Миграционное законодательство и перспективы его развития

Министерство образования и науки Российской Федерации Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования КУБАНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

МИГРАЦИОННОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И ПЕРСПЕКТИВЫ ЕГО РАЗВИТИЯ

Работу выполнила

О.В. Смушко

I курс, магистратура

Краснодар 2013

• 1. Перспективы развития миграционного законодательства
• 2. Проблемы, решение которых необходимо для дальнейшего развития миграционного законодательства

• Список использованных источников

  и литературы

1. Перспективы развития миграционного законодательства

Миграция населения как объективный социально-экономический процесс за последнее десятилетие обрела в России черты динамически развивающегося явления. По количеству иммигрантов Россия занимает второе место в мире после США. Усиление миграционных процессов обусловило создание соответствующей нормативно-правовой базы, которая на сегодняшний день вылилась в активно формирующуюсяподотрасль российского законодательства, включающую широкий массив правовых актов. Исследованию проблем развития российского миграционного законодательства уделялось достаточно широкое внимание в юридической науке. Институт законодательства и сравнительного правоведения также на протяжении уже почти пятнадцати лет развивает данное направление исследования. Хабриева Т. Я. Динамика развития миграционного законодательства в современной России// Журнал российского права. 2010. № 10

Динамика развития миграционного законодательства обусловливает необходимость проведения анализа его современного состояния, тенденций его развития, основанной на нем правоприменительной практики в целях выявления существующих проблем, препятствующих эффективному осуществлению данного процесса, и выработки предложений по его совершенствованию. Хабриева Т. Я. Миграционное право как структурное образование российского права // Журнал российского права. 2007. № 11.

Миграционное законодательство затрагивает целый комплекс общественных отношений, «пронизывает» несколько сфер государственного управления, что предопределяет его место в системе российского законодательства, взаимосвязь с другими отраслями и институтами российского законодательства. Поэтому оценка дальнейшего развития миграционного законодательства до уровня отрасли законодательства неоднозначна, она во многом зависит от направлений движения смежных отраслей и институтов российского законодательства, а также влияния на миграционную сферу отношений международного права. Учитывая активный характер развития миграционного законодательства, есть основания полагать, что в перспективе может сложиться соответствующая отрасль российского законодательства и корреспондирующая с ней подотрасль российского права, хотя некоторые исследователи уже сейчас выделяют миграционное право в качестве самостоятельной отрасли права. В то же время думается, что с подобными оценками развития миграционного права вряд ли можно согласиться. Хабриева Т. Я. Динамика развития миграционного законодательства в современной России// Журнал российского права. 2010. № 10

Формирование новой отрасли права — это объективный процесс; развитие структуры права происходит по мере усложнения и дифференциации общественных связей и адекватного этому изменения содержания права. Нельзя не признать, что миграционное право, равно как и миграционное законодательство, имеет определенную специфику предмета правового регулирования: это объективные миграционные процессы, присущие современному обществу. Их составляющими являются как организационные, процессуальные отношения, связанные с реализацией права человека на передвижение, с обеспечением безопасности государства в ходе реализации государственной миграционной политики, так и общественные отношения, которые возникают в связи с установлением прав, обязанностей и ответственности самих субъектов (мигрантов, органов государственной власти и местного самоуправления, предприятий, организаций) этих отношений нормами материального права. Все это свидетельствует о некоторой разнородности данных общественных отношений, составляющих предмет миграционного права. При этом вряд ли можно согласиться с тем, что миграционные отношения не могут регламентироваться нормами иных отраслей российского права (конституционного, административного, трудового, гражданского, уголовного и др.), а ведь именно невозможность урегулирования отношений с помощью других отраслей российского права и является тем необходимым условием, которое лежит в основе выделения отрасли права в качестве самостоятельной.

Миграционное право, по крайней мере на данной стадии своего развития, не обладает и своеобразным методом правового регулирования, поскольку в нем в равной мере используются все известные на сегодняшний день способы правового воздействия (дозволение, обязывание и запрет). Не имеет оно и собственных средств охраны и защиты регулируемых отношений. Хабриева Т. Я. Миграционное право как структурное образование российского права // Журнал российского права. 2007. № 11.

Наконец, не сложилось пока и четко обособленной системы миграционного законодательства, которая предполагает наличие таких качественных признаков, как объективность, существование иерархической структуры и дифференциации правовых актов при внутреннем единстве и согласованности правовых норм, отсутствие значительных пробелов в обеспечении правового регулирования, минимизация коллизий правовых норм. До сих пор в рамках миграционного законодательства, несмотря на активную динамику его развития, отсутствует базовый нормативный правовой акт, который выполнял бы системообразующую роль и «сплачивал» вокруг себя нормы соответствующей отрасли права. Имеет место попытка придать такую роль Федеральному закону от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», который изначально не был специально направлен на регулирование отношений в сфере миграции (что вытекает уже из его названия). В настоящее время в структуру данного Закона включено значительное количество норм, выходящих за рамки предмета регулирования, обозначенного в его названии. Однако содержание данного акта, несмотря на постоянно происходящее расширение его предмета регулирования, свидетельствует о том, что он охватывает далеко не все многообразие миграционных отношений, оставляя регламентацию целого ряда объективно требующих законодательного обеспечения отношений актам подзаконного уровня. Таким образом, отраслевая обособленность миграционного права еще только может стать итогом систематизации миграционного законодательства, потребность в которой объективно назрела.

Определяя место миграционного права в системе права, целесообразно рассматривать его как комплексный межотраслевой институт. По своей структуре миграционное право представляет собой своеобразный комплекс норм конституционного, административного, административно-деликтного, финансового, уголовного права, права социального обеспечения и др. Поскольку регулирование миграционных процессов связано с правами человека, значительную долю норм составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, а также нормы международного права, содержащиеся в международных договорах Российской Федерации. Вместе с тем, будучи включенными в миграционное право, указанные нормы вступают в особые связи и отношения со специальными нормами миграционного права и, следовательно, отчасти изменяют свой характер по содержанию. В данном качестве они становятся уже нормами миграционного права. Это тоже придает последнему комплексный характер, но уже с позиций сущности, а не структуры. Хабриева Т. Я. Миграционное право как структурное образование российского права // Журнал российского права. 2007. № 11.

Как известно, активное формирование в России миграционного законодательства началось в 1990;х гг. В тот период его развитие было преимущественно связано с регулированием потока вынужденных мигрантов (беженцев и вынужденных переселенцев). В последние годы, исходя из объективных причин, внимание законодателя в большей степени сосредоточилось на вопросах трудовой иммиграции и оптимизации статуса мигрантов, осуществляющих трудовую деятельность; возвращения в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом; противодействия нелегальной миграции и обеспечения государственной безопасности через создание функционирующей системы миграционного контроля и учета.

Особенно значительное усовершенствование российское миграционное законодательство претерпело в последние пять лет. Его обновление обусловлено политическими, социально-экономическими факторами, отразившимися на изменении причин миграции. Эти изменения повлекли за собой развитие:

процедурно-регламентной части миграционного законодательства (речь прежде всего идет об упрощении процедуры легализации пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, а также о замене разрешительного порядка регистрации на уведомительный. Упрощение процедур во многом связано с трудовой миграцией — порядком привлечения высококвалифицированных специалистов, иностранных работников, занятых на строительстве объектов XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 г., и др. Кроме того, в рамках административной реформы, затронувшей сферу регулирования миграционных процессов, разработан ряд административных регламентов, упорядочивших процедуры предоставления отдельных государственных услуг и выполнения государственных функций). Хабриева Т. Я. Динамика развития миграционного законодательства в современной России// Журнал российского права. 2010. № 10

правовых основ учета мигрантов; (В целях совершенствования системы сбора данных, касающихся пребывания и проживания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, обеспечения полноты и всесторонности учета миграционных процессов принят Федеральный закон от 18 июля 2006 г. N 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации». Ряд изменений федерального законодательства связан с внедрением новых паспортно-визовых документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, содержащих электронные носители информации).

института ответственности за правонарушения в сфере миграции; (Произведено усиление ответственности за отдельные правонарушения в области миграции, а также осуществлена криминализация ряда общественных отношений в миграционной сфере, в том числе в УК РФ включена ст. 322.1 «Организация незаконной миграции» .

" селективного" характера регулирования миграционных потоков (в качестве отдельных категорий иностранных работников в законодательстве Российской Федерации получили самостоятельный правовой статус высококвалифицированные специалисты и иностранные граждане, занятые по найму в домашнем хозяйстве у российских граждан). Хабриева Т. Я. Миграционное право как структурное образование российского права // Журнал российского права. 2007. № 11.

Как показывают статистические данные, представляемые Федеральной миграционной службой, принятые законодательные меры принесли ощутимый позитивный эффект. Мониторинг практики применения нового миграционного законодательства в Российской Федерации продемонстрировал, что заложены основы формирования более сбалансированной миграционной политики Российской Федерации. Увеличилось общее количество лиц, поставленных на миграционный учет в органы ФМС России (более 8 млн.600 тыс. человек). Упрощение процедуры получения разрешения на работу для граждан государств — участников СНГ позволило им самостоятельно трудоустраиваться. В результате число иностранных граждан, осуществляющих трудовую деятельность в установленном законом порядке и, как следствие, юридически и социально защищенных, существенно возросло. Таким образом, государство получило инструменты для более гибкого регулирования процессов миграции, повысилась прозрачность миграционных потоков, обеспечены более широкие возможности для реализации прав и свобод личности, улучшилось качество взаимодействия органов ФМС России с гражданами, предприятиями и организациями.

2. Проблемы, решение которых необходимо для дальнейшего развития миграционного законодательства

Несмотря на принятые меры, сохраняется ряд проблем и противоречий, требующих своего решения. В частности, отсутствует комплексный функционирующий механизм территориального распределения мигрантов; нет четкой оценки текущих и перспективных миграционных обменов между субъектами Федерации; не до конца удалось реализовать главный принцип, который положен в основу всей политики государства в сфере внешней трудовой миграции, — принцип приоритетного трудоустройства российских граждан по отношению к иностранным гражданам, хотя ряд мер в этом направлении был предпринят. Трудности в реализации указанного принципа вызваны, во-первых, сохранением отчасти стихийного характера рынка труда иностранной рабочей силы, в том числе обусловленным отсутствием законодательно установленных механизмов обеспечения организованного набора иностранных работников; во-вторых, слабостью законодательных механизмов антидемпингового регулирования в сфере оплаты труда как российских, так и иностранных граждан; в-третьих, неудовлетворительным решением на федеральном уровне проблем внутренней трудовой миграции, что не позволяет обеспечить компенсацию недостающего объема трудовых ресурсов за счет внутреннего рынка труда. Преодоление указанных трудностей имеет принципиальный характер. В соответствии с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. приоритетное использование национальных кадров — основополагающий принцип при удовлетворении потребностей экономики в трудовых ресурсах.

Действующее российское миграционное законодательство направлено на регулирование общественных отношений, связанных прежде всего с процессами иммиграции. Однако восполнение трудовых ресурсов по возможности целесообразно за счет активизации именно внутренней миграции. В частности, проведение организованного набора работников — граждан Российской Федерации представляется предпочтительнее найма работников — иностранных граждан, поскольку упрощается сам порядок организации трудовой деятельности (как минимум не требуется наличия специальных разрешений, как в случае использования труда иностранных работников). Кроме того, в этом случае отпадает необходимость проведения специальных программ адаптации и, как следствие, возможно прогнозирование снижения социальной напряженности. В условиях недавнего экономического кризиса, затронувшего и Россию, эта проблема особенно обострилась: из-за роста безработицы потребность в прежнем количестве иностранных работников снизилась, в то время как вопросы регулирования внутренней трудовой миграции еще не получили должного правового обеспечения. Важно подчеркнуть, что значимость решения данных проблем не ослабевает, хотя основные последствия кризиса уже преодолены. Этими же причинами объясняется и сохраняющаяся потребность стабилизации правового статуса отдельных категорий мигрантов, законно находящихся на российской территории. Хабриева Т. Я. Миграционное право как структурное образование российского права // Журнал российского права. 2007. № 11. При общей «гибкости» миграционного законодательства, позволяющего быстро и эффективно реагировать на изменение ситуации в сфере миграции, указанные вопросы должны быть четко регламентированы с целью гарантировать защиту прав названной категории лиц.

миграционное законодательство население перспектива В настоящее время, как уже отмечалось ранее, отсутствует комплексный нормативный правовой акт, направленный на регулирование миграционной сферы. Проблемы вызывает и отсутствие специального регулирования отношений, касающихся привлечения и использования иностранной рабочей силы в Российской Федерации, закрепления прав иностранных работников. В связи с этим в литературе уже неоднократно ставился вопрос о необходимости включения в Трудовой кодекс РФ специальной главы, посвященной особенностям регулирования труда иностранных работников.

Соглашаясь с необходимостью подобных нововведений, обратим внимание, что данный подход обеспечит регулирование только части отношений, объективно требующих законодательной регламентации. Предметом регулирования Трудового кодекса могут быть особенности осуществления собственно трудовых отношений с участием иностранных работников, основанных на заключенном трудовом договоре (контракте). Неурегулированными останутся вопросы, связанные с особенностями трудовой деятельности иностранных работников, основанной на заключении гражданско-правовых договоров. Кроме того, в Трудовом кодексе не будут урегулированы отношения процедурного характера, связанные с порядком привлечения в страну иностранных работников, а также с последующим их выездом из России в связи с прекращением трудовой деятельности, так как эти отношения вообще не подпадают под предмет регулирования ТК РФ. В связи с этим возможна постановка вопроса о принятии специального федерального закона о порядке привлечения и использования иностранной рабочей силы в Российской Федерации, прообразом которого можно было бы считать (с учетом относительности формы правового акта) Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. N 2146 «О привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы». Принятие подобного закона в сфере трудовой иммиграции приведет к необходимости выделения соответствующих норм из текста Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и принятия его в новой редакции, более точно отражающей предмет, цели и задачи регулирования данного акта. Хабриева Т. Я. Миграционное право как структурное образование российского права // Журнал российского права. 2007. № 11.

Другим вариантом решения указанной проблемы могло бы стать принятие закона об иммиграции. Преимуществом данного закона является то, что он смог бы обеспечить системный характер развития всего иммиграционного законодательства, включая законодательство о внешней трудовой миграции. Анализ зарубежного опыта показывает, что многие государства идут именно по этому пути: иммиграционные законы приняты в Германии, Канаде, Великобритании, ряде стран СНГ (Казахстане, Таджикистане, Кыргызстане и др.).

В связи с наличием значительного числа процессуальных аспектов в сфере миграционных отношений сохраняется достаточно большой объем подзаконного нормотворчества. Наибольший удельный вес здесь занимают постановления Правительства РФ. Однако главным регулятором миграционных отношений все-таки остается федеральный закон. В то же время, как уже было отмечено ранее, имеют место случаи неоправданного вторжения подзаконного нормотворчества в сферу законодательного регулирования. Необходимо стремиться перевести общее регулирование миграционных процессов и статуса мигрантов преимущественно на законодательный уровень, поскольку данные вопросы касаются непосредственно регулирования прав и свобод человека и гражданина, относятся к ведению Российской Федерации (п. «в» ст. 71 Конституции РФ) и, соответственно, должны, исходя из норм ст. 76 Конституции РФ, регулироваться федеральными законами.

В целях развития миграционного законодательства важно обратить внимание законодателя на совершенствование имеющегося понятийного аппарата, применяемого для регулирования миграционных отношений. Так, до сих пор остаются не урегулированными определения «мигрант», «миграция», не согласованы понятия «трудящийся-мигрант» и «иностранный работник». В частности, представляется целесообразным расширение понятия «иностранный работник», закрепленного в Федеральном законе «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», за счет включения в него категории временно проживающих иностранных граждан, осуществляющих в установленном порядке трудовую деятельность. Сейчас иностранным работником признается только иностранный гражданин, временно пребывающий в Российской Федерации и осуществляющий трудовую деятельность на основании полученного разрешения. Однако очевидно, что поскольку правовой режим получения разрешения на работу и занятия трудовой деятельностью для обеих категорий иностранных граждан (как временно проживающих, так и временно пребывающих) является во многом одинаковым, то и определение «иностранный работник» должно распространяться на них в равной мере. Такое изменение обеспечит гармонизацию понятия «иностранный работник», используемого во внутреннем российском законодательстве, с понятием «трудящийся-мигрант», используемым в международных соглашениях Российской Федерации. Соответственно, требуют корректировки и законодательные определения понятий «работодатель» и «заказчик работ (услуг)», привязанных в настоящее время к понятию «иностранный работник», хотя те же понятия работодателей и заказчиков в законодательстве используются и применительно к иностранным гражданам, временно проживающим в Российской Федерации, которые, как уже сказано, в качестве иностранных работников сейчас не признаются. Хабриева Т. Я. Миграционное право как структурное образование российского права // Журнал российского права. 2007. № 11.

Помимо унификации понятийного аппарата, нуждается в дальнейшем развитии и проблема совершенствования механизма определения квот на осуществление иностранными гражданами (помимо высококвалифицированных специалистов, на которых эти квоты не распространяются) трудовой деятельности в Российской Федерации и выдачи разрешений на работу. На сегодняшний день определение потребности в привлечении иностранных работников и формирование квот осуществляются на основании предложений работодателей и заказчиков работ (услуг), в том числе иностранных граждан, зарегистрированных в качестве индивидуальных предпринимателей, привлекающих в целях осуществления трудовой деятельности иностранных граждан. Вместе с тем не существует установленной связи между подачей заявки работодателем на привлечение иностранных работников и последующим привлечением им иностранной рабочей силы на свое предприятие. Работодатель подает заявку на свое усмотрение, при этом в последующем он не несет обязательств по трудоустройству того количества иностранных работников, на которое была подана заявка. Результатом этого нередко становится подача заявок, не обеспеченных необходимыми рабочими местами.

Предоставление разрешения на работу иностранному гражданину осуществляется в рамках общей квоты, установленной для субъекта Федерации. При свободном въезде в страну иностранных граждан возникает ситуация, при которой квоты выдаются первым подавшим заявление; нет четкого соответствия между выдачей разрешений на работу и потребностями регионального рынка труда. Большинство иностранных граждан приезжают в Российскую Федерацию, не имея представления о том, получат они разрешение на работу или нет.

Следует отметить, что во многих странах Евросоюза наблюдается отход от системы квотирования при выдаче разрешений на работу, которая не обеспечивает в полной мере реальные потребности рынка труда в необходимой квалифицированной рабочей силе. Введена в действие так называемая голубая карта (аналог американской «зеленой карты»). Цель ее введения — не только облегчить въезд в страны Евросоюза высококвалифицированных кадров (преимущественно), но и обеспечить их въезд именно в те страны, где в них имеется наибольшая заинтересованность. Одновременно с этим для обладателей «голубых карт» установлен особый правовой режим: такая карта гарантирует ее обладателю те же права, что принадлежат жителям Евросоюза (за исключением права на постоянное жительство — его можно будет приобрести по истечении пяти лет работы в Европе), а также возможность вызвать к себе семью на время работы.

Действующая в России система привлечения и использования иностранной рабочей силы в недостаточной степени учитывает принцип дифференциации в зависимости от профессиональных качеств работников. Конечно, предпринимаются определенные меры по ограничению избыточного притока в Россию низкоквалифицированной рабочей силы, обеспечению его соответствия потребностям существующего рынка труда. На это, в частности, направлены меры по привлечению высококвалифицированных специалистов, введению патента на осуществление трудовой деятельности по найму у физических лиц для иностранных граждан, въезжающих в Российскую Федерацию в безвизовом порядке, по установлению ответственности физических лиц за привлечение к работе иностранцев, не имеющих данного патента. В рамках заключения отдельных международных соглашений Россия стремится к установлению преференциального режима осуществления трудовой деятельности для отдельных категорий граждан из стран, с которыми заключены соответствующие соглашения. Хабриева Т. Я. Динамика развития миграционного законодательства в современной России// Журнал российского права. 2010. № 10

Вместе с тем в целях повышения конкурентоспособности Российской Федерации в борьбе за квалифицированную рабочую силу, а также поддержания оптимального баланса трудовых ресурсов и содействия трудоустройству в приоритетном порядке граждан Российской Федерации необходимо дальнейшее совершенствование правовых и организационных механизмов привлечения иностранных работников в зависимости от профессии, специальности, квалификации, уровня знания русского языка, иных экономических и социальных критериев исходя из учета региональных потребностей рынка труда. Такая потребность обусловливает в том числе необходимость формирования цивилизованного рынка негосударственных услуг в сфере трудовой миграции, направленного на усиление роли негосударственного сектора в этих процессах. Частные агентства занятости наряду с государственными структурами занятости действуют в Италии, Финляндии, Испании, Нидерландах, Венгрии, Чехии, Японии, Бельгии и других странах. При этом государственные службы занятости в этих странах сохраняют за собой право формулирования стратегий рынка труда.

На сегодняшний день деятельность частных агентств занятости в Российской Федерации в указанной сфере законодательством специально не регламентируется, хотя и не запрещается. Однако правоприменительная практика, международный и зарубежный опыт убедительно свидетельствуют о необходимости создания четких правовых условий для упорядочения деятельности таких фирм. Повышению ответственности частных агентств занятости могло бы способствовать лицензирование этого вида деятельности — традиционный метод контроля таких компаний, доказавший свою эффективность. Использование частных агентств занятости может способствовать упорядочению процессов трудовой миграции и борьбе с ее незаконными формами, созданию системы организованного привлечения и использования иностранных работников, прежде всего въезжающих в безвизовом порядке в Российскую Федерацию.

Попытки подготовки законопроекта, регламентирующего деятельность частных агентств занятости, неоднократно предпринимались на разных уровнях. Так, в 2009 г. рабочей группой при Совете Федерации Федерального Собрания РФ был разработан проект Федерального закона «Об основах деятельности по поиску, подбору работников из числа иностранных трудящихся-мигрантов и о содействии их найму», направленный на определение правовых основ осуществления деятельности по поиску и подбору иностранных работников для работодателей и заказчиков работ (услуг) в Российской Федерации. В то же время законопроектом допускалось оказание частными агентствами занятости услуг по самостоятельному найму работников в целях предоставления их в распоряжение третьей стороны, которая может быть физическим или юридическим лицом, т. е. допускалась возможность заемного труда. Таким образом, предложенная в законопроекте схема предоставления услуг частными агентствами занятости оказалась несовместимой с основополагающими принципами российского трудового законодательства, сформулированными в ст. 2 ТК РФ.

Существует проблема территориальной привязки трудящегося-мигранта к конкретному субъекту Федерации, сопряженная с привязкой к конкретному работодателю. Действующая в России система трудоустройства иностранных граждан построена таким образом, что иностранный работник фактически не может изменить место работы, свободно распоряжаться своим трудом, что ставит его в зависимость от работодателя. Более того, в разрешении на работу четко указывается профессия работника, по которой он и должен осуществлять трудовую деятельность в России. Однако и здесь в иммиграционной политике большинства западноевропейских стран, в частности в Ирландии, наблюдается переход от системы разрешений на работу, исключающей рабочих-мигрантов из свободного рынка труда и жестко «привязывающей» их к определенному работодателю, к более гибкой форме регулирования, так называемой схеме рабочей авторизации (WV/WA). Данный подход может быть перспективным и для Российской Федерации. Он обеспечивает более гибкий режим привлечения иностранной рабочей силы и может быть использован прежде всего в отношении привлечения высококвалифицированных специалистов. Хабриева Т. Я. Динамика развития миграционного законодательства в современной России// Журнал российского права. 2010. № 10

Требуют решения отдельные проблемы социального обеспечения иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации. Так, в настоящее время иностранные работники не имеют права на получение пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам. Такое положение вряд ли можно признать обоснованным, соответствующим международным стандартам. Поскольку основной целью пребывания данных лиц в Российской Федерации является осуществление трудовой деятельности, целесообразно распространить на них действие норм законодательства, устанавливающих право на получение пособий по временной нетрудоспособности, выплат при несчастных случаях на производстве, а также в случае гибели работника при осуществлении трудовой деятельности. Можно поддержать также предложения о необходимости установления обязательного медицинского страхования на срок от одного до трех месяцев для иностранных граждан, въезжающих в Российскую Федерацию в безвизовом порядке с целью занятия трудовой деятельностью (на период до оформления трудовых отношений, после чего ответственность по медицинскому страхованию должна возлагаться на работодателя). Страхование в данном случае должно осуществляться страховой компанией на территории государства проживания иностранного гражданина с перестраховкой этого договора соответствующей российской страховой компанией.

Кроме того, трудности в реализации Государственной программы также обусловлены уровнем социально-экономического развития конкретного региона. В условиях кризиса был принят Указ Президента РФ от 30 июня 2009 г. N 716 «О внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом», в соответствии с которым в случае отсутствия потребности экономики субъекта РФ в переселенцах и отсутствия у субъекта РФ возможности по их приему и обустройству, а также при наличии рисков реализации программы Правительство РФ вправе принять решение об отсрочке разработки этим субъектом РФ проекта региональной программы переселения на основании мотивированного обращения высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ. Очевидно, что приведенное положение может также послужить основанием для снижения численности прибывающих в Россию соотечественников, тем более что в случае приостановки действия Государственной программы в пределах одного субъекта Федерации новый участник Государственной программы — другой субъект Федерации — введен не будет.

По-прежнему сохраняются проблемы в правовом регулировании вопросов выезда, в частности высылки, иностранных граждан, включая иностранных работников, за пределы территории Российской Федерации. По российскому законодательству мигрант — иностранный гражданин или лицо без гражданства — может быть выслан за пределы Российской Федерации тремя способами: с помощью процедуры депортации, реадмиссии и через применение административного выдворения. Правовая природа указанных мер принуждения различна: процедуру депортации можно считать мерой государственного принуждения, направленной на пресечение незаконного пребывания на территории государства иностранных граждан и лиц без гражданства, в то время как административное выдворение — вид административного наказания. К мере государственного принуждения можно отнести и реадмиссию, хотя она нередко влечет для лица последствия, сопоставимые с последствиями, применяемыми при административном наказании. В связи с этим нельзя считать обоснованным смешение понятий депортации, реадмиссии и административного выдворения в нормах действующего миграционного законодательства, в том числе в части закрепления одинаковых правовых последствий их применения.

Отсутствие надлежаще установленной процедуры принятия решения о депортации и порядка ее осуществления не обеспечивает достаточных гарантий против злоупотреблений со стороны органов государственной власти. Иностранные граждане, подлежащие депортации, по решению суда содержатся в специально отведенных помещениях органов внутренних дел либо в специальных учреждениях, создаваемых в порядке, установленном законом субъекта РФ, до исполнения решения о депортации. Однако не все субъекты Федерации на сегодняшний день приняли соответствующие законы, что не обеспечивает необходимой законодательной основы для реализации решений судов.

Безусловно, указанные проблемы не исчерпывают всего спектра трудностей, существующих в сфере правового регулирования миграционных отношений. По-прежнему остаются нерешенными вопросы правового обеспечения интеграции иммигрантов в России. Мигранты, прибывающие из-за рубежа, как правило, слабо владеют русским языком, знаниями о культурном наследии и об истории России, об основах российского законодательства, плохо ориентируются в реалиях российского быта. Без социально-культурной адаптации мигрантов из числа иностранных граждан трудно сохранить межнациональный мир и согласие, социальную безопасность в обществе. Полагаем, что более эффективно проблемы интеграции и адаптации мигрантов могут быть решены при помощи программно-правовых средств регулирования. При этом подход к решению данных проблем, очевидно, должен носить дифференцированный характер в зависимости от категории мигрантов: если в отношении соотечественников, прибывших на постоянное место жительства в Российскую Федерацию, речь должна идти об их полной интеграции, то в отношении временно пребывающих в России иностранных граждан целесообразнее ставить вопрос не об интеграции, а скорее об их адаптации, поскольку интеграция мигрантов — это более долгий и сложный процесс, требующий выработки долгосрочных решений.

Список использованных источников

и литературы

1. Андриченко Л. В., Белоусова Е. В. Комментарий законодательства о вынужденных переселенцах и о беженцах (постатейный). М., 1998.

2. Васильева Л. Н. Законодательство в сфере миграции: проблемы и перспективы // Журнал российского права. 2006. № 1.

3. Хабриева Т. Я. Миграционное право как структурное образование российского права // Журнал российского права. 2007. № 11.

4. Хабриева Т. Я. Динамика развития миграционного законодательства в современной России // Журнал российского права. 2010. № 10