Политико-управленческая эффективность административной реформы: на примере Республики Коми

Актуальность темы

исследования обусловлена тем, что на сегодняшний день в условиях перехода к новой модели публичного управления необходимы существенные изменения в различных направлениях деятельности органов государственной власти, отвечающих за разработку и реализацию государственной политики. Это предполагает необходимость анализа политико-управленческой эффективности реализации административной реформы, что в свою очередь требует научных исследований как теоретического, так и прикладного характера.

К числу важных задач реализации государственной политики в России на современном этапе, относится комплекс программ реформирования, которые, как ожидается, приведут к преобразованиям структуры и порядка функционирования системы государственного управления и повысят ее эффективность. Для достижения этой цели утверждены Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2010 годах, а также план мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации и планы мероприятий по проведению административной реформы в субъектах Российской Федерации.

Проведение административной реформы в России вызывает множество вопросов в разных слоях общества. В стране неоправданно мало знают, зачем проводится эта реформа, какие политические, социальные и экономические проблемы она должна решить, что уже сделано и что делается в различных регионах и муниципальных образованиях для повышения качества власти.

В современных условиях необходим качественный анализ принципиальной возможности и практической реализуемости административной реформы в России при том условии, что Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации, инициировавшие административную реформу, найдут возможным в ближайшие годы последовательно и более настойчиво проводить в жизнь декларированные ими концептуальные начала этой реформы и поддерживать встречные инициативы субъектов Российской Федерации.

Построение модели политико-управленческой эффективности для целей анализа и отслеживания процесса административной реформы осложняется продолжающимися дискуссиями о приемлемости и сопоставимости показателей эффективности политики и администрирования. Общие показатели эффективности, которые на первый взгляд представляются подходящими и поддающимися сравнительному анализу, на самом деле легко искажаются национальной спецификой или не обязательно являются надежными индикаторами качественных изменений. Более сложные измерения требуют применения методик политического анализа, и эти измерения затруднительно проводить в масштабах субъекта федерации. Наконец, в то время как работа по углубленной качественной оценке государственного управления и административной реформы проводится часто, установление причинно-следственных связей между такими оценками в отдельно взятом субъекте Российской Федерации — это аспект, который исследуется редко. Поэтому любая попытка создания работающей системы показателей политико-управленческой эффективности и отслеживания хода процесса административной реформы должна основываться на немалом объеме работы по созданию основ для такой деятельности.

В современной политической науке и практике происходит непрерывный поиск оптимальной модели реализации политических решений, которая обеспечивала бы устойчивое функционирование и преемственность государственной политики независимо от политической конъюнктуры и личных пристрастий субъектов, участвующих в этом процессе. Создание подобной модели невозможно без детально проработанной теоретической базы. За последние 30 лет на Западе накоплен значительный опыт аналитического обобщения реализации политических программ на основе различных методологических подходов и теоретических моделей.

Современная российская политическая наука также накопила значительный эмпирический материал, разнообразный исследовательский опыт, который нуждается в теоретическом осмыслении. Одновременно в политической практике процесс построения властной «вертикали» сопровождается крупными внутриполитическими изменениями, перестройкой государственных институтов и трансформацией характера взаимоотношений между ними.

В современных условиях важное значение имеют вопросы понимания эффективности реформирования государственного управления в субъекте Российской Федерации, поскольку деятельность властных структур по-прежнему загоняется в стандарты рационального и бюрократического подхода, жестко расписывающего полномочия, но слабо приспособленного для развития и учета состояния внешней среды. Незавершённым оказался процесс оптимизации функций органов государственного управления. ' Необходимость исследования проблем трансформации государственного аппарата на региональном уровне диктуется также несовпадением результатов реформирования с первоначально поставленными целями и недостаточной изученностью проблемы модернизации государственного управления на уровне субъекта Российской Федерации.

Степень научной разработанности проблемы. В зарубежной и отечественной политической науке административная власть и публичное управление являлись объектом изучения: К. Бартеля, Г. В. Атаманчука, М. Вебера, В. Д. Граждана, Р. Драго, А. Н. Козырина, Ж. Шевалье, и др1.

Разнообразные подходы к административной реформе обстоятельно анализируются в исследованиях И. А. Василенко, К. Кёнига, В. КиллианаМ.

1 Атаманчук, Г. В. Власть и управление в предмете административного права / Г. В. Атаманчук // Административное и информационное право (состояние и перспективы развития). — М.: Академический правовой университет. — 2003. Вебер, М. Избр. произведения / М. Вебер. — М., 1990. Граждан, В. Д. Государственная служба как политико-административная власть / В. Д. Граждан // Власть. — 2001. — № 2. Драго, Р. Административная наука / Р. Драго. — М.: Прогресс, 1982. Шевалье, Ж. Государственная служба / Ж. Шевалье / Пер. с франц. — М.: Изд-во «Композит», 1996. Козырин, А. Н. Публичная администрация и административные реформы в зарубежных странах / А. Н. Козырин, Е. К. Глушко, М. А. Штатинапод. Ред. А.Н. КозыринаГос. ун-т — Высшая школа экономики. — М.: ТЕИС, 2006.

Крозье, Н. Мэннинга, С. Е. Нарышкина, Д. Осборна, Н. Парисона, П. Пластрика, JI.B. Сморгунова, Й. СтрувеТ.Я. Хабриевой, М. А. Штатиной и ДР2.

Методологическим подходам к оценке политико-управленческой эффективности посвящено незначительное число научных трудов, поскольку в большей степени в рамках теории эффективности рассматривают эффективность систем управления, экономическую эффективность, эффективность политических программ. В связи с эти мы выделили данные подходы в две группы. Первую группу составляют исследования касающиеся подходов к эффективности систем управления, анализирующих также экономическую эффективность — работы Г. В. Атаманчука, К. Вандервиля, В. А. Диневича, П. Друкера, В. Игнатова, А. В. Курочкина, М. Маркова, Т. Питерса, Р. Уотермана и др3.

2 Василенко, И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия / И. А. Василенко. — М., 1998. Крозье, М. Организационные изменения в системе государственного управления / М. Крозье // Государственная служба. Вып. 1: Общие проблемы. Зарубежный опыт. -М., 1994. Мэннинг, Н. Реформа государственного управления: международный опыт/ Ник Мэннинг, Нил ПарисонПер. с англ. — М.: Издательство «Весь мир», 2003. Нарышкин, С. Е. Административная реформа в России: научно-практическое пособие / Под ред. С. Е. Нарышкина, Т. Я. Хабриевой. — М., 2006. Осборн, Д. Управление без бюрократов / Д. Осборн, П Пластрик. — М., 2001. Сморгунов, Л. В. Сравнительный анализ политико-административных реформ: от нового государственного менеджмента к концепции «governance» / Л. В. Сморгунов // Полис. — 2003. — № 4. Сморгунов, Л. В. Сравнительный анализ административных реформ в западных странах / Л. В. Сморгунов // Вестник Московского университета. Сер. 12. Политические науки. — 2000. — № 1. Штатина, М. А. Зарубежный опыт проведения административных реформ / М. А. Штатина // Административная реформа в России. — M.: Контракт — Инфра-М, 2006. Barthel, Chr. Innovationsmanagement fur die Verwaltungsreform in der Stadtvenvaltung Offcnbach / Chr. Barthel // Die Verwaltung. — 1994. — № 3. Killian, W. Verwaltungsmodernisierung / W. Killian, F. Schiedner, M. Wind // Vcrwaltungsorganisation. — 1994. — № 5. Konig, K. Die Transformation der offentlichen Verwaltung: Ein neues Kapitel der Verwaltungswissenschaft / K. Konig // Verwaltungsarchiv. — 1993. — № 3. Struvve, Jochen Lean Administration und Verwaltungskontrolling / Jochen Struvve // Aus Politik und Zeitgeschichte. — 1995.

3 Атаманчук, Г. В. Критерии социальной эффективности управления / Г. В. Атаманчук // В сб.: «Проблемы повышения эффективности государственного и муниципального управления в современной России». -Ростов н/Д, 1998. Вандервиль, К. Качество выполнения процессов, программ и функций — методы его измерения, введение в концепцию индикаторов качества, и свойства хороших индикаторов / К. Вандервиль // Материалы проекта Европейского Союза «Реформа государственного бюджета в России». — 2003 — 2004. Диневич, В. А. Показатели и критерии эффективности управления / В. А. Диневич, С. В. Рогачев, Н. И. Якунина. — М., 1975; Друкер, П. Задачи менеджмента в XXI в. / П. Друкер. — пер. с англ. — M. — 2000. Игнатов, В. Повышение эффективности государственной власти и управления — жизненно важная проблема сохранения российской государственности / В. Игнатов // Проблемы повышения эффективности государственной власти и управления в современной России. Вып. 1. Ростов н/Д, 1998. Курочкин, А. В. Эффективность государственного управления / А. В. Курочкин // Сравнительное государственное управление: теория, реформы, эффективность. СПб.: Изд-во СПб. Ун-та, 2000. Марков, Марко Технология и эффективность социального управления. Пер. с болг. / Марко Марков. — М., 1982. Питере, Т. В поисках эффективного управления (опыт лучших компаний) / Т. Питере, Р. Уотерман. — М.: Прогресс. -1986.;

Вторую группу составляют научные исследования, касающиеся оценки эффективности реализации политических программ и функционирования государственного аппарата. В этом отношении заслуживают внимания научные исследования Н. А. Баранова, Д. Бачлера, X. Волльмана, А. А. Дегтярева, К. К. Клища, В, Маршакова, Д. Норта, А. В. Оболонского, Г. Саймона, Б. Хогвуда и J1. Ганна, Х. Хилла, В. Б. Цыганкова и др4.

Реализация административной реформы в Российской Федерации обстоятельно исследуются в работах В. Г. Анненковой, В. В. Бакушева, Н. А. Баранова, А. В. Волковой, О.В. Гаман-Голутвиной, B.C. Комаровского, А. В. Курочкина, В. Н. Лексина, А. Медушевского, А. В. Оболонского, В. Г. Румянцевой, В. Б. Слатинова, J1.B. Сморгунова, Н. Н. Чучелиной, Л. И. Якобсона и др5.

4 Баранов, Н. А. Потенциал государства и эффективность управления/ Н. А. Баранов // Демократия и управление: Информационный бюллетень исследовательского комитета РАПН по сравнительной политологии. СПб., 2008. — № 1 (5).- Бачлер, Дж. Оценка региональной политики в Европейском сообществе / Дж. Бачлер. — 2000 http://ieie.nsc.ru/-tacis/bachtler-rec.htmДегтярев, А. А. Методологические подходы и концептуальные модели в интерпретации политических решений (III). — 2003. — Политанализ.Ру http:// politanaliz.ru/articles57.htiTilДегтярев, А. А. Процесс принятия и осуществления решений в публично-государственной политике: динамический цикл и его основные фазы. — 2004. — Политанализ.Ру http:// politanaliz.ru/articles473.htmlКлищ, Н. Н. Методы повышения эффективности управления в органах государственной власти // Состояние и механизмы модернизации государственного управления в РФ. — М.

2004. Маршаков, В. Оценивание политик и измерение результативности: мировой опыт и российские перспективы оценивания эффективности государственного управления / В. Маршаков // http://www.politanaliz.ru/articles505.htmlНорт, Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики / Д. Норт. — М., 1997. Оболонский, А. В. Без реформы бюрократии административные реформы бессмысленны / А. В. Оболонский // Общественные науки и современность. —.

2005. -№ 6. Оценивание программ и политик: методология и применение: материалы коллоквиума, Вып. 4 // под ред. Д. Б. Цыганкова. — М.: Ин-т оценки программ и политик, 2008. Саймон, Г. Менеджмент в организациях / Г. Саймон, Д. Смитбург, В. Томпсон. — М.: Экономика, 1995. Хогвуд, Б. Политическое прогнозирование / Б. Хогвуд, JI. Ганн // По кн.: Hogwood В., Gunn L. Policy Analysis of the Real World. Oxford, 1989 // Вестник Московского университета. Серия социально-политические исследования. — 1994. Цыганков, В. Б. Российский политико-управленческий цикл: дефициты подходов к оцениванию / В. Б. Цыганков // Оценка политик и новая политическая экономия: инструменты анализа экономических реформ, М.: ЦЭМИ РАН, 2006. Цыганов, С. И. Пути решения проблем административной реформы / С. И. Цыганов // ЧиновникЪ. — 2005. — № 6. Hill, Hermann Strategische Erfolgsfaktoren in der offentlichen Verwaltung / Hermann Hill // Die Verwaltung. — 1993. — № 2. Wollmann, Hellmut «Verwaltungspolitik und Evaluierung: Ansatze, Phasen und Beispiele im Ausland und in Deutschland, Evaluation und New Public Management» / Hellmut Wolman // Zeitschrift fur Evaluation. -2002. -№ JL.

5 Анненкова, В. Г. Роль административной реформы в обеспечении единства Российской Федераци / В. Г. Анненкова // Административное право и процесс. -2006. -№ 1. Бакушев, В. В. Административная реформа в России: предпосылки, системность и механизмы / В. В. Бакушев, В. И. Безносиков, B.C. Кот. — М., 2000. Баранов, Н. А. Российские реформы: проблемы реализации / Н. А. Баранов // Реформы в России и Россия в реформирующемся мире. Материалы научной конференции. Санкт-Петербург, 17 февраля 2006 г. 4.1. — СПб.: БГТУ, 2006. Волкова, А. В. Административные реформы в современной России / А. В. Волкова // Сравнительное государственное управление: Теория, реформы, эффективность / Под ред, JI.B. Сморгунова. СПб., 2000. Гаман-Голутвина, О. В. Меняющаяся роль государства в контексте административных реформ.

Вместе с тем проблема реализации административной реформы в Республике Коми не получила в политической науке всестороннего комплексного освещения. Специальных исследований, посвященных данной теме не проводилось. Это предопределило выбор направления исследования, предпринятого в данной диссертационной работе.

Цель и задачи исследования

.

Целью исследования является раскрытие сущности, генезиса, механизмов реализации административной реформы в Республике Коми, а также выделение подходов к обеспечению политико-управленческой эффективности данного процесса.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи: определить понятие административной реформыпроанализировать методологические подходы к оценке политико-управленческой эффективности административных реформотечественный и зарубежный опыт трансформации административно-политической бюрократии) / О.В. Гаман-Голутвина // Вестник Центра проблем управления. — М., 2006; Комаровский, B.C. Административная реформа в Российской Федерации / В. С. Комаровский // Полис. — 2005. — № 4. Комаровский, B.C. Проблемы реформирования государственной службы России в свете международного опыта и отечественных традиций (политологический подход) / B.C. Комаровский, А. В. Оболонский // Вестник Московского университета. Сер. 12. Политические науки. — 1997. — № 4. Курочкин, А. В. Сравнительный анализ современной административной реформы в России на региональном уровне / А. В. Курочкин // Демократия и управление. — 2008. — № 1 (5) — Лексин, В. Административная реформа: федеральный, региональный и местный уровни: Новый этап реализации административной реформы / В. Лексин// Российский экономический журнал. — 2006. -№ 4.;

Лексин, В. Н. Качество государственного и муниципального управления и административная реформа / В. Н. Лексин, И. В. Лексин, Н. Н. Чучелина. — М.: «Европроект», 2006. Медушевский, А. Административная реформа в России / А. Медушевский // Сравнительное конституционное обозрение. — 2004. — № 4. Оболонский, А. В. Реформа государственной службы / А. В. Оболонский // Государственная служба (комплексный подход). — М., 1999. Румянцева В. Г. Проблемы и перспективы рецепции «менеджерской модели» государственной службы в современной России / В. Г. Румянцева, В. В. Кузьмин // Юридический мир, 2008. — № 5. Слатинов, В. Б. Административная реформа в России: промежуточные итоги / В. Б. Слатинов // Образование и общество. — Орел, 2006. — № 1. Слатинов, В. Б. Промежуточные итоги административной реформы: от структурного хаоса к государственному менеджменту / В. Б. Слатинов // Вестник МГУ. Сер. 21. Управление (государство и общество). — 2006. — № 4. Сморгунов, Л. В. Сетевой подход к государственному управлению / Л. В. Сморгунов // Вестник КРАГСиУ. Управление и кадровая политика. — 2000. — № 2. Сморгунов, Л. В. Электронное правительство в контексте современных административных реформ на Западе / Л. В. Сморгунов // Технологии информационного обществаИнтернет н современное общество: труды VI Всероссийской объединенной конференции. Санкт-Петербург, 3−6 ноября 2003 г. — СПб.: Изд-во Филологического ф-та СПбГУ, 2003. Якобсон, Л. И. Реформа государственной службы: интересы и приоритеты / Л. И. Якобсон // Общественные науки и современность. -2002. -№ 3.

— установить базовые характеристики административной реформы в Российской Федерациипроследить особенности реализации административной реформы в Российской Федерации на современном этапепроанализировать процесс реализации административной реформы в Республике Коми;

— выявить проблемы и перспективы обеспечения политико-управленческой эффективности административной реформы в Республике Коми.

Объектом исследования является административная реформа в Российской Федерации как инструмент совершенствования публичного управления.

Предмет исследования — подходы к обеспечению политико-управленческой эффективности административной реформы в субъекте Российской Федерации (на примере Республики Коми).

Методологической и теоретической основой исследования послужили работы классиков социологии и политологии, в которых были заложены важнейшие идеи природы политико-админитративных отношений. В работе одновременно широко представлены труды современных отечественных и зарубежных социологов, историков, политологов, экономистов, имеющих отношение к анализируемой проблеме. Базовые составляющие этой проблемы проанализированы с учетом достижений многих отраслей политической науки, права и кибернетики. В связи с этим системный, структурно-функциональный и процессный подход составляют методологическую основу работы. В диссертации использованы методы обработки нормативных правовых документов, компаративного анализа, ретроспективного анализа.

Эмпирическая база диссертационного исследования представлена результатами социологических исследований, проводимых отечественными и зарубежными научными коллективами и отдельными учеными, документами нормативного правового характера как федерального, так и регионального уровней, а также информационно-аналитическими материалами органов государственного управления Республики Коми.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем:

1. Сформулировано базовое определение понятия «административная реформа» на основе анализа имеющихся теоретических подходов российских и зарубежных авторов.

2. Обобщены методологические подходы к оценке политико-управленческой эффективности административной реформы.

3. Обоснована необходимость проведения аудита политико-управленческой эффективности реформы.

4. Предложено авторское определение политико-управленческой эффективности в целом и политико-управленческой эффективности административной реформы.

5. Выявлены особенности реализации административной реформы в Российской Федерации на этапе её осуществления, нацеленные на повышение эффективности административной деятельности.

6. Проведён комплексный анализ и выделены этапы процесса реализации административной реформы в Республике Коми.

7. Установлены основные факторы, влияющие на политико-управленческую эффективность административной реформы в Республике Коми.

8. Определены главные проблемы реформирования государственного управления в Республике Коми и предложены возможные пути их разрешения.

9. Сформулированы и обоснованы предложения для органов государственной власти Республики Коми по разработке комплексной программы модернизации государственного управления в регионе.

Положения, выносимые на защиту:

1. Административная реформа является важным политическим процессом преобразования механизма государственного управления в части определения стратегии, принципов деятельности органов исполнительной власти, разграничения их функций, установления процедурных форм их деятельности и структурирования системы с целью повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти, оцениваемой на основании нормативно установленных, качественно и количественно определенных критериев эффективности, отражающих степень реализации конституционных принципов народовластия и решения задач государственного управления по повышению качества жизни в их совокупности.

2. Политико-управленческую эффективность административной реформы можно определить как осуществление мероприятий в ходе решения конкретных задач, достижения намеченных показателей, соблюдения сроков проведения отдельных мероприятий, заложенных в концепции совершенствования административной деятельности.

Оценить политико-управленческую эффективность административной реформы представляется возможным на основе ретроспективного, текущего и перспективного анализа. В первом случае анализируются достигнутые результаты, во втором — текущая ситуация, в третьем — на основе ретроспективного и текущего анализа формируются возможные сценарии развития событий и даются соответствующие прогнозы. Результаты такого анализа позволяют скорректировать реализуемую политическую программу, прогнозировать её результаты и влиять на их достижение.

3. Внедрение подходов оценивания политико-управленческой эффективности мероприятий административной реформы является необходимым в соответствии с политически сформулированными приоритетами модернизации государственного управления, носящими программный характер: изменение структуры и функций органов исполнительной власти, противодействие коррупции, внедрение механизмов управления по результатам, стандартизация и регламентация государственных услуг. Как показывает зарубежный опыт реализация государством такого рода масштабных проектов, как минимум, затруднительна без отлаженной системы мониторинга, оценивания и коррекции.

4. В настоящее время можно констатировать, что на текущем этапе административной реформы проводятся мероприятия по пересмотру функций органов исполнительной власти, совершенствованию порядка их реализации и построению новой системы и структуры исполнительной власти, создаются необходимые предпосылки для дальнейшей комплексной модернизации системы государственного управления.

5. Пройденный путь преобразований системы исполнительной власти на региональном уровне, а также вхождение в 2008 году в новый политический цикл, ставят на повестку дня вопрос о необходимости проведения анализа достигнутых в субъекте Российской Федерации в рамках реализации реформы результатов, оценки эффективности ее ключевых мероприятий, выявления сдерживающих факторов, ограничителей, возможных рисков и трансформации на этой основе концепции административной реформы в 2008 — 2010 годах, в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации 157-р от 9.02.2008. Для этого следует четко наметить комплекс мер и мероприятий, которые позволили бы на качественно ином уровне обеспечить повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, ограничение избыточного вмешательства государства в экономику и сокращение неэффективных административных, экономических и организационных барьеров.

6. На сегодняшний день, административная реформа в Республике Коми уже прошла несколько этапов, в течение которых осуществлялся поиск эффективных моделей управления, соответствующих конкретным условиям региона, внедрялись новые модели организации и функционирования государственного аппарата. Основным критерием политико-управленческой эффективности административной реформы в Республике Коми будет служить достижение целей, поставленных в плане мероприятий реализации административной реформы в Республике Коми, предусматривающих создание нормативной правовой базы и разработку дальнейших этапов реформы.

7. С целью стимулирования административной реформы, активизации процессов реформирования, направленных на повышение эффективности деятельности государственных служащих, содействия реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса Правительству Республики Коми необходимо разработать Комплексную программу модернизации государственного управления в Республике Коми.

Разработка комплексной программы модернизации государственного управления в Республике Коми должна основываться на целевых ориентирах, определенных Стратегией экономического и социального развития Республики Коми на 2006 — 2010 и на период до 2015 года, во взаимосвязи с ежегодными посланиями Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, среднесрочной программой Правительства Российской Федерации.

Конечными результатами реализации Программы должно стать создание компактной административной структуры, ориентированной на достижение результатовустойчивой к коррупциипользующейся доверием частного сектора, граждан, органов местного самоуправленияориентированной на достижение высокого качества жизниспособной привлекать и удерживать управленческие кадры и экспертов профессионалов.

Практическая и теоретическая значимость работы заключается в том, что материалы могут быть использованы для подготовки учебных, учебно-методических пособий, при чтении курсов лекций, проведения спецсеминаров по политологии и государственному и муниципальному управлению и разработки программ дополнительного профессионального образования и курсов повышения квалификации государственных служащих. Материалы диссертации могут быть использованы органами государственной власти Республики Коми для подготовки комплексных информационно-аналитических материалов по реализации административной реформы в Республике Коми, а также разработки документов нормативного правового характера.

Апробация диссертационного исследования.

Основные положения, идеи и выводы диссертационной работы опубликованы в научных изданиях и нашли своё отражение в материалах научно-практических конференциий «Политические, экономические и социокультурные аспекты регионального управления на Европейском Севере», проводимых ежегодно в Коми республиканской академии государственной службы и управления при финансовой поддержке РГНФ и в рамках Северного социально-экономического конгресса.

Материалы диссертационного исследования были востребованы и использованы в работе регионального отделения партии «Единая Россия» по вопросам модернизации государственного управления на региональном уровне.

На основе материалов диссертации разработан и читается студентам факультета управления Коми республиканской академии государственной службы и управления спецкурс: «Зарубежный опыт государственного и муниципального управления», также разработана и апробирована программа дополнительного профессиональною образования для государственных служащих Республики Коми «Административная реформа в Российской Федерации».

Структура диссертационного исследования.

Диссертация состоит из введениятрех глав, каждая из которых включает два параграфазаключения и библиографического списка.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Административная реформа является важным политическим процессом преобразования механизма государственного управления в части определения стратегии, принципов деятельности органов государственной власти, разграничения их функций, установления процедурных форм их деятельности и структурирования системы государственных органов (совокупность функциональных, процедурных и структурных реформ) с целью повышения эффективности деятельности государственных органов, оцениваемой на основании нормативно установленных, качественно и количественно определенных критериев эффективности, отражающих степень реализации конституционных принципов народовластия и решения других задач государственного управления в их совокупности.

В более узком смысле, административная реформа — это процесс структурных, функциональных и процедурных изменений в работе государственного аппарата (администрации), направленный на повышение его эффективности и совершенствование качества принимаемых решений.

В зависимости от их основного содержания можно выделить функциональные, процедурные и структурные реформы. Между этими реформами нет чётких границ, и вряд ли следует утверждать, что где-нибудь эти реформы проводились «в чистом виде», обособленно друг от друга. Напротив их идеи переплетаются и смешиваются.

Проблемы реализации административной реформы на региональном уровне определили необходимость определения подходов к оценке политико-управленческой эффективности административной реформы, а также необходимости и возможности проведения аудита такой эффективности в Республике Коми.

Принципиальное значение для оценки эффективности системы управления имеет выбор базы для сравнения или определения уровня эффективности, который принимается за нормативный.

Большинство исследований в области публично-государственной политики были, долгое время структурированы с помощью подхода, который предлагал рассматривать политику или политическую программу как последовательность действий, которые одновременно корреспондируют с описанием реальности и созданием идеального типа политико-управленческого действия. В рамках так называемого «стадиального подхода» (stagist approach) традиционно выделяют пять или шесть последовательных шагов, позволяющих проследить развитие политики через призму определенного количества этапов. Как правило, в рамках каждой фазы основные акторы, так или иначе интегрированные в процесс разработки и реализации политики, принимают участие в решении сопряженных с разрабатываемой политикой проблем и приобретают определенный уровень контроля над ее результатами и над полем публичной политики в целом.

В современных условиях модернизации государственного управления представляется, что внедрение методик и подходов оценивания политико-управленческой эффективности административной реформы является особенно важным, поскольку политически сформулированы приоритеты модернизации государственного управления, носящие программный характерпрактически происходит внедрение программно-целевых методов управления, методическую поддержку которых следует дополнить наработанным аппаратом методом оценивания политики и программ.

На сегодняшний день дефициты политико-управленческого цикла, из которого «выпала» стадия оценивания, вполне устраивает многих политических и экономических акторов, не желающих допустить реального аудита эффективности своей деятельности.

Для запуска полной системы внутреннего оценивания необходимо запустить сам процесс оценивания и встроить его результаты в политико-управленческий цикл. Необходимо провести работы по анализу и изменению нормативной правовой базы деятельности органов государственной власти, разработать нормативную правовую базу деятельности структурных подразделений по оцениванию, разработать методики оценивания и развернуть систему обучения сотрудников, определить необходимые ресурсы, определить и зафиксировать этапы, на которых должно происходить оценивание.

Основными критериями периодизации административных преобразований в новейшей истории России выступают, с одной стороны, политические установки высшего руководства страны, а, с другой, — целевая функция и глубина концептуальной проработки замысла проводимых реформационных мероприятий.

В результате теоретических изысканий в области административной реформы в Российской Федерации в период 2001 — 2003 гг. ее разработчиками была избрана идеология своего рода «разгосударствления власти». Сложность задач административной реформы, значительная инерционность аппарата государственного управления, а «также необходимость экспериментальной (пилотной) отработки ряда наиболее ответственных нововведений определили проведение этой реформы в несколько этапов.

Осознание российской политической элитой взаимосвязи между перспективами экономического роста и качеством государственного администрирования, а также курс на укрепление «вертикали» власти стали ведущими факторами, определяющими дальнейшие усилия по проведению административной реформы. Но на сегодняшний день не существует официального «реестра» ее результатов и официальных оценок их реальности, значительности и полезности. Можно лишь констатировать, что на данном этапе административной реформы проводятся мероприятия по пересмотру функций органов исполнительной власти, совершенствованию порядка их реализации и построению новой системы и структуры исполнительной власти, создаются необходимые предпосылки для дальнейшей комплексной модернизации системы государственного управления и местного самоуправления.

Проведение в субъектах Российской Федерации административной реформы — это важный этап в совершенствовании государственного управления, необходимый для укрепления единства системы исполнительной власти в Российской Федерации.

Органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предоставлено достаточно много прав по самостоятельному определению направлений административной реформы, преобразованию аппарата управления, распределению государственных функций между региональными органами исполнительной власти и т. д. В компетенции федеральных органов власти в основном полномочия методического характера, которые основаны на использовании анализа результатов административной реформы на федеральном уровне.

Надо признать, что нормативная правовая база, регулирующая вопросы реализации административной реформы окончательно не сформирована. На общегосударственном уровне намечены общие концептуальные подходы к проведению реформы, определена совокупность мероприятий по реализации административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2010 гг., спрогнозирован общий результат.

Однако к настоящему времени уже накоплен значительный опыт реализации мероприятий административной реформы в субъектах Российской Федерации. Хотя следует констатировать отсутствие единства в подготовке необходимых правовых решений по вопросам административной реформы на региональном уровне, и это замедляет ход государственного реформирования.

Длительность пройденного пути преобразований системы исполнительной власти на региональном уровне, а также вхождение в 2008 году в новый политический цикл, ставят на повестку дня вопрос о необходимости проведения анализа достигнутых в рамках реализации реформы результатов, оценки эффективности ее ключевых мероприятий, выявления сдерживающих факторов, ограничителей и возможных рисков и трансформации на этой основе концепции административной реформы в 2008 — 2010 годах. Для этого следует четко наметить комплекс мер и мероприятий, которые позволили бы на качественно ином уровне обеспечить повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти, ограничение избыточного вмешательства государства в экономику и сокращение неэффективных административных, экономических и организационных барьеров.

Ясно, что федеральные власти, определив основные направления реформы, поставили перед регионами достаточно сложные задачи, требующие больших финансовых и человеческих затрат. С точки зрения проводимых исследований, самое важное здесь, помимо концептуальной основы реформы, разработанной федеральным центром, — способность и готовность субъектов федерации осуществить, задуманные преобразования.

Республика Коми — один из развитых субъектов Северо-Запада России. Важным, с точки зрения перспектив успешного продвижения административной реформы в республике, стало ее погружение в общий контекст преобразований системы государственного управления в России, выразившееся во взаимном увязывании подходов с реформой государственной службы, политикой дерегулирования и деятельностью по сокращению избыточных административных барьеров, реформированием бюджетного процесса и внедрением бюджетирования, ориентированного на результат, мероприятиями федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002 — 2010 годы)».

В целях проведения административной реформы в Республике Коми распоряжением Правительства Республики Коми утвержден План мероприятий по проведению административной реформы в Республике Коми в 2006 — 2008 годах, исполнение которого продлено до 2010 года. Региональный план составлен в логике, определенных федеральным центром, направлений реформы.

Указом Главы Республики Коми, весной 2006 года, создана комиссия по проведению административной реформы, которая постановлением Правительства Республики Коми в ноябре 2006 года преобразована в Межведомственную комиссию по проведению административной реформы при Экономическом совете Республики Коми.

Не менее важным документом в ходе реализации административной реформы в Республике Коми стала Стратегия экономического и социального развития Республики Коми на 2006 — 2010 год и на период до 2015 года, которая была одобрена постановлением Правительства Республики Коми в марте 2006 года. Первым направлением Стратегии, в русле развития системы государственного управления, как раз является административная реформа.

На сегодняшний день, административная реформа в Республике Коми уже прошла несколько этапов, в течение которых осуществлялся поиск эффективных моделей управления, пригодных для конкретных условий региона, внедрялись новые модели организации и функционирования государственного аппарата.

Но до конца реформа еще не доведена:

1. Не заработала ещё в полной мере новая система целепологания и планирования в органах государственной власти (соотнесение существующих планов с бюджетами).

2. Не построена система административных регламентов и стандартов. В Республике Коми ещё существует достаточно много государственных услуг в неупорядоченном виде.

3. Не ведется (или неуспешна) систематическая антикоррупционная деятельность среди чиновников.

4. Должно вестись умелое делегирование полномочий (от федерального уровня — к местному).

Для обеспечения эффективности реализации административной реформы в Республике Коми необходим комплекс мероприятий, направленных на:

1. совершенствование региональной государственной службы в контексте модернизации данного института, проводимой федеральным Правительством;

2. совершенствование бюджетной политики и бюджетного процесса Республики Коми;

3. создание электронного правительства Республики Коми;

4. мониторинг реализации плана мероприятий административной реформы в Республике Коми;

5. информационную открытость проводимых мероприятий административной реформы в Республике Коми и конкретных достигнутых результатов.

Ни одно из этих направлений не будет эффективно без дополнения другим. Поэтому, единственно верный способ проведения административной реформы — это совмещение всех направлений в одно.

Основным критерием политико-управленческой эффективности административной реформы в Республике Коми, будет служить достижение тех целей, которые были поставлены перед началом работы по созданию нормативной правовой базы и разработке планов и программ реформы.

С целью стимулирования административной реформы, активизации процессов реформирования, направленных на повышение эффективности деятельности государственных служащих, содействия реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса Правительству Республики Коми необходимо разработать Комплексную программу модернизации государственного управления в Республике Коми.

Программа реформирования должна предусмотреть не только механизмы ее реализации, но и инструменты по оценке результатов. Достижение комплексного результата повышения эффективности и качества государственного управления Республики Коми должно заключаться в повышении качества конечных продуктов — предоставляемых населению.

Республики Коми государственных услуг, показателей социально-экономического развития региона и уровня жизни населения.

Целью Программы должно являться в первую очередь повышение эффективности и результативности предоставления государственных услуг и, как следствие, оптимизация бюджетных расходов. Достижение поставленной должно осуществляться за счет оптимизации бюджетного процесса в Республике Коми в части анализа качества государственных услуг, повышения его прозрачности и открытости, а также привлечения к участию в этом процессе представителей общественности.

Комплексная программа модернизации государственного управления Республики Коми должна являться целевой республиканской программой, разработанной как комплексный организационно-методологический и практический план действий всех органов государственной власти Республики Коми по реализации административной реформы.

Программа должна иметь открытый характер, позволяющий в процессе ее реализации в соответствии с действующими процедурами вносить дополнительные разделы по направлениям, отражающим вновь выявленные проблемы реформирования.

Таким образом, сегодня уже есть определенные результаты по итогам реализации административной реформы в Республике Коми, и с учетом этого опыта следует подтвердить важный вывод о необходимости более активного включения всего имеющегося потенциала на следующем этапе административной реформы. Многие конкретные вопросы реформы требуют проведения серьезных правовых исследований, научного прогнозирования путей дальнейшего развития правового регулирования в указанной области, формулирования необходимых законодательных предложений, а также предложений по совершенствованию имеющейся практики.

Разработка комплексной программы модернизации государственного управления в Республике Коми должна основываться на целевых ориентирах, определенных Стратегией экономического и социального развития Республики Коми на 2006 — 2010 и на период до 2015 года, во взаимосвязи с ежегодными посланиями Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, среднесрочной программой Правительства Российской Федерации.

Конечными результатами реализации Программы должно стать создание компактной административной структуры, ориентированной на достижение результатовустойчивой к коррупциипользующейся доверием частного сектора, граждан, органов местного самоуправленияориентированной на указанных лицспособной привлекать и удерживать управленческие кадры и нужных экспертов.