Общественный контроль деятельности органов государственной власти Челябинской области

Одним из главных направлений Российского государства является активное взаимодействие всех его органов с институтами гражданского общества. В этом процессе важен контроль со стороны граждан за соблюдением выполнения государственными органами своих обязанностей перед народом, исключение злоупотребления властью, защита прав и свобод человека и гражданина, согласование общественно значимых интересов общества, его индивидов и государства.

В современных условиях его роль и значение общественного контроля многократно возрастают в связи с потребностями модернизации государственного управления, борьбы с коррупцией, повышения качества реализации государственных функций и оказания государственных услуг.

Общественный контроль достаточно давно является предметом научных исследований в российской науке.

Понятие «общественный контроль» активно употребляется в научной литературе, используется в нормативных документах.

Понятие «общественный контроль» некоторыми учёными (Зубарев С. М) рассматривается (как средство получения информации о жизни общества в целом, политических, экономических и социальных процессах, которые происходят в государстве, о деятельности его органов власти и управления.

Другие авторы (Купреев С.С.) рассматривают контроль в качестве средства и гаранта обеспечения законности в широком смысле. По мнению третьих (Гончаров В.), контроль является формой осуществления управленческой функции, стадией управленческого цикла, присущей преимущественно деятельности исполнительных органов власти.

Цель исследования — анализ состояния общественного контроля за деятельностью органов государственной власти в Челябинской области.

Объект исследования — Общественная палата Челябинской области.

Предмет исследования — общественный контроль деятельности органов государственной власти Челябинской области.

Для достижения поставленной цели решены следующие задачи:

— дано понятие и сущность общественного контроля в государственном управлении;

— проведен анализ нормативно-правовых актов, регулирующих общественный контроль;

— исследована деятельность Общественной палаты Челябинской области в осуществления общественного контроля в Челябинской области.

В работе использованы различные методы исследования. Раздел по нормативно-правовому регулированию написан при помощи анализа документов; понятие общественного контроля раскрывается с помощью сравнения различных точек зрения авторов. Статистический анализ позволил проанализировать количественные данные, а опросный метод — отношение населения к осуществлению общественного контроля. Анализ и обобщение были использованы при формулировании выводов.

Практическая значимость исследования определяется сформулированными на основе анализа практическими рекомендациями, которые могут использовать в своей работе как органы государственной власти, так и Общественная палата Челябинской области.

Глава 1. Теоретико-правовые основы общественного контроля

1.1 Понятие и сущность общественного контроля в государственном управлении

Теоретическое обоснование необходимости общественного контроля в государственном управлении дано великими философами. О важности контроля народа за должностными лицами и правителями государства упоминает в своих работах Аристотель, считая его одним из условий политической стабильности и процветания государства Ш. Монтескье, различая государство как союз граждан и государство как совокупность должностных лиц и подчеркивая, что общество не может существовать без правительства, заметил, что наличие законов дает возможность подданным осуществлять контроль за действиями правительства. Зубарев С. М. Понятие и сущность общественного контроля за деятельностью государственных органов // Административное право и процесс. 2011. № 5. С. 5.

В отечественной науке советского периода исследования об общественном контроле зачастую носили ярко выраженный идеологизированный характер, раскрывая содержание этого явления через понятия «социалистический контроль», «партийный контроль», «народный контроль» и т. п.

Гончаров В. определяет общественный контроль как механизм осуществления обществом в целом или его отдельными индивидами учёта и оценки формирования и функционирования общественных институтов, включая государственную власть, с целью оптимизации их деятельности, выступающий в роли индикатора определения эффективности и результативности данного воздействия.

Зубарев Н. М. Зубарев С.М. Понятие и сущность общественного контроля за деятельностью государственных органов // Административное право и процесс. 2011. № 5. С. 5. дает такое определение: общественный контроль — системная деятельность уполномоченных институтов гражданского общества и отдельных граждан по установлению соответствия функционирования государственных органов нормативно-правовым стандартам и корректирование выявленных отклонений посредством обращения в уполномоченные государственные органы либо к общественному мнению.

На необходимость создания эффективного общественного контроля в сфере государственного управления, повышение его роли в противодействии коррупции и иным негативным явлениям в деятельности публичной власти неоднократно обращало внимание руководство страны. В ежегодном Послании Президента Российской Федерации к Федеральному Собранию Российской Федерации в 2009 г. подчеркивается: «…чтобы успешно бороться с коррупцией, все сферы государственного управления должны стать открытыми для общества». Послание Федеральному Собранию Российской Федерации 12 ноября 2009 года // http://президент.рф (дата обращения: 10.11.2011).

Задачи по созданию системы общественного контроля нашли отражение в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2010 гг., одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 № 1789-р (в ред. от 28.03.2008) Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2010 годах (в ред. распоряжения Правительства РФ от 09.02.2008 № 157-р, Постановления Правительства РФ от 28.03.2008 № 221)

По инициативе Президента Российской Федерации принят ряд законодательных актов, закрепляющих контрольный статус отдельных общественных структур. Так, в соответствии со ст. 1 Федерального закона от 04.04.2005 № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» этот орган создан, в том числе и в целях осуществления общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Для этого в соответствии с ч. 2 ст. 20 указанного Закона при федеральных органах исполнительной власти могут создаваться общественные советы. Со 2 ноября 2006 г. вступил в силу Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации"Федеральный закон от 02.05.2006 N 59-ФЗ (ред. от 27.07.2010) „О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации“ // Российская газета», N 95, 05.05.2006, который призван повысить эффективность контроля граждан за деятельностью государственного аппарата.

Гриб В.В. выделяет следующие особенности общественного контроля:

— не обладает властно-правовым характером;

— не является обязательным;

— субъектами не могут являться органы государственной власти и органы местного самоуправления;

— осуществляется от имени общественности и граждан. Гриб В. В. Общественная палата Российской Федерации как орган общественного контроля // Юридический мир. 2010. N 3. С. 10−16.

Специфические признаки общественного контроля выделяет и Гончаров В.

Во-первых, он выступает в качестве формы управления обществом и отдельными его институтами, соединяющей интересы и потребности всех членов общества в единую руководящую волю.

Во-вторых, общественный контроль представляет собой основное средство обеспечения баланса интересов различных социальных групп и недопущения конфликтов данных интересов. В-третьих, он является методом координации и объединения усилий общества для решения неотложных задач. В-четвертых, общественный контроль выступает в качестве гаранта исполнения социальных норм, так как позволяет выявить нарушителей и разработать механизм привлечения их к общественной ответственности, начиная с общественного порицания и заканчивая правовой ответственностью, которая может выразиться в применении к правонарушителям мер принудительного характера. И наконец, он является объективным неотъемлемым полномочием любого общества и одним из основных его институтов. Гончаров В., Ковалева Л. Об институтах общественного контроля органов исполнительной власти в Российской Федерации // Власть. 2009. № 1. С. 72.

Общественный контроль осуществляется во многих областях жизнедеятельности: в семейных отношениях, культуре, традициях, морально-этических взаимоотношениях, а также в процессе формирования и функционирования государственной власти. Он во многом отличен от других форм и видов контроля. Так, общественный контроль отличается от государственного особенностями своего функционального назначения, формами осуществления, социально-правовой природой.

В.В. Гончаров определяет важную роль контроля над исполнительной властью, что обусловлено её особенностями: максимальной приближенностью к повседневной жизни каждого члена общества, наличием многочисленного и масштабного аппарата, подверженного основным порокам властипроизволу, беззаконию и коррупции. Гончаров В., Ковалева Л. Об институтах общественного контроля органов исполнительной власти в Российской Федерации // Власть. 2009. № 1. С. 72.

В качестве основных институтов общественного контроля исполнительной власти в Российской Федерации можно выделить следующие:

— функционирование политических партий, представляющих интересы разных социально-культурных и профессиональных групп общества, обладающих различными взглядами. Избиратели, участвуя в выборах Президента Российской Федерации, голосуя за ту или иную партию на выборах законодательных (представительных) органов государственной власти, опосредованно контролируют политическую направленность исполнительной власти, а также отказывают в доверии тем политическим партиям, которые не оправдали надежды избирателей;

— наличие в стране разветвлённой сети профессиональных союзов, посредством которых трудовые коллективы, в том числе и государственных служащих исполнительной власти, могут отстаивать интересы трудящихся;

— многообразие общественных организаций и объединений некоммерческого характера, образуемых для защиты и отстаивания в органах исполнительной власти интересов не только их участников, но и иных лиц;

— функционирование на территории страны территориального общественного самоуправления как низового звена общественной власти, призванного организовывать население для удовлетворения и защиты общественных интересов и потребностей и представлять его во взаимоотношениях с органами государственной власти;

— наличие недавно созданных общественно-государственных структур, в частности Общественной палаты Российской Федерации

— участие представителей общественности в осуществлении контроля за ходом проведения выборов должностных лиц исполнительной власти различного уровня в виде общественных наблюдателей с целью соблюдения действующего законодательства.

Общая закономерность общественного развития гласит, что с ростом общества неизбежно теряются прямые взаимосвязи между простым народом и властью. Например, в деревне любой житель имеет взаимоотношение со старостой. В достаточно большом городе непосредственный контакт между жителем и мэром города исключен. В таком обществе всегда возникают посредники, которые, с одной стороны, «передают» волнения народа наверх, а с другой — пиарят деятельность власти. Следственно, существуют два типа взаимодействия народа власти:

1. Прямое взаимодействие, характерное для небольших социальных систем.

2. Опосредованное взаимодействие, когда между властью и населением возникают некие посредники в лице СМИ, общественных организаций, пиар-агентств, обеспечивающих взаимоотношение власти и общества.

«Независимые» СМИ и «независимые» общественные организации не являются инструментами контроля власти со стороны общества, т. к. зависимы от капитала или государства. Например, можно ли назвать газету, хозяином которого было общество? У каждой газеты вполне определенный хозяин — какой-нибудь олигарх или госструктура.

Итак, в достаточно большой социальной системе всегда возникают политпосредники (нередко их называют институтами гражданского общества, хотя «институты гражданского общества» — более широкое понятие). Политпосредники, являясь центральным связующим звеном между властью и обществом, зависимы или от госструктур или от бизнес-структур. В современном мире политпосредники могут также зависеть от зарубежных, прежде всего, западных спецслужб.

Резюмируя сказанное, необходимо отметить единство социальных и правовых начал общественного контроля за деятельностью государственных органов, которые находят свое отражение в социальном содержании и соответствующей ему правовой форме. Эти два важнейших фактора сегодня определяют развитие контрольной деятельности, поэтому в условиях административной реформы очень важно сбалансировать их воздействие.

При этом необходимо учитывать, что современная теория общественного контроля исходит из того, что в качестве субъекта его организации могут выступать государство и само общество. При этом доминирование самоорганизационного начала является первым условием самого существования таких отношений. Согласно немецкому политологу Ю. Хабермасу гражданская сфера начала возникать в клубах, салонах, кофейнях Лондона, Парижа и других европейских городов. Именно там велись всякие дискуссии на политические темы, это были первые публичные дебаты, что и представляло собой зачатки гражданских институциональных отношений. Институты гражданского общества по природе своей исключительно самоорганизационны, и указание на их зарождение в местах концентрации игрового действия — клубах, салонах — яркое тому подтверждение См.: Денежкин А. «Фактичность и значимость» Ю. Хабермаса: новые исследования демократического правового государства // Хабермас Ю. Демократия. Разум. Нравственность. М., 1995. С. 9.

Однако в создании эффективных политических институтов нельзя полагаться только на процессы самоорганизации. Им свойственна асимметрия, которая складывается в зависимости от превалирующих потребностей в обществе. Эта асимметрия приводит к разнице в темпах динамики различных сфер социальной жизни, например превалированию экономической сферы и одновременному отставанию социальной и политической.

Подобная ситуация со всей очевидностью показывает, что в настоящее время становление института общественного контроля в России невозможно без участия государства. По инициативе Президента Российской Федерации принят ряд законодательных актов, закрепляющих контрольный статус отдельных общественных структур. Так, в соответствии со ст. 1 Федерального закона от 04.04.2005 N 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» Об Общественной палате Российской Федерации: Федеральный закон от 04.04.2005 N 32-ФЗ (ред. от 03.05.2011) // Собрание законодательства РФ. 2005. N 15. Ст. 1277. этот орган создан в том числе и в целях осуществления общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Для этого в соответствии с ч. 2 ст. 20 указанного Закона при федеральных органах исполнительной власти могут создаваться общественные советы О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам, а также федеральных службах и федеральных агентствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 02.08.2005 N 481 // Собрание законодательства РФ. 2005. N 32. Ст. 3322. Со 2 ноября 2006 г. вступил в силу Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 02.05.2006 N 59-ФЗ (ред. от 27.07.2010) // Собрание законодательства РФ. 2006. N 19. Ст. 2060, который призван повысить эффективность контроля граждан за деятельностью государственного аппарата.

Таким образом, в достаточно большом обществе непосредственный контроль власти со стороны народа невозможен, и опосредованный контроль также невозможен, таким образом, демократический общественный контроль власти исключен в принципе.

Органы общественного контроля не наделены властными полномочиями, они действуют, как правило, опосредованно — либо через соответствующие государственные органы, либо апеллируя к общественному мнению. Тем самым можно сделать вывод о том, что субъекты общественного контроля в равной степени могут использовать и правовые, и социальные контрольные механизмы. В первом случае субъекты общественного контроля в случае выявления нарушений законности со стороны государственных органов и должностных лиц гражданской службы применяют правовые механизмы, реализуя конституционное право на обращение в различные органы государственной власти для принятия соответствующих мер. В другом случае при обнаружении недостатков в деятельности гражданских служащих контрольное воздействие осуществляется через институт общественного мнения. Используя этот социальный институт, основанный на моральных и этических нормах, субъекты общественного контроля предают широкой огласке факты нарушений, формируют отрицательное отношение масс населения к ним и лицам, их совершившим. Тогда во многих случаях и намного ощутимее мер государственного принуждения может быть порицание и осуждение общества. Кроме того, обнародование фактов злоупотребления властью, нарушений законности в системе государственного управления не только имеет негативный резонанс в обществе, но и может стать поводом для вмешательства в ситуацию официальных лиц.

В этой связи необходимо отметить существующую органическую взаимосвязь между различными видами государственного и общественного контроля, исключающую подмену одного вида контроля другим и обеспечивающую их взаимодействие в достижении единых целей контрольной деятельности. Особое значение это взаимодействие имеет для выявления конфликтов между государственной властью, ее аппаратом и гражданами. Государство в своей контрольной деятельности зачастую использует информацию, поступающую от субъектов общественного контроля, а общественный контроль нередко реализует свою функцию через обращение в соответствующие государственные органы. Сочетание государственного и общественного контроля позволяет власти и обществу получать объективную информацию о существующих противоречиях в сфере государственного управления, требующих своего разрешения, стимулирует действия, способные преодолеть проблемные ситуации и трудности. Тем самым обеспечиваются корректирование существующих и поиск новых путей развития системы государственных органов, в большей мере отвечающих потребностям демократического государства и гражданского общества.

Вместе с тем роль государства в процессах становления института общественного контроля должна быть не более чем вспомогательной. Нельзя забывать, что именно государство является объектом общественного контроля, и такое положение может привнести существенную долю субъективизма в построение данного института.

Государство, вмешиваясь в процесс спонтанного возникновения гражданских самоорганизационных образований, выделяя для них материальную базу и создавая регулятивные механизмы, неизменно берет эти структуры под контроль, разрушая их самоорганизационную основу. А ведь смысл таких образований не только в том потенциале критичности по отношению к власти, который они имеют в силу самой своей природы, но и в той возможной поддержке власти, которую они могут оказать в силу все той же своей неформальной сплоченности и наличия неформальных механизмов влияния на людей.

1.2 Нормативно-правовая основа общественного контроля

Термин «общественный контроль» употребляется во многих нормативно-правовых актах.

В Федеральном законе № 273-ФЗ (ст. 6) О противодействии коррупции: Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ (ред. от 11.07.2011) // Российская газета. 2008. 30 декабря. общественный контроль является мерой по профилактике коррупции.

Основным принципом построения и функционирования государственной службы в соответствии с законом № 58-ФЗ О системе государственной службы Российской Федерации: Федеральный закон от 27.05.2003 N 58-ФЗ (ред. от 28.12.2010) // Российская газета", N 104, 31.05.2003, является открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих.

Одной из задач Федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 — 2013 годы)» О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 — 2013 годы)»: Указ Президента РФ от 10.03.2009 N 261(ред. от 12.01.2010) // Российская газета. 2009. 11 марта. является создание системы контроля деятельности государственных служащих со стороны институтов гражданского общества, обеспечение открытости государственной службы и ее доступности общественному контролю.

Статья 1 закона «Об общественной палате» гласит, что данная организация создана в целях осуществления общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Федеральным законом от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» и ст. 50 закона «О полиции» предусмотрен общественный контроль за деятельностью полиции.

Итак, анализ нормативно-правовых актов показывает достаточно частое употребление термина «общественный контроль». Однако, несмотря на достаточно частое употребление, данное понятие не раскрывается ни в специальных нормативных правовых актах, посвященных осуществлению общественного контроля, ни в актах различной направленности Право на общественный контроль за органами государственной власти дано Основным законом РФ. Статья 30 Конституции РФКонституция Российской Федерации: принята на всенародном голосовании от 12 декабря 1993 года // Российская газета. 2009. 21 января. устанавливает право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование, что является выражением социальной и политической активности граждан, их контроля над процессами управления государством. Это свободные формы выражения коллективного мнения по общественно значимым вопросам, косвенно воздействующие на политику государства при решении вопросов экономического, социального и иного характера.

Статья 33 Конституции РФ закрепила право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления Следующей формой общественного контроля выступает институт отзыва, который дает возможность избирателям осуществлять действенный контроль над своими избранниками — депутатами представительных органов или должностными лицами.

В действующем законодательстве отсутствует детально разработанный механизм, предусматривающий возможность отзыва должностных лиц исполнительной власти избирателями, в частности в случае утраты доверия со стороны избирателей либо осуществления государственного управления во вред правам, свободам и законным интересам населения. Более того, наметилась тенденция к планомерному изъятию законодателем из федерального законодательства уже существующих норм по отзыву должностных лиц исполнительной власти избирателями. Так, в Федеральном законе от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Федеральным законом от 11.12.2004 № 159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»: Федеральный закон от 11.12.2004 № 159-ФЗбыл исключен п. пункт «к» п. 1 ст. 19, предусматривающий возможность отзыва избирателями субъекта Российской Федерации высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). В результате этого в отношении руководителей исполнительной власти российских регионов возможно лишь осуществление контроля со стороны Президента Российской Федерации и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Серьёзным препятствием на пути осуществления общественного контроля за деятельностью органов исполнительной власти и их должностных лиц на региональном уровне является отмена прямых выборов высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) после недавно проведенной в стране избирательной реформы. Избиратели на региональном уровне лишены возможности использовать наиболее действенный метод общественного контроля над исполнительной властью — отказать в доверии путём не избрания на должность.

Кроме того, закрепленная в Федеральном законе от 6 октября 1999 г.№ 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральном законе от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» такая форма осуществления общественного контроля исполнительной власти, как участие политических партий в инициировании процедуры рассмотрения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации предложения Президенту Российской Федерации о кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), ограничена тем, что Президенту Российской Федерации направляется лишь предложение одной политической партии, поддержанное наибольшим числом голосов депутатов, которое должно быть не меньше большинства голосов от числа избранных депутатов. Тем самым до главы государства официально не доводится информация о кандидатурах, представленных другими ведущими политическими партиями, также представляющими интересы значительной части общества.

За исключением политических партий, от контроля за действующей исполнительной властью на всех уровнях отстранены практически все виды общественных организаций и объединений, такие как профессиональные союзы, религиозные организации и объединения. Более того, статья 9 Федерального закона «О политических партиях» О политических партиях: Федеральный закон от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ // Российская газета. 2001. 14 июля. не допускает создания политических партий по признакам профессиональной, расовой, национальной или религиозной принадлежности. В то же время опыт развитых западных демократий, в частности ФРГ, говорит о том, что там поддержкой значительной части избирателей и на федеральных выборах, и на выборах на уровне земель длительное время пользовались политические партии, созданные по признакам религиозной принадлежности, что позволило сформировать относительно порядочную, толерантную и некоррумпированную систему исполнительной власти в данной стране. Аринин А. Мировой опыт общественного контроля над деятельностью власти: уроки для России // http://www.lawinrussia.ru (дата обращения: 28.11.2011)

Референдум как одно из важнейших средств непосредственной демократии имеет преимущества перед представительной формой, поскольку дает возможность народу выразить свою волю прямо, путем голосования. Народная правотворческая инициатива предусмотрена исключительно на уровне местного самоуправления. Данная форма общественного контроля носит непосредственный характер, означающий, что ее использование влечет обязательное рассмотрение предложенного проекта нормативного акта органом местного самоуправления и решение вопроса по существу Средства массовой информации играют огромную роль, способствуя созданию общественного мнения. В свою очередь, периодические опросы общественного мнения с публикацией их результатов дают оценку важнейшим событиям, происходящих в государстве, что, с одной стороны, учитывается в политике, а с другой — оказывает влияние на политические взгляды населения.

Отметим, что в данных условиях велика роль журналистики в качестве инструмента социального познания в системе формирования и регулирования процессов общественного самоуправления и упрочнения демократии. К сожалению, средства массовой информации еще не стали эффективно действующим инструментом социального контроля над государством Наиболее обширной является сфера осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти и государственной службой. Необходимо отметить, что общественный контроль органов власти подразумевает его осуществление прежде всего в сфере правоприменения.

Таким институтом взаимодействия граждан России с федеральными и региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления в целях учета потребностей и интересов населения, защиты прав граждан и их объединений при проведении государственной политики, а также осуществления общественного контроля деятельности органов публичной власти стала созданная в 2005 г. Общественная палата РФ. Закон «Об Общественной палате Российской Федерации» Об общественной палате Российской Федерации: федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ (в ред. от 03.05.2011 N 89-ФЗ), однако, не раскрывает формы проведения такого контроля, его процедуру и правовые последствия. Говорится лишь о праве членов Общественной палаты присутствовать на заседаниях Правительства РФ; давать заключения о нарушениях законодательства органами исполнительной власти и местного самоуправления и направлять эти заключения в компетентные государственные органы, а также о праве Палаты осуществлять экспертизу проектов федеральных законов. Неясны до конца пока порядок решения вопроса о нарушениях органами власти законодательства РФ и порядок привлечения экспертов для дачи заключений по законопроектам.

Ю. ГнусареваГнусарева Ю. Общественная палата России в системе гражданского общества // Власть. 2009. № 10. С. 28−31. считает, что Общественная палата на деле представляет собой лишь разновидность неформального контроля над общественной жизнью со стороны главы государства, а не форму и институт общественного контроля.

Противоположной точки зрения придерживается Саренкова А. Н Саренкова А. Н. Деятельность общественной палаты как форма контроля гражданского общества за деятельностью государства // ЭГО. 2010. № 5., говоря, что появление Общественной палаты можно рассматривать как некий итог, закономерность в социализации российского государства и развития институтов гражданского общества. Это позволило убрать преграду в постоянно возникающих отношениях между государством и обществом и установить новые, более тесные отношения сотрудничества.

Ряд ученых отвергают вообще понятие общественного контроля, так как считают, что у общественных формирований отсутствуют такие важные признаки контроля, как право вмешиваться в оперативную деятельность контролируемого и право привлечь его к правовой ответственности. Ряд других авторов возражают против признания этой функции Общественной палаты, подчеркивая, что вызывает возражение и такая цель функционирования Общественной палаты, как осуществление контроля за деятельностью исполнительной власти. Нельзя упускать из виду, что контрольные полномочия публичных органов народного представительства defacto всемерно занижаются, умалчиваются, подвергаются сомнениям и ограничениям. Поэтому выглядит несколько странным акцентирование контрольных функций Общественной палаты РФ в отношении именно исполнительной власти.

Глава 2. Общественный контроль за деятельностью органов государственной власти в Челябинской области

2.1 Общественная палата Челябинской области: назначение, порядок формирования и формы работы

Определяя содержание механизма осуществления общественного контроля, необходимо отметить, что его составляют сферы осуществления общественного контроля и система его органов (субъектов общественного контроля), как существующие в России на данный момент, так и необходимость образования которых ощущается в настоящее время.

В состав Системы общественного контроля Общественной палаты Челябинской области (далее — Система общественного контроля Челябинской области) вошли:

— профильные комиссии и межкомиссионные рабочие группы Общественной палаты Челябинской области;

— общественные советы при центральных исполнительных органах государственной власти Челябинской области и территориальных органах федеральных органов исполнительной власти по Челябинской области;

— общественная наблюдательная комиссия Челябинской области по общественному контролю за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания;

— общественные палаты муниципальных образований Челябинской области;

— общественные и иные некоммерческие организации Челябинской области.

По состоянию на 1 декабря 2010 года такие советы действовали при Главном управлении внутренних дел по Челябинской области, Управлении ФМС по Челябинской области и Управлении федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Челябинской области.

Объектами внимания Системы общественного контроля Челябинской области являются:

— нормативные правовые акты Челябинской области и муниципальных образований Челябинской области, регулирующие деятельность некоммерческих организаций и других институтов гражданского общества в регионе, права и свободы гражданина;

— целевые программы регионального и муниципального уровней в сфере социальной защиты населения;

— деятельность органов исполнительной власти на территории Челябинской области и органов местного самоуправления муниципальных образований Челябинской области.

Субъектами общественного контроля являются:

— общественные объединения (в том числе неправительственные правозащитные организации (НПО);

— средства массовой информации;

— граждане непосредственно.

В Челябинской области действует закон «Об общественной палате Челябинской области» Об Общественной палате Челябинской области от 27 октября 2005 г. N 412−30: Закон Челябинской области, в соответствии с которым Общественная палата обеспечивает взаимодействие граждан и общественных объединений с органами государственной власти Челябинской области в целях учета потребностей и интересов населения Челябинской области при формировании и реализации государственной политики.

Общественная палата формируется на основе добровольного участия в ее деятельности граждан, общественных объединений, объединений некоммерческих организаций.

Общественная палата создается в целях развития институтов гражданского общества, демократических принципов функционирования органов государственной власти Челябинской области, призвана обеспечивать согласование общественно значимых интересов граждан, общественных объединений, органов государственной власти Челябинской области для решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития, укрепления правопорядка и общественной безопасности, защиты основных прав и свобод человека и гражданина.

Задачи Общественной палаты:

1) привлечение граждан и их объединений к реализации государственной политики;

2) выдвижение и поддержка гражданских инициатив, имеющих областное значение и направленных на реализацию конституционных прав, свобод и законных интересов граждан и их объединений;

3) проведение общественной экспертизы проектов законов Челябинской области и иных нормативных правовых актов Челябинской области, проектов муниципальных правовых актов;

4) осуществление общественного контроля за деятельностью органов государственной власти Челябинской области и органов местного самоуправления;

5) оказание информационной, методической и иной поддержки общественным палатам, созданным в муниципальных образованиях Челябинской области.

Общественная палата формируется из числа граждан, имеющих заслуги перед Челябинской областью, в том числе в области защиты прав и свобод человека и гражданина, а также представителей общественных объединений. общественный контроль государственный управление В соответствии с законом «об Общественной палате Челябинской области» состав Общественной палаты определяет Губернатор. По результатам проведения консультаций с общественными объединениями с учетом поступивших от них предложений определяет кандидатуры 19 граждан, проживающих на территории Челябинской области и имеющих заслуги перед Челябинской областью, в том числе в области защиты прав и свобод человека и гражданина, и предлагает этим гражданам войти в состав Общественной палаты. Об Общественной палате Челябинской области от 27 октября 2005 г. N 412−30: Закон Челябинской области Члены Общественной палаты, утвержденные Губернатором Челябинской области, в течение двух месяцев со дня своего утверждения в соответствии с установленной ими процедурой конкурсного отбора принимают решение о приеме 19 представителей общественных объединений в члены Общественной палаты.

Еще 19 человек принимаются из представителей общественных объединений и граждан.

Всего численность членов общественной палаты — 57 человек.

Основными формами работы Общественной палаты являются заседания Общественной палаты, совета Общественной палаты, комиссий и рабочих групп Общественной палаты.

Общественная палата вправе:

1) проводить слушания по общественно важным проблемам;

2) давать заключения о нарушениях законодательства Российской Федерации, законодательства Челябинской области органами исполнительной власти Челябинской области и органами местного самоуправления и направлять указанные заключения в компетентные государственные органы или должностным лицам;

3) проводить общественную экспертизу проектов нормативных правовых актов Челябинской области и проектов муниципальных правовых актов.

4. Общественная палата организует и проводит опросы населения, форумы, семинары, слушания и «круглые столы» по актуальным вопросам общественной жизни. Об Общественной палате Челябинской области от 27 октября 2005 г. N 412−30: Закон Челябинской области Общественная палата Челябинской области имеет так называемое подведомственное учреждение — «Центр правовой помощи». Центр объединил крупнейшие общественные правозащитные организации региона, оказывающие бесплатные юридические услуги населению. Это позволило снять, первый слой юридической неосведомленности и неграмотности граждан, а также создать сетевую систему центров бесплатной юридической помощи населению по всей территории Челябинской области. Костяк из организаций уже создан, и работа становится системной.

Основная задача на данный момент — создать правозащитное движение в муниципальных образованиях, чтобы консультационная работа сосредоточивалась не только в Челябинске. Сейчас каждая организация работает над тем, какой город она возьмет под свой шефский контроль. В данную структуру входят следующие общественные движения «За возрождение Урала», «Совет родителей Челябинской области», Независимый исследовательский центр «Есть мнение», челябинская городская общественная организация «Правосознание», челябинский областной общественный фонд помощи детям сиротам домов ребенка «Надежда», магнитогорский общественный фонд «Металлург», информационный центр поддержки общественных организаций «Содействие», благотворительный фонд «Береги себя», работающий с проблемами ВИЧ и наркозависимости, челябинская общественная организация ветеранов боевых действий «Боевое братство», кризисный центр для женщин оказавшихся в трудной ситуации «Любава», региональное отделение «Союз пенсионеров России» и другие. Почти все возглавляют люди, имеющие огромный опыт работы по правозащитной тематике.

2.2 Анализ общественного мнения о деятельности Общественной палаты Челябинской области

По данным статистических исследований Всероссийским центром изучения общественного мнения (ВЦИОМ) В Челябинской области никто не знает чем, занимается Общественная палата // http://www.nr2.ru/171 472.htmlуровень информированности о существовании Общественной палаты растёт, уровень понимания целей и содержания её деятельности — падает. За последний год информированность россиян об Общественной палате выросла: в той или иной степени об этом органе известно 51% россиян, тогда как год назад доля таких респондентов составляла 42%. Одновременно, значительно меньше стало тех, кто ничего не знает об этом институте (с 57% до 48% за год) (Таблица 1).

Таблица 1

Лучше других об Общественной палате известно южанам (74%), столичным жителям (52%), а также респондентам, проживающим в средних и малых городах (53%), высокообразованным россиянам (61%) и пользователям сети Интернет (52−55%). Общественная палата Челябинской области представила доклад «О состоянии гражданского общества» // http://www.portal-nko.ruЗа последний год мнение россиян о том, зачем была создана Общественная палата, несколько изменилось. Если раньше наши сограждане чаще всего считали, что этот орган призван быть посредником между населением и властью (17%), то сегодня в качестве главной цели этого института понимается защита интересов граждан от произвола властей (16%) (Таблица 2).

Таблица 2

Согласно данным социологического мониторинга, проведенного при участии Уральской академии государственной службы по итогам 2010 года, около трети опрошенных южноуральцев (36,4%) считает, что в России и Челябинской области нет условий для реализации гражданской активности. Но в сравнении с 2007 годом число скептически настроенных людей сократилось на 6,9%. Также около трети опрошенных (33,8%) полагают, что гражданская активность проявляется, прежде всего, в отстаивании своих собственных прав, что на 5,6% больше, чем в 2007 году. Вместе с тем за 4 года увеличилось количество радикально настроенных людей, которые считают, что активность граждан мешает власти по своему усмотрению управлять страной (21,0% в 2007 году, 25,5% - в 2010). В посткризисные годы крайне важно было узнать, какие качества помогали людям преодолеть трудности. Общественная палата Челябинской области представила доклад «О состоянии гражданского общества» // http://www.portal-nko.ru

В ходе этого опроса было выявлено два тренда. Во-первых, уменьшилось количество респондентов, имеющих свою позицию и свои взгляды, с 68,7% в 2007 году до 61,4% в 2010 году. Во-вторых, выросло количество граждан с пассивными жизненными установками с 27,4% до 34% в 2010 году. В ходе опроса было выявлено, что 36,8% граждан имеют свою точку зрения относительно событий и процессов, оказывающих влияния на их жизнь и жизнь страны, однако не всегда знают, как правильно поступить. И только 24,6% (каждый четвертый) из опрошенных выражают свою четкую позицию и знают, как поступать в конкретной ситуации. «Фаталистов», которые «плывут по течению» и надеются, что все само собой разрешится, в ходе опроса выявилось 19,1%. Самой малочисленной оказалась группа людей, которая сознательно не желает ни во что ввязываться, таких всего 14,9%.В то же время удалось выяснить, что большинство людей при преодолении трудностей надеется на себя (65%), и на федеральную власть (26,6%). Далее по убыванию следует областная и муниципальная власть, вера в Бога и доверие действиям начальника. Таким образом, на Бога надеется больше респондентов, нежели на своего шефа. Общественная палата Челябинской области представила доклад «О состоянии гражданского общества» // http://www.portal-nko.ru

Также интересным представляется тот факт, что люди больше надеются на помощь общественных организаций (2,2%), нежели политических партий (1,4%). Одним из важных индикаторов социальной активности является способность граждан к объединению. За несколько лет деятельности Общественной палаты Челябинской области число жителей, способных объединиться для отстаивания своих интересов, выросло на 8,5%. Причем больше всего людей, готовых к объединению, живет в малых городах и сельских территориях. Вместе с тем по-прежнему большинство жителей Челябинской области не принимает участия в работе общественных организаций (74,3% населения жителей области).

Говоря об узнаваемости Общественной палаты Челябинской области среди жителей региона, следует отметить, что сейчас составляет 53,8% в Челябинской области и 61% в столице Южного Урала, что сопоставимо с узнаваемостью федеральной Общественной палаты. Лучше всего о деятельности Палаты осведомлены люди среднего возраста (31−50 лет) с высшим образованием и средним уровнем дохода. Как эффективную деятельность региональной Палаты оценили 21,2%. Примерно такое же количество людей считает деятельность Палаты «скорее неэффективной». Продолжает увеличиваться количество обращений граждан в Общественную палату Челябинской области. Только за 9 месяцев 2010 года в письменном виде в Общественную палату обратились 1940 южноуральцев, что уже более чем на 20% превысило прошлогодние показатели. Больше всего жалоб приходится на низкое качество жилищно-коммунальных услуг и проведение капитального ремонта жилья. За 4 года количество обращений о нарушениях в сфере ЖКХ увеличилось в 2,5 раза. На втором месте находятся вопросы экологии (чистота питьевой воды, уничтожение радиоактивных отходов, незаконная вырубка лесов). Далее следует оказание образовательных услуг в государственных учреждениях. На четвертом месте находятся вопросы, связанные с медицинским обслуживанием населения.

Таким образом, около 40% всех жалоб приходится на оказание государственных услуг в сфере медицины и образования. За прошедший 2010 год в 4 раза увечилось количество жалоб на злоупотребление пожарных инспекторов при проверках предприятий малого и среднего бизнеса. По всей видимости, это явилось эхом трагедии в пермском клубе «Хромая лошадь», после чего начались массированные проверки, которые не обошлись без злоупотреблений со стороны правоохранителей.

Среди наказов органам власти, которые граждане передают в Общественную палату, самыми популярными в 2010 году являлись следующие требования: принять действенные меры по сдерживанию роста цен, разработать законопроекты, обеспечивающие сохранение природы и безопасность людей, вернуть в политику понятие нравственности и уменьшить разрыв между богатыми и бедными.

Исходя из изложенного, можно сделать следующий вывод.

Изначально палата создавалась не как общественная организация, она представляла государственные интересы, о чем ясно записано в региональном законе. Также палата, согласно закону, должна была представлять интересы регионального сообщества. Главной функцией этой организацией была, прежде всего, функция экспертизы. И с нею палата справлялась. Со второй функцией — представление интересов регионального сообщества, дело обстоит гораздо сложнее.

В целом, у различных исследователей складывается двоякое впечатление о деятельности общественной палаты. Сам факт ее существования — это, безусловно, хорошо, но эффективность работы стоит под большим вопросом.

Таким образом, на сегодняшний день процесс становления Общественной палаты Российской Федерации и Челябинской области, как показало изучение практики, окончательно не завершен. Не выработан эффективный механизм ее деятельности, не установлены четкие критерии взаимоотношений с органами государственной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами.

Кроме того некоторые средства массовой информации негативно относятся к деятельности Общественной палаты Челябинской области, утверждая, что данная организация не выполняет свои изначально поставленные цели, всячески поддерживает Правительство Челябинской области. Данная точка зрения еще раз подтверждает точку зрения Л. Ю. Грудцына (ссылка) считает, что Общественная палата на деле представляет собой лишь разновидность неформального контроля над общественной жизнью со стороны главы государства, а не форму и институт общественного контроля.

Заключение

В представленной работе рассмотрены проблемы общественного контроля за деятельностью органов государственной власти.

На основе разных точек зрения современных авторов определено, что общественный контроль — это деятельность уполномоченных институтов гражданского общества и отдельных граждан по установлению соответствия функционирования государственных органов нормативно-правовым стандартам и корректирование выявленных отклонений посредством обращения в уполномоченные государственные органы либо к общественному мнению.

К числу форм общественного контроля над деятельностью государственной власти можно отнести следующие: публичные мероприятия, отзыв депутата, референдум, народная правотворческая инициатива, журналистское расследование, общественная экспертиза законопроектов, право на обращение.

Можно выделить отдельные элементы механизма уже существующего в России общественного контроля. Среди них субъекты общественного контроля. Ими являются: