Механизм природоохранной деятельности в РФ

1. Теоретические и законодательные аспекты управления природоохранной деятельностью

В настоящее время одной из государственных задач является обеспечение охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. Как отмечается в Основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, экологическая ситуация характеризуется высоким уровнем антропогенного воздействия на природную среду и значительными экологическими последствиями прошлой экономической деятельности. В 40 субъектах РФ 54% городского населения находится под воздействием высокого и очень высокого загрязнения атмосферного воздуха. Объем сточных вод, сбрасываемых в поверхностные водные объекты без очистки или с недостаточной очисткой, остается значительным. Возрастает количество отходов, которые не перерабатываются, а направляются на размещение. При этом условия их хранения и захоронения не соответствуют экологическим требованиям.

1.1 Законы о природоохранной деятельности

Важнейшим инструментом сохранения окружающей среды и ее устойчивого развития является законодательное закрепление основных принципов, механизмов, гарантий, критериев охраны окружающей природной среды, а также оценки качества окружающей среды. Поэтому экологическое законодательство ориентировано на регулирование общественных отношений в сфере взаимодействия общества и природы, чтобы активизировать все эти юридические механизмы в интересах сохранения, рационального использования природных ресурсов, их воспроизводства, сохранения благоприятной окружающей природной среды для настоящего и будущего поколений. Имеющая высшую юридическую силу и прямое действие Конституция РФ создает основы всех отраслей российского законодательства, в том числе об охране окружающей среды и экологической безопасности. Законодательство в области охраны окружающей природной среды Российской Федерации разрабатывается уже на протяжении десятков лет. Уместно остановиться подробнее на правовых основах охраны окружающей среды.

Международные конвенции. За истекшие годы ратифицированы Конвенция ООН об изменении климата (4.11.94 г.), Конвенция о биологическом разнообразии (17.02.95 г.), Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалении (25.11.94). Удалось достичь взаимопонимания по конвенции по опустыниванию в результате снятия противоречий, тормозивших ратификацию её в России.

Внутреннее законодательство. С 1993 г. с принятием новой конституции в развитии федерального законодательства в данной области общественных отношений огромную роль играет законодательная деятельность Федерального Собрания. С 1993 г. Образован и действует Комитет государственной думы по экологии, задачей которого является развитие и совершенствование законодательства в области охраны окружающей среды. К особо важным из федеральных законов, принятых за последние годы, относятся федеральные законы «Об особо охраняемых природных территориях», «Об экологической экспертизе», «О радиационной безопасности», «О геодезии и картографии», «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами», «Об охране атмосферного воздуха», «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и многие другие законы.

Федеральный закон «Об охране окружающей среды» — базовый нормативный правовой акт, который призван обеспечить реализацию права каждого человека на благоприятную окружающую среду путем определения правовых основ государственной политики в области охраны окружающей среды. В настоящее время именно этот закон регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности. Закон «Об охране окружающей среды» ввел новые принципы охраны окружающей среды, такие как:

1. презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной деятельности, которая дает основание для реализации принципов обязательности проведения оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы, а также для запрещения хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой не предсказуемы для окружающей среды;

2. обязанность использования наилучших существующих технологий (НСТ), имеющих природоохранный эффект, что позволит обеспечить с одной стороны прогресс в области развития технологий, а с другой стороны — снижение негативного воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду.

3. ответственность органов государственной власти, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности, а также принцип независимости экологического контроля.

4. платность природопользования и обязанность возмещения вреда окружающей среде. Этим законом более четко и конкретно урегулированы вопросы разграничения полномочий органов государственной власти в области охраны окружающей среды, что является крайне актуальным в связи с постоянными реорганизациями государственных органов власти, отвечающих за охрану окружающей среды на федеральном уровне.

Определена система природоохранных нормативов, которая включает:

1. установление нормативов качества окружающей среды по химическим, физическим, биологическим показателям состояния компонентов природной среды и природных объектов с учетом природных особенностей территорий и акваторий и их целевого использования.

2. установление нормативов воздействий хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, исходя из нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду.

3. установление технологических нормативов на допустимые выбросы и сбросы.

К тому же, в том законе установлены правовые нормы, предусматривающие осуществление экологического страхования, экологического аудита и экологической сертификации на соответствие природоохранных требований с целью обеспечения экологически безопасного ведения хозяйственной деятельности.

Впервые установлены правовые нормы по осуществлению оценки воздействия на окружающую среду. А также введены новые природоохранные требования к осуществлению хозяйственной деятельности. Определено понятие вреда окружающей среде от хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, и установлен порядок его компенсации.

Данный закон фактически является «генеральной подготовкой» к написанию Экологического Кодекса РФ. Экологический кодекс, как и любой другой кодекс, представляющий из себя кодификацию всего законодательства в области охраны окружающей природной среды и природопользования, мог бы урегулировать не только природоохранные проблемы, но и дал бы возможность скорректировать все законы, касающиеся природопользования.

1.2 Сущность, функции, принципы природоохранной деятельности

Природоохранная деятельность — это деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий.

Природоохранная деятельность включает целый комплекс направлений и мероприятий:

— обеспечение сохранности природных ресурсов и предотвращение загрязнения их компонентов;

— ликвидацию негативных воздействий человеческой деятельности на окружающую среду;

— воспроизводство компонентов природных ресурсов;

— восстановление природных ресурсов;

— рационализацию использования сырьевых и других природных ресурсов, обеспечивающую их минимальное потребление в производстве;

— минимизацию отходов производства и потребления, их полную утилизацию и оптимальное, экологически приемлемое размещение производства в природной среде;

— охрану уникальных природных комплексов от уничтожения, загрязнения и других видов деградации.

Главными направлениями природоохранной деятельности являются предотвращение деградации природной среды путем развития безотходных технологий и экологически чистых производств, а также удовлетворение потребностей в природных ресурсах на основе производства заменителей природных материалов, использования нетрадиционных и неисчерпаемых видов энергии.

Конкретными формами природоохранной деятельности являются текущая природоохранная деятельность и природоохранные мероприятия.

Текущая природоохранная деятельность — непрерывно осуществляемая деятельность, направленная на достижение стабильности (предотвращение ухудшения) или улучшение состояния окружающей среды. Текущая природоохранная деятельность связана, в основном, с эксплуатацией фондов природоохранного назначения, а в некоторых случаях — с привлечением основных производственных фондов, непосредственно используемых для осуществления природоохранной деятельности. Текущая деятельность не связана с созданием основных фондов.

Природоохранные мероприятия — это природоохранная деятельность, направленная на существенное улучшение состояния окружающей природной среды или на создание условий для ее улучшения. Результатом природоохранного мероприятия может быть создание основных фондов природоохранного назначения, либо непосредственное воздействие на состояние окружающей среды.

Наиболее характерными видами природоохранной деятельности предприятий являются: охрана земельных ресурсов и недр; охрана водных ресурсов; охрана атмосферного воздуха; охрана биоразнообразия и ландшафтов, включая лесные ресурсы, флору и фауну; специальные природоохранные мероприятия (борьба с отходами и вредными растениями, санитарно-эпидемиологические меры, сокращение выбросов в атмосферу и стоков в естественные водоемы и др.); организация управления и контроля в области природоохранной деятельности предприятия.

Результаты природоохранной деятельности имеют свою специфику, и их определение необходимо прежде всего для оценки эффективности производимых затрат экологического назначения, а также для выявления позитивного антропогенного влияния на окружающую среду.

1.3 Государственное управление природоохранной деятельностью

Государственное управление осуществляется посредством предоставления обязательных для исполнения предписаний (правовых актов) и контроля за выполнением этих предписаний. При этом управление осуществляется либо непосредственно, либо через уполномоченные органы.

Управление природопользованием государственными органами согласно закону «Об охране окружающей среды» (глава II) заключается в следующем:

— Установление правовых основ регулирования природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;

— Определение основных направлений политики в области природопользования;

— Принятие экологических программ, планов, их финансирование и материально-техническое обеспечение;

— Разработка и издание федеральных законов и иных нормативных правовых актов в области охраны окружающей среды и контроль за их применением;

— Объявление и установление правового статуса и режима зон экологического бедствия на территории РФ;

— Координация и реализация мероприятий по охране окружающей среды в зонах экологического бедствия;

— Разработка и утверждение нормативов, государственных стандартов и других нормативных документов в области охраны окружающей среды;

— Установление порядка осуществления государственного контроля в области природопользования и охраны окружающей среды;

— Учет природных ресурсов, ведение их кадастров;

— Осуществление мониторинга окружающей среды в целом и ее отдельных объектов;

— Оценка природных ресурсов и прогнозирование состояния окружающей среды;

— Установление лимитов использования природных ресурсов;

— Выдача разрешений на природопользование, на сбросы и выбросы загрязняющих веществ, размещение отходов;

— Установление нормативов платы за использование природных ресурсов, за сбросы, выбросы и захоронение загрязняющих веществ и отходов;

— Осуществление государственного экологического контроля;

— Формирование и контроль за расходованием экологических фондов;

— Осуществление государственной экологической экспертизы;

— Принятие решений об ограничении, приостановке или прекращении работы повышено опасных производств;

— Принятие санкций к нарушителям экологического законодательства и принятие мер по возмещению ущерба, причиненного экологическими правонарушениями;

— Организация заповедного дела, охрана памятников природы, ведение Красной книги;

— Экологическое образование и воспитание;

— Международное сотрудничество по вопросам природопользования и охраны окружающей среды.

— Управление природопользованием должно способствовать:

— Обеспечению выполнения планов, программ, мероприятий в сфере природопользования и охраны окружающей среды и обеспечению экологической безопасности в целом;

— Соблюдению требований экологического законодательства всеми предприятиями, независимо от форм собственности;

— Достижению качества окружающей среды, необходимого для сохранения здоровья людей, а также природных объектов и ресурсов.

По Конституции РФ природопользование, охрана окружающей среды, обеспечение экологической безопасности составляют совместную компетенцию Федерации и субъектов Федерации.

Задачи, входящие в компетенцию названных органов, можно условно разделить на семь комплексных групп:

1 группа. Определение основных направлений экологической политики. Утверждение экологических программ. Установление правовых и экономических основ регулирования охраны окружающей природной среды и обеспечение экологической безопасности.

2 группа. Планирование, финансирование, материально-техническое обеспечение экологических программ. Координация природоохранной деятельности.

3 группа. Учет и оценка природных ресурсов, прогноз состояния окружающей среды, ведение кадастров природных ресурсов, осуществление мониторинга окружающей среды.

4 группа. Утверждение нормативов вредных воздействий, платежей за использование природных ресурсов, за выбросы, сбросы вредных веществ, захоронение. Выдача разрешений на природопользование, выброс, сброс, захоронение вредных веществ. Формирование и расходование экологических фондов.

5 группа. Государственный экологический контроль. Государственная экологическая экспертиза. Решение об ограничении, приостановлении, прекращении деятельности экологически вредных производств и услуг. Привлечение к административной ответственности за правонарушения. Предъявление исков в суд, арбитражный суд о взыскании ущерба, причиненного экологическим правонарушением.

6 группа. Организация заповедного дела. Охрана памятников природы. Ведение Красной книги. Экологическое образование и воспитание.

7 группа. Международное сотрудничество.

В соответствии с положениями Закона «Об охране окружающей среды» названные полномочия присущи всем управленческим структурам. Линия разграничения проходит по двум признакам — территориальному и ресурсовому. Представительные и исполнительные органы РФ осуществляют указанные полномочия в масштабе всей территории России, органы субъектов Федерации реализуют названные полномочия в границах предоставляемых ими республик или административно-территориальных образований. В частности, утверждение основных направлений экологической политики, экологических программ различного уровня, учет, оценка, мониторинг, контроль, охрана заповедных объектов, экологическое образование и воспитание и т. д. Являются предметом деятельности государственных органов всех уровней.

Однако в рамках одного и того же территориального пространства могут находиться ресурсы разного значения, представляющие исключительную федеральную собственность, республиканского, краевого, областного, муниципального ведения. Например, выдача разрешений на природопользование практически принадлежит всем органам управленческого уровня. Однако оно распространяется только на те природные ресурсы, которые находятся в ведении Федерации или субъектов Федерации.

В соответствии со статьей 6 Закона «Об охране окружающей среды» реализация федеральной политики в области экологического развития на территориях субъектов РФ осуществляется с учетом их географических, природных, социально-экономических и иных особенностей.

Разграничение полномочий представительных и исполнительных органов власти в области природопользования основано на конституционном принципе разделения властей. В рамках своей компетенции законодательные органы, как правило, решают общие принципиальные экологические вопросы.

Из статьи 2 Закона «Об охране окружающей среды» следует, что законодательство в области природопользования и охраны окружающей среды основывается на Конституции РФ и состоит из федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных актов Российской Федерации и субъектов Федерации. К компетенции высшего представительного органа относится: определение основных направлений экологической политики; утверждение государственной политики; определение правовых основ регулирования природопользования; определение полномочий органов управления и установление режима зон чрезвычайной экологической ситуации и зон экологического бедствия.

Государственная Дума Российской Федерации определяет экологическую политику государственной власти Российской Федерации на всей территории страны. К компетенции Государственной Думы РФ в области природопользования и охраны окружающей среды относится:

Определение основных направлений государственной политики в области природопользования и охраны окружающей среды;

Разработка и издание федеральных законов, а также разработка, утверждение и обеспечение реализации программ в области экологического развития Российской Федерации;

Объявление и установление правового статуса и режима зон экологического бедствия на территории РФ, а также координация и реализация мероприятий по охране окружающей среды в зонах экологического бедствия.

В составе Государственной Думы РФ образованы Комитет по экологии, Комитет по природным ресурсам.

В составе Федерального Собрания РФ образованы Комитет по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии, Комитет по аграрной политике.

В законодательном порядке Комитет Государственной Думы осуществляет общее руководство всей системой органов планового управления по рациональному использованию природных ресурсов, а в хозяйственном строительстве — Министерство природы совместно с экологическим блоком Совета Министров.

2. Анализ систем управления охраной и использования природных ресурсов в России

2.1 Структура, анализ государственных органов управления природоохранной деятельностью на федеральном уровне

В последнее время идет активный процесс формирования структур экологической «власти», создания законов, нормативных актов, инструкций, методических материалов и др. Совершенствуется государственная система управления в области рационального использования и охраны природной среды.

Компетенция, задачи и функции государственных органов Российской Федерации по управлению природопользованием и охраной окружающей среды определены Законом РФ «Об охране окружающей среды» (статья 8). Указом Президента РФ от 17.05.00 № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» упразднен ряд ранее существовавших и образованы новые органы исполнительной власти.

В соответствии с Законом «Об охране окружающей среды» государственное управление в области охраны окружающей среды осуществляется федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» от 17.12.97 № 2-ФКЗ с изменениями и дополнениями от 31.12.97 г. № 3-ФКЗ.

Структура органов управления в области природопользования и охраны окружающей среды делится на две категории: общей и специальной компетенции.

К государственным органам общей компетенции относятся: Администрация Президента, Федеральное Собрание, Правительство РФ, Представительные и исполнительные органы власти субъектов РФ, муниципальные органы управления. К государственным органам специальной компетенции относятся те органы, которые специально уполномочены выполнять соответствующие природоохранные функции. Эти органы делятся на три вида: комплексные (вопросы природоохранительных задач); отраслевые (вопросы по охране и использованию природных объектов); функциональные (выполняют одну или несколько родственных функций в отношении всех природных объектов).

Практически все виды деятельности на территории России — производство, строительство, освоение недр, использование природных ресурсов, импорт продукции требуют от производителя работ или инвестора тщательной проработки вопросов экологической безопасности, их согласования и экспертизы в соответствующих федеральных и региональных органах. В компетенцию комплексных органов управления (Государственный экологический контроль, Государственная экологическая экспертиза, Арбитражный суд) входят:

— Определение основных направлений в экологической политике;

— Планирование, финансирование, материально-техническое обеспечение экологических программ;

— Учет и оценка природных ресурсов, прогноз состояния окружающей среды;

— Утверждение нормативов вредных воздействий, выдача разрешений на выброс, сброс, захоронение вредных веществ;

— Взыскание ущерба, причиненного экологическим правонарушением;

— Организация заповедного дела;

— Экологическое образование и воспитание;

— Международное сотрудничество.

В компетенцию специально уполномоченных органов управления в области природопользования — Минприроды, Росгидромета, Министерства РФ по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям входят:

— Организация и руководство контрольно-инспекционной деятельностью, координационной, эколого-просветительной, заповедной, международной. Например, Министерство природы РФ утверждает нормы и правила природопользования, издает нормативные акты, дает разрешения на выбросы, сбросы вредных веществ;

— Надзор за соблюдением санитарных нормативов и санитарных правил по охране атмосферного воздуха, почв, водоемов и водных источников от загрязнения вредными для здоровья человека веществами (возложен на Госкомэпидемнадзор);

— Сбор информации о состоянии воды, воздуха, почвы осуществляет Росгидромет — Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды. Росгидромет — головная организация единой государственной службы мониторинга окружающей среды. Своеобразие деятельности Росгидромета в том, что он не наделен какими-либо предупредительными или карательными средствами реагирования;

— Принятие чрезвычайных мер по ликвидации экологических катастроф, вызванных стихийными бедствиями, производственными авариями или катастрофами, возложено на МЧС.

В компетенцию функциональных органов управления входит большой перечень вопросов, которые находятся в ведении Госатомнадзора, Госгортехнадзора, Министерства внутренних дел. Основные задачи данных органов управления состоят в разработке и осуществлении мер по рациональному использованию и охране водных, лесных, биологических и других ресурсов.

Государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды — это составная часть социального управления, одна из важнейших функций Российского государства. Оно в основном выражается в организационной деятельности государства, его органов, а также общественных организаций по разработке и выполнению правовых актов, планов, программ, мероприятий в области рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды.

2.2Структура управления природоохранной деятельностью Рязанской области

Основным органом управления природоохранной деятельностью Рязанской области является Министерство Природопользования.

Министерство создано в целях реализации на территории Рязанской области государственной политики Рязанской области в сфере природопользования, охраны окружающей среды и пользования животным миром.

Основными задачами Министерства являются:

— государственное регулирование и определение направлений природопользования, охраны окружающей природной среды, отношений в области использования и охраны природных ресурсов, взаимодействие с другими органами и организациями в сфере природопользования;

— обеспечение реализации полномочий Правительства Рязанской области в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды и природопользования на территории Рязанской области;

— разработка и реализация мероприятий в сфере использования, восстановления и охраны природных ресурсов на территории Рязанской области;

— оценка состояния и освоения природных ресурсов, анализ и прогноз использования природно-ресурсного потенциала Рязанской области, разработка и реализация предложений по повышению экономической эффективности природопользования;

— организация и осуществление в установленном порядке регионального государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр в отношении участков недр, содержащих месторождения общераспространенных полезных ископаемых, а также участков недр местного значения, организация и осуществление государственного надзора в области охраны атмосферного воздуха на объектах хозяйственной и иной деятельности, подлежащих региональному государственному экологическому надзору, осуществление в установленном порядке регионального государственного экологического надзора при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, за исключением деятельности с использованием объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору, осуществление регионального государственного надзора в области использования и охраны водных объектов, за исключением водных объектов, подлежащих федеральному государственному надзору, а также за соблюдением особых условий водопользования и использования участков береговой полосы (в том числе участков примыкания к гидроэнергетическим объектам) в границах охранных зон гидроэнергетических объектов, расположенных на водных объектах, подлежащих региональному государственному надзору за их использованием и охраной, осуществление федерального государственного надзора в области охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания на территории Рязанской области, за исключением объектов животного мира и среды их обитания, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, расположенных на территории Рязанской области, осуществление федерального государственного охотничьего надзора на территории Рязанской области, за исключением особо охраняемых природных территорий федерального значения, осуществление государственного надзора в области обращения с отходами на объектах хозяйственной и иной деятельности, подлежащих региональному государственному экологическому надзору, осуществление регионального государственного надзора в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий;

(в ред. Постановления Правительства Рязанской области от 07.12.2011 № 415)

— обеспечение развития межрегионального и международного сотрудничества в области охраны окружающей среды;

— осуществление отдельных полномочий Российской Федерации, переданных Рязанской области, в области экологической экспертизы, водных отношений, охраны и использования животного мира.

Заключение

За последние годы создана действенная единая система охраны природы, существенно расширилась законодательная база, установлены жесткие рамки административной ответственности за несоблюдение требований природоохранного законодательства, внедрены механизмы реализации государственного управления охраной окружающей среды и рациональным природопользованием, улучшилась социальная защита работников охраны природы. Принятые управленческие решения по усилению государственного экологического контроля и мониторинга, сохранению и обогащению биологического разнообразия, развитию системы особо охраняемых природных территорий уже сегодня дают положительные результаты.

Подводя итоги, отметим, что опыт экономически развитых стран, а также отечественный свидетельствуют: обеспечение качества ОПС и рационального природопользования требует огромных материально — технических и финансовых затрат, причем при четком целевом использовании последних. В силу этого экономический механизм охраны ОПС и природопользования в России, представляющий собой совокупность норм экономической и юридической ответственности, должен развиваться в направлениях:

1) повышения экономической заинтересованности и ответственности хозяйствующих субъектов в выполнении экологических требований, т. е. необходимости создания условий, при которых выполняется принцип «загрязнитель желает платить»;

2) формирования и последующего распределения потока финансов в целях наиболее рационального использования средств, предназначенных для решения экологических проблем.

законодательный природоохранный область государственный

1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.

2. Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе».

3. Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».

4. Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 400 «Положение о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования».

5. Приказ Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 17 января 2005 г. № 3 «Положение о Департаменте государственной политики и регулирования в области природопользования».

6. Приказ Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 17 января 2005 г. № 4 «Положение о Департаменте государственной политики в сфере охраны окружающей среды».

7. Приказ Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 17 января 2005 г. № 7 «Положение о Департаменте международного сотрудничества в области охраны окружающей среды и природопользования».

8. Алексеев Б. Н., Юнак А. И. Повышение эффективности обеспечения экологической безопасности // Экологическое право. — 2001. — № 2.-с. 30−33

9. Анохин А. М. Проблемы правовой ответственности в сфере охраны окружающей среды и природопользования // Вестник экологического образования. — 2004. — № 2. — № 3.-с. 16−17