Общественный контроль за деятельностью государственных органов

Содержание Введение Глава 1. Понятие и сущность общественного контроля за деятельностью государственных органов

1.1 Понятие

1.2 Сущность Глава 2. Принципы формирования и функционирования государственного аппарата в России

2.1 Выборность и участие граждан в управлении государством

2.2 Народовластие как объединяющая категория концепции суверенной демократии Заключение Списка использованной литературы

Введение

Высшим непосредственным выражением власти народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в стране в соответствии со статьей 3 Конституции Российской Федерации являются референдум и свободные выборы. Следует отметить, что путем выборов народ передает выбираемым органам власти и должностным лицам не суверенитет, как иногда пишут в литературе, а лишь право на его реализацию в установленных Конституцией пределах. Таким образом, ни один орган или должностное лицо не может считаться носителем суверенитета народа; они лишь осуществляют свои полномочия, определенные законом, в период, на который избраны.

Более того, Конституция страны, действующее законодательство ограничивают возможность избрания одного и того же лица Президентом Российской Федерации либо высшим должностным лицом (главой исполнительной власти) субъекта двумя сроками подряд.

Выборы на всех уровнях имеют исключительно важное значение, представляя собой узаконенную форму прямого народного волеизъявления, важнейшее проявление демократии. Через них граждане оказывают воздействие на формирование органов государственной власти, реализуют свое право на участие в управлении государственными делами. Как отметил М. В. Баглай, гражданское общество, основанное на плюрализме мнений и интересов людей, не в состоянии обеспечить добровольное законопослушание граждан, избежать острых социальных взрывов, а может, и кровавых столкновений, если органы государственной власти не будут образованы на справедливой выборной основе с участием самих же граждан. Органы государственной власти формируются путем либо выборов, либо назначения.

Несмотря на неоднозначное отношение, «демократия» остается ключевым понятием в современной политике и закреплена в Конституции России как одна из основ конституционного строя.

Механизм непосредственного народовластия включает в себя различные формы, с помощью которых осуществляется прямая демократия. Наполнение группы форм непосредственной демократии в процессе развития государственности менялось.

Объектом исследования является общественные отношения складывающиеся в сфере осуществления права граждан на контроль деятельности органов государственной власти.

Предметом исследования является права граждан на контроль деятельности органов государственной власти.

Основной целью работы является комплексное исследование права граждан на контроль деятельности органов государственной власти.

Поставленная цель определила ряд частных задач:

рассмотреть понятие и сущность общественного контроля за деятельностью государственных органов;

изучить выборность и участие граждан в управлении государством.

Методологическая и теоретическая основа исследования. В процессе исследования, наряду с общенаучным диалектическим методом познания, применялись также частно-научные методы исследования: системный, исторический, логический.

Правовой основой работы являются Конституция РФ, Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Федеральный закон от 27.05.2003 N 58-ФЗ (в ред. от 01.12.2007) «О системе государственной службы Российской Федерации», Федеральный закон от 04.04.2005 N 32-ФЗ (в ред. от 25.12.2008) «Об Общественной палате Российской Федерации» и др.

Теоретическую основу исследования составили работы таких ученых, как Баглая М. В., Серебренникова В. В., Серова В. В., Писарева А. Н., Десятых П. В., Воскресенской Н. А. В.И., Овсянко Д. М., Кравченко С. А., Мнацарян М. О., Покровского Н. С., Гриб В. В., Лысенко В. И., Тихон Е. А., Бондарь Н. С., Кабышева В. Т. и др.

Достоверность и научная обоснованность результатов исследования обеспечивается его комплексным характером, широким использованием научных источников по конституционному праву, историческим подходом к анализу современных проблем, глубоким и всесторонним изучением нормативных источников.

Содержащиеся в работе теоретические выводы и рекомендации могут быть использованы в преподавании курсов теории государства и права, конституционного права, при подготовке учебников, учебных пособий, лекций и других учебных материалов для юридических вузов.

Структура работы. Работа состоит из введения, двух глав, разбитых на четыре параграфа, заключения и списка использованной литературы.

Глава 1. Понятие и сущность общественного контроля за деятельностью государственных органов

1.1 Понятие общественного контроля за деятельностью государственных органов Одним из способов обеспечения законности и эффективности деятельности государственных органов является общественный контроль. В современных условиях его роль и значение многократно возрастают в связи с потребностями модернизации государственного управления, борьбы с коррупцией, повышения качества реализации государственных функций и оказания государственных услуг.

Термин «общественный контроль» все активнее используется в сфере государственного управления. Однако, несмотря на достаточно частое употребление, данное понятие не раскрывается ни в специальных нормативных правовых актах, посвященных осуществлению общественного контроля, ни в актах различной направленности.

Более того, если обратиться к юридической литературе или правоприменительной практике, то станет очевидным, что сама по себе проблематика общественного контроля выходит далеко за пределы административного права как такового, увлекая за собой конституционное, земельное, экологическое законодательство. При этом единое понимание данной категории у разных юристов отсутствует, что создает различные проблемы как в правотворческом, так и в правоприменительном процессе.

Прежде чем перейти к выявлению содержания понятия общественного контроля, необходимо отграничить его от схожих феноменов, не являющихся общественным контролем в строгом смысле слова. В научной литературе помимо термина «общественный контроль» употребляется «социальный контроль», а также «гражданский контроль». Относительно последнего выделяют три точки зрения.

Во-первых, по мнению военных юристов, гражданский контроль — система государственных и общественных институтов, осуществляющих контроль за деятельностью армии. Тем самым под гражданским контролем здесь понимается деятельность невоенных государственных и общественных институтов, осуществляющих меры по обеспечению законности и целесообразности функционирования Вооруженных Сил Российской Федерации, а также контроль за соответствием их организации и деятельности Конституции Российской Федерации, международным договорам в области обороны и безопасности, законодательству Российской Федерации.

Во-вторых, гражданский контроль рассматривается как контроль отдельных граждан за деятельностью государственных органов и должностных лиц. В этом случае гражданский контроль выступает в качестве части общественного контроля.

В-третьих, зачастую общественный контроль отождествляется с гражданским контролем. Эта позиция может быть воспринята по следующим обстоятельствам. В современном общественном развитии все более утверждается концепция гражданского общества. Сам термин «гражданское» указывает на его единство с понятием «гражданин», не случайно идея человека проводится красной нитью в трудах, посвященных проблемам формирования этого социального феномена. В идеале гражданское общество — «это общество, в котором государство и общество образуют две четко разделенные между собой сферы, причем государство имеет чисто инструментальный характер, контролируя индивидуальные интересы в их экстремальных проявлениях, оно само находится под контролем институтов, имеющих базу». Формирование гражданского общества идет по двум направлениям. Первое — государство, оставаясь главным субъектом управления, меняет свое поведение в обществе, строит свои отношения с ним все в большей мере на основе научного управления, соблюдения не только правовых, но и социальных и нравственных норм. Поэтому оно все в большей мере развивает гражданское общество, передает функции контроля общественным институтам, неформальным образованиям, делегирует им права, полномочия, ресурсы, повышая тем самым их самоуправленческие возможности. Второе — возрастание роли общества в целом как субъекта управления, когда общество включает в механизм регулирования свой коллективный разум, создает интеллектуальные и нравственные системы управления, способные сбалансировать разные интересы его различных структур. В качестве приоритетов взаимоотношения с гражданами, населением, государством выдвигается новый тип отношений — договорных, мотивационных, социальных, а не только политических и административно-командных. В результате переворачивается уродливая пирамида: «общество — для государства» в сторону «государство — для общества».

Россия находится на начальном этапе становления гражданского общества. Это проявляется в неразвитости его институтов: частной собственности и рыночной экономики, общественных объединений и политических партий, негосударственной сферы образования и средств массовой информации и т. д. Конституция Российской Федерации провозгласила приоритет гражданских прав и свобод, но реальное их осуществление сталкивается с большими трудностями. Но в перспективе институты гражданского общества, являясь неправительственными структурами, а также отдельные граждане должны, не препятствуя государству, оказывать большее содействие в обеспечении прав, свобод и законных интересов граждан, в противодействии коррупции, в поддержании законности в деятельности государственных органов.

Именно с развитием институтов гражданского общества, призванных уравновешивать власть государства, по нашему мнению, связано совершенствование природы контроля за деятельностью государственных органов. Только экономически и политически свободные граждане и их объединения способны обеспечить эффективный, независимый, реальный контроль в сфере государственного управления. Поэтому будет оправданным рассматривать общественный (гражданский) контроль через призму контрольной деятельности институтов гражданского общества и отдельных граждан.

Отдельные ученые и практики в силу равнозначности терминов «общество» и «социум» используют как аналогичные понятия «общественный контроль» и «социальный контроль». Эта спорная точка зрения имеет достаточное распространение, в связи с чем требует более подробных пояснений.

В научной литературе термин «социальный контроль» используется для обозначения совокупности средств и приемов, с помощью которых общество гарантирует, что поведение его членов, отдельных субъектов управления, социальных групп будет осуществляться в соответствии с установленными нормами и ценностями.

Проблемы социального контроля активно разрабатывали классики марксизма-ленинизма. В. И. Ленин более чем в ста произведениях не только обосновал необходимость социального (социалистического) контроля во всех сферах общественной жизни, но и разработал принципы его организации и деятельности. Ленинские идеи стали теоретической основой для исследований различных аспектов социального контроля в государственном управлении.

В современной юридической литературе традиционная концепция социального контроля в сфере государственного управления сохраняет свои позиции. В частности, Д. М. Овсянко отмечает: «…социальный контроль за деятельностью органов власти заключается в том, что уполномоченные на то государственные органы (законодательной, исполнительной, судебной власти) и общественные организации, используя организационно-правовые способы и средства, выявляют, не допущены ли в деятельности подконтрольных органов власти и их должностных лиц какие-либо отклонения от законности, а если таковые имеются, то своевременно их устраняют».

На наш взгляд, в современных условиях содержание социального контроля должно отражать новый характер взаимоотношений, складывающихся в российском обществе. Это значит, что каждая личность, каждый субъект деятельности, принимая на себя определенные обязанности, в свою очередь, вправе требовать от других их выполнения в собственных целях. Контроль государства (государственный контроль) занимает важное место в обеспечении стабильности общества, являясь одним из основных механизмов регулирования отношений между обществом и личностью, обществом и государством, государством и социальными институтами. Вместе с тем все общество, его гражданские институты и все граждане посредством своего контроля (общественного контроля) проверяют действия отдельных субъектов управления, прежде всего государства, в соответствии с социальными нормативами, ценностными стандартами, правовыми установлениями.

Таким образом, отождествление понятий «общественный» и «социальный контроль» является методологически неверным, понятие социального контроля включает в себя две составляющие: государственный и общественный контроль, т. е. общественный контроль является частью социального контроля.

С указанных позиций мы и подойдем к определению понятия «общественный контроль». Возможно выделить два подхода к исследованию понятия «общественный контроль»: семантический, где основная задача исследователя — охватить сущностные черты явления, понимаемого им как общественный контроль за деятельностью государственных органов на конкретном историческом этапе, и функциональный, где общественный контроль определяется как вид деятельности негосударственных институтов и отдельных граждан.

Формирование гражданского общества и построение правового государства в России, безусловно, актуализируют вопросы осуществления общественного контроля во всех сферах государственной жизни. На необходимость создания эффективного общественного контроля в сфере государственного управления, повышение его роли в противодействии коррупции и иным негативным явлениям в деятельности публичной власти неоднократно обращало внимание руководство страны. В ежегодном Послании Президента Российской Федерации к Федеральному Собранию Российской Федерации в 2009 г. подчеркивается: «…чтобы успешно бороться с коррупцией, все сферы государственного управления должны стать открытыми для общества».

Задачи по созданию системы общественного контроля нашли отражение в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2010 гг., одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 N 1789-р (в ред. от 28.03.2008).

В рамках административной реформы необходимо разработать нормативно-правовую и методическую базу и внедрить механизмы повышения открытости государственных и муниципальных органов, а также обеспечить совершенствование взаимодействия органов исполнительной власти и общества. В частности, необходимо создать действенные каналы влияния гражданского общества (граждан, организаций, делового сообщества) на подготовку и принятие затрагивающих их права и законные интересы решений органов исполнительной власти.

Должны быть созданы механизмы: раскрытия информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; проведения публичных обсуждений подготавливаемых решений; проведения общественной экспертизы социально значимых решений органов исполнительной власти; включения представителей гражданского общества в коллегии надзорных органов, рабочие группы, другие структуры по подготовке нормативных правовых актов и иных затрагивающих права и законные интересы граждан и организаций решений органов исполнительной власти; создания и деятельности при органах исполнительной власти общественных советов с участием представителей гражданского общества; определения рейтингов органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по критерию открытости.

В условиях административной реформы содержание общественного контроля должно отражать новый характер взаимоотношений, складывающихся между государством и обществом. В современном общественном развитии все более утверждается концепция гражданского общества. Сам термин «гражданское» указывает на его единство с понятием «гражданин». Не случайно идея человека проводится красной нитью в трудах, посвященных проблемам формирования этого социального феномена. В идеале гражданское общество — «это общество, в котором государство и общество образуют две четко разделенные между собой сферы, причем государство имеет чисто инструментальный характер, контролируя индивидуальные интересы в их экстремальных проявлениях, оно само находится под контролем институтов, имеющих базу». Россия находится на начальном этапе становления гражданского общества. Это проявляется в неразвитости его институтов: частной собственности и рыночной экономики, общественных объединений и политических партий, негосударственной сферы образования и средств массовой информации и т. д.

Конституция Российской Федерации провозгласила приоритет гражданских прав и свобод, но реальное их осуществление сталкивается с большими трудностями. Формирование гражданского общества идет по двум направлениям. Первое — государство, оставаясь главным субъектом управления, меняет свое поведение в обществе, строит свои отношения с ним все в большей мере на основе научного управления, соблюдения не только правовых норм, но и социальных и нравственных. Поэтому оно все в большей мере развивает гражданское общество, передает функции социального контроля общественным институтам, неформальным образованиям, делегирует им права, полномочия, ресурсы, повышая тем самым их самоуправленческие возможности. Второе — возрастание роли общества в целом как субъекта управления, когда общество включает в механизм регулирования свой коллективный разум, создает интеллектуальные и нравственные системы управления, способные сбалансировать разные интересы его различных структур. В качестве приоритетов взаимоотношения с гражданами, населением, государством выдвигается новый тип отношений — договорных, мотивационных, социальных, а не только политических и административно-командных. В результате переворачивается уродливая пирамида: «общество — для государства» в сторону «государство — для общества».

В перспективе институты гражданского общества, являясь неправительственными структурами, посредством контроля должны, не препятствуя государству, оказывать большее содействие в совершенствовании механизма государственного управления, повышении его антикоррупционного потенциала, улучшении качества оказываемых гражданам государственных услуг, рациональном использовании государственных ресурсов.

Таким образом, общественный контроль за деятельностью государственных органов базируется и, в свою очередь, обеспечивает действие в области государственного управления комплекса социальных норм, институтов и других социальных ценностей — общечеловеческих, исторических, национальных, этических и т. д. Эта аксиологическая основа является первичной по отношению к контролю, который произволен от нее, выполняет обеспечительную, стабилизирующую функцию и не может выходить за пределы, определенные обществом.

Право занимает особое место в системе социальных норм и ценностей, регулирующих отношения, возникающие в процессе осуществления контроля за деятельностью государственных органов. Правовая природа общественного контроля проявляется в том, что при его осуществлении используются нормы права для разрешения конкретных юридических ситуаций. Юридические нормы являются всеобщими моделями надлежащего поведения всех участников общественных отношений. В то время как другие социальные нормы (моральные, религиозные, политические, обычные) всегда носят локальный характер, замыкаясь в строго определенном сообществе людей, право регулирует поведение любого лица, участвующего в общественных отношениях.

1.2 Сущность общественного контроля за деятельностью государственных органов Правовая природа контрольной деятельности в сфере государственного управления определяется прежде всего самим государством и его правовой системой. В современной политико-правовой доктрине превалируют представления о демократическом правовом государстве, в котором обеспечивается верховенство закона, последовательно проводится принцип разделения властей, а также признаются и гарантируются права и свободы каждого человека. Все эти демократические ценности получили нормативное оформление в Конституции Российской Федерации и принятых в ее развитие законах и тем самым создали правовую основу и предопределили легитимность контрольной деятельности в рассматриваемой области.

Правовая сущность контроля основывается и тесно связана с реализацией такого необходимого принципа правового государства, как законность. Он означает не только признание за Конституцией России и иными законодательными актами высшей юридической силы, их способность устанавливать исходные, первичные нормы правового регулирования в обществе, которые, в свою очередь, становятся социальными стандартами, но и безусловное подчинение всех членов общества и государства в целом действующему закону и определенным в них эталонам. Законодательные установления в сфере государственного управления четко определяют, как следует поступать в той или иной нормативно очерченной ситуации, какое поведение является правомерным, что можно, нужно или нельзя делать в определенном, урегулированном правом общественном отношении.

Правовая природа общественного контроля обнаруживается в том, что контроль в сфере государственного управления, как правило, представляет собой комплексную деятельность, связанную с реализацией правовых норм. Эта деятельность определяется законом и подзаконными актами в связи с тем, что здесь особенно необходимы точная определенность прав и обязанностей субъектов контрольных отношений, внесение в них элементов устойчивости, стабильности. Закономерно, что в нормативных правовых актах определяются многие субъекты общественного контроля за деятельностью государственных органов, их полномочия, методы и формы контрольного воздействия (например, Общественная палата Российской Федерации, общественные наблюдательные комиссии). Даже в том случае, когда субъекты контроля не имеют четко закрепленных полномочий в нормативных правовых актах, например общественные объединения, средства массовой информации и иные институты гражданского общества, их «мягкое» контрольное воздействие осуществляется в рамках правового поля.

Резюмируя сказанное, необходимо отметить единство социальных и правовых начал общественного контроля за деятельностью государственных органов, которые находят свое отражение в социальном содержании и соответствующей ему правовой форме. Эти два важнейших фактора сегодня определяют развитие контрольной деятельности, поэтому в условиях административной реформы очень важно сбалансировать их воздействие.

При этом необходимо учитывать, что современная теория общественного контроля исходит из того, что в качестве субъекта его организации могут выступать государство и само общество. При этом доминирование самоорганизационного начала является первым условием самого существования таких отношений. Согласно немецкому политологу Ю. Хабермасу гражданская сфера начала возникать в клубах, салонах, кофейнях Лондона, Парижа и других европейских городов. Именно там велись всякие дискуссии на политические темы, это были первые публичные дебаты, что и представляло собой зачатки гражданских институциональных отношений. Институты гражданского общества по природе своей исключительно самоорганизационны, и указание на их зарождение в местах концентрации игрового действия — клубах, салонах — яркое тому подтверждение.

Однако в создании эффективных политических институтов нельзя полагаться только на процессы самоорганизации. Им свойственна асимметрия, которая складывается в зависимости от превалирующих потребностей в обществе. Эта асимметрия приводит к разнице в темпах динамики различных сфер социальной жизни, например превалированию экономической сферы и одновременному отставанию социальной и политической.

Подобная ситуация со всей очевидностью показывает, что в настоящее время становление института общественного контроля в России невозможно без участия государства. По инициативе Президента Российской Федерации принят ряд законодательных актов, закрепляющих контрольный статус отдельных общественных структур. Так, в соответствии со ст. 1 Федерального закона от 04.04.2005 N 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» этот орган создан в том числе и в целях осуществления общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Для этого в соответствии с ч. 2 ст. 20 указанного Закона при федеральных органах исполнительной власти могут создаваться общественные советы. Со 2 ноября 2006 г. вступил в силу Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», который призван повысить эффективность контроля граждан за деятельностью государственного аппарата.

Кроме того, определенный контроль за деятельностью государственных органов, должностных лиц и государственных служащих осуществляется средствами массовой информации и общественными объединениями, а также отдельными гражданами.

В современных условиях требует уточнения и содержание самого термина «общественный контроль». Сложившееся в советское время его понимание как контроля, осуществляемого общественными организациями, трудовыми коллективами и непосредственно гражданами, не совсем верно отражает нынешние общественно-политические и социально-правовые реалии. В условиях становления и развития институтов гражданского общества правильнее говорить об этом понятии в контексте контроля со стороны институтов формирующегося гражданского общества.

Таким образом, общественный контроль — системная деятельность уполномоченных институтов гражданского общества и отдельных граждан по установлению соответствия функционирования государственных органов нормативно-правовым стандартам и корректирование выявленных отклонений посредством обращения в уполномоченные государственные органы либо к общественному мнению.

Специфические черты общественного контроля, его отличие от государственного контроля исследовались в ряде работ ученых-юристов. В общем виде они сводятся к следующим положениям:

— общественный контроль не обладает властным характером;

— общественный контроль не является обязательным;

— субъектами общественного контроля не могут являться органы государственной власти и органы местного самоуправления;

— общественный контроль осуществляется от имени общественности и граждан.

Органы общественного контроля не наделены властными полномочиями, они действуют, как правило, опосредованно — либо через соответствующие государственные органы, либо апеллируя к общественному мнению. Тем самым можно сделать вывод о том, что субъекты общественного контроля в равной степени могут использовать и правовые, и социальные контрольные механизмы. В первом случае субъекты общественного контроля в случае выявления нарушений законности со стороны государственных органов и должностных лиц гражданской службы применяют правовые механизмы, реализуя конституционное право на обращение в различные органы государственной власти для принятия соответствующих мер. В другом случае при обнаружении недостатков в деятельности гражданских служащих контрольное воздействие осуществляется через институт общественного мнения. Используя этот социальный институт, основанный на моральных и этических нормах, субъекты общественного контроля предают широкой огласке факты нарушений, формируют отрицательное отношение масс населения к ним и лицам, их совершившим. Тогда во многих случаях и намного ощутимее мер государственного принуждения может быть порицание и осуждение общества. Кроме того, обнародование фактов злоупотребления властью, нарушений законности в системе государственного управления не только имеет негативный резонанс в обществе, но и может стать поводом для вмешательства в ситуацию официальных лиц.

В этой связи необходимо отметить существующую органическую взаимосвязь между различными видами государственного и общественного контроля, исключающую подмену одного вида контроля другим и обеспечивающую их взаимодействие в достижении единых целей контрольной деятельности. Особое значение это взаимодействие имеет для выявления конфликтов между государственной властью, ее аппаратом и гражданами. Государство в своей контрольной деятельности зачастую использует информацию, поступающую от субъектов общественного контроля, а общественный контроль нередко реализует свою функцию через обращение в соответствующие государственные органы. Сочетание государственного и общественного контроля позволяет власти и обществу получать объективную информацию о существующих противоречиях в сфере государственного управления, требующих своего разрешения, стимулирует действия, способные преодолеть проблемные ситуации и трудности. Тем самым обеспечиваются корректирование существующих и поиск новых путей развития системы государственных органов, в большей мере отвечающих потребностям демократического государства и гражданского общества.

Вместе с тем роль государства в процессах становления института общественного контроля должна быть не более чем вспомогательной. Нельзя забывать, что именно государство является объектом общественного контроля, и такое положение может привнести существенную долю субъективизма в построение данного института. Государство, вмешиваясь в процесс спонтанного возникновения гражданских самоорганизационных образований, выделяя для них материальную базу и создавая регулятивные механизмы, неизменно берет эти структуры под контроль, разрушая их самоорганизационную основу. А ведь смысл таких образований не только в том потенциале критичности по отношению к власти, который они имеют в силу самой своей природы, но и в той возможной поддержке власти, которую они могут оказать в силу все той же своей неформальной сплоченности и наличия неформальных механизмов влияния на людей.

Глава 2. Выборность и участие граждан в управлении государством как принципы формирования и функционирования государственного аппарата в России

2.1 Выборность и участие граждан в управлении государством Выборность является системообразующим принципом организации власти в России. Во-первых, народ на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании избирает Президента страны, Государственную Думу, региональные парламенты. Во-вторых, те, в свою очередь, самостоятельно (или совместно) избирают высших должностных лиц Федерации и ее субъектов (Генерального прокурора Российской Федерации, Председателя Центрального банка РФ, состав Счетной палаты, судей высших судебных органов России, уставных судей и т. д.). В-третьих, избранные путем подобных косвенных выборов должностные лица выбирают из своего числа руководителей данных государственных органов.

Так, например, Президент России (выборное должностное лицо) назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства Российской Федерации (п. «а» статьи 83 Конституции страны). В свою очередь, Совет Федерации назначает на должность судей Конституционного, Верховного, Высшего Арбитражного Судов России, назначает и освобождает от должности Генерального прокурора Российской Федерации (пункты «ж» и «з» части 1 статьи 102 Конституции).

Таким образом, выборность выступает в качестве одного из способов образования и внутренней самоорганизации государственных органов, заключающегося в избрании депутатов населением и соответствующих должностных лиц — населением или представительными органами. Как отмечает М. В. Баглай, выборы дают высшую изначальную легитимность всей структуре органов государственной власти. Выборность предполагает осуществление народом власти через выборные учреждения, которые представляют граждан и наделены исключительным правом принимать законы (представительная демократия).

Действительно, в отличие от непосредственной представительная форма народовластия используется для выполнения функций государственной власти, потому по всем своим признакам она считается более организованной и приоритетной. В России на федеральном уровне прямым способом избираются глава государства и одна из палат Федерального Собрания — Государственная Дума, на выборной основе формируются органы государственной власти в субъектах Федерации и органы местного самоуправления.

Проблемы обеспечения выборности как принципа формирования органов власти в настоящий момент являются объектом пристального внимания и изучения в отечественной учебной и научной литературе. Это вызвано, во-первых, тем, что, по мнению ряда ученых, право гражданина избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления является основным элементом конституционного статуса личности. Во-вторых, построение основ демократического государства и общества невозможно без формирования органов государственной власти непосредственно народом как источником и носителем государственного суверенитета. В-третьих, данный принцип неразрывно связан с принципом конституционной ответственности, который отражает участие субъекта в отношениях, складывающихся в сфере организации, осуществления, принадлежности государственной власти и в сфере взаимоотношений государства и личности, а также отражает стремление субъектов к власти, влиянию на определение общей воли государства, руководящей роли в нем. Таким образом, выборы легитимируют власть, через их посредство народ определяет своих представителей и наделяет их мандатом на осуществление его суверенных прав.

Выборный механизм в России отличает большая демократичность вследствие того, что избрание руководителя государства и высших должностных лиц (руководителей) субъектов России, а также депутатов Государственной Думы и региональных парламентов (нижних их палат) осуществляется путем прямых выборов непосредственно избирателями. В соответствии со статьями 21 и 23 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ Председатель, заместитель Председателя и судья-секретарь Конституционного Суда России избираются исключительно в пленарных заседаниях Суда на срок три года тайным голосованием большинством от общего числа судей из своего состава в индивидуальном порядке. Подобный порядок предусмотрен и для избрания руководства Верховного и Высшего Арбитражного Судов Российской Федерации. Важными показателями демократизма избирательной системы являются гарантии свободы выборов и совершенство их механизма, закрепленные в Федеральном законе от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Становление принципа выборности в России обусловлено рядом проблем.

Во-первых, следует установить в федеральном законодательстве минимальный обязательный процент участия зарегистрированных избирателей в региональных выборах в размере 50%, ниже которого выборы будут признаваться недействительными. Это позволит формировать органы государственной власти субъектов с учетом мнения действительного большинства избирателей и обеспечит реальную реализацию права народа, проживающего на территории региона, на осуществление своей власти и реализацию суверенитета.

Во-вторых, в связи с тем что федеральными законами не устанавливаются требования относительно продолжительности и срока постоянного или преимущественного проживания гражданина на определенной территории в качестве дополнительных условий приобретения активного избирательного права, следует исключить в региональном законодательстве положения о цензе оседлости в качестве обязательного условия приобретения активного избирательного права.

В-третьих, следует устранить имеющие место в региональном законодательстве нарушения принципа равенства избирательного права. Так, например, в июле 1995 г. Конституционный Суд России, рассматривая запрос о проверке конституционности одной из статей Закона Чувашской Республики «О выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики», отметил, что изменение правил подсчета голосов при повторном голосовании в процессе уже начатых выборов нарушает принцип равного избирательного права и что такое нарушение может поставить под сомнение легитимность решений законодательного органа.

В демократическом государстве при достаточной развитости политической культуры и самодеятельности граждан не может быть полного единодушия на выборах, поскольку их смысл как раз в том, чтобы все могли выразить свою волю, а государственная власть могла быть связанной и действовать в соответствии с этой волей. Этим достигается стабильность.

В современной отечественной научной литературе высказываются предложения по совершенствованию избирательного права и процесса. Так, участники Круглого стола на тему «Решения Конституционного Суда Российской Федерации в правоприменительной деятельности избирательных комиссий», прошедшего 25 февраля 1998 г., высказали предложения по усилению влияния Конституционного Суда на процесс законотворчества в области избирательного права на федеральном и региональном уровне. По мнению В. Шведа, подобное влияние должно выражаться путем: а) отмены положений законодательства, нарушающих Конституцию и законодательство Российской Федерации; б) определения и разъяснения в своих решениях основных принципов организации органов государственной власти; в) прямого указания в своих решениях на необходимость нормативного урегулирования вопроса.

Таким образом, выборы — стремление людей обрести справедливое правление, улучшить жизнь и сформировать органы власти, способные защитить и отстоять интересы населения, их выбиравшего.

Участие граждан России в управлении государственными делами как принцип организации и деятельности органов государственной власти широко изучен в отечественной научной литературе, правда, в советское время речь шла об участии общественности в управлении государством, но в Конституции Российской Федерации, в статьях 3 и 32, закреплено право именно граждан России участвовать в управлении делами государства как непосредственно (выборы и референдум), так и через своих представителей в органах власти и местного самоуправления. Однако, как отмечается в докладе Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации, участие граждан в управлении делами государства сводится к ограниченному информационно-консультативному участию.

Действительно, для полной реализации принципа участия народа в управлении государством необходимо реформировать это управление на основе ряда принципов: подконтрольности аппарата государственного управления избранным народом политикам, гражданам и их объединениям; открытости, «прозрачности» и отзывчивости к потребностям и нуждам населения; децентрализации системы принятия управленческих решений, приближения уровня принятия этих решений к гражданам; информированности общественности о работе государственного аппарата в центре и регионах; выдвижения в качестве главного критерия оценки работы государственных служащих количества и качества предоставляемых ими населению услуг.

Таким образом, налицо неразрывная связь рассматриваемого принципа с другими принципами организации и деятельности органов власти, и прежде всего с гласностью, ответственностью и законностью. Целью осуществления народовластия является общественное благо (публичный интерес); оно обращено ко всему обществу и каждому его члену, всем доступно (каждый человек вправе участвовать в реализации тех или иных функций и форм власти). Власть осуществляется как народом в целом, так и частью, проживающей на соответствующей территории, избранными народом представителями, сформированными им и производными от последних органами.

Понятие «непосредственная демократия» персонифицировано и предполагает прямое волеизъявление, т. е. личное участие каждого гражданина в принятии решения по конкретному вопросу <15>; высшим выражением непосредственного осуществления государственной власти народом являются референдум и свободные выборы (часть 3 статьи 3 Конституции).

Принцип участия граждан страны в управлении государственными делами играет большую роль в формировании исполнительной ветви власти: во-первых, Президент России избирается всенародно, во-вторых, им формируется Правительство страны и подбирается кандидатура Председателя Правительства, утверждаемая Государственной Думой, избираемой также всенародно; в-третьих, главы субъектов (исполнительной власти регионов) избираются всенародно и совместно с законодательными (представительными) органами формируют региональные администрации.

К сожалению, современное законодательство утратило очень действенную норму об отзыве депутатов. Это привело к тому, что граждане страны не имеют возможности осуществлять контроль за деятельностью депутатов федерального парламента и отзывать их. Однако на региональном уровне закреплены наказы избирателей депутатам законодательного (представительного) органа власти субъекта, представительных органов местного самоуправления и выборным должностным лицам местного самоуправления в качестве одной из форм непосредственного участия граждан в решении вопросов государственного и местного значения. В соответствии с Законом Краснодарского края от 14 мая 2002 г. N 483-ФЗ «О наказах избирателей» подобная легализация наказов избирателей посредством утверждения их Законодательным Собранием Краснодарского края или представительным органом местного самоуправления позволяет, с одной стороны, установить подотчетность и подконтрольность вышеназванных должностных лиц избирателям, а с другой — закрепить их ответственность за реализацию принятых к выполнению наказов избирателей.

Действующее законодательство, определяющее статус депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, предусматривает существование помощников депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации на общественных началах, не состоящих в трудовых отношениях с парламентом и иными формами государственной власти, однако обладающих аналогичными правами, как и помощники на профессиональной основе.

Наиболее ярким проявлением принципа участия граждан России в управлении государством является их участие в соответствии с частью 5 статьи 32 Конституции Российской Федерации в отправлении правосудия. Законодатель опрометчиво отошел в новом Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации от многолетней традиции привлечения представителей народа к выполнению функций обвинения и защиты (в качестве общественных обвинителей и защитников, исключив последних из стороны защиты и обвинения (статья 5)). Тем не менее сохранен порядок привлечения представителей народа к разбирательству гражданских и уголовных дел и принятию решений по ним. В соответствии со статьей 8 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» участие граждан в разбирательстве судебных дел и принятии необходимых решений может проявиться в выполнении обязанностей народного, присяжного и арбитражного заседателей. При разбирательстве судебных дел и принятии по ним решений заседатели пользуются практически равными правами с судьями-профессионалами; с их участием рассматривается значительная часть судебных дел.

Таким образом, участие граждан России в управлении государством, с одной стороны, представляет собой действенный контроль народа и общества за деятельностью власти, а с другой — обеспечивает непосредственное участие народа в организации и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.

2.2 Народовластие как объединяющая категория концепции суверенной демократии государственный власть общественный контроль Можно с уверенностью утверждать, что обеспечение независимого народовластия как отражения идеи народного суверенитета является не только актуальным и дискуссионным конституционно-правовым и политологическим вопросом, но также и одним из социальных и правовых приоритетов современной России. Эта идея прослеживается в ежегодных посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, в выступлениях Президента РФ, является составной частью современной государственной доктрины. Отметим, что, несмотря на закрепленный на конституционном уровне (ст. 13) принцип, что никакая идеология не может быть установлена в качестве государственной или общеобязательной, ряд авторов склонны делать вывод, что одной из важнейших причин переживаемого сегодня Россией кризиса является именно отсутствие государственной идеологии, определяющей основополагающие начала, долгосрочные цели и перспективы развития общества. Зачастую утверждается, что сложилась парадоксальная ситуация, когда, отказавшись от утопических, нежизнеспособных схем и догм, государство так и не смогло выработать четкую систему общественных ориентиров, которые определяли бы долгосрочную программу развития. Вместе с тем российское общество сегодня нуждается в общенациональной идеологии, одним из основных, фундаментальных элементов которой должно выступать общественное

Народный суверенитет и народовластие могут рассматриваться как конституционные ценности и правовые приоритеты современной России. При этом между данными понятиями при их несомненной близости существует принципиальное различие. Несмотря на близость содержания категорий «ценности» и «приоритеты», представляется, что последнее имеет практическую направленность. Так, провозглашение в Конституции РФ приоритета общечеловеческих интересов над всеми другими ценностями государства и общества означает первенство во времени в осуществлении какой-либо деятельности либо вообще первенствующее положение. Вследствие этого, например, социальные задачи, признаваемые сегодня обществом как наиболее настоятельные и неотложные, требуют первоочередного решения. Признание конституционной ценности социальным и правовым приоритетом государства переводит ценность в плоскость практической реализации, требует создания эффективного механизма осуществления деятельности по приоритетным направлениям органами государственной власти и местного самоуправления, способствует воплощению конституционных ценностей в реальной жизни общества и государства.

По мнению Е. А. Тихон, сущность государственно-правовой стратегии, направленной на достижение глобальных и долгосрочных целей и ценностей Российского государства, главными из которых выступают права и свободы человека и гражданина (ст. 2 Конституции РФ), заключается в решении вопросов теории и практики развития государства; в эффективном осуществлении правового статуса личности, в том числе в области правового обеспечения прав и свобод человека и гражданина; в совершенствовании деятельности органов власти. Она (государственно-правовая стратегия) выражается посредством деятельности реализующих ее субъектов — главы государства, парламента, Правительства — и содержится в Основном Законе государства, федеральных законах, в посланиях Президента РФ, а также его обращениях к народу, в концепциях и программах. При этом Президент Российской Федерации играет значительную роль в данном процессе, поскольку президентские программы способствуют воплощению государственно-правовой стратегии, наиболее полно отражают основные направления государственной политики, сформулированные главой государства в посланиях Федеральному Собранию. Именно такие программы наряду с посланиями представляют оперативный и эффективный способ выражения стратегических планов Президента Российской Федерации в процессе реализации государственно-правовой политики в области прав человека.

Признание народовластия и народного суверенитета социальными и правовыми приоритетами современной России требует обращения к основной составляющей этих понятий — категории «суверенитет» (от английского sovereignty и французского souverainete), который, как известно, означает верховную власть и имеет три формы выражения — государственный суверенитет, народный суверенитет, национальный суверенитет, которые взаимосвязаны и в то же время самостоятельны. Государственный суверенитет означает верховенство и независимость государственной власти внутри внешнеполитической деятельности. Известно, что понятие народного суверенитета появляется в Новое время благодаря трудам Локка, Руссо и других представителей либеральной доктрины в результате противоречий между гражданским обществом и абсолютной властью государства. Поскольку стала очевидной необходимость признания права всего населения государства быть единственным источником политической власти, народный суверенитет как осуществление всей полноты власти народом стали считать предпосылкой государственного суверенитета. При этом взаимосвязь государственного и народного суверенитета проявляется в том, что невозможна полная реализация народом суверенитета без наличия государства, равно как и невозможно процветание развитого демократического государства, не признающего так или иначе суверенитета своего народа. При общегражданском подходе национальный суверенитет отождествляется с государственным и народным суверенитетом, а понятие нации охватывает всех граждан государства вне зависимости от их национальной принадлежности, выступающих в данном случае как сограждане одной нации, создавшей государство. Как отмечается в литературе, отождествление национального суверенитета с народным суверенитетом характерно для развитых стран со сложившимся гражданским обществом.

Сегодня совершенствование демократии в большинстве случаев идет в направлении выстраивания сильного государства. При этом следует понимать, что в юридической плоскости вопрос о соотношении сильного государства и активной личности — это вопрос о соотношении организации и самоорганизации, публичной сферы и сферы частной. Представляется, что для России социально-политической и правовой ценностью является не негативная сила государства, а позитивная сила, базирующаяся на демократических принципах, обеспечивающая активное участие граждан в политической и правовой жизни общества.

Понимание народовластия как конституционной ценности — отнюдь не умозрительная конструкция. И здесь можно согласиться с В. И. Круссом, полагающим, что обеспечение конституционно соразмеренного (взвешенного) баланса интересов, целей и ценностей составляет сквозную проблему теории и практики опосредования конституционного правопользования. При этом интересы и цели субъектов и участников конституционного правопользования необходимо рассматривать сквозь призму соответствующих конституционных ценностей. В русле этих взглядов находится, как представляется, и Н. С. Бондарь, рассматривающий Конституцию в целом как нормативно-правовую основу разрешения противоречий современного общества и отмечающий, что эта роль Конституции «определяется уже тем, что она призвана раскрывать содержание важнейших принципов и закономерностей социально-экономического, политического развития общества, действие которых проявляется через развертывание социальных противоречий в соответствующих сферах общественной жизни».