Новый федерализм: концептуальная модель государственного устройства Российской Федерации

Актуальность темы

исследования.

Одной из важнейших задач, стоящих перед юридической наукой, является развитие и совершенствование правовой формы общественных отношений с целью повышения их эффективности. Применительно к федеративным отношениям данная проблема в современный период приобретает особую актуальность.

Федеративное устройство государства закреплено конституционно в самых общих чертах, и уже более десяти лет страна находится в состоянии реформирования, в том числе и государственного. Одна из целей названного реформирования — конкретизация конституционной модели федерализма. Автор отчетливо представляет, что основная работа здесь еще впереди. В государстве по-прежнему не сформировалась эффективная модель федерализма, не реализован на практике конституционный принцип равенства субъектов федерации.

Нерешенные проблемы федеративного устройства государства приобретают затяжной характер, что, несомненно, требует выяснения причин сложившейся ситуации. Поиск путей устранения негативных явлений в сфере федеративных отношений является одной из основных задач науки конституционного права. Конечно, такое разноплановое и многомерное исследование призваны проводить представители различных отраслей знания — историки и экономисты, философы, социологи и этнографы. Однако специалистам-государствоведам принадлежит особая роль. Именно юридическая наука чаще всего сталкивается с противоречиями общественных отношений, парадоксами государственной власти, проблемами совершенствования законодательства и функционирования государственных институтов.

Автор полагает, что, не разобравшись в особенностях и тонкостях становления, развития и изменения российского федерализма, трудно будет сделать правильные выводы и внести разумные предложения по дальнейшему укреплению государственности, совершенствованию федеративных отношений, четкому оформлению статуса каждого субъекта федерации как самостоятельной, но неотъемлемой составной части российского государства.

Развитие федерализма в Российской Федерации является приоритетной задачей в сфере современной отечественной политики и практики, в деле организации эффективно функционирующей государственной власти. Это вытекает из многонационального и многоконфессионального характера России как государства, на протяжении многих веков сталкивавшегося с угрозой своей целостности и сепаратизмом отдельных регионов.

Ситуация в федеративных и межнациональных отношениях в России к началу 90-х гг. XX столетия стала критической. Эклектизм российской модели федеративного устройства, ее асимметричность, сложность взаимоотношений между центром федерации и ее субъектами поставили страну перед нелегким выбором: или возвращение к жесткому централизованному унитарному государству, или распад России, или же (и это наиболее предпочтительный вариант) построение новых федеративных отношений, которые смогли бы уравновесить региональный и общегосударственный векторы власти без явных перекосов в ту или иную сторону.

Одним из наиболее часто обсуждаемых в последнее время вопросов, связанных с особенностями России как федеративного государства, является, несомненно, ее субъектный состав, в том числе и чрезмерная численность субъектов Российской Федерации, и спорный характер национально-территориального подхода к образованию субъектов федерации, и их явное экономическое и политическое неравноправие и неравновесность.

Важнейшая особенность федерализма, федеративных отношений как объекта научного исследования заключается в комплексном многоуровневом характере исследуемых явлений. По убеждению автора, федерализм как научную категорию нельзя однозначно причислить к какой-то одной конкретной области знанияона является объектом исследования целого ряда научных дисциплин: политологии, теории права, теории систем, теории управления, менеджмента, экономической теории, теории государственного регулирования экономики, регионоведения. Системное, всеобъемлющее и всеохватывающее исследование и построение целостной модели федерализма, выработка теоретико-правовых моделей совершенствования государственных и общественных институтов и повышения эффективности государственного управления должны включать достижения всех этих дисциплин.

Таким образом, методология исследования проблемы федерализма должна базироваться на совмещении подходов различных дисциплин в рамках одного системного построения, имеющего своей конечной исследовательской задачей выработку целостной конституционно-правовой модели федеративных отношений, а также модели нового российского федерализма.

Проблема формирования эффективно функционирующего федерализма в нашей стране — это проблема преодоления исторически унаследованной специфики государственного устройства, во многом не отвечающей требованиям, выдвигаемым современной политической, социальной, экономической ситуацией в России.

Тезис о необходимости изменения сложившихся в 1990;е гг. отношений между центром и субъектами федерации в настоящее время ни у кого не вызывает сомнения. Существующая система формировалась в сложных политических обстоятельствах начала 1990;х годов, когда главной целью российского федерализма было сохранение и выживание федерации. Этой же задаче подчинялись основные нормативные правовые акты, предопределившие дальнейшее развитие федеративных отношений, и прежде всего договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации и Конституция Российской Федерации 1993 г.

Федерацию удалось сохранить, но жизнь ставит перед нами новые задачи, которые требуют иных инструментов и методов решения. Проблемы управляемости социального и экономического развития, вопросы разграничения полномочий между центром и субъектами федерации с неизбежностью ставят на повестку дня задачу формирования современной, более эффективной системы федеративных отношений, одного из главных составляющих элементов нового российского федерализма.

За последнее десятилетие совершенствование федеративных отношений в Российской Федерации стало объектом пристального внимания большого количества исследователей в области права, политологии, этнологии и экономики. Среди наиболее значимых стоит назвать работы Р. Г. Абдулатипова, С. А. Авакьяна, Л. Ф. Болтенковой, С. Д. Валентея, М. В. Глигич-Золотаревой, Д. А. Керимова, Н. П. Медведева, Б. Н. Топор-нина, И. А. Умновой1. В процессе научного поиска выявилось широкое разнообразие взглядов на развитие российского федерализма.

Во-первых, большинство исследователей приходят к выводу об асимметричности сложившихся в России федеративных отношений, рассматривая асимметрию федерации как дестабилизирующий фактор.

1 Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф., Яров Ю. Ф. Федерализм в истории России: В 3 т. М., 1992;1993; Абдулатипов р. г. Россия на пороге XXI века: Состояние и перспективы федеративного устройства. М, 1996; Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф. Опыты федерализма. М., 1994; Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность: 2-е изд. М., 2000; Он же. Федеральное собрание — парламент России. М., 1999; Болтенкова Л. Ф., Лавриненко И. Г. К вопросу о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов // Регионология. 1996. № 2. С. 31−40- Глигич-Золотарева М. Укрупнение субъектов федерации: Pro et Contra // Федерализм. 2002. № 1- Золотарева М. В. Федерация в России: проблемы и перспективы. М., 1999; Керимов Д. А. Проблемы общей теории права и государства: В 3 т. М., 2001; Медведев Н. П. Национальная политика России. От унитаризма к федерализму. М., 1993; Он же. Становление федерализма в России. М., 1995; Умнова И. А. Современная российская модель разделения власти между федерацией и субъектами (Актуальные правовые проблемы). М., 1996; Она же. Эволюция правового статуса края, области как субъекта Российской Федерации // Государство и право. 1994. № 8−9. С. 43−51- Федерализм: Теория, институты, отношения / Отв. ред Б. Н. Топорнин. М, 2001; Федерализм. Теория. Практика. История / Гл. ред. С. Д. Валентей. 1996;2004: Федерализм: Энциклопедический словарь. М., 1997; Федеративное устройство России: История и современность / Гл. ред. Н. А. Михалева. М., 1995.

Во-вторых, отмечается, что преодоление асимметричности возможно только при построении новой многомерной модели федеративных отношений2.

В ходе исследования и всесторонней оценки многочисленных научных гипотез сформирована представленная в данной работе концепция нового федеративного устройства российского государства, которая доказывает, что устойчивого, сбалансированного движения российского общества можно добиться путем разумного распределения власти между структурными единицами федеративного государства. Переход от абстрактной теоретической конструкции к реализации такого распределения требует, во-первых, выработки соответствующего подхода к установлению баланса властных полномочийво-вторых, определения целесообразности того или иного перераспределения властных полномочий.

Асимметрия федеративных отношений в Российской Федерации во многом обусловлена исторически. Ключевой, оказывающей влияние и по сей день, тенденцией развития российской государственности была «декоративная», иллюзорная функция федерализма в унитарной, по существу, государственно-правовой системе СССР, где РСФСР представляла собой федералистский правовой каркас с унитарным наполнением. Это привело к созданию в Российской Федерации фантомного федерализма — модели государственного устройства, в которой правовая конструкция не совпадает с политическими, управленческими и экономическими реалиями.

Основная причина неэффективности федерации заключается в том, что созданная в РСФСР федеративная структура фактически не предназначалась для работы в условиях федерализма, будучи структурой унитарного государства. В 1990;е гг. тенденции фантомного федерализма нашли свое воплощение в своеобразной «маятниковой» конструкции взаимоотноше.

2 См., напр.: Золотарева М. В. Асимметрия в федеративном устройстве России // Вестн. МГУ. Сер. «Право». 1999. № 1. ний по линии «центр — регионы», с ее колебаниями политики федерального центра от предоставления субъектам чрезмерно обширных полномочий до широкомасштабного наступления на права регионов, — политики, ставшей результатом заложенных в Конституции 1993 г. правовых коллизий и неопределенности многих аспектов федеративных отношений.

Таким образом, на повестке дня стоит вопрос о разработке системной концепции нового федерализма, предусматривающей формирование механизмов, позволяющих преодолеть исторически сложившуюся асимметрию и диспропорции в государственном устройстве Российской Федерации.

С этой целью предстоит научно обосновать и практически реализовать идею формирования новых по своему существу субъектов Российской Федерации (регионов нового типа). Они могут быть созданы путем укрупнения либо изменения статуса существующих субъектов федерации.

Субъекты федерации как регионы нового типа должны формироваться с учетом экономических, демографических, социальных, инфраструктурных и геополитических факторов. Территорию, численность населения, социально-экономическое положение, транспортные потоки следует учитывать в процессах укрупнения современных субъектов федерации в первую очередь. Критерий экономической целесообразности станет решающим для достижения целей нового федерализма. Конструировать правовую модель нового российского федерализма и двигаться к ней без анализа и применения названных факторов невозможно.

Одной из главных задач, которую необходимо решить в ходе реформы, является уход от дотационности путем создания экономически сильных, способных «прокормить» себя субъектов. При этом следует тщательно соблюдать принцип дифференцированного подхода в зависимости от конкретных социально-экономических проблем объединяемых субъектов. Учитывая бедственное экономическое положение многих из них, на переходный период целесообразно предусмотреть введение дифференцированной системы налоговых отчислений и платежей в федеральный бюджет. В целях «смягчения» возможных негативных социально-экономических последствий укрупнения представляется важным создание федерального стабилизационного фонда.

Естественно, что укрупнение субъектов не должно приводить к экономическому ослаблению входящих в их состав территорий, поэтому политический процесс должен сопровождаться комплексным, взвешенным экономическим планированием дальнейшего развития нового региона.

Устойчивой, сбалансированной, гармонично развивающейся федерации не может быть без обеспечения полного реального равноправия всех субъектов. Назрела острая необходимость в конституционно-правовом закреплении единого статуса субъекта федерации.

Пришло время подумать о новом подходе к государственному устройству России — о формировании субъектов федерации не по национальному признаку, а, прежде всего, на экономической основе. Но, несомненно, отход от национального принципа федеративного устройства должен осуществляться поэтапно и без малейшего ущемления национальных чувств любого народа, любой нации. На это обстоятельство в работе сделан особый акцент.

Развитие нового федерализма, формирование регионов нового типа необходимо осуществлять на основе нового законодательства. Реформа, как представляется, должна начаться с принятия пакета рамочных федеральных конституционных законов, унифицирующих статус субъектов федерации, четко, по единой для всех модели фиксирующих разделение прав и полномочий между федеральным центром и регионом, порядок их взаимного делегирования. Последовательность и этапы перехода к целостной модели государственного устройства следует тщательно регламентировать на законодательном уровне.

Новая модель федерализма, федеративных отношений, государственного устройства вполне логично потребует обязательной разработки и внедрения новой теории государственного управления на основе совершенно иных концептуальных подходов, организационных механизмов и с обязательным применением критериев оценки эффективности. Новая модель управления в России должна быть единообразной для законодательной и исполнительной власти, как на уровне федерации, так и на уровне субъектов, и выстраиваться в соответствии с принятыми государственными стандартами и нормами. Общая принципиальная основа будет дополняться особенностями организации власти федеральной и власти региональной. Формирование региональных органов власти должно происходить на основе единых принципов при соблюдении легитимности и равного представительства.

Преобразование федерации, построение нового российского федерализма является исторической миссией современного поколения российских политиков. Более десяти лет назад нам довелось пережить распад Советского Союза, и мы не должны допустить повторения этого в России. Ключевой задачей строительства российской государственности является формирование такой модели федеративных отношений, которая обеспечит устойчивость федерации, целостность и сохранность государства перед лицом любых будущих испытаний.

В настоящей работе излагается системное видение того, какой должна быть новая федерация и какие меры конституционно-правового характера должны быть предприняты в этом направлении.

Степень научной разработанности темы.

Разрешение поставленных в данном исследовании конституционно-правовых задач невозможно осуществить в рамках только юридической науки, и к тому же в рамках одной отрасли — конституционного права. Государственность, тем более национальная государственность — явление многогранное и многомерное, она формируется постепенно под воздействием разнообразных факторов: культурных, исторических, этнических, геополитических, климатических и др. Исследование национально-государственного устройства является лишь частью целого и находится на стыке разных наук.

Проблемам российской государственности посвящены работы ученых различных отраслей общественных наук. В трудах историков Н. П. Ерошкина, А. Б. Каменского, В. О. Ключевского, Л. Ф. Писарьковой, С. М. Соловьева, О. И. Чистякова, философов Н. Н. Алексеева, И. Л. Андреева, Н. А. Бердяева, И. А. Ильина, Н. С. Трубецкого, экономистов Е. М. Бухвальда, С. Д. Валентея, А. Г. Гранберга, А. Г. Игудина, социолога И. В. Бестужева-Лады присутствуют весьма полезные сведения о самых сложных периодах развития отечественного государства и права.

Глубокие теоретические и философские выводы содержатся в работах С. С. Алексеева, Д. А. Керимова, В. Н. Кудрявцева, Ю. А. Тихомирова, Б. Н. Топорнина, В. Е. Чиркина.

Различные аспекты современной российской государственности в той или иной мере нашли отражение в работах Р. Г. Абдулатипова, С. А. Авакьяна, А. С. Автономова, Д. Н. Бахраха, Н. А. Богдановой, Н. С. Бондаря, Н. В. Витрука, М. В. Глигич-Золотаревой, Т. Д. Зражевской, А. Д. Керимова, М. И. Клеандрова, С. Д. Князева, Е. И. Козловой, А. Н. Кокотова, Б. С. Крылова, В. А. Кряжкова, В. С. Курчеева, О. Е. Кутафина, В. В. Лазарева, В. А. Лебедева, В. О. Лучина, А. В. Малько, Н. И. Матузова, В. В. Невинского, Ж. И. Овсепян, Л. Л. Окунькова, М. И. Пискотина, М. С. Саликова, Б. А. Страшуна, И. А. Умновой, Т. Я. Хабриевой, Г. Н. Чеботарева, В. Е. Чиркина, Б. С. Эбзеева и многих других исследователей.

В то же время очевидно, что ученые, проникая в суть отдельных явлений национально-государственного устройства, как правило, не ставили перед собой задачу выработки единого междисциплинарного подхода к проблеме федеративного устройства России, проблеме статуса субъектов федерации и правовых отношений между федеральным центром и субъектами федерации.

В диссертации предпринимается попытка такого междисциплинарного комплексного анализа формирования федерации на основе конструирования авторской модели субъектов федерации нового типа.

Объект исследования — общественные отношения, образующие в своей совокупности порядок устройства федеративного государства, присущий Российской Федерации в современный период.

Предмет исследования — проблемы теории и практики российского федерализма, правовых отношений субъектов федерации с федеральным центромпроблемы правового обеспечения равноправия всех субъектов федерации в соответствии с принципами демократического правового государства.

Цель исследования — создание завершенной конституционно-правовой концепции государственного устройства Российской Федерации, модели нового российского федерализма.

Основные задачи исследования:

1. Обобщить исторический опыт развития федеративных отношений в Российской Федерации.

2. Выработать концептуальные основы формирования новой модели федеративных отношений в Российской Федерации.

3. Предложить новую, вполне конкретную технологию разграничения полномочий между федеральным центром и субъектами Российской Федерации.

4. Провести группировку субъектов Российской Федерации через разработку системы показателей, характеризующих бюджетную обеспеченность субъектов.

5. Разработать новую субъектную структуру федерации на основе экономических критериев.

6. Проанализировать, насколько эффективным является использование «национального принципа» в государственном строительстве, в частности при решении вопросов государственного устройства.

7. Исследовать проблему правового статуса субъектов Российской Федерации и разработать проект Федерального конституционного закона «О статусе субъекта Российской Федерации».

8. Разработать механизм перехода к новой модели федеративных отношений.

9. Разработать проект Федерального закона «О Фонде стабилизации и развития Российской Федерации и фондах развития субъектов Российской Федерации».

Методологическая, теоретическая и эмпирическая основы исследования.

При подготовке работы использовалась совокупность методов научного познания. В первую очередь был применен метод материалистической диалектики, который позволяет увидеть связь времен и явлений, определить вектор развития того или иного процесса, понять степень прогресса или регресса того или иного явления. Применялись и другие методы исследования: системный, социологический, историко-правовой, формально-юридический, системно-функциональный, сравнительно-правовой и пр. Для выработки понятий и определений использованы общепринятые законы логики и правила лингвистики.

Общетеоретической основой исследования явились работы С. А. Авакь-яна, А. С. Автономова, С. С. Алексеева, В. Г. Афанасьева, А. Б. Венгерова, Л. Н. Гумилева, В. П. Казимирчука, Д. А. Керимова, М. И. Клеандрова, А. Н. Кокотова, Б. С. Крылова, В. Н. Кудрявцева, В. В. Лазарева, Р. 3. Лившица, М. Н. Марченко, Н. И. Матузова, В. В. Невинского, В. С. Нерсесянца, М. И. Пискотина, И. С. Самощенко, Б. Н. Топорнина, Г. Н. Чеботарева,.

A. Ф. Черданцева, В. Е. Чиркина.

Содержание и результаты научного труда базируются также на анализе теоретических работ, связанных с исследованием отдельных, наиболее «проблемных» направлений сегодняшнего конституционного права: С. А. Авакь-яна, М. В. Баглая, И. Н. Барцица, Н. А. Богдановой, А. В. Грязнова,.

B. В. Иванова, Е. И. Козловой, А. Н. Кокотова, Б. С. Крылова, В. А. Кряжкова, О. Е. Кутафина, В. В. Лазарева, В. О. Лучина, В. В. Невинского, Л. А. Окунькова, О. Г. Румянцева, И. А. Умновой, Т. Я. Хабриевой, Г. Н. Чеботарева, В. Е. Чиркина, Д. Т. Шона, Б. С. Эбзеева и других ученых.

Основой научного исследования в области административного права и государственного управления послужили теоретические труды таких ученых, как А. Б. Агапов, А. А. Алехин, Г. В. Атаманчук, Д. Н. Бахрах, И. Я. Дюрягин, В. В. Игнатенко, Ю. М. Козлов, С. Г. Оль-ков, В. Д. Плесовских, В. Е. Севрюгин, А. П. Сунцов, Ю. А. Тихомиров, Г. А. Туманов, Ц. А. Ямпольская и другие.

Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, основаны на анализе нормативных актов: Конституции Российской Федерации, конституций и уставов субъектов Российской Федерации, федеральных законов, законов субъектов федерации, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, нормативно-правовых актов министерств, актов конституционного правосудия, статистических данных. Указанные источники составляют документальную базу и правовую основу исследования.

Научная новизна исследования.

На основе интегрированных данных нескольких научных дисциплин создан проект реструктуризации российской модели государственно-территориального устройства в рамках теории нового российского федерализма и тщательной проработки принципиальных моментов ее практического воплощения.

Основным принципом для достижения поставленной цели — создания завершенной конституционно-правовой концепции государственного устройства Российской Федерации, модели нового российского федерализма — стало системное видение самой сущности федерализма как совокупности политико-правовых, бюджетно-экономических, историко-социологических и социально-культурных параметров жизни федеративного государства.

Автором внесено научно обоснованное предложение по изменению субъектного состава Российской Федерации, созданию новых (укрупненных) субъектов федерации, последовательности и содержанию необходимых для этого конституционно-правовых и иных преобразований.

Элемент новизны содержится уже в постановке соответствующих гипотез, целей и задач исследования. Впервые конструируется новая модель российского федерализма и предлагаются: принципиально новая методика качественного и количественного подхода к определению и оценке соотношения властных полномочий федерального центра и субъектов Российской Федерациисистема показателей оценки эффективности федерацииавторские проекты Федерального конституционного закона «О статусе субъекта Российской Федерации» и Федерального закона «О Фонде стабилизации и развития Российской Федерации и фондах развития субъектов Российской Федерации».

Научную новизну диссертационного исследования конкретизируют следующие основные положения, выносимые на защиту:

1. Проблема федерализма носит универсальный, междисциплинарный характер.

Федерализм как системное явление включает в себя политическую, правовую и экономическую составляющие в качестве базовых. Исходя из этого, исследование проблемы федерализма должно строиться на привлечении методологического инструментария не только юриспруденции, но и политологии, социологии, философии, экономических дисциплин.

Использование данного методологического инструментария является сквозной основой настоящей работы. В то же время она имеет целью изучение в первую очередь конституционно-правовой модели российского федерализма.

2. Модель федеративных отношений, существующая в Российской Федерации в настоящее время, определяется автором как «фантомный федерализм», то есть такое состояние государственных, политико-правовых и социально-экономических институтов, при котором существует разрыв между формально декларированными конституционными и иными нормами и реальным содержанием федеративных отношений.

Требуется кардинальное изменение формы и содержания современного российского федерализма, их органичное сопряжение, что послужило ведущим ценностным ориентиром диссертационного исследования.

3. Структурное переустройство Российской Федерации напрямую связано с проблемой оптимизации численного состава субъектов федерации. Современное число субъектов Российской Федерации, равное 89, само по себе не может рассматриваться в качестве избыточного или дефицитного.

Для определения оптимального числа субъектов Российской Федерации следует ввести систему показателей оценки эффективности федерации, в том числе таких, как «плотность федерации» и «емкость федерации».

Названные показатели подробно анализируются в работе. В частности, плотность и емкость федерации определяются по территории, народонаселению, валовому внутреннему продукту или валовому национальному продукту, валовому региональному продукту и иным факторам.

4. При решении вопросов государственного устройства Российской Федерации не следует использовать в качестве доминирующего «национальный принцип» конструирования субъектной основы федерации, поскольку он ведет к явному или скрытому разжиганию расовых, межнациональных и религиозных конфликтов, местничеству и прочим негативным явлениям, связанным с подрывом баланса национальных и иных интересов.

Однако в настоящее время недопустим и полный отказ от названного принципа. Объем его возможного использования в процессе трансформации современной модели российского федерализма показан в исследовании.

5. Новая модель федеративных отношений должна строиться на принципах соблюдения единства трех составляющих федерализма: политической, правовой и экономической, с выделением критерия экономической целесообразности в качестве приоритетного.

Все перечисленные критерии подробно формулируются и анализируются в диссертации.

6. Устойчивость, сбалансированность, гармоничное развитие федерации не могут быть достижимы без обеспечения полного реального равноправия всех субъектов федерации. В рамках конституционно-правовых реформ данная задача означает неотложную необходимость в закреплении единого статуса субъектов федерации.

Настоящая работа содержит конструкционную модель такого статуса, представленную в теоретических построениях, а также в авторском проекте Федерального конституционного закона «О статусе субъекта Российской Федерации».

7. Построение нового российского федерализма на базе единого статуса субъектов федерации в своей экономико-правовой составляющей предполагает выравнивание экономических потенциалов субъектов.

Цели, направления и механизм указанного выравнивания заявлены и проанализированы в рамках общего концептуального подхода исследования.

8. Жизненно важным для устранения асимметрии государственного устройства является рациональное распределение полномочий и ответственности между федеральным центром, субъектами федерации и местным самоуправлением.

Соответствующий анализ проведен в работе на основе всеобъемлющего разбора современного российского законодательства о федеративном устройстве и местном самоуправлении.

9. Отмечена и проанализирована имеющая место в российском государственном строительстве тенденция, при которой государственные полномочия все более концентрируются в федеральном центре, а социальная ответственность за результаты их осуществления (политическая, экономическая, юридическая, моральная и т. п.) искусственно сдвигается на уровень субъектов федерации и местного самоуправления.

Сформулированы предложения по устранению названного дисбаланса, в том числе применительно к конституционно-правовой модели разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.

10. Базовым элементом нового федерализма и новой модели государственного устройства должен стать регион нового типа. Через переход к регионам нового типа достигается не только качественно новая модель управления субъектом Российской Федерации, но и совершенствование всей системы власти в стране.

В работе выводится определение региона нового типа, анализируются его базовые признаки и организационно-правовая форма.

11. Обосновывается необходимость выделения в структуре российского права «регионального права», как комплексной отрасли, имеющей свой специфический предмет регулирования, в качестве которого выступают социально-экономический, политический и правовой статус субъектов федерации, их отношения между собой и с федеральным центром, а также совокупность норм федерального и регионального законодательства.

12. На основе предлагаемой в диссертации контурной схемы описания социально-территориальных общностей выделен базовый комплексный критерий необходимости укрупнения субъектов Российской Федерациибюджетная обеспеченность предоставления населению субъекта федерации социальных услуг.

Излагается примерная методика оценки бюджетной обеспеченности предоставления населению субъекта федерации социальных услуг, финансируемых за счет бюджета субъекта федерации.

13. При укрупнении субъектов федерации необходимо соблюсти разумный баланс между созданием территориальных образований, способных обеспечить свое собственное развитие, и потребностями развития всей федерации как единого целого, а не раздробленного на мощные квазигосударства конгломерата.

В исследовании анализируются и всесторонне оцениваются проекты переустройства Российской Федерации, предполагающие резкое сокращение числа субъектов и не опирающиеся на необходимый геополитический, социально-экономический, этнокультурный анализ проблематики изменения субъектного состава Российской Федерации.

14. Предлагаемый опорный вариант новой субъектной структуры, включающий 46 субъектов федерации, составлен сообразно комбинированию экономических, географических, национально-территориальных, организационных критериев при основной роли критерия бюджетной обеспеченности предоставления населению субъекта федерации социальных услуг, финансируемых за счет бюджета субъекта федерации.

15. Реформа федеративного устройства России не будет эффективной без соответствующей параллельной трансформации организационной структуры государственного управления на уровне федерального центра и субъектов федерации.

Обобщаются основные принципы организации структуры органов государственной власти и предлагается рамочный, каркасный вариант организации структуры органов власти и управления региона — субъекта федерации.

16. Интеграция и укрепление организационного механизма государственного управления должны обеспечиваться не централизацией полномочий, а единством государственной политики, проводимой на территории федерации, которого можно достичь путем обязательной разработки и внедрения новой теории управления, прежде всего, на основе совершенно иных концептуальных подходов, единого организационного алгоритма (государственных стандартов и норм) с неукоснительным применением критериев оценки эффективности государственного управления на территории Российской Федерации.

17. Вносится предложение по обеспечению финансово-экономической основы реализации алгоритма государственного управления на территории субъекта федерации: создание федерального Фонда стабилизации и развития, в котором были бы аккумулированы средства, распределяемые между регионами.

Предлагается авторский проект Федерального закона «О Фонде стабилизации и развития Российской Федерации и фондах развития субъектов Российской Федерации».

Вносятся предложения по общему направлению дальнейшего процесса разграничения объектов государственной собственности и управления ими, созданию единого фонда федеральной собственности с законодательным закреплением распределения полномочий по уровням власти.

Научно-практическая значимость исследования определяется, прежде всего, возможностью применить сформулированные в диссертации выводы для реорганизации федеративного устройства государства и изменения правовых отношений между федеральным центром и субъектами федерации.

Положения и выводы диссертации могут быть использованы органами государственной власти для разработки и принятия законов в сфере государственного устройства и управления, а также историками, политологами, философами, экономистами и социологами для уточнения их научных взглядов на сущность федерализма и процесс его развития.

Полагаем, что настоящая работа будет иметь научно-практическое значение именно в силу того, что исследовательской базой для нее послужили данные нескольких пограничных областей научного знания. В противовес узкоспециальным разработкам, в основу труда положен системный подход к реформированию федеративной структуры российского государства, созданию и упрочению нового российского федерализма. При реструктуризации российской схемы федеративных отношений, в частности при обоснованном распределении полномочий между федеральным центром и регионами, следует исходить из реальных универсальных критериев, стандартов и норм, следование которым обеспечит эффективное осуществление управления государством.

Апробация результатов диссертационного исследования.

Основные теоретические положения, выводы и научно-практические рекомендации, изложенные в диссертации, формировались в процессе многолетней работы над темой исследования и получили отражение в трех монографиях, двух учебно-методических и справочных пособиях, статьях в научных сборниках и журналах (около сорока наименований), выступлениях на научно-практических конференциях и семинарах.

Результаты диссертационного исследования были внедрены в практическую деятельность Тюменской областной Думы, Думы Ханты-Мансийского автономного округа, учебный процесс Института государства и права Тюменского государственного университета, Уральской государственной юридической академии, Воронежского, Дальневосточного, Новосибирского, Челябинского государственных университетов, Академии Министерства юстиции Российской Федерации, других высших учебных заведений страны, а также научную деятельность отдела правовых проблем нефтегазового комплекса Тюменского научного центра СО РАН.

Структура и объем работы.

Диссертация состоит из введения, четырех глав, включающих тринадцать параграфов, заключения, приложений, списка использованной литературы и нормативно-правовых актов. Объем диссертационного исследования без приложений, списка использованной литературы и нормативно-правовых актов составляет 464 страницы машинописного текста.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

В представленной работе были исследованы модель нового российского федерализма и новое оптимальное государственное устройство Российской Федерации на ближайшую перспективу.

В заключение считаем целесообразным подчеркнуть основные сформулированные нами идеи и подвести итоги.

Новый федерализм включает в себя основной элемент —новую модель федерации, состоящей из субъектов, образованных на основе экономической и политической целесообразности (с приоритетом экономической составляющей) путем реформирования современной Российской Федерации в рамках строгой конституционной процедуры. Ключевым звеном построения новой федерации станет, по мнению автора, преодоление асимметрии государственного устройства через переход к единому для всех субъектов правовому статусу и выравнивание экономических потенциалов субъектов. Жизненно важным для уменьшения асимметрии является выстраивание отношений в системе права, рациональное распределение ответственности между федеральным центром, субъектами федерации и местным самоуправлением. Недопустима ситуация, при которой все права концентрируются в федеральном центре, а социальная ответственность (политическая, экономическая, юридическая, моральная и т. п.) искусственно сдвигается на уровень субъектов федерации и местного самоуправления.

Субъекты федерации должны располагать соответствующими правами и экономической основой для реализации своих полномочий. Это достижимо только через переход к новой системе налогово-бюджетных отношений с пропорциональным и справедливым распределением бюджетных средств между уровнями государственного управления.

Краеугольным камнем нового федерализма и новой модели государственного устройства станет регион нового типа. Через переход к регионам нового типа достигается не только качественно новая модель управления субъектом Российской Федерации, но и совершенствование всей системы власти в стране.

Переход к регионам нового типа целесообразно осуществлять через следующий алгоритм объединения субъектов в рамках новых социально-экономических регионов:

Во-первых. Разработка минимального социального стандарта обеспеченности человека необходимыми общественными благами, предоставляемыми ему за счет бюджета.

Во-вторых. Определение компетенции и ответственности различных уровней власти (федерального, государственного субъекта федерации и муниципального) в рамках механизма, снабжающего людей общественными благами в должном объеме.

В-третьих. Принятие федеральных законов о минимальных социальных стандартах.

Центральным звеном реализации данного алгоритма, как полагает автор, станет разработка федерального закона о минимальных социальных стандартах в сфере обеспечения населения социальными услугами, который должен:

• сформулировать понятие минимального социального стандарта;

• определить состав сфер и конкретный перечень социальных услуг, охватываемых понятием минимального социального стандарта;

• установить финансовые нормативы обеспеченности предоставления минимального стандарта оказания социальных услуг населению за счет средств государственного бюджета;

• предусмотреть распределение ролей между частными и государственными организациями в сфере оказания социальных услуг;

• разграничить компетенцию государственного (федерального и субъектов федерации) и муниципального уровней управления в сфере предоставления социальных услуг;

• закрепить процессуальные гарантии предоставления социальных услуг населению за счет средств бюджетов всех уровней;

• определить ответственность за непредоставление и ненадлежащее оказание социальных услуг.

В-четвертых. Нормативное закрепление алгоритма государственного программирования регионального развития и ролей управленческих учреждений в его рамках. Создание такого алгоритмического порядка позволит реально объединить все уровни государственного управления в рамках комплексного процесса управления функционированием и развитием страны.

В-пятых. Принятие актов о социально-экономических, политических, правовых составляющих положения субъекта федерации, направленных на унификацию его статуса в составе РФ. Может проходить параллельно с разработкой минимального социального стандарта обеспеченности человека необходимыми общественными благамисистемы показателей бюджетной обеспеченности минимальных социальных стандартов и иных показателей.

Прежде всего, на наш взгляд, существует настоятельная необходимость в принятии Федерального конституционного закона «О статусе субъекта Российской Федерации», который должен содержать следующие основные разделы:

• общие положения: основные понятия и определения, используемые в тексте закона (Российская Федерация, субъект Российской Федерации, федерализм, экономический федерализм, бюджетный федерализм, административно-территориальное деление, регион, социально-экономический регион, районирование, межрегиональные ассоциации и союзы и т. п.), основные принципы федеративных отношений в Российской Федерации;

• основы статуса субъекта Российской Федерации (территориальная природа субъекта, население субъекта, органы государственной власти субъекта);

• исключительные полномочия субъекта федерации (основные цели и задачи органов государственной власти субъекта Российской Федерации, исчерпывающий перечень исключительных полномочий, гарантии независимости и самостоятельности субъекта федерации в вопросах, отнесенных к его исключительному ведению);

• взаимоотношения субъекта федерации и федерального центра (федерации) (предметы совместного ведения и основные принципы разграничения полномочий по предметам совместного ведения, основы делегирования полномочий и его границы, принципы делегирования полномочий, основы взаимодействия органов государственной власти федерации и субъектов федерации в процессе управления);

• взаимоотношения субъектов федерации между собой (основные принципы межсубъектных взаимоотношений, межрегиональные ассоциации и союзы);

• взаимоотношения субъектов федерации и муниципальных образований (предметы совместного ведения и основные принципы разграничения полномочий по предметам совместного ведения, основы делегирования полномочий и его границы, принципы делегирования полномочий, основы взаимодействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления);

• экономическая и финансовая основа субъекта Российской Федерации (природные ресурсы на территории субъекта, народнохозяйственный комплекс субъекта федерации и основы управления им, налогооблагаемая база субъекта, бюджет субъекта, источники формирования бюджета субъекта, основы межбюджетных отношений в Российской Федерации, государственное имущество на территории субъекта федерации, государственное имущество, находящееся в государственной собственности субъекта федерации);

• механизмы взаимной ответственности субъектов федерации и федерального центра, субъектов федерации и муниципальных образований, субъектов федерации между собой;

• состав субъектов Российской Федерации и изменение субъектного состава Российской Федерации, способы изменения субъектного состава Российской Федерации, процедуры создания, преобразования и упразднения субъекта Российской Федерации, структуры и механизмы управления в рамках переходного периода (политические, организационные и финансовые);

• заключительные и переходные положения.

В-шестых. Разработка системы показателей бюджетной обеспеченности минимальных социальных стандартов, их взаимозависимостей, соотношений с показателями и потребностями социально-экономического развития субъектов.

Такая система должна включать три основные разновидности показателей, которые позволили бы полно и достаточно подробно рассмотреть и проанализировать состояние обеспеченности предоставления населению субъекта федерации приемлемого уровня социальных услуг за счет бюджета субъекта:

• абсолютные показатели, характеризующие бюджетную обеспеченность населения расходами бюджета на социальные услуги и обеспеченность возможности предоставления таких услуг за счет средств бюджета (количество средств бюджета по его расходным и доходным статьям на душу населения в целом или из расчета на одного представителя целевой группы населения, являющейся адресатом данной социальной услуги);

• относительные показатели, характеризующие основные бюджетные пропорции: соотношение сумм расходов по направлениям, соотношение сумм доходов и расходов и т. п.;

• интегрированные показатели, на основе которых можно определять суммарные рейтинги территорий в соответствии с заданным интегрированным показателем анализа текущей и перспективной ситуации.

В-седьмых. Определение уровня на основе разработанной системы показателей бюджетной обеспеченности минимальных социальных стандартов доходности бюджета, необходимого для достижения нормативной обеспеченности бюджетными средствами минимальных социальных стандартов и потребностей развития субъектов, сравнение с реальной доходностью бюджета (по собственным доходным статьям, принадлежащим субъектам) дополнительных источников бюджетных средств, которые позволили бы гарантировать должный уровень бюджетной обеспеченности предоставления населению социальных услуг.

В-восьмых. Соединение финансовых и бюджетных систем данного субъекта и субъектов, граничащих с ним, с учетом факторов экономического характера, результатов кластерного анализа применительно к народнохозяйственным комплексам субъектов в случае:

• недостаточности собственных доходных источников бюджета для обеспечения минимальных социальных стандартов жизни населения;

• достаточности собственных доходных источников бюджета только для обеспечения минимальных социальных стандартов жизни населения, но не для осуществления мероприятий, необходимых для стимулирования развития народнохозяйственного комплекса субъекта.

В-девятых. Определение сумм последующей экономии за счет затрат на аппарат управления (общие затраты на аппарат управления по объединяемым субъектам за вычетом затрат на аппарат управления объединенного региона (субъекта)) от планируемого объединения, а также иных сумм экономии. Для этого может потребоваться, в частности, разработка «типовой» (либо примерной) структуры регионального управления.

В-десятых. Поэтапное объединение бюджетов и структур управления территорий, которое предполагает: а) формирование объединенных финансовых фондов (федеральный и межрегиональные фонды стабилизации и развития) для финансового обеспечения минимальных социальных стандартов и деятельности по достижению приоритетов развития (средства федерального фонда стабилизации и развития используются в случае нехватки средств субъектов для формирования достаточного межрегионального фонда). При этом сохраняется «автономия» бюджетов и структур управления на первом этапе объединения. Разрабатываются объединенные управленческие структуры в ряде сфер управления, финансируемых из фондов стабилизации и развития региона (первоначально, например, только в сфере развития народнохозяйственной системы объединенного региона), — модель, схожая с моделью межрегиональной ассоциацииб) все более полную интеграцию функций по управлению регионом в рамках общерегиональных органов и учреждений управления с консолидацией необходимых для этого средств в объединенном бюджете (при сохранении фонда стабилизации и развития, но с постепенным превращением его только в фонд развития) территорий региона и распределением высвободившихся в результате предполагаемой экономии на осуществлении управленческих функций на цели развития социально-экономической системы региона. В процессе объединения территорий в новый социально-экономический регион конструируется система управления, на базе которой реализуется разработанный алгоритм программирования регионального развитияв) завершение интеграции структур управления и финансовых ресурсов входящих в регион территорийг) придание новообразованному региону статуса субъекта федерации, созданного на основе объединения группы субъектов.

Ключевое значение для формирования регионов нового типа, с точки зрения автора, имеет разработка комплексной методики оценки социально-экономической эффективности регионального управления. Данная методика должна обеспечить количественное измерение параметров эффективности регионального управления во взаимосвязи с оценкой качества системы управления региона. При разработке этой методики необходимо будет учесть в рамках единой экономико-математической модели максимально возможное число параметров, характеризующих социально-экономическую ситуацию в регионе, и установить прямую количественную зависимость между параметрами системы управления и результатами социально-экономического развития региона.

Данная модель позволит достичь желаемой эффективности в самостоятельном развитии регионов и реализовать на практике принцип децентрализации управления в Российской Федерации. Целью такого исследования станет построение комплексной модели экономики и управления в системе «государство — регион — местный уровень», показывающей взаимосвязь, с одной стороны, между состоянием социально-экономической системы государства и регионас другой — между осуществляемым государством управленческим воздействием на социально-экономические процессы и достигаемым результатом.

Исходные данные, которые следует положить в основу предлагаемой нами модели:

1. Механизм стимулирования/регулирования/управления экономического развития (необходима система критериев/показателей для его оценки).

2. Реальное воплощение механизма через финансовые показатели бюд-жетно-инвестиционной политики государства.

3. Экономические результаты государственной политики (ВРП, уровень занятости и инфляции и т. п.).

4. Социальная эффективность.

4.1. Социально-демографические показатели.

4.2. Механизм управления социальной сферой.

4.3. Реализация социального управления (реальное исполнение социальных программ с поправкой на структуру и приоритеты социальной политики).

5. Рыночная конъюнктура.

Разработка интегральной модели, позволяющей оценить эффективность государственного воздействия на региональное социально-экономическое развитие, создаст предпосылки для формирования высокоэффективной, опирающейся на математические методы модели регионального управления, а также даст возможность оптимизировать уже существующие системы регионального управления с целью повышения социально-экономической эффективности регионов.

В намерения автора входит в ближайшем будущем опубликовать свои разработки по методике оценки эффективности регионального управления.

Главная проблема федеральной реформы состоит в том, чтобы правильно и эффективно использовать представившийся исторический шанс построения в России эффективного и прочного государства через преобразование российского федерализма. Предложенная автором модель не претендует на универсальность, она должна служить приглашением к диалогу сторон политического процесса, явиться отправной точкой для дальнейших исследований в этом направлении. Тем не менее автор настаивает на строгом учете ряда базовых положений, установленных в настоящем исследовании.

Прежде всего, предстоит избежать основной ошибки многих преобразований последнего десятилетия: недопустима реформа как самоцель, реформа ради самой реформы. Первейшей задачей при разработке любых проектов реформирования российского федерализма является постановка цели реформы и неуклонное следование ей как при исследованиях, так и при проведении реформы в жизнь. Целью федеративной реформы должно быть повышение социально-экономической эффективности российского государства. Из этого вытекает приоритетность экономической целесообразности при принятии к реализации проекта той или иной реформы.

Основным принципом нового федеративного устройства должна стать экономическая эффективность и целесообразность осуществляемых преобразований. Понимание важности этого принципа растет в среде российских политиков.

Каждое предлагаемое мероприятие подлежит тщательному анализу с применением новейших экономико-математических методов с целью выяснения его возможных социально-экономических и управленческих последствий.

Вторым принципом реформы должна быть целостность. Федерализм — это целостная система государственного устройства, и она не может стать эффективной через преобразования в отдельных сферах или регионах. Реформа федеративных отношений будет успешна только на основе целостной модели, построенной с соблюдением принципов экономической целесообразности и управленческой эффективности.

Модель нового федерализма, новое государственное устройство должны внедряться не путем поспешных непродуманных акций, как это, к сожалению, происходит сейчас с местным самоуправлением, а через длительную процедуру оценок и сравнений возможных вариантов с максимальным учетом позиции субъектов федерации. .

Новая модель федеративных отношений не может быть «запущена» в одночасье, президентским указом. Подобная попытка только ухудшит ситуацию и предельно дестабилизирует обстановку в регионах, управление которыми будет неизбежно нарушено в результате директивного механического укрупнения.

По мнению автора, явно ошибочным является решение о перераспределении доходов региональных бюджетов в пользу федерального центра. Такая политика даст лишь краткосрочный эффект, решит сиюминутные тактические задачи федеральной власти, но в долгосрочной перспективе обернется кризисом развития регионов и в конечном счете утратой региональной основы российской государственности.

Переход к новому федерализму займет длительный период (примерно 8−10 лет), в течение которого предстоит создать в регионах реальные предпосылки для проведения укрупнения и тщательно отладить механизмы бюджетного федерализма для равномерного и справедливого распределения доходов между регионами, федеральным центром и местным самоуправлением.

На взгляд автора, целесообразно на первой стадии переходного периода определить экспериментальные «площадки» в каждом из федеральных округов, т. е. их должно быть семь. При этом, думается, вовсе нет необходимости подбирать такие «площадки» по усредненным показателям, а скорее наоборот, следует максимально увеличить «нагрузку» как раз на данной стадии, что, вне сомнения, позволит получить реальные результаты, сделать научно обоснованные выводы и подготовить пакет нормативно-правовых актов для полномасштабного установления новой модели государственного устройства России. Автор предлагает одновременное проведение реформ как на уровне местного самоуправления, так и на уровне субъектов федерации, а также на уровне федерального центра. Такая целевая установка, и это следует подчеркнуть, носит принципиальный характер и является, по убеждению автора, основополагающей при разработке и принятии соответствующего пакета документов. Всем нам предстоит не допустить подхода: «идем в воду, не зная броду». У нас в запасе еще есть немного времени для анализа, прогноза и моделирования последствий реформ, имеется основа для «нащупывания» и полного установления «брода»: путь минимизации возможных потерь и выход на прогнозируемые результаты.

Автору представляется важным придерживаться следующего алгоритма:

Во-первых. Вынесение предлагаемых проектов федеративной реформы (обязательно необходимы альтернативные проекты) на обсуждение всеми участниками политического процесса. Должны быть созданы действенные механизмы учета позиций регионов по предлагаемым проектам реформирования.

Во-вторых. Всесторонняя оценка социальных, экономических последствий и ожидаемых результатов принятого к дальнейшей разработке проекта.

В-третьих. Вынесение проекта федеральной реформы на всенародное обсуждение.

В-четвертых. Реформа налогово-бюджетных отношений по линии «центр — регионы — местное самоуправление».

В-пятых. Создание экономической основы реконструкции федерации в регионах через формирование системы фондов стабилизации и развития субъектов федерации.

В-шестых. Проведение общероссийского референдума по федеральной реформе и поправкам в Конституцию.

В-седьмых. Проведение региональных референдумов по конкретным моделям укрупнения субъектов федерации.

В-восьмых. Укрупнение субъектов, переход к новой субъектной структуре федерации с учетом итогов волеизъявления населения на местных референдумах. Образование регионов нового типа.

В-девятых. Формирование новых оптимальных структур управления в регионах нового типа.

В-десятых. Разработка и реализация программ социально-экономической модернизации регионов нового типа. Запуск экономической основы нового федерализма.

Автор полагает, что соблюдение указанных требований позволит с минимальными потерями осуществить переход к новой модели государственного устройства.

Преобразование федерализма — сложнейшая и чрезвычайно важная задача, стоящая перед нынешним поколением российских политиков. От того, как будет реализована эта историческая миссия, по сути, зависит будущее российского государства.

Предлагая в настоящем исследовании новую модель федерализма и федеративных отношений, автор никоим образом не настаивает на ее завершенности и готовности к немедленному внедрению.

Разумеется, такой сложный процесс, как формирование нового федерализма, реконструкция федерации и федеративных отношений, может и должен идти на основе всестороннего анализа всех аспектов функционирования государственного механизма и приниматься к реализации только с учетом интересов и позиций всех его участников.

Преобразование федерализма и федерации — длительный процесс. Автор надеется, что заложенные в модели нового российского федерализма базовые принципы и концептуальные идеи будут полезны в реальной практике государственного строительства Российской Федерации.