Совершенствование системы финансового контроля местных бюджетов

Диссертационная работа посвящена исследованию проблем совершенствования государственного и муниципального финансового контроля в теоретическом и практическом аспектах.

Актуальность темы

исследования.

Проводимая с 2004 года реформа бюджетной системы в Российской Федерации существенно изменила принципы построения бюджетного процесса. Повысились самостоятельность и ответственность бюджетных учреждений всех уровней, внедрено среднесрочное планирование, приняты меры по повышению обоснованности планирования и эффективности расходования бюджетных средств, осуществлены конкретные шаги в направлении гармонизации коммерческого и бюджетного учета.

Однако часть задач реформирования бюджетной системы к настоящему времени остается не решенной. Не сформировано целостное правовое поле, не произведены необходимые институциональные изменения. Это в полной мере относится к вопросам организации системы государственного и муниципального финансового контроля. В отсутствие базового закона о финансовом контроле действующая редакция Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее — БК РФ) не дает полного ответа на вопросы, связанные с определением основных понятий, не позволяет четко разграничить компетенцию различных органов финансового контроля.

Вместе с тем насущная задача повышения эффективности использования бюджетных ресурсов требует создания системы финансового контроля, органично сочетающей внешний и внутренний финансовый контроль, использующей новейшие методические приемы и информационные технологии.

Проблемы совершенствования государственного и муниципального финансового контроля нашли свое отражение в Бюджетных посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2008 — 2010 годах», «О бюджетной политике в 2009 — 2011 годах»,.

О бюджетной политике в 2010 — 2012 годах"1. Отмечено, что устаревшие законодательные нормы, регламентирующие осуществление государственного и муниципального финансового контроля, ответственность за нарушение бюджетного законодательства, сдерживают переход к новой организации бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы. В качестве первоочередных задач также определены совершенствование структуры и механизмов государственного и муниципального финансового контроля, устранение параллелизма и дублирования в этой сфере. Важнейшими звеньями эффективной системы аудита результативности бюджетных расходов должны стать предварительный контроль, направленный на предотвращение финансовых нарушений и создающий основу для принятия конкретных управленческих решений, а также аудит эффективности расходования бюджетных средств, включающий в себя содержательный анализ достигнутых результатов.

Подчеркивается роль финансового контроля и в развитии межбюджетных отношений. В частности, указано на необходимость создания действенной системы контроля за соблюдением дотационными муниципальными образованиями введенных для них дополнительных требований и ограничений, а также проведения проверок годовых отчетов об исполнении соответствующих бюджетов. Принятие решения о делегировании государственных полномочий на нижестоящий уровень должно сопровождаться своевременным утверждением документов, регламентирующих порядок контроля за эффективностью использования выделяемых на эти цели субвенций.

В области местного самоуправления в качестве приоритетных названы вопросы повышения эффективности использования бюджетных средств и формирование заинтересованности органов местного самоуправления, в.

1 Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию от 09.03.2007 «О бюджетной политике в 2008 — 2010 годах"// «Финансовый вестник. Финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет». 2007. № 7. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию от 23.06.2008 «О бюджетной политике в 2009;2011 гoдax"//http://vww.kremlin.ru/acts/508.

Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию от 25.05.2009 «О бюджетной политике в 2010 — 2012 годах"// http://www.kremlin.ru/acts/4187. увеличении доходов местных бюджетов. Указано на необходимость оказания поддержки муниципальным образованиям в освоении ими базовых методов и процедур управления муниципальными финансами2.

Решение задач, поставленных Президентом Российской Федерации в Бюджетных посланиях, требует от органов государственного и муниципального финансового контроля перехода на новый качественный уровень развития.

За полтора десятилетия, прошедших с момента создания Счетной палаты Российской Федерации, региональных контрольно-счетных палат, накоплен значительный опыт, позволивший говорить о превращении вышеназванных органов в полноценный институт государственного аудита.

В международной практике термин государственный аудит традиционно используется для обозначения системы внешнего, независимого контроля, осуществляемого от имени общества специальным конституционным органом3. Это понятие в последнее время находит все более широкое употребление и в нашей стране. Под ним понимается деятельность контрольно-счетных (счетных) палат (далее — контрольно-счетные органы), входящих в систему органов внешнего государственного финансового контроля, созданных законодательными (представительными) органами для обеспечения контроля за формированием и исполнением бюджетов всех уровней Российской Федерации4.

Процесс создания органов муниципального финансового контроля сопряжен с объективными трудностями. На 1 января 2009 года они были созданы лишь в 3929 муниципальных образованиях, что составляет 16,3% от их общего числа.

2Далее по тексту слова «местный» и «муниципальный» и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в одном значении в отношении вопросов местного самоуправления, являясь родовым понятием для всех типов муниципальных образований. «Внутригородские муниципальные образования» -тип муниципальных образований, образуемых на территории городов федерального значения.

3 Степашин C.B. Государственный аудит и экономика будущего.- М.: Наука, 2008. 608 с.

4 В связи с тем, что государственный финансовый контроль включает в себя внешний и внутренний контроль, имеющие существенные различия с точки зрения рассматриваемых в диссертационном исследовании проблем, в дальнейшем для обозначения внешнего государственного финансового контроля в работе используется термин государственный аудит, который находит все более широкое употребление в научной литературе.

Вместе с тем существует ряд правовых оснований, когда контроль местных бюджетов должен осуществляться органами государственного финансового контроля субъекта Российской Федерации. Кроме того, законодательством предусмотрены случаи осуществления такого контроля на основе соглашений (передачи соответствующих полномочий).

Организация бюджетного процесса в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге имеет специфические особенности. Это касается в первую очередь вопросов формирования и исполнения бюджетов внутригородских муниципальных образований города Москвы (далееВМО). С учетом этих особенностей в городе Москве сформирована система финансового контроля бюджетов ВМО, важнейшим звеном которой является контроль, осуществляемый Контрольно-счетной палатой Москвы. Полученный опыт позволил сформулировать предложения по совершенствованию системы финансового контроля местных бюджетов.

Особое место в системе финансового контроля занимает предварительный контроль. С одной стороны, данная форма контроля начала активно развиваться в Российской Федерации лишь с начала 2000;х годов. В связи с этим правовые и методические основы предварительного контроля на сегодняшний день разработаны недостаточно. С другой стороны, именно предварительный контроль нацелен на наиболее эффективное использование государственных ресурсов еще на стадии формирования бюджетов, позволяет предотвращать потенциальные нарушения и недостатки на ранних стадиях бюджетного процесса.

Большая часть показателей, используемых при формировании местных бюджетов (прогноз социально-экономического развития, перспективный финансовый план, объем и структура доходов и расходов бюджетов), зависит от решений, принимаемых на субфедеральном и федеральном уровнях управления. В этой связи большое значение для обеспечения сбалансированности при их формировании приобретает предварительный контроль, осуществляемый контрольно-счетными органами субъектов.

Российской Федерации. Данный вид контроля является одним из ключевых элементов в системе государственного аудита местных бюджетов.

Еще одним основополагающим моментом данной системы является внешняя проверка годовых отчетов об исполнении бюджетов, при организации проведения которой органы местного самоуправления испытывают объективные трудности (проблемы кадрового и методического обеспечения).

Таким образом, создание системы финансового контроля местных бюджетов, включающей в себя как муниципальный, так и государственный финансовый контроль, разработка соответствующего методического, информационного обеспечения и стандартов финансового контроля местных бюджетов направлены на решение задачи повышения эффективности межбюджетных отношений и в целом бюджетного процесса в муниципальных образованиях. Это определяет актуальность темы исследования.

Разработанные автором предложения по построению системы финансового контроля местных бюджетов могут быть использованы в других субъектах Российской Федерации, что также обуславливает актуальность теоретической и методологической разработки темы диссертационного исследования, ее важное практическое значение.

Степень научной разработанности темы диссертационного исследования.

Проблемы государственного и муниципального финансового контроля нашли свое отражение в значительном числе научных исследований как отечественных, так и зарубежных ученых.

Прежде всего необходимо отметить фундаментальные работы С. В. Степашина в области исследования системы внешнего независимого контроля за деятельностью органов исполнительной власти по управлению национальными ресурсами5.

Большой вклад в развитие теории и практики государственного.

5 Степашин C.B. Конституционный аудит.- М.: Наука, 2006.-816 е.- Степашин C.B. Государственный аудит и экономика будущего.- М.: Наука, 2008. 608 с. финансового контроля внесли С. А. Агапцов, И. А. Белобжецкий, В.В.Бурцев8, Э.А.Вознесенский9, Ю.М.Воронин10, Е.Ю.Грачева11, Н.П.Ефимова12, В.А.Жуков13, Б.Г.Преображенский14, В.М.Родионова15,.

1/ | п.

П.В.Черноморд, С. О. Шохин и др. Труды этих ученых заложили основу для разработки современных теории и методологии государственного финансового контроля — государственного аудита, получившего развитие благодаря работам Т.В.Антиповой18, В.А.Двуреченских19, С.Н.Рябухина20,.

О1 00.

А.Н.Саунина, Н. С. Столярова. Вопросы информационного обеспечения государственного аудита системно рассмотрены в работах Е.И.Ивановой23.

Проблемы стандартизации финансового контроля, в том числе в контексте сближения технологий аудита и финансового контроля, рассмотрены в работах Е.М.Гутцайта24, Н.А.Ремизова25, Л.Н.Овсянникова26.

6 Агапцов С. А. Государственный финансовый контроль и бюджетная политика Российского государства. -М.: Издательский дом «Финансовый контроль», 2004. — 264 с.

7 Белобжецкий И. А. Финансовый контроль и новый хозяйственный механизм.- М.: Финансы и статистика, 1989.-255 с.

8 Бурцев В. В. Организация системы государственного финансового контроля в Российской Федерации. Теория и практика. — М.: ИД Дашков и К, 2005. — 496 с.

9 Вознесенский Э. А. Финансовый контроль в СССР. — М.: Юрид. лит., 1973. — 134 с.

10 Воронин Ю. М., Государственный финансовый контроль: вопросы теории и практики. — М.: Финансовый контроль. 2005. — 432 с. Грачева Е. Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. — М.: Юриспруденция, 2000. — 192 с.

12 Ефимова Н. П. Государственный финансовый контроль в реализации федеральных целевых социальных программ. — М.: Медицина, 2000. — 174 с.

1' Жуков В. А., Опенышев С. П. Государственный финансовый контроль. — Москва. 1999. — 383 с.

14 Преображенский Б. Г. Организация и совершенствование системы государственного финансового контроля: проблемы и приоритеты. — М., 2003. — 76 с.

15 Родионова В. М., Шлемников В. И. Финансовый контроль. Учебник. Москва. ИД ФБК-ПРЕСС. 2002. 320 с.

16 Черноморд П. В. Государственный финансовый контроль в процессе формирования и исполнения бюджета. — СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та экономики и финансов, 1997. — 122 с.

17 Шохин С. О. Проблемы и перспективы развития финансового контроля в Российской Федерации. — М.: Финансы и статистика, 1999. — 350 с.

18 Антипова Т. В. Аудит бюджетополучателей, — Новосибирск: САФБД, 2008. 316 с.

19 Двуреченских В. А. Национальный контроль. M.: Издательский дом «Финансовый контроль», 2008.-228 с.

20 Рябухин C.H. Аудит эффективности использования государственных ресурсов. — М.: Наука. 2004.-283 с.

21 Саунин A.H. Аудит эффективности использования государственных средств: Вопросы теории и практики. -М.: Высшая школа. 2005. 283 с.

22 Столяров Н. С. Финансовый контроль в системе стратегического управления социально-экономическим развитием России (теория и практика). — М.: Издательство РГСУ «Союз». 2006.-704 с.

3 Иванова Е. И. Информационные ресурсы государственного аудита (теория и практика).- М.:ИИЦ Статистика России, 2008.-351 с.

24 Гутцайт Е. М. Виды финансового контроля: сущность и общие черты//Аудиторские ведомости. — 2008. -№ 3. — с.3−13.

25 Ремизов H.A., Дубинина И. В. Аудит бюджетных средств: международный опыт и российские перспективы//Финансовые и бухгалтерские консультации. — 2006. — № I. [Консультант Плюс: Финансовые консультации: Приложение: Бухгалтерская пресса и книги].

26 Овсянников Л. Н. Государственный финансовый кокгродь: подходы к стандартизащ1и//Финансы.-2007.-№ 2 — с. 52−55.

Среди зарубежных исследований следует выделить работы Р. Адамса, Д. Ирвина28, Э. Аренса и Дж. Лоббека29 в области финансового контроля и аудита, Э. Майера30, Д. Хана31 — в области контроллинга.

Вопросы муниципальных финансов подробно рассмотрены в работах В.Г.Панскова32. В связи с тем, что развитие местного самоуправления в современной России пока имеет небольшую историю, проблемы контроля муниципальных финансов исследованы в меньшей степени. Актуальным проблемам становления муниципального финансового контроля посвящены работы И.Г.Дахова33, С.Н.Рябухина34, И.А.Дьяченко35. В частности, И. А. Дьяченко считает одной из приоритетных задач формирование единой системы внешнего финансового контроля бюджетов всех уровней. Различные аспекты муниципального финансового контроля рассмотрены в диссертационных исследованиях Е.В.Шулико36, В.В.Жадана37.

Вместе с тем большинство авторов рассматривают проблему контроля местных бюджетов исключительно в контексте развития органов муниципального финансового контроля. Неизученными остаются вопросы, связанные с определением роли и места, а также механизмов функционирования государственного аудита в системе финансового контроля местных бюджетов. Практически не исследовались возможности использования.

27 Адаме Р. Основы аудита/ Пер. с англ. Ариненко Ю. А. и др. — М.: АудитЮНИТИ, 1995. 398 с.

28 Ирвин Д. Финансовый контроль/ Пер. с англ. Щитинская И. М., Быков В. В. — М.: Финансы и статистика, 1998.-253 с.

29 Арене Э. А., Лоббек Дж.К. Аудит. — М.: — Финансы и статистика, 2003. — 560 с.

30 Майер Э. Контроллинг как система мышления и управления/ Пер. с нем. под ред. С. А. Николаевой. — М.: Финансы и статистика, 1993. -405 с.

31 Хан Д. Планирование и контроль: концепция контроллинга/ Пер. с нем. под ред. и с предисл. Турчака А. А. и др. — М.: Финансы и статистика, 1997. — 799 с.

32 Пансков В. Г. Финансовые основы местного самоуправления в Российской Федерации. — М.:МЦФЭР, 1998. -236 с.

33 Дахов И. Г. Союз муниципальных контрольно-счетных органов — важное звено местного самоуправления// Вестник АКСОР. 2007. № 4−2008. № 1.-е. 162−165.

34 Рябухин С. Н. Проблемы совершенствования муниципального финансового контроля в условиях проводимых реформ/ Проблемы деятельности муниципальных контрольно-счетных органов в условиях проводимых реформ: Материалы VI конференции Союза муниципальных контрольно-счетных органов России (город Тюмень, 5−7 июня 2007 г.). — с. 23−25.

35 Дьяченко И. А. Проблемы осуществления внешнего муниципального финансового контроля// Вестник АКСОР. 2009. — № 2. — с. 115−117.

36 Шулико Е. В. Муниципальный бюджетный контроль в Российской Федерации: На примере муниципального образования г. Новороссийска: диссертация. кандидата экономических наук: 08.00.10. -М., 2004.-198 с.

37 Жадан, В. В. Муниципальный финансовый контроль в системе бюджетных отношений: диссертация. кандидата экономических наук: 08.00.10. — Краснодар, 2005. — 180 с. государственного аудита в качестве инструмента совершенствования бюджетного процесса на уровне местного самоуправления. Относительно мало внимания уделяется и развитию методологии предварительного контроля, имеющего первостепенное значение для предотвращения финансовых нарушений.

В связи с вышесказанным научной задачей исследования являлось обоснование возможности создания эффективной системы финансового контроля местных бюджетов в субъекте Российской Федерации, сочетающей муниципальный и государственный финансовый контроль.

Цель диссертационной работы состоит в выработке предложений по совершенствованию системы финансового контроля местных бюджетов в субъекте Российской Федерации на основе изучения теоретического содержания государственного и муниципального финансового контроля и практического опыта контроля местных бюджетов на примере города Москвы. Достижение поставленной цели связано с решением следующих задач: -систематизировать виды финансового контроля местных бюджетов в зависимости от правовых оснований проведения, уровня и формы контроля. Раскрыть сущность государственного аудита местных бюджетов как неотъемлемого элемента системы финансового контроля местных бюджетов;

— на примере города Москвы проанализировать механизм функционирования государственного аудита в системе финансового контроля местных бюджетов;

— доказать целесообразность использования государственного аудита в качестве инструмента совершенствования бюджетного процесса на уровне местного самоуправления. На основе комплексного анализа результатов государственного аудита выявить системные недостатки и противоречия в вопросах организации бюджетного процесса во внутригородских муниципальных образованиях в городе Москве. Разработать направления совершенствования бюджетного процесса и финансового контроля для местного самоуправления в Москве и Российской Федерации;

— разработать методические подходы к проведению обязательных (типовых) контрольных мероприятий в рамках государственного аудита местных бюджетов.

Объектом исследования является система финансового контроля местных бюджетов города Москвы.

Предметом исследования являются межбюджетные отношения в городе Москве, механизмы формирования и контроля доходной и расходной частей местных бюджетов, а также методики и инструментарий финансового контроля местных бюджетов.

Теоретическую основу исследования составили классические и современные концепции и подходы, изложенные в трудах отечественных и зарубежных ученых в области теории и методологии государственного и муниципального финансового контроля, межбюджетных отношений, а также научные работы, посвященные вопросам развития местного самоуправления.

Информационно-эмпирической базой исследования являются нормативные правовые акты, результаты научных исследований, аналитические и методические материалы Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации, международных организаций ИНТОСАИ и ЕВРОРАИ, годовые отчеты Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, статистические данные, информация, опубликованная в научной литературе, периодических изданиях, сети Интернет, а также результаты обобщения и научной систематизации материалов, полученных непосредственно автором в процессе осуществления контрольной, экспертно-аналитической и методической деятельности в Контрольно-счетной палате Москвы в 2006 — 2010 годах.

Методологическая основа исследования. В процессе исследования использовались общенаучные методы и приемы: диалектический подход, формально-юридический, субъектно-объектный, историко-сравнительный методы, системный анализ, позволившие всесторонне изучить процессы формирования и развития системы финансового контроля местных бюджетов. Анализ и систематизация эмпирических данных осуществлялись с помощью статистических, графических и табличных методов.

Научной новизной исследования являются разработка системы финансового контроля местных бюджетов, сочетающей государственный и муниципальный финансовый контроль, научное обоснование государственного аудита как инструмента совершенствования бюджетного процесса на уровне местного самоуправления, а также развитие методологических подходов к проведению финансового контроля.

Наиболее важные результаты, определяющие научную новизну и выносимые на защиту:

1. Дано теоретико-методологическое обоснование системы финансового контроля местных бюджетов, включающей в качестве неотъемлемого элемента государственный аудит, в том числе: классифицированы виды финансового контроля бюджетов внутригородских муниципальных образований города Москвы в зависимости от его уровня и формысистематизированы правовые основания осуществления государственного аудита местных бюджетов контрольно-счетным органом субъекта Российской Федерации;

— раскрыта сущность государственного аудита местных бюджетов (определение дано на стр. 57 диссертации);

— выделены основные элементы системы государственного аудита местных бюджетов. В отличие от традиционной практики, ограничивающей участие контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации в финансовом контроле местных бюджетов стадией последующего контроля, обоснована необходимость осуществления контроля в течение всего цикла бюджетного процесса — формирования бюджета, его исполнения и отчетной стадии;

— доказана целесообразность предварительного контроля, как важнейшего элемента системы государственного аудита местных бюджетов и инструмента совершенствования бюджетного процесса на уровне местного самоуправления.

2. Определена структура механизмов функционирования государственного аудита в системе финансового контроля местных бюджетов на примере города Москвы. На основе комплексного анализа результатов государственного аудита выявлены противоречия в организации бюджетного процесса на уровне местного самоуправления. Среди них выделены проблемы организационного характера (чрезмерная централизация существующей бюджетной системы) и методологического подхода (комплекс недостатков действующего порядка формирования доходной и расходной части бюджетов внутригородских муниципальных образований).

3. Разработаны направления совершенствования бюджетного процесса на уровне местного самоуправления, включающие следующие элементы:

— уточненный порядок формирования и исполнения расходных обязательств внутригородских муниципальных образований (на примере города Москвы), ориентированный на использование механизма индексации нормативов по годам в увязке с планируемым индексом-дефлятором, а также прогнозом изменения численности населениямеханизмы стимулирования внутригородских муниципальных образований (на примере города Москвы), зависящие от величины их налогового потенциала, приемлемые для использования в других регионах при установлении дополнительных нормативов отчислений в бюджеты поселений от налога на доходы физических лиц в соответствии с ч. 4 ст. 137 БК РФ;

— комплекс мер по децентрализации системы управления в городе Москве, расширению перечня полномочий и источников доходов бюджетов, которые возможно передать на местный уровень, не нанося ущерба единству городского хозяйства.

4. Разработаны направления совершенствования финансового контроля местных бюджетов, включающие меры по усилению общественного контроля за использованием бюджетных средств, по внедрению системы стандартов контрольной деятельности.

5. Обоснованы методические подходы к проведению обязательных (типовых) контрольных мероприятий в рамках государственного аудита местных бюджетов:

— разработаны методические рекомендации по проведению проверок правомерности и эффективности использования бюджетных средств, предоставляемых муниципальным образованиям в виде субвенций на выполнение отдельных государственных полномочий (на примере города Москвы), отличающиеся стандартизацией всех контрольных процедур на основе разработанных рабочих документов (таблиц);

— обоснованы методические подходы к проведению внешней проверки годовых отчетов об исполнении местных бюджетов, отличающиеся конкретизацией определения предмета внешней проверки. Разработан оригинальный алгоритм проверки реестров проведенных платежей. Предложена система стандартов, направленная на совершенствование механизмов проведения внешней проверки.

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. Теоретическое обоснование понятия «государственный аудит местных бюджетов», который рассматривается как элемент системы финансового контроля местных бюджетов, позволяет согласовать различные подходы к проблеме развития государственного и муниципального финансового контроля и способствует более четкому определению задач и функций органов государственного и муниципального финансового контроля.

Практическая значимость исследования заключается в возможности использовать выводы и предложения в процессе работы по совершенствованию законодательства о государственном и муниципальном финансовом контроле, расширении методической базы государственного аудита, разработке мер по повышению эффективности финансового контроля за формированием и исполнением местных бюджетов. Предложения автора по совершенствованию бюджетного процесса и финансового контроля местных бюджетов, сформулированные для города Москвы, могут быть использованы в других субъектах Российской Федерации.

Апробация и внедрение результатов исследования. Основные идеи и выводы диссертационного исследования докладывались автором и обсуждались на международных, всероссийских и региональных научно-практических конференциях: «Бюджетно-финансовый контроль в России: проблемы и пути их решения», г. Анапа, 2000 г., «Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов России», Петрозаводск, 2006, 2007, 2008 и 2009 гг., «Финансовый контроль и новые информационные технологии», г. Суздаль, 2007 г., «Особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге», г. Москва, 2008 г., заседаниях Комиссии по государственному строительству и местному самоуправлению Московской городской Думы (2008 — 2010 гг.) и правительства Москвы (2009 г.).

Разработанные автором предложения и рекомендации по совершенствованию бюджетного процесса и финансового контроля в органах местного самоуправления использовались при подготовке организационных, методических документов Контрольно-счетной палаты Москвы, а, также проектов нормативных правовых актов города Москвы.

На основе сформулированных автором предложений осуществлена разработка методических документов по осуществлению контроля за правомерным и эффективным использованием средств местных бюджетов, а также стандартов проведения внешней проверки годовых отчетов об исполнении бюджетов внутригородских муниципальных образований города Москвы, используемых в практической деятельности Контрольно-счетной палаты Москвы, органов местного самоуправления города Москвы и рекомендованных научно-методическим советом Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации к использованию в других субъектах Российской Федерации.

Кроме того, апробация результатов научного исследования осуществлялась при чтении автором в 2008; - 2010 годах курса лекций в Российской академии, государственной службы по теме «Контроль местных бюджетов» для сотрудников контрольно-счетных органовкурсов лекций в Российской экономической академии им. Г. В. Плеханова и Московском городском университете управления для руководителей, главных бухгалтеров органов местного самоуправления Москвы по темам «Организация бюджетного процесса в городе Москве» и «Организация и проведение контроля местных бюджетов в городе Москве».

Публикации. По теме диссертации опубликовано 23 работы общим объемом 14,4 п.л., из них авторских — 12,8 п.л.

Структура и объем диссертации

обусловлены ее целью, задачами и логикой изложения материала. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих 10 параграфов, заключения, списка литературы, приложений. Иллюстративно-справочный материал включает 17 таблиц и 20 рисунков.

Основные выводы по итогам проведенной внешней проверки:

1. Большая часть нарушений носит системный характер и связана с недостаточной методологической подготовленностью структурных подразделений ВМО, исполняющих бюджет, низким качеством бюджетного учета, слабой организацией бюджетного процесса и системы внутреннего финансового контроля, а также использованием не соответствующего целям бюджетного учета и консолидации отчетности программного обеспечения.

2. Несмотря на вышеуказанные нарушения и недостатки, сделать вывод о недостоверности представленной для проведения внешней проверки бюджетной отчетности об исполнении бюджетов ВМО за 2008 год не представилось возможным, поскольку отчетность была принята соответствующими окружными финансово-казначейскими управлениями. Вместе с тем выявленные в ходе внешней проверки факты свидетельствуют о высокой вероятности недостоверности указанной бюджетной отчетности.

Основная причина — неспособность существующих бухгалтерских служб совмещать одновременно функции по ведению бухгалтерского учета и подготовке отчетности муниципалитета с функциями финансового органа. Это следствие как недостаточной квалификации, так и бессистемности в применяемых информационных технологиях. Применяемые бухгалтерские программы в большинстве случаев не позволяют консолидировать отчетность в автоматическом режиме. Ручной режим консолидации — намного более трудоемкий и сопряжен с арифметическими и методологическими ошибками.

По итогам внешней проверки автором предложено122 проанализировать эффективность административно-управленческих процессов, осуществляемых в органах местного самоуправления, а в последующем на основе анализаподготовить предложения по возможности и экономической целесообразности реализации вспомогательных и обеспечивающих административных процессов с применением аутсорсинга. В качестве направлений для аутсорсинга указаны финансовая работа (в. части функций финансового органа), правовое и информационное сопровождение (создание единой информационной системы учета исполнения местных бюджетов). Последнее позволит более тесно интегрировать местное самоуправление в общегородскую систему управления, повысить уровень координации органов местного самоуправления с государственными органами города Москвы, автоматизировать бухгалтерский учет и отчетность на основе внедрения, унифицированного программного продукта во всех ВМО, осуществлять непрерывный мониторинг исполнения местных бюджетов финансовыми и контролирующими органами.

Кроме того, необходим комплекс мер по оказанию методологической поддержки муниципалитетам с целью повышения качества бюджетного учета, обеспечения единства подходов к организации бюджетного процесса и исполнению бюджетов ВМО, созданию систем внутреннего контроля.

Предложения доложены автором на заседании Правительства Москвы 26 мая 2009 года (текст размещен на официальном сайте Контрольно-счетной палаты Москвы: ЬйрУЛухуху.куп.точ.гц/Гпп/тЬспМ/ inD0 62 009.html), предложение в части аутсорсинга вошло в текст постановления Правительства Москвы от 30 июня 2009 г. № 609-ПП «О взаимодействии органов исполнительной власти города Москвы и органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве по реализации переданных государственных полномочий города Москвы в работе с населением по месту жительства».

Сводная аналитическая таблица по результатам внешней проверки годовых отчетов об исполнении бюджетов ВМО за 2008 год, сформированная в разрезе административных округов города Москвы, приведена в приложении 4.

2.4. Разработка стандартов государственного аудита местных бюджетов.

О необходимости разработки единой системы стандартов финансового контроля говорится уже достаточно давно «». По мнению Е. М. Гутцайта, следует стремиться «к созданию солидной общей системы стандартов финансового контроля, каждый вид которого будет дополнен материалами, учитывающими видовую специфику — с последующим регулярным обновлением как общей системы, так и дополнительных материалов"124. При этом в качестве основы предлагается использовать Международные стандарты аудита (МСА)125 и базирующиеся на их основе национальные аудиторские стандарты, как наиболее разработанные.

В этом отношении интересна точка зрения по вопросу о субъектах аудита общественного сектора, высказываемая рядом исследователей.

Так, рассматривая международный опыт и российские перспективы развития внешнего аудита формирования и использования бюджетных средств,. Н. А. Ремизов и И. В. Дубинина указывают, что поскольку в функции контрольно-счетных органов в настоящее время не входит выражение профессионального мнения о финансовой отчетности, постольку отчеты государственных аудиторов неадекватны соответствующим заключениям коммерческих аудиторов126.

Исходя из этого, авторы обосновывают необходимость и возможность привлечения к внешнему аудиту бюджетов независимых коммерческих аудиторов, приводя в качестве аргументов лучшее, по сравнению с.

123 Воронин Ю. М., Мешалкина P.E. Стандартизация финансового контроля: Россия и мировой опыт.-Издательский дом «Финансовый контроль», 2003. 160 с.

124 Гутцайт Е. М. Виды финансового контроля: сущность и общие черты // Аудиторские ведомости, 2008, № 3. с.3−13.

125 Международные стандарты аудита и Кодекс этики профессиональных бухгалтеров (1999).- М.: МЦРСБУ, 2000. — 699 с.

126 Ремизов H.A., Дубинина И. В. Аудит бюджетных средств: международный опыт и российские перспективы//Финансовые и бухгалтерские консультации, — 2006. — № 1. [КонсультантПлюс: Финансовые консультации: Приложение: Бухгалтерская пресса и книги]. государственными аудиторами, понимание ими требований, предъявляемых к аудиторскому мнению о достоверности финансовой отчетностизнание и понимание международных стандартов финансовой отчетности и стандартов аудитаопыт аудита систем учета1 и контроля.

С таким выводом полностью согласиться нельзя. Естественно, система стандартов, действующая в Российской-Федерации в секторе коммерческого аудита, и по своему составу, и по статусу документов (обязательность применения для всех аудиторских организаций, индивидуальных аудиторов, саморегулируемых организаций аудиторов), на сегодняшний день является более полной и строгой, нежели аналогичная система в государственном аудите. Этосвязано в первую очередь с недостаточным: правовым регулированием — отсутствием федерального закона о государственном финансовом, контроле, устанавливающего единый' порядок разработки, утверждениями применения соответствующих стандартов.

Следует отметить, что стандарты коммерческого аудита у нас в стране традиционно развивались на базе МСА. В’соответствии с МСА 200 «Общие цели и задачи независимого аудитора и проведение аудиторской проверки в соответствии, с международными стандартами' аудита» МСА применяются к аудитам организаций публичного сектора. Спецификой таких проверок является возможность предъявления" более широкого спектра требований к проверяемым организациям. Сфера законодательного и нормативного регулирования дляорганизаций публичного сектора в соответствии с МСА может быть шире обычных рамок аудита финансовой отчетности. Такие случаи дополнительного рассмотрения содержатся в инструкциях по применению и.

107 других пояснительных материалах МСА ~ .

Однако в отличие от МСА принятые у нас в стране федеральные правила (стандарты) аудиторской деятельности не распространяют свое действие на бюджетную сферу.

Вместе с тем в Счетной палате Российской Федерации, части.

127 http://web.ifac.org/clarity-center/isa-2000. региональных контрольно-счетных органов разработана соответствующая методическая база и получен практический опыт, позволяющие перейти к разработке соответствующих стандартов аудита бюджетов. Эта работа получила дополнительный импульс в связи с изменениями, внесенными в БК РФ, в части составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности. С 1 января 2008;года обязательным элементом внешней проверки является проверка бюджетной отчетности всех главных администраторов бюджетных средств. Сроки внешней проверки ограниченыс момента сдачи годовой бюджетной отчетности (начало февраля) до 1 июня для бюджетов субъектов Российской Федерации и до 1 мая для местных бюджетов. С учетом количество объектов контроля особенностью внешней проверки является необходимость анализировать огромные массивы бухгалтерской и финансовой информации в относительно короткий период времени. Это потребовало от контрольно-счетных органов создания адекватных методик и стандартов для анализа и оценки бюджетной отчетности. При этом использовался опыт, накопленный в коммерческом аудите.

На начало 2009 года в Счетной палате Российской Федерации действовал 21 стандарт, 5 общих и 112 специализированных методических документов. Разработаны стандарты, регламентирующие базовые принципы и основные процедуры финансового контроля. Данные стандарты могут быть использованы в качестве основы при подготовке стандартов внешнего государственного финансового контроля на субфедеральном уровне. Определенные шаги в этом направлении делает Ассоциация контрольно-счетных органов Российской Федерации.

Не менее важным элементом системы стандартизации государственного финансового контроля являются внутренние стандарты контрольно-счетных органов, регламентирующие выполнение тех или иных контрольных процедур с учетом особенностей объектов контроля и возможностей (организационных,.

Отчет о работе Счетной палаты http://www.ach.gov.ru/doc/2009/report2008.pdf.

Российской Федерации в 2008 году// кадровых, методических) контрольно-счетных органов.

Массовый характер однотипных контрольных процедур, выполняемых в рамках внешних проверок годовых отчетов об исполнении бюджетов ВМО,^ а также их повторяемость, значительный^ объем эмпирических данных, накопленных Контрольно-счетной палатой Москвы за период с 2005 по 2009 год, предопределили в качестве первоочередной задачи разработку стандартов внешней проверки бюджетной отчетности ВМО, целевого и эффективного использования средств местных бюджетов и средств, передаваемых местным бюджетам из бюджета города Москвы. Кроме того, внешняяпроверка, осуществляемая на основании обращения представительного органа местного самоуправления в отличие от иных видов контроля, содержит признаки государственной услуги, что также предполагает соответствующую стандартизацию процедур проведения внешней проверки.

Длявыполнения этой работы был заключен государственный контракт с ЗАО «Международный консультативно-правовой центр по налогообложению». Автором осуществлялось руководство этой работой со стороны Контрольно-счетной палаты Москвы- (подготовка технического заданияприемка результатов работы). Цель разработки — установление унифицированных норм, правил и процедур для совершенствования механизма управления процессом проведения внешней проверки бюджетной отчетности ВМО и обеспечения качества, эффективности и объективности контрольной деятельности.

В ходе разработки были решены следующие задачи:

— проведены исследования и анализ существующей нормативной правовой базы, регламентирующей бюджетные процессы в ВМО;

— проведены исследования и анализ локальных нормативных правовых актов ВМО;

— проведены исследования в области стандартизации процедур и правил государственного финансового контроля в зарубежных странах, анализ нормативных и методических материалов по вопросам осуществления финансового контроля в Российской Федерации, городе Москве и ВМО;

— разработаны методы отбора элементов, подлежащих проверке, приемлемые для целей внешних проверок годовых отчетов об исполнении, бюджетов ВМО;

— разработаны стандарты внешней проверки исполнения бюджетов.

ВМО;

— в качестве приложения к стандартам разработан' соответствующий инструментарий, включающий методики и экспертно-аналитические процедуры проверки бюджетной отчетности, учитывающие специфику состава" участников бюджетного процесса в ВМО;

— проведена апробация методических рекомендаций и инструментария" внешней проверки в режимах камеральной и выездной проверки.

Осуществлена разработка следующих стандартов:

— «Основные принципы, правила и процедуры внешней проверки годовых отчетов об исполнении^ бюджетов внутригородских муниципальных образований города Москвы»;

— «Подготовка и планирование внешней проверки»;

— «Документирование контрольных мероприятий»;

— «Оценка риска»;

— «Определение уровня существенности»;

— «Определение объема выборки»;

— «Результат внешней проверки»;

— «Контроль качества"129.

Стандарты разработаны в соответствии с требованиями действующего законодательства Российской Федерации, с учетом положений международных стандартов государственного аудита, стандартов ИНТОСАИ. При разработке стандартов учитывалась специфика деятельности ВМО.

В качестве приложений к стандартам разработаны проекты.

129 В сокращенном виде Стандарты опубликованы в Информационном бюллетене Контрольно-счетной палаты Москвы. -2010. -№ 1(32). С.6−76. В полном объеме Стандарты размещены на официальном сайте Контрольно-счетной палаты Москвы по адресу, http•//www.ksp.mos.ru/frm/stndrts.htm. организационных и рабочих документов по подготовке, проведению, оформлению контрольных и аналитических процедур внешней проверки: а) опросный листб) программа проведения внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета ВМО города Москвыв) рабочий документ «Оценка риска" — г) рабочий документ «Расчет уровня существенности, допустимого уровня ошибки и минимальной величины поправки" — д) рабочий документ «Выборка».

Стандартизация контрольной деятельности создает необходимые предпосылки для более широкого применения информационных технологий в ходе проведения государственного аудита.

Большинство разработанных стандартов содержит в качестве приложений соответствующий инструментарий (рабочие таблицы, алгоритмы расчета), позволяющий автоматизировать процедуры проверки годовой бюджетной отчетности.

На этапе ввода в действие стандартов приоритетной задачей являлось обеспечение возможности задействовать существующие в Контрольно-счетной палате Москвы информационные системы и ресурсы, в первую очередьПрограммно-аппаратный комплекс анализа бюджетных показателей. Комплекс обеспечивает сбор информации о принятых бюджетах города Москвы и ВМО, о ходе исполнения бюджетов и другой информации от различных источников, а также производит первичную аналитическую обработку этой информации (рисунок 18).

Применение программно-аппаратного комплекса позволяет повысить качественный уровень и эффективность экспертно-аналитических и контрольных мероприятий за счет:

— сокращения количества запросов, направляемых в организации, подлежащие проверке;

— интеграции официальных данных по исполнению бюджета города.

Москвы и муниципальных образований в едином хранилище данныхсоздания необходимых условий для взаимодействия с информационными ресурсами различных ведомств города Москвы;

— обеспечения автоматизированной обработки больших массивов бюджетной отчетности в процессе внешней проверки годовых отчетов об исполнении бюджетов.

Рисунок 18. Результаты мониторинга бюджетных показателей В информационной базе Программно-аппаратного комплекса анализа бюджетных показателей представлены данные:

— законодательных документов по бюджетам города Москвы;

— ежемесячных отчетов об исполнении бюджета города Москвы;

— сводных бюджетных росписей;

— макроэкономических показателей;

— отчетов по налоговым поступлениям и задолженности;

— отчетов об исполнении бюджетов ВМО — а также аналитическая информация, включающая динамику исполнения доходной части бюджетов ВМО в разрезе налоговых доходов, субвенций и дотаций.

Эти данные поступают в Контрольно-счетную палату Москвы из официальных источников — Московской городской Думы, Департамента финансов города Москвы, Управления Федеральной налоговой службы по городу Москве, Московского городского комитета государственной статистики, муниципалитетов города.

В качестве примера реализованной процедуры автоматизированной обработки данных следует указать компьютерную модель, разработанную в целях обеспечения предварительного контроля формирования местных бюджетов (см. параграф 2.1). Данная модель позволяет анализировать одновременно большой массив данных, связанных с доходной частью местных бюджетов и факторами, влияющими на объем дотаций из городского бюджетачисленностью населения ВМО, прогнозом поступления НДФЛ в расчете на одного жителя ВМО, объемом утвержденных расходов в разрезе ВМО и т. д. На этой основе осуществляется поиск оптимальных значений параметров системы распределения финансовой помощи бюджетам ВМО. Алгоритм проведения анализа проиллюстрирован на примере анализа проекта бюджетов на 2009 — 2011 гг. в приложении 5.

В ходе внешней проверки годовых отчетов об исполнении бюджетов за 2009 год 125 ВМО была осуществлена практическая апробация стандартов. В ходе выездных проверок использовались выборочные методы проверки первичных документов. Стандартизация контрольных и аналитических процедур позволила сократить трудозатраты на проведение внешней проверки местных бюджетов в полтора раза по сравнению с аналогичной проверкой за 2008 год, а также максимально исключить влияние человеческого фактора при обработке и анализе данных, проведении арифметических расчетов.

Конечной целью Контрольно-счетной палаты Москвы является интеграция всех методических, информационных и программных ресурсов для повышения эффективности контрольной деятельности. В основу данной интеграции закладываются принципы минимизации ручного ввода и обработки информации, единства используемой критериальной базы и сопоставимости выходных форм.

Хотя стандарты разрабатывались прежде всего для обеспечения процесса проведения внешних проверок годовых отчетов об исполнении бюджетов ВМО, они могут служить основой для разработки соответствующих стандартов проведения внешней проверки годовых отчетов об исполнении бюджета города Москвы. Методические рекомендации и рабочие документы представляют собой практический инструментарий для проведения контрольных и аналитических процедур в ходе внешней проверки бюджетной отчетности и могут быть востребованы другими контрольно-счетными органами.

Глава 3. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА И ФИНАНСОВОГО.

КОНТРОЛЯ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ.

3.1. Территориальные аспекты совершенствования бюджетного процесса в городе Москве.

В своем развитии Москва достигла такой стадии, когда назрела необходимость пересмотра существующей системы территориального управления для более эффективного использования средств бюджета и реализации управленческих задач.

Одной из проблем, снижающих эффективность бюджетного процесса в городе Москве, является громоздкая, многоступенчатая структура управления. Данная проблема носит системный характер и в части территориального уровня управления обусловлена особенностями формирования административно-территориального устройства и организации местного самоуправления в городе Москве. Современная схема управления и особенности организации бюджетного процесса в городе Москве были нами охарактеризованы в параграфе 1.2 диссертации.

Проведенный анализ соотношения долей бюджетных расходов в разрезе городских отраслевых и территориальных органов исполнительной власти, а также органов местного самоуправления в системе управления Москвы свидетельствует о жесткой централизации системы управления (таблица 13).

В 2008 — 2010 годах на городские отраслевые органы приходится соответственно 91,1, 92,8 и 92,4% расходов бюджета города Москвы, на территориальные органы, — 8,9, 7,2 и 7,6% (доля расходов местных бюджетов по отношению к расходам бюджета города Москвы составила соответственно 0,3, 0,5 и 0,5%).