыми обусловлены и соответствующие особенности их регистрации. Такие особенности не обязательно непосредственно отражены в нормах Федерального Закона «О государственной регистрации прав». Особенности регистрации могут быть обусловлены особенностями правового регулирования общественных отношений, возникающих по поводу того или иного вида недвижимого имущества. Например, технический учет зданий и кадастровый учет земельных участков проводятся по разным правилам, что обусловлено особенностями этих объектов. В результате такого учета оформляются различные документы, содержащие описание объекта недвижимости. Соответственно и требования к таким документам при осуществлении государственной регистрации различны. Также правовое регулирование имущественных отношений, объектами которых являются здания, осуществляется Гражданским кодексом РФ, а регулирование указанных отношений, когда объектами являются земельные участки, во многом осуществляется в Земельном кодексе РФ. Имеются даже виды прав (постоянное пользование, пожизненное наследуемое владение), объектами которых могут быть только земельные участки.

Гражданский кодекс РФ в ст. 128 устанавливает, что к объектам гражданских прав относятся вещи, включая деньги и ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права; работы и услуги; информация; результаты интеллектуальной деятельности, в том числе исключительные права на них (интеллектуальная собственность); нематериальные блага. В теории гражданского права под объектами гражданских прав принято понимать то, «на что направлены права и обязанности субъектов гражданских правоотношений» то есть «материальные и духовные блага, по поводу которых субъекты гражданского права вступают между собой в правовые отношения».

Согласно ст. 130 ГК РФ земельные участки относятся к вещам, являясь при этом недвижимой вещью. Вместе с тем, Гражданский кодекс РФ не дает четкого определения земельного участка как объекта права. Статья 261 ГК РФ лишь указывает, что территориальные границы земельного участка определяются в порядке, установленном земельным законодательством, на основе документов, выдаваемых собственнику государственными органами по земельным ресурсам и землеустройству. Таким образом, Гражданский кодекс указал лишь один существенный признак земельного участка, как объекта права: наличие границ.

Согласно п. 2 ст. 6 Земельного кодекса РФ земельный участок как объект земельных отношений — часть поверхности земли⁷ (в том числе почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке. Таким образом, Земельный кодекс, как и Гражданский, в качестве основной характеристики земельного участка называет наличие границ, уточняя лишь, что земельный участок является частью поверхности земли и включает в себя почвенный слой. Что же касается определения границ участка, на необходимость которого, как мы выяснили, указывает законодательство, то оно осуществляется уполномоченными органами по ведению государственного земельного кадастра на основании соответствующего федерального закона и подзаконных нормативно-правовых актов.

1.3 Государственные органы, осуществляющие государственную регистрацию прав на земельные участки

При государственной регистрации прав на недвижимое имущество складываются основанные на властном подчинении отношения. Носителем властных функций выступает государственный орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

До вступления в силу 31 января 1998 г. Закона о государственной регистрации прав в отечественной практике сложился порядок регистрации недвижимого имущества и сделок с ним в зависимости от вида имущества в различных государственных органах. Подобная практика привела к ведомственному, а оттого зачастую противоречивому нормотворчеству. Из-за отсутствия единого органа по регистрации прав на недвижимое имущество не было единой государственной политики в данной области и надлежащего контроля.

Бюро технической инвентаризации — технический учет (в соответствии с инструкцией 1968 г.) объектов недвижимости (преимущественно в отношении жилого фонда) и выдача регистрационных удостоверений.

Комитеты по управлению имуществом и фонды имущества различного уровня — передача имущества государственных и муниципальных предприятий при приватизации частным предприятиям и выдача им документов, подтверждающих право собственности на имущество, перешедшее в процессе приватизации или иным образом; выдача свидетельств о собственности, которые документально дополняли возникновение права вследствие купли-продажи, плана приватизации, постановлений органов местной власти или субъектов Федерации, федеральных органов.

Комитеты по земельным ресурсам и землеустройству различного уровня — выдача (в соответствии с Указом Президента РФ от 27 октября 1993 г. № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России»⁸) собственнику земельного участка свидетельства на право собственности на землю, подлежащее регистрации в поземельной книге; ведение (в соответствии с Указом Президента РФ от 11 декабря 1993 г. № 2130 «О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость») государственного земельного кадастра, регистрация и оформление документов о правах на земельные участки и прочно связанную с ними недвижимость.

Постановлением Правительства РФ от 18 февраля 1998 г. № 219 установлено, что правила ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, которые утверждены этим постановлением, применяются на территории Российской Федерации всеми органами, осуществляющими регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, начиная с даты введения Закона о гос. регистрации прав.

В настоящее время, в соответствии со ст. 131 ГК РФ государственная регистрация права собственности и других вещных прав на недвижимые вещи, ограничения этих прав, их возникновения, перехода и прекращения осуществляется учреждениями юстиции.

Такие учреждения создавались субъектами Федерации поэтапно. Последний установленный для этого срок был установлен — 1 января 2000 г. Впредь до образования таких учреждений субъекты Федерации могли использовать для государственной регистрации орган (организацию), которые пока еще осуществляют регистрацию тех или иных прав и учет объектов недвижимого имущества.

Учреждения юстиции, осуществляющие государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, должны действовать на основе Положения, разработанного в соответствии с Примерным положением об учреждениях юстиции, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 6 марта 1998 г.

В соответствии с Примерным положением об учреждении юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, учреждение юстиции является государственным органом, обеспечивающим государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним на территории регистрационного округа, созданного субъектом Российской Федерации. При этом Правительство Российской Федерации рекомендует органам государственной власти субъектов Российской Федерации создавать одно учреждение юстиции по регистрации прав, действующее на территории субъекта Российской Федерации, с филиалами, действующими в границах административно-территориальных единиц.

Система государственной регистрации прав построена таким образом, чтобы обеспечить установление единообразной практики ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также реализацию единой методики проведения государственной регистрации прав как на территории конкретного субъекта Российской Федерации, так и на всей территории Российской Федерации.

Территория, на которой филиалом учреждения юстиции осуществляется государственная регистрация прав, определяется учреждением юстиции по согласованию с органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

2. Развитие института государственной регистрации прав на земельные участки в России

2.1 Институт укрепления прав на земельные участки в России до 1917 года

Важной чертой государственной регистрации прав на земельные участки, безусловно, можно считать участие публичной власти при совершении гражданско-правовых сделок. Такое участие проявляется в форме ведения соответствующих реестров, книг и т. д., содержащих определенную информацию о земельных участках, правах на нее и о правообладателях. К настоящему времени практически во всех экономически развитых государствах мира публичные образования таким образом контролируют рынок недвижимости в порядке, установленном национальным законодательством. Такой интерес государства к обороту земли вызван особым экономическим и, как следствие, правовым статусом этого имущества в современном мире.

В современном понимании отличия недвижимых вещей, каковыми являются в первую очередь земельные участки, от движимых весьма велики. Этим обусловлен и различный подход к правовому регулированию отношений, возникающих по поводу движимого и недвижимого имущества. Необходимость государственной регистрации прав, обременении и сделок с недвижимостью является проявлением особого отношения к недвижимым вещам в современном обществе. Однако такой пристальный публичный интерес к рынку земли и другой недвижимости появился не сразу. Это связано, в частности, с тем, что недвижимое имущество не всегда представляло такую значительную ценность в качестве объекта субъективных прав, как теперь, равно, как и правовые титулы, зарождались и развивались постепенно, меняя свое содержание под воздействием различных факторов. Возникновение же понимания отличий между движимым и недвижимым имуществом и развитие особого подхода к недвижимости обусловили появление института государственной регистрации прав на недвижимость. Таким образом, представляется важным рассмотреть процесс формирования и обособления категории недвижимых вещей, развитие субъективных прав па них, поскольку возникновение института государственной регистрации является следствием именно этого процесса. Также мы рассмотрим и вопросы возникновения и становления института государственной регистрации прав на землю и иную недвижимость.

Современное понимание недвижимости возникло не сразу, оно развивалось на протяжении длительного периода времени. Причем на ранних этапах этого развития интересы субъектов права были направлены в большей степени на движимые вещи, нежели на недвижимые. Это во многом связано с естественными отличиями этих двух категорий вещей. Для того, чтобы земля стала предметом личного обладания, то есть объектом субъективного права, необходимо обособление конкретного земельного участка из всей массы земель, составляющих «источник производительной силы» и «общее вместилище предметов обладания». Также для установления и существования субъективного права в отношении земельного участка необходимо признание этого права со стороны других лиц и обеспечение необходимой защиты права. При этом очевидно, что выполнение последнего условия во многом связано с уровнем общественного развития. Это говорит в пользу того, что историю зарождения и развития прав на недвижимость целесообразно рассматривать во взаимосвязи с развитием общественным.

Здесь, как представляется, важно уточнить, что при рассмотрении истории зарождения и развития прав на землю, речь в первую очередь будет идти о праве собственности, которое является основным и наиболее полным субъективным правом на вещи. Другие же виды прав носят ограничительный характер по отношению к праву собственности, и, соответственно, возможность их существования в обществе находится в зависимости от существования права собственности.

Представляется, что из всех вещей, которые теперь принято именовать недвижимыми, именно земля имеет наиболее длительную историю как объект субъективных прав. Земельные участки и другие природные объекты (например, леса, водоемы) — единственная недвижимость, которая была создана самой природой, без приложения человеческих рук. Различные же сооружения, создаваемые человеком на земле и используемые, прежде всего, для жилища и хранения каких-либо вещей, по началу не были недвижимыми в силу своих свойств. Такие сооружения были, как правило, временными. Они не имели неразрывной физической связи с землей, которая в современном понимании является важным признаком для отнесения имущества к недвижимому.

Причиной тому был, прежде всего, кочевой образ жизни многих народов на ранних ступенях развития. Кочевникам не к чему было возводить сколько-нибудь капитальные постройки, так как их длительная эксплуатация на одном месте была не нужна, а перенос их на другую территорию практически не возможен. Кроме того, и возможности по их постройке были на тот момент весьма ограничены.

Таким образом, единственной недвижимостью, которая могла бы представлять интерес с точки зрения установления субъективных прав, была земля и другие природные объекты.

Кочевой образ жизни предопределил и отношение к земле. Неудивительно, что, ведя его, воспринимать территорию, на которой временно находишься, как свою собственную, вряд ли возможно. На этом этапе общественного развития гораздо быстрее происходит формирование субъективных прав на движимые вещи, которые, в отличие от недвижимых, можно взять с собой на новое место.

При оседлом образе жизни, земля становится уже не только территорией пребывания, но и средством производства. Один и тот же ее участок используется в течение значительного времени. Занятие земледелием также стимулирует изменение субъективного отношения к земле, как к имуществу.

На данном этапе формируется общинная собственность на землю. Это обусловлено тем, что земля обрабатывалась общиной, и, следовательно, именно община обладала правом на занимаемый ею земельный участок.

Следует отметить, что находясь в общинной собственности, которая по существу являлась коллективной, земля, как следствие, была объектом и общественного (публичного) интереса и контроля. Такой интерес, тем не менее, имел очень мало общего с тем контролем оборота недвижимости, который осуществляется в наши дни государством посредством государственной регистрации. В самом общем смысле отличие состоит в том, что нынешняя система характеризуется наличием индивидуальной собственности, а задача публичной власти состоит, прежде всего, в обеспечении надежности и законности оборота недвижимости.

2.2 Зарождение и становление системы регистрации прав на земельные участки

Общие правила государственной регистрации земельных участков и прав на земельные участки состоят в следующем. Земельные участки регистрируются в государственном земельном кадастре. Государственная регистрация прав на земельный участок осуществляется по месту расположения земельного участка и включает внесение в государственный реестр:

— сведений о лице, приобретающем право на земельный участок;

— описания земельного участка (категория земель, цель использования, виды угодий, площадь, доля в общем владении, границы, кадастровый номер и другие характеристики);

— сведений об условиях договора о предоставлении земельного участка, о сервитутах, об ограничениях и обременениях в его использовании;

— сведений о совершенных сделках и иных действиях по распоряжению земельным участком;

— сведений о наложении запрета на совершение сделок с земельным участком;

— решений уполномоченных органов о включении земельного участка в зону отчуждения для государственных или муниципальных нужд;

— иных сведений, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Государственная регистрация сделок с земельным участком осуществляется при наличии плана земельного участка, являющегося предметом сделки. Государственная регистрация прав на земельный участок проводится в десятидневный срок с момента поступления в орган государственной регистрации прав на земельный участок всех необходимых документов о правах. О произведенной государственной регистрации прав на земельный участок выдается удостоверение с указанием в нем даты и номера регистрационной записи, сведений о регистраторе или совершается запись о государственной регистрации с указанием даты и номера регистрационной записи на документе, представленном для государственной регистрации. При государственной регистрации сделки с земельным участком, не влекущей за собой отчуждения земельного участка, соответствующая запись о совершении сделки с земельным участком вносится в государственный реестр. При совершении сделки с земельным участком, влекущей за собой отчуждение земельного участка, документ продавца о правах на землю подлежит сдаче в орган государственной регистрации прав на земельный участок.

Порядок государственной регистрации прав на земельные участки и связанную с ними недвижимость определяется федеральными законами о государственном земельном кадастре и о государственной регистрации прав на недвижимость и сделок с ней. Основаниями для отказа в государственной регистрации прав на земельный участок или сделок с ним являются:

— отсутствие постановления органа исполнительной власти или решения органа местного самоуправления о предоставлении земельного участка из государственных или муниципальных земель, договора, свидетельства о праве собственности на земельный участок, документа об оплате земельного участка в случае предоставления его из государственных или муниципальных земель за плату, других документов, предусмотренных федеральным законом о государственной регистрации прав на недвижимость и сделок с ней;

— прямой запрет на предоставление земельного участка из земель, изъятых из гражданского оборота или ограниченных в гражданском обороте;

— отсутствие в представленных документах сведений, предусмотренных ЗК;

— изменение целевого назначения земельного участка с нарушением установленных правил;

— наличие в органе государственной регистрации прав на земельный участок документов, свидетельствующих о наличии спора о принадлежности данного земельного участка;

— наличие в органе государственной регистрации прав на земельный участок постановления органа государственной власти об изъятии земельного участка;

— нарушение установленных норм общей площади земельного участка в результате сделки;

— отсутствие документа об уплате регистрационного сбора.

Наличие спора о границах земельного участка или о его обременении и об ограничении не является препятствием для государственной регистрации сделки, если спор отражен в договоре, а также при наследовании. Наличие спора о принадлежности или границах земельного участка подтверждается определением суда, арбитражного суда о принятии дела к производству либо документом, выданным органом, уполномоченным рассматривать указанные споры в административном порядке. В ст. 131 ГК говорится о регистрации права собственности и других прав на недвижимость, в том числе на землю. Регистрация проводится в едином государственном реестре учреждениями юстиции.

В районах имеются нотариальные конторы. Поручить им государственную регистрацию права собственности на имущество, и в том числе на землю, невозможно. Вносятся предложения в районах и городах создать филиалы регистрационных органов юстиции. Кроме того, указанной статьей ГК предусмотрена кроме государственной регистрации специальная регистрация отдельных видов имущества. Такая специальная регистрация прав на землю осуществляется органом по земельным ресурсам и землеустройству.

3. Основные проблемы правового регулирования государственной регистрации, как средства обеспечения рационального использования и охраны земель

3.1 Особенности государственной регистрации ограничений прав на земельные участки и публичных сервитутов, устанавливаемых в целях рационального использования и охраны земель

Нормами п. 1 ст. 25 ЗК РФ установлено, что права на земельные участки подлежат государственной регистрации. Вместе с тем, положения земельного кодекса РФ предусматривают необходимость регистрации не только прав на землю, но также ограничений таких прав, обременении участков правами третьих лиц, в частности аренды. Также согласно п. 1 ст. 131 ГК РФ государственной регистрации подлежат вещные права на недвижимое имущество, их возникновение, переход и прекращение, а так же ограничения этих прав. Развивая эти положения об обязательности государственной регистрации, п. 1 ст. 4 Закона о регистрации установил, что помимо прав и сделок регистрируются ограничения (обременения) прав на недвижимое имущество.

Вместе с тем, согласно нормам действующего законодательства государственной регистрации подлежат лишь те права, сделки, ограничения и обременения, относительно которых законодательно предусмотрена необходимость регистрации.

Учитывая особый статус земельной недвижимости (как природного объекта), важно, что нормы нового Земельного кодекса РФ устанавливают необходимость государственной регистрации некоторых видов ограничений прав на земельные участки. Такие ограничения предусмотрены ст. 56 ЗК РФ. Эти ограничения подлежат государственной регистрации согласно п. 6 ст. 56 ЗК РФ. Считаем важным рассмотреть вопросы, связанные с установлением и регистрацией таких ограничений. Рассмотрим, в чем заключаются указанные ограничения прав на землю, и каково их правовое значение. П. 2 ст. 56 ЗК РФ устанавливает, что к таким ограничениям относятся:

1. особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах;

2. особые условия охраны окружающей среды, в том числе животного и растительного мира, памятников природы, истории и культуры, археологических объектов, сохранения плодородного слоя почвы, естественной среды обитания, путей миграции диких животных;

3. условия начала и завершения застройки или освоения земельного участка в течение установленных сроков по согласованному в установленном порядке проекту, строительства, ремонта или содержания автомобильной дороги (участка автомобильной дороги) при предоставлении прав на земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности;

4. иные ограничения использования земельных участков в случая, установленных Земельным кодексом и федеральными законами.

Указанные ограничения устанавливаются в целях обеспечения публичных интересов. Их установление влечет ограничение хозяйственной деятельности, связанной с использованием земель. Ограничение прав лиц, использующих земельные участки представляет собой установление в административном порядке запретов на осуществление отдельных видов хозяйственной деятельности и использования земли, либо требований о воздержании от совершения определенных действий.

В рассматриваемой статье Земельного кодекса РФ не установлено конкретного содержания ограничений прав на земельные участки. Из нее можно получить лишь общее представление о том, чего могут касаться эти ограничения. Причем могут быть установлены и иные, не указанные здесь ограничения. Отсутствие описания конкретных ограничений в ст. 56 ЗК РФ представляется вполне оправданным. Конкретное их содержание должно определяться исходя из других норм Земельного кодекса, в частности, устанавливающих особенности правового режима земель отдельных категорий, и норм других федеральных законов.

Установление зон, указанных в п. 2 ст. 7 ЗК РФ и указанных в п. 2 ст. 56 ЗК РФ имеет разные цели. В первом случае (п. 2 ст. 7 ЗК РФ) зонирование территорий используется для установления видов разрешенного использования в границах территориальных зон, причем землепользователи выбирают любой из видов разрешенного использования, предусмотренных зонированием самостоятельно. Во втором же случае (п. 2 ст. 56 ЗК РФ) речь идет не об установлении разрешенного использования участка, а об ограничении прав на участок, связанные с установлением конкретных норм по его использованию. Кроме того, для установления территориальных зон, предусмотренных п. 2 ст. 7 ЗК РФ и санитарно-защитных и иных зон с особыми условиями использования земель предусмотрен различный порядок.

Согласно п. 1 ст. 56 ЗК РФ права на землю могут быть ограничены лишь по основаниям, установленным самим ЗК РФ и федеральными законами. Норма же п. 3 ст. 56 ЗК РФ, согласно которой ограничения прав на землю устанавливаются актами исполнительных органов государственной власти, актами органов местного самоуправления или решением суда, по нашему мнению, относится к установлению конкретного ограничения прав конкретного субъекта. Это также вытекает, по нашему мнению, из того, что в приведенной норме наряду с актами органов власти и местного самоуправления перечислены и решения суда, которые, очевидно, должны устанавливать конкретные ограничения прав на землю. Непосредственное установление ограничения прав на землю основано на административно-правовом акте — решении соответствующего органа. Возможно установление ограничения по решению суда.

1. Конституция РФ от 12.12.1993 г. (с поправками от 30.12.2008 г. № 6-ФКЗ и № 7-ФКЗ) // РГ. № 7. 21.01.2009.

2. Земельный кодекс РФ от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от 12.12.2011) // РГ.№ 211−212, 30.10.2001; СПС Консультант.

3. ФЗ РФ от 10.01.1996 № 4-ФЗ (ред. от 28.11.2011) «О мелиорации земель» // РГ. № 10, 18.01.1996; СПС Консультант.

4. ФЗ РФ от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ (в ред. 19.07.2011) «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» // СЗ РФ. 20.07.1998. № 29. Ст. 3399; // РГ. 22.07.2011.

5. ФЗ РФ от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ (ред. от ред. от 21.11.2011) «Об охране окружающей среды» // РГ. № 6, 12.01.2002; СПС Консультант.

6. ФЗ РФ от 24.07.2002 № 101-ФЗ (ред. от 29.12.2010) «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» // РГ. № 137. 27.07.2002; РГ. 31.12.2010.

7. ФЗ РФ от от 29.12.2006 № 264-ФЗ (ред. от 28.02.2012) «О развитии сельского хозяйства» // РГ. № 2, 11.01.2007; СПС Консультант.

8. Ерофеев Б. В. Земельное право России: учебник. — М.: Эксмо, 2009.

9. Земельное право: Учебное пособие / Под ред. Г. В. Чубукова. — М.: Юнити, 2010.

10. Лапина М. А. Экологическое право: Учебник. — М.: МИЭМП, 2008.

11. Литвинов Д. В., Чуркин В. Э., Улюкаев В. Х. Земельное право: Учебник. — М.: Юрайт, 2010.

12. Украинцев О. Ю. Земельное право. — М.: МИЭМП, 2009.

13. Боголюбов, С. А. Земля и право: пособие для российских землевладельцев /С.А. Боголюбов [и др.]; под общ. ред. С. А. Боголюбова. — М.: Изд. группа «Ин-фра-М-Норма», 1997. -348 c.