Актуальность темы
исследования. В настоящее время в соответствии с Законом РФ 1992 года «О безопасности» национальная безопасность подразделяется в зависимости от местонахождения источника угрозы на два типа — внутреннюю и внешнюю безопасность. В данный момент и в обозримой перспективе угрозы национальной безопасности в нашей стране носят преимущественно внутренней характер и сосредоточены во внутриполитической, экономической, социальной, экологической, информационной и духовной сферах. Данное обстоятельство дополнительно повышает значимость проблемы обеспечения внутренней безопасности страны.
Принципиально иными стали внутренние угрозы безопасности и соответственно изменяются задачи по их своевременному выявлению, предупреждению и парированию. Среди этих угроз особо опасными является рост преступности, коррупции, контрабанды, незаконной миграции, незаконного оборота оружия, боеприпасов, взрывчатых и отравляющих веществ, наркотических средств, деятельность незаконных вооруженных формирований, ставящих своей целью насильственное изменение конституционного строя Российской Федерации и насильственный захват власти.
Особую актуальность приобрела угроза международного терроризма, которую Президент В. В. Путин, руководство страны оценивают как глобальную. Вполне реальной становится угроза доступа террористов к оружию массового поражения и использование ими в своих целях сферы высоких технологий. Именно поэтому во внутриполитическом плане перед Россией стоит ряд важнейших проблем, требующих первостепенного внимания в силу их воздействия на безопасность общества. Важнейшие из них — сохранение внутренней стабильности государства и общества, сохранение целостности России, укрепление управляемости государства. Поэтому, важное значение имеет изучение механизмов обеспечения внутренней безопасности страны и в первую очередь ее правового обеспечения.
Для нахождения эффективных путей предупреждения и противодействия современным угрозам внутренней безопасности исключительно важное значение имеет теоретическое осмысление и изучение законодательного опыта зарубежных стран, в первую очередь, опыт США, которые оказали большое влияние на формирование правовой базы в этой области во многих других странах, сталкивающихся, в частности, с проблемой терроризма.
Кроме того, сегодня мы называем терроризм международным, поскольку ни одна страна не может справиться с терроризмом только собственными силами из-за глобального характера современного терроризма. Поэтому необходима международная система сотрудничества и координации действий по противодействию терроризму на долгосрочной основе. А это требует развития национальной правовой базы с учетом международного опыта правового регулирования противодействия терроризму.
Указанные обстоятельства и определяют актуальность данного исследования.
Степень научной разработанности проблемы позволяет сделать некоторые выводы и обобщения. Многие проблемы современной политики США в области обеспечения национальной безопасности в последние годы нашли отражение в ряде научных работ российских ученых. К числу наиболее значимых следует отнести работы Д. Г. Евстафьева, И. Ю. Жинкиной, А. В. Копылова, В. Н. Королева, С. Кортунова,.
В.Д.Писарева, Г. С. Хозина и др.1 В этих работах анализируются многие внешнеполитические и военнополитические аспекты национальной безопасности США в 90-е годы прошлого столетия и в начале XXI века.
Работ же, посвященных законодательной и нормативно-правовой базе обеспечения национальной безопасности США, крайне мало. В этой области следует отметить только труды В. А. Власихина и Т. Э. Шуберт .
Каких либо работ, посвященных анализу последних тенденций в США в области внутренней безопасности с правовой точки зрения вообще не имеется, что дополнительно подчеркивает актуальность выбранной темы исследования.
Таким образом, возникла необходимость нового решения научной задачи, заключающейся в проведении сравнительного исследования правовой базы США и России, регламентирующей деятельность стран по обеспечению внутренней безопасности.
Научная гипотеза заключается в следующем. По мере дальнейшей глобализации и криминализации современного терроризма объективно возникает необходимость расширения сотрудничества и координации усилий в антитеррористической деятельности различных государств и всего мирового сообщества. Унификация в определенной степени национальных законодательств, их гармонизация с международным правом позволит значительно облегчить подобное сотрудничество и повысить эффективность всей деятельности по противодействию терроризму на национальном и международном уровнях. Для достижения.
1 Евстафьев Д. Г. Современные приоритеты национальной безопасности США // США: экономика, политика, идеология. — 1996. — № 1- Евстафьев Д. Г. Особенности современной американской военной политики // США: экономика, политика, идеология. — 1996. — № 3- Жинкина И. Ю. Фактор силы в системе американских стратегических целей // США: экономика, политика, идеология. — 1996. — № 4- Копылов.
A.В. О понятии «национальная безопасность» в американской политологии. Бюлл. «Безопасность», 1996, № 3−4- Кортунов С. Россия — США: путь к партнерству // Мировая экономика и международные отношения. — 1996. -№ 7- Писарев В. Д., Хозин Г. С. Механизм выработки внешнеполитических решений // США: экономика, политика, идеология. — 1996. -№ 1- Королев B.H. Роль общественных объединений в обеспечении национальной безопасности: оценка зарубежного опыта // Среднерусский вестник общественных наук. Орел, 2007, № 1(2). С. 105−108.
B.В.Власихин. Закон США о борьбе с терроризмом. Сб. «Терроризм. Правовые аспекты противодействия: нормативные и международные правовые акты с комментариями». Изд. 2-е. М., 2007. Т. Э. Шуберт. Национальная безопасность России: конституционно-правовые аспекты. М., 2001. подобной гармонизации необходимо, прежде всего, знать особенности законодательства различных стран в сфере безопасности.
Методологическую основу диссертации составляют общенаучные методы исследования, принципы общей теории национальной безопасности, метод правового анализа, сравнительно-правовой метод, метод правового регулирования.
Эмпирическую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы Российской Федерации, а также законодательные и нормативно-правовые акты США. Были использованы также труды отечественных ученых и практиков в области права и национальной безопасности.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере обеспечения внутренней безопасности в России и США в новых геополитических условиях.
Предметом исследования является правовая база обеспечения внутренней безопасности России и США.
Цель диссертационного исследования заключается в том, чтобы вскрыть и критически оценить содержание и особенности реализации законодательной и нормативной правовой базы, регулирующей деятельность по обеспечению внутренней безопасности в США для использования американского опыта в отечественной законодательной и правоприменительной практике.
В соответствии с поставленной целью в работе внимание сосредоточено на решении следующих задач:
— исследование особенностей российских и американских подходов к формулированию политики и систем обеспечения национальной и внутренней безопасности;
— анализ специфики структуры и содержания Национальной стратегии внутренней безопасности США;
— изучение конституционно-правовых и законодательных основ обеспечения национальной и внутренней безопасности США;
— сравнительный анализ американской и российской правовой базы обеспечения безопасности.
Научная новизна исследования состоит в том, что:
1. Детально раскрыты взгляды американских специалистов на проблему взаимосвязи категорий «национальная безопасность» и «внутренняя безопасность» и оригинальный подход США к формированию систем обеспечения национальной и внутренней безопасности.
Показано, что хотя внутренняя безопасность является частью национальной безопасности, руководство США не стало ломать сложившуюся за многие десятилетия систему обеспечения национальной безопасности, ориентированную, главным образом, на внешнюю безопасность, а создало дополнительно новую систему обеспечения внутренней безопасности на принципиально иных правовых основах с учетом федеративного устройства государства.
2. Показаны сущность и содержание первой в истории США Национальной стратегии внутренней безопасности, а также ее место в системе нормативных актов по вопросам безопасности. Стратегия борьбы с терроризмом и другими внутренними угрозами названа в США национальной далеко не случайно, поскольку требует усилий, как федеральных органов власти, так и органов власти штатов и муниципалитетов, а также частного сектора и всех граждан страны.
3. Проведен комплексный анализ американской правовой базы обеспечения внутренней безопасности, позволяющий осознать многие специфические положения американского законодательства по борьбе с терроризмом. Жесткие нормы наказания за терроризм, расширенные полномочия правоохранительных органов, строгий контроль за действиями иностранцев и своих граждан, привлечение к противодействию терроризму всего общества обеспечили резкое повышение эффективности практических антитеррористических действий.
4. Выявлены позитивные особенности американского законодательства в сфере безопасности, представляющие прямой интерес для отечественной законотворческой деятельности по решению аналогичных задач.
Все законы США в этой области, в отличие от российских, являются законами прямого действия. Рамочный характер отечественного базового Закона «О безопасности» потребовал принятия целой серии законодательных актов, регулирующих деятельность различных правоохранительных органов и спецслужб, которые полны противоречий, пробелов, нечеткостей, снижающих эффективность противодействия внутренним угрозам безопасности.
На защиту выносятся следующие результаты исследования:
1. Сущность и особенности современной американской политики обеспечения национальной и внутренней безопасности. Политика США в области национальной безопасности многие десятилетия была ориентирована на внешнюю безопасность с опорой на военную силу. Понятия «внутренняя безопасность» вообще не существовало ни в американской политики, ни в американском праве.
Террористические акты в сентябре 2001 года коренным образом изменили отношение руководства США к внутренней сфере жизнедеятельности. В 2002 году была принята первая в истории Америки «Национальная стратегия внутренней безопасности». Американцы не стали ломать сложившуюся систему обеспечения национальной безопасности с ее ориентацией на реализацию внешней и военной политики, а создали новую дополнительную систему обеспечения внутренней безопасности на принципах жесткой централизации управления и привлечения к решению внутренних задач всех сил нациифедеральных, штатов, муниципалитетов, частного сектора и граждан.
Это позволило быстро укрепить внутреннюю безопасность, не снижая общего уровня национальной безопасности и влияния страны в мире.
2. Характеристика организационных основ, законодательной и нормативно-правовой базы обеспечения внутренней безопасности США. В США в короткие сроки созданы правовая база обеспечения внутренней безопасности. Важнейшую роль в правовом обеспечении внутренней безопасности США играет «Закон Патриота США», который был принят Конгрессом США и утвержден Президентом США Д. Бушем 26 октября 2001 года, т. е. всего через полтора месяца после террористических актов 11 сентября 2001 года.
Этот закон сразу же стал правовой основой кардинальных изменений в политике США в области внутренней безопасности и формирования системы ее обеспечения. Уже в самом названии закона четко просматривается его идеологическая нагрузка.
В новом законе скорректированы, дополнены и уточнены новые положения уголовного и другого действующего федерального законодательства. Особенно широко дополнены статьи уголовного законодательства США (Титул 18 Свода законов США), касающиеся безопасности на всех видах транспорта, в портах, системах связи и компьютерных сетях.
3. Результаты сравнительного анализа американской и российской правовой базы обеспечения национальной и внутренней безопасности и рекомендации по совершенствованию российской правовой базы обеспечения внутренней безопасности. Важной особенностью американского законодательства в сфере безопасности, в отличие от российского, является то, что все законы США — законы прямого действия, что значительно повышает оперативность их использования в правоприменительной практике и общую эффективность.
В США сформирована стройная взаимоувязанная система основных нормативных документов в области обеспечения внутренней безопасности.
В США, наряду с жесткостью правовых норм, принятых в последние годы и расширением полномочий правоохранительных органов, предусматривается строгий контроль за соблюдением законодательства со стороны общественности и Конгресса США. По американскому опыту, дальнейшее совершенствование законодательства в сфере национальной безопасности должно осуществляться в направлении создания единой системы правового регулирования всего спектра отношений, складывающихся в данной области на всех уровнях жизни государства и общества. С этой целью необходимо определить приоритеты и перспективы правового обеспечения национальной безопасности, усовершенствовать систему экспертных оценок принимаемых правовых актов на предмет их соответствия национальным интересам и возможности адекватного реагирования на угрозы безопасности Российской Федерации.
Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что результаты сравнительно-правового анализа американской и российской правовой базы по проблемам безопасности позволяют определить новые направления совершенствования теории государственного управления, общей теории национальной безопасности, юридической науки, в частности, права безопасности в связи с дальнейшей активизацией международного терроризма и появлением новых его высокотехнологичных видов.
Правовое оформление в американском законодательстве, к примеру, новых понятий «кибертерроризма» и «биотерроризма» требует аналогичных усилий по совершенствованию теории права в области техногенной безопасности в целом.
Практическая значимость работы состоит в том, что имеющиеся в ней выводы и предложения позволяют определить содержательную сторону правотворческой деятельности российских заинтересованных ведомств по созданию более рациональной структуры системы обеспечения внутренней безопасности нашей страны, более совершенной правовой базы ее деятельности и в конечном итоге повысить эффективность антитеррористической деятельности.
Результаты исследования могут быть использованы отечественными спецслужбами при организации взаимодействия и зарубежными партнерами при проведении общих антитеррористических операций, а также при подготовке специалистов в области обеспечения безопасности в специализированных учебных заведениях.
Апробация работы. Многие положения и результаты исследования изложены автором на Международной Конференции по национальным интересам и их защите в г. Уфе в 2004 году, на Ломоносовских чтениях на социологическом факультете МГУ в 2006 году, обсуждены на заседании кафедры национальной безопасности РАГС при Президенте Российской Федерации в 2007 году и нашли отражение в публикациях автора общим объемом 1,8 п.л.
Структура диссертации, определяемая целью и задачам исследования, включает введение, две главы, заключение и список использованной литературы.
Выводы по главе 2.
1. Стратегическими целями обеспечения внутренней безопасности США объявлены:
— предотвращение актов терроризма на территории США;
— снижение уровня уязвимости страны от террористических нападений;
— минимизация ущерба и ликвидация последствий от возможных террористических актов.
Стратегия борьбы с таким противником названа общенациональной, поскольку она требует общенациональных, а не только федеральных усилий. При этом органы власти штатов и муниципалитетов играют критически важную роль в обеспечении внутренней безопасности. Именно эти органы ближе всего к людям и они несут, прежде всего, ответственность за финансирование, подготовку и организацию действий в чрезвычайных ситуациях, порожденных террористическими актами. Именно названные органы власти первыми сталкиваются с террористическими действиями и последними заканчивают ликвидацию их последствий.
Частный сектор является ключевым партнером в обеспечении внутренней безопасности, будучи основным поставщиком товаров и услуг в общенациональном масштабе и собственником 85% объектов социально-экономической инфраструктуры страны. В его руках находятся информационные ресурсы, информационные системы, производство медикаментов, аппаратуры обнаружения, слежения и другой техники, от которой зависит уровень безопасности.
Информированное и активное население также является неоценимым ресурсом страны, как в мирное, так и в военное время. Их добровольное участие укрепляет координацию и действенность общих усилий по обнаружению, предотвращению и борьбе с террористическими актами.
2. В соответствии с положениями «Национальной стратегии внутренней безопасности» обеспечение внутренней безопасности США организуется на четырех базовых элементах — право, достижения науки и технологии, современные информационные технологии и международное сотрудничество. Сочетание этих четырех основополагающих факторов дает возможность оценить реальный уровень внутренней безопасности и определить масштабы необходимых государственных ассигнований в эту сферу.
Именно право позволяет правительству выбрать конкретные механизмы соответствующих действий и в то же время ограничивает масштабы этих действий определенными рамками. Федеральные законы не должны задавить законодательную инициативу штатов и в то же время не допустить чрезмерной федерализации борьбы с терроризмом.
В США уже созданы правовые основы обеспечения внутренней безопасности. Они закреплены прежде всего в Конституции и Своде законов США.
Однако, многие юридические проблемы, связанные с противодействием современному терроризму, еще ждут своего решения.
Достижение преимущества в научно-техническом развитии — это ключ к обеспечению безопасности страны. Внедрение новых технологий сбора, обработки и распределения информации, обнаружение средств для совершение терактов, меры противодействия химическому, биологическому, радиологическому и ядерному оружию позволит осуществлять превентивные действия в отношении возможных террористических акций и снизить масштабы ущерба от них.
Уровень внутренней безопасности сейчас в значительной степени определяется масштабами использования современных информационных технологий в системе государственного управления. Не смотря на то, что в области информационных технологий США обгоняет все страны мира, их реальное применение в государственном управлении не соответствует в должной мере задачам обеспечения внутренней безопасности. Базы данных, существующие в различных федеральных ведомствах, не согласуются между собой, что не позволяет своевременно выявить как недостаток, так и избыток информации. Органы власти штатов и муниципалитетов не имеют возможности использовать базы данных федеральных ведомств.
Кроме того, имеются нестыковки в системах связи на уровне штатов и муниципалитетов, службы быстрого реагирования в чрезвычайных ситуациях оснащены самыми разнородными, не сопрягающимися средствами связи.
3. «Закон патриота США» был принят Конгрессом США и утвержден Президентом США Д. Бушем 26 октября 2001 года, т. е. всего через полтора месяца после террористических актов 11 сентября 2001 года. Этот закон сразу же стал правовой основой кардинальных изменений в политике США в области внутренней безопасности и формирования системы ее обеспечения. Уже в самом названии закона четко просматривается его идеологическая нагрузка.
В новом законе скорректированы, дополнены и уточнены новые положения уголовного и другого действующего федерального законодательства. Особенно широко дополнены статьи уголовного законодательства США (Титул 18 Свода законов США), касающиеся безопасности на всех видах транспорта, в портах, системах связи и компьютерных сетях.
Дополнено определение понятия «международный терроризм», но главное — впервые в американском законодательстве терроризм разделен на международный и внутренний.
Американская администрация особо подчеркивает криминальный характер современного терроризма, резко усиливает санкции за преступления террористического характера и расширяет карательные возможности федерального правительства в борьбе с терроризмом как.
частью организованной преступности.
Привлекают внимание большое количество законодательных нововведений, значительно расширяющих полномочия правоохранительных органов США и резко ужесточающие существовавшие ранее нормы поведения граждан. Эти нововведения вызвали в американском обществе серьезную настороженность и общественную критику. В первую очередь негативную реакцию вызвало значительно расширение возможностей различных форм электронного наблюдения.
Все эти жесткие меры, особенно в области режима контроля и надзора не только за иностранцами, но и своими гражданами, впервые в истории США введенные в практику данным законом, вызвали неоднозначную реакцию со стороны американского общества. Небывалое до сих пор расширение полномочий правоохранительных органов многими в США и за рубежом стали рассматриваться как неоправданное вторжение в частную жизнь граждан и ограничение их конституционных прав и свобод. В связи с этим, несмотря на патриотическую окраску Закона и обоснованность его принятия, крайне негативную позицию по отношению к нему занял Американский Союз в защиту гражданских свобод.
Официальные американские лица считают, что непривычная жесткость закона позволила преодолеть беспечность и благодушие, воцарившиеся в США за многие десятилетия неуязвимости американской территории.
4. Законодательная и нормативно-правовая база обеспечения национальной безопасности в целом и особенно внутренней безопасности в США достаточно развита. Многие американские правовые нормы в этой области положены в основу законодательства других западных стран. Далеко небезынтересна практика США и для нашей страны.
В качестве важной особенности американского законодательства в сфере безопасности следует отметить, прежде всего, то, что все законы.
США в данной области являются законами прямого действия.
В США, как стране с высокой правовой культурой, законодательство и правоприменительная практика, несмотря на жесткость многих правовых норм, принятых в последние годы, одновременно предусматривает необходимость не менее жесткого контроля за деятельностью правоохранительных органов и других спецслужб со стороны общественности и, в первую очередь, со стороны Конгресса США.
В США прежде чем начать какое-либо реформирование в системе управления жизнедеятельностью страны, в том числе и в сфере безопасности страны, разрабатывают необходимую для подобных действий законодательную базу, устанавливающую конкретные рамки предстоящих нововведений. Благодаря этому, действия исполнительной власти постоянно находятся под контролем законодательной власти и проходят, таким образом, общественную экспертизу.
Обеспечение внутренней безопасности в США объявлено важнейшей задачей, как федерального правительства, так и властей штатов и муниципалитетов, частного сектора, всего общества. В соответствии с такой политикой и законодательная. И нормативно-правовая база решения задач внутренней безопасности формулируется по всем этим уровням.
В российском же законодательстве практически все задачи обеспечения внутренней безопасности возложены на федеральные силы и средства. Особенности федерального устройства нашего государства при этом фактически не принимаются во внимание.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
.
Научные принципы управления в сфере национальной безопасности требуют твердости, настойчивости в реализации принятых решений и, прежде всего, централизации управления. Мы привыкли, в последнее время, многое заимствовать за рубежом, к сожалению, зачастую и практика негативного свойства. Пора бы взять на вооружение что-нибудь и положительное.
Так, раньше в США крайне мало уделялось внимания внутренним вопросам и стратегия национальной безопасности имела явный приоритет внешнеполитического и военно-политического подхода. Но после террористических актов в сентябре 2001 года в США начался процесс кардинальных изменений и в политике обеспечения внутренней безопасности.
После этих террористических актов американское руководство не стало коренным образом ломать сложившуюся в стране систему обеспечения национальной безопасности, ориентированную главным образом на реализацию, как отмечалось, внешней и военной политики. Фактически эта система имеет федеральный характер и состоит из министерства, ведомств и организаций федеральной исполнительной власти.
Администрация Д. Буша сумела осознать, что только федеральными силами новыми видами угроз внутри страны справиться невозможно. Поэтому было принято решение, перераспределив и уточнив ряд функций внутри этой системы, создать новую дополнительную систему обеспечения внутренней безопасности на принципиально иных основах. Такой вполне разумный подход позволил быстро и энергично осуществить необходимые меры по укреплению внутренней безопасности, не снижая общего уровня национальной безопасности и влияния страны в мире.
Новая система создавалась с учетом федеративного устройства США и исходя из идеи, что национальная стратегия для своей реализации требует общенациональных усилий. В США насчитывается более 87 тысяч различных органов исполнительной власти на федеральном уровне, на уровне штатов и на уровне местного самоуправления. При этом, местным органам власти и властям штатов принадлежит важнейшая роль в обеспечении внутренней безопасности, поскольку они ближе всего к населению и все события, в том числе и террористические акты, происходят в конкретных местах и прежде всего затрагивают местные власти. В связи с этим они должны нести первичную ответственность за оборудование и подготовку населения к отражению террористических актов и за действия по ликвидации их последствий.
Кроме того, не должен оставаться в стороне от антитеррористической деятельности и частный сектор, в руках которого в США находится, в частности, 85% объектов инфраструктуры страны. По этой причине он должен быть ключевым партнером властей всех уровней в обеспечении безопасности. Не имеют права оставаться в стороне от решения задач борьбы с терроризмом и простые граждане страны, способные принимать участие в обнаружении, предотвращении терактов и их отражении, если это будет необходимо.
Уже 8 октября 2001 года Президент США Д. Буш помимо должности Помощника Президента по национальной безопасности учредил новую должность Помощника Президента по внутренней безопасности с масштабным аппаратом, в виде Управления внутренней безопасности (Office of Homeland Security). Задачами данного управления являются разработка и реализация стратегии внутренней безопасности и координация деятельности спецслужб ее обеспечивающих. Управление внутренней безопасности сотрудничает с департаментами и подразделениями всех спецслужб, местными органами власти и частными организациями для достижения своих задач.
В рамках Управления создан Совет внутренней безопасности (The.
Homeland Security Council), который должен обеспечить полную координацию всех ведомств, задействованных в обеспечении внутренней безопасности. В Совет вошли: Президент (председатель Совета), вице-президент, министр финансов, министры обороны, юстиции, здравоохранения, транспорта, директор федерального агентства чрезвычайных ситуаций, директор ФБР, директор ЦРУ, помощник Президента по внутренней безопасности и другие должностные лица исполнительной ветви власти, которых президент может время от времени приглашать в Совет. Руководители Администрации Президента и вице-президента, помощник президента по национальной безопасности могут посещать любые заседания совета. По вопросам, относящимся к своей компетенции Совет посещают: Госсекретарь, секретарь энергетики, труда и торговли, секретарь по делам ветеранов, руководитель Агентства по защите окружающей среды, помощник Президента по экономической политике и помощник Президента по внутренней политике.
В ноябре 2002 года американский конгресс завершил работу по рассмотрению законопроекта, предусматривающего создание в Соединенных Штатах министерства внутренней безопасности (МВБ) законопроект был одобрен обеими палатами конгресса и после подписания президентом США Дж. Бушем 25 ноября 2002 года вступил в силу как «Закон 2002 года о внутренней безопасности» (The Homeland Security Act of 2002). Это положило начало наиболее крупномасштабному в течение всей послевоенной истории страны преобразованию структуры административной власти после принятия в 1947 году «Закона о национальной безопасности».
Министерство внутренней безопасности включает управления, службы и отделы, находящиеся в непосредственном подчинении министра внутренней безопасности: аппарат министра и его первого заместителя, главное управление информации и защиты охраны и транспортной безопасности, главное управление по вопросам готовности к чрезвычайным ситуациям и ликвидации их последствий, главное административное управление, управление юридических служб, управление взаимодействия с местными органами уласти, управление по делам столичного региона, управление претензий к деятельности иммиграционных служб, управление координации иммиграционных служб, управление по делам малого бизнеса, управление по борьбе с наркобизнесом, управление по вопросам соблюдения права личной тайны, управление по вопросам соблюдения прав человека и гражданских свобод, управление международных связей, бюро гражданства и иммиграционных служб, аппарат генерального инспектора, секретная служба, береговая охрана, аппарат специального помощника министра по делам частного сектора, аппарат помощника министра по вопросам законодательства, аппарат помощника министра по связям с общественностью, аппарат исполнительного секретаря. Общая численность сотрудников МВБ должна составить около 170 тыс. человек. При этом министру внутренней безопасности дано право изменять структуру своего ведомства и численность сотрудников входящих в его состав подразделений, не выходя за общие рамки, установленные конгрессом.
Законодательно определено, что министр внутренней безопасности, его первый заместитель, заместители министра, помощники министра, директор бюро гражданства и иммиграционных служб, генеральный юрисконсульт, генеральный инспектор и комендант береговой охраны при назначении на должность президентом должны получить одобрение сената США.
Особенно кардинальной перестройке подверглась система готовности к чрезвычайным ситуациям и ликвидации их последствий.
Заместитель министра внутренней безопасности по вопросам готовности к чрезвычайным ситуациям и ликвидации их последствий возглавляет главное управление по вопросам готовности к чрезвычайным ситуациям и ликвидации их последствий (Directorate of Emergency Preparedness and Response) и является советником главы МВБ по вопросам, касающимся обеспечения готовности к чрезвычайным ситуациям, действий в условиях чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий. В рамках своих полномочий он отвечает за выполнение следующих задач:
— обеспечение готовности сил и средств реагирования на чрезвычайные ситуации к действиям в условиях угрозы террористических актов, стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций;
— разработка и внедрение технологий и средств связи для управления и координации деятельности подразделений реагирования на чрезвычайные ситуации;
— разработка нормативной базы, регламентирующей применение переданной из министерства энергетики в МВБ группы реагирования на ядерные инциденты (Nuclear Incident Response Team), обеспечение подготовки этой группы по линии министерства энергетики и агентства по защите окружающей среды США и ее оснащенности;
— обеспечение деятельности федерального правительства в условиях проведения террористических атак и возникновения стихийных бедствий, включающей задействование необходимых федеральных сил и средств, координацию их работы и снабжение населения медикаментами в условиях чрезвычайных ситуаций;
— оказание помощи местным органам власти в ликвидации последствий террористических актов и стихийных бедствий;
— создание механизма взаимодействия федеральных и местных органов власти в условиях угрозы террористических актов и стихийных бедствий с задействованием необходимых людских ресурсов и использованием возможностей различных ведомств и организаций;
— разработка единого национального плана действий федерального правительства, который будет реализован в случае возникновения чрезвычайных ситуаций.
Главное управление готовности к чрезвычайным ситуациям и ликвидации их последствий отвечает за готовность США к чрезвычайным ситуациям, действиям в условиях чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий. В соответствии с принятым в США законодательством главному управлению переданы функции: федерального управления по действиям в чрезвычайных условиях (ФЕМА) — управления внутренней готовности (Office for Domestic Preparedness) из состава ФБР, подразделений для действий в условиях чрезвычайной ситуации на территории США (Domestic Emergency Support Teams) министерства юстицииуправления готовности к чрезвычайным ситуациям (Office of.
Emergency Preparedness) министерства здравоохранения и социального обеспечения. Под контроль данного подразделения переходит также функция управления системой информации о стихийных бедствиях.
Integrated Hazard Information System) администрации исследований океана и атмосферных явлений, национальной системой оказания медицинской помощи в условиях катастроф (National Disaster Medical System), системой предоставления медицинской помощи в столичном регионе (Metropolitan.
Medical Response System) и национальным стратегически запасом медикаментов (Strategic National Stockpile) министерства здравоохранения и социального обеспечения.
Все эти действия администрации Д. Буша свидетельствуют о невиданной ранее централизации управления к концентрации усилий федеральной исполнительной власти, органов власти штатов, муниципалитетов, местного самоуправления, частного сектора и всего общества для обеспечения внутренней безопасности. Такой подход к данной проблеме заслуживает самого пристального внимания и изучения с нашей стороны, чтобы на основе американского опыта изложить межведомственную неразбериху и слабую координацию работы федерального центра и регионов по предотвращению и ликвидации последствий террористических актов и других чрезвычайных ситуаций.
В соответствии с положениями «Национальной стратегии внутренней безопасности» обеспечение внутренней безопасности США организуется на четырех базовых элементах — право, достижения науки и технологии, современные информационные технологии и международное сотрудничество. Сочетание этих четырех основополагающих факторов дает возможность оценить реальный уровень внутренней безопасности и определить масштабы необходимых государственных ассигнований в эту сферу.
Именно право позволяет правительству выбрать конкретные механизмы соответствующих действий и в то же время ограничивает масштабы этих действий определенными рамками. Федеральные законы не должны задавить законодательную инициативу штатов и в то же время не допустить чрезмерной федерализации борьбы с терроризмом.
В США уже созданы правовые основы обеспечения внутренней безопасности. Они закреплены прежде всего в Конституции и Своде законов США.
Однако, многие юридические проблемы, связанные с противодействием современному терроризму, еще ждут своего решения.
Закон патриота США" был принят Конгрессом США и утвержден Президентом США Д. Бушем 26 октября 2001 года, т. е. всего через полтора месяца после террористических актов 11 сентября 2001 года. Этот закон сразу же стал правовой основой кардинальных изменений в политике США в области внутренней безопасности и формирования системы ее обеспечения. Уже в самом названии закона четко просматривается его идеологическая нагрузка.
В новом законе скорректированы, дополнены и уточнены новые положения уголовного и другого действующего федерального законодательства. Особенно широко дополнены статьи уголовного законодательства США (Титул 18 Свода законов США), касающиеся безопасности на всех видах транспорта, в портах, системах связи и компьютерных сетях.
Дополнено определение понятия «международный терроризм», но главное — впервые в американском законодательстве терроризм разделен на международный и внутренний.
Американская администрация особо подчеркивает криминальный характер современного терроризма, резко усиливает санкции за преступления террористического характера и расширяет карательные возможности федерального правительства в борьбе с терроризмом как частью организованной преступности.
С этой же целью в статье 808 Закона значительно расширен перечень деяний террористического характера, отнесенных отныне к категории «федеральных преступлений», что само по себе в соответствии с американским уголовным законодательством предполагает более серьезный характер наказания преступников.
Привлекают внимание большое количество законодательных нововведений, значительно расширяющих полномочия правоохранительных органов США и резко ужесточающие существовавшие ранее нормы поведения граждан. Эти нововведения вызвали в американском обществе серьезную настороженность и общественную критику. В первую очередь негативную реакцию вызвало значительно расширение возможностей различных форм электронного наблюдения.
Все эти жесткие меры, особенно в области режима контроля и надзора не только за иностранцами, но и своими гражданами, впервые в истории США, введенные в практику данным законом, вызвали неоднозначную реакцию со стороны американского общества. Небывалое до сих пор расширение полномочий правоохранительных органов многими в США и за рубежом стали рассматриваться как неоправданное вторжение в частную жизнь граждан и ограничение их конституционных прав и свобод. В связи с этим, несмотря на патриотическую окраску Закона и обоснованность его принятия, крайне негативную позицию по отношению к нему занял Американский Союз в защиту гражданских свобод.
Официальные американские лица считают, что непривычная жесткость закона позволила преодолеть беспечность и благодушие, воцарившиеся в США за многие десятилетия неуязвимости американской территории.
Законодательная и нормативно-правовая база обеспечения национальной безопасности в целом и особенно внутренней безопасности в США достаточно развита. Многие американские правовые нормы в этой области положены в основу законодательства других западных стран. Далеко небезынтересна практика США и для нашей страны.
В качестве важной особенности американского законодательства в сфере безопасности следует отметить, прежде всего, то, что все законы США в данной области являются законами прямого действия.
В США, как стране с высокой правовой культурой, законодательство и правоприменительная практика, несмотря на жестокость многих правовых норм, принятых в последние годы, одновременно предусматривает необходимость не менее жесткого контроля за деятельностью правоохранительных органов и других спецслужб со стороны общественности и, в первую очередь, со стороны Конгресса США.
В США, прежде чем начать какое-либо реформирование в системе управления жизнедеятельностью страны, в том числе и в сфере безопасности страны, разрабатывают необходимую для подобных действий законодательную базу, устанавливающую конкретные рамки предстоящих нововведений. Благодаря этому, действия исполнительной власти постоянно находятся под контролем законодательной власти и проходят, таким образом, общественную экспертизу.
Обеспечение внутренней безопасности в США объявлено важнейшей задачей, как федерального правительства, так и властей штатов и муниципалитетов, частного сектора, всего общества. В соответствии с такой политикой и законодательная. И нормативно-правовая база решения задач внутренней безопасности формулируется по всем этим уровням.
В Российском же законодательстве практически все задачи обеспечения внутренней безопасности возложены на федеральные силы и средства. Особенности федерального устройства нашего государства при этом фактически не принимаются во внимание.
Следует подчеркнуть, что крайне жесткие меры наказания террористов, предусмотренные законодательством США, совершенно не вызвали какой-либо критики со стороны как американской, так и мировой общественности. Таким образом, американский опыт раскрывает нам еще одно важное правовое направление повышения эффективности антитеррористической деятельности в России.
США рассматривают международное сотрудничество как важный фактор противодействия глобальному терроризму и укрепления внутренней безопасности. Но характерно, что при определении задач антитеррористической деятельности американцы международное сотрудничество трактуют весьма ограниченно. Фактически, ставится задача создания возможностей одностороннего американского ответа на террористические угрозы силой только американских структур и их ближайших союзников. В американском законодательстве не нашлось реального места ООН, «большой восьмерки», и даже роли НАТО и.
Интерпола. В частности, совершенно не ставиться задача принять Всемирную конвенцию по борьбе с терроризмом, проект которой уже много лет находится на рассмотрении ООН и блокируется в силу политических расхождений ряда держав в оценке некоторых политических сил и движений в разных странах как террористических.
Анализ правовой базы борьбы с терроризмом в США позволяет выделить также ряд превентивных антитеррористических мер на международной арене, имеющих важное значение и для формирования нашей внешней политики. К ним относятся:
— последовательное выявление и ликвидация в сотрудничестве с другими странами районов в любой точки мира, в которых, в силу слабой управляемости, труднодоступности, попустительства властей или других причин, террористы могут найти убежище. Для России такая установка в рамках антитеррористической коалиции важна с точки зрения привлечения международного внимания к слабо контролируемым приграничным территориям типа Кодорского ущелья, которые являются прибежищем для террористов;
— меры по поощрению экономического развития, либерализации и «открытости» мусульманских обществ, повышению уровня жизни населения;
— выработка в рамках антитеррористической коалиции единых принципов обращения с пленными террористами, оснований и процедур их экстрадиции, правил ограниченного применения к ним положений Женевских конвенций и протоколов;
— повышение координации миграционных служб разных стран, в том числе введение паспортов, содержащих биометрические персональные данные;
— использование Программы глобального сокращения угроз (Global Threat Reduction Program) для дальнейшего повышения уровня физической защиты ядерных материалов в разных странах, предотвращения попадания ОМП в руки террористов;
— активная политика в области образовательных возможностей для исламской молодежи, открытие новых школ, библиотек, развитие программ обмена студентами, международных контактов с исламским миром в целом.
Объективная необходимость придания законам Российской Федерации о безопасности формы закона прямого действия объясняется тем, что практически все законы о безопасности в правовом отношении одновременно затрагивают многие отрасли права: конституционное, административное, гражданское, уголовное, таможенное, налоговое, военное право и др.
С этой целью в российском законодательстве представляется необходимым: провести кодификацию законодательных норм в области противодействия внутренним угрозам безопасности, что позволит более эффективно их применять, своевременно реагировать на изменения в зарубежной и международной договорной практике в этом направлении, последовательно отражая все ее позитивные началаразработать закон о профилактике преступлений в целом, вводящих в стратегию борьбы с преступностью и проявлениями терроризма положения, определяющие принципы взаимодействия всех заинтересованных в этой работе государственных и негосударственных структурразработать новый Федеральный закон «О национальной безопасности Российской Федерации» или «Об основах обеспечения национальной безопасности Российской Федерации», который бы в более полной мере соответствовал Конституции Российской Федерации и Концепции национальной безопасности Российской федерации, предусматривающий и раскрывающий функции и задачи в области обеспечения национальной безопасности. Закон должен преобразовать положения Концепции в нормы права, поскольку только с помощью права государство может реально управлять состоянием безопасности, привлекая к этому федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления, хозяйствующие субъекты, общественные организации и отдельных гражданосуществить разработку модельных законов субъектов Российской Федерации, регулирующих правовые отношения в области внутренней безопасностиразработать и утвердить Указом Президента Российской Федерации специальный документ «Стратегия обеспечения национальной безопасности Российской Федерации», включающего разделы «Обеспечение внешней безопасности» и «Обеспечение внутренней безопасности». Этот документ должен стать основным нормативным актом, обязательным для исполнения государственными органами и всем обществомв структуре глобальной антитеррористической коалиции сформировать собственный сектор, хотя бы в рамках организации Договора о коллективной безопасности (ОДКБ) и Шанхайской организации сотрудничества (ШОС), где доминировали бы не американские, а российские национальные интересы.
