Содержание административно-правового регулирования экономических отношений в переходный период

АКТУАЛЬНОСТЬ ТЕМЫ

исследования определяется переходом России от стратегии преодоления кризиса к стратегии подъема, политике экономического роста и административной реформе, обусловивших стремительное развитие права и его отраслей. Подчеркивая необходимость наращивания управленческого потенциала государства с помощью административного права, надо учитывать потребности в новых подходах к содержанию административно-правового регулирования отношений в экономике, ставшей на рыночный фундамент. Тем более, что многие вопросы административно-правового регулирования в экономической сфере, оставаясь дискуссионными, не получили решения и поддержки.

В же время хозяйственная система Советского государства функционировала, используя главным образом, командно-административные методы управления, что вызывало негативную реакцию на ее деятельность. Последовавшая затем на основе Конституции Российской Федерации 1993 г. демократизация российского общества позволила выявить новое назначение государства в условиях свободы экономической деятельности и, соответственно, наиболее оптимальное содержание административно-правового регулирования с учетом новизны для России цивилизованных рыночных отношений. Содержание в этом случае означает внутреннюю основу, сущность правового регулирования экономических отношений, посредством которых поведение их участников приводится в соответствие с требованиями и дозволениями административного права.

Сохранение весьма значительной роли административно-правового регулирования в общем объеме правового регулирования объясняется относительно слабым развитием рыночных отношений особенно на начальном этапе преобразований и, соответственно, высоким уровнем потребности в государственном властном воздействии на экономические отношения.

За годы российских реформ накоплен значительный массив законодательства, обеспечивающего государственное воздействие на экономику переходного этапа. Состояние административно-правового регулирования является показателем того, как общество установило содержание, характер и пределы государственного управления в экономической, социальной и других сферах, приблизившись к созданию многоукладного социального хозяйства на основе рыночной экономики и политики экономического роста.

Исследование содержания административно-правового регулирования как средства перевода властных предписаний государства в деятельность хозяйствующих субъектов позволяет выявить новые тенденции в правовом строительстве, способные обеспечить выбор эффективных средств хозяйствования и совершенствования законодательства.

В диссертации основное внимание уделено анализу содержания и средств административно-правового регулирования, изменению их состава под влиянием государственной политики экономического роста.

Степень научной разработанности темы. Особенность исследуемого правового явления состоит в его многоплановости. Понятие «административно-правовое регулирование» относится к теории административного права, исследуется в теориях права и управления.

Литература

посвященная тем или иным сторонам властного воздействия государства на экономику, является достаточно обширной.

Наиболее важные для данного исследования определения и понятия содержатся в трудах преимущественно представителей отечественной правовой теории. В работах таких ученых как М. М. Агарков, Н. Г. Александров, С. С. Алексеев, С. Н. Братусь,.

A.B. Венедиктов, Д. М. Генкин, А. И. Елистратов, О. С. Иоффе, C.B. Кечекьян, Е. А. Флейшиц, P.O. Халфина, Д. Н. Хропанюк, М. Д. Шаргородский были почерпнуты значительные теоретико-правовые идеи для диссертации.

Проблемы государственного управления, в рамках которого осуществляется административно-правовое регулирование в сфере экономики, диссертант исследовал, опираясь на труды Г. В. Атаманчука, В. Г. Афанасьева, A.B. Васильева, Ю. М. Козлова, А. Е. Лунева, Г. Э Слезингера, Ю. А. Тихомирова.

К этому же направлению научной мысли имеют прямое отношение работы ученых в области административного права: С. А. Авакьяна, А. П. Алехина, Д. Н. Бахраха, И. Л. Бачило, В. Г. Вишнякова, Б. Н. Габричидзе, Р. В. Енгибаряна, Л. М. Колодкина,.

B.М. Манохина, А. Ф. Ноздрачева, Д. М. Овсянко, Г. И. Петрова, В. А. Прокошина, В. Д. Сорокина, B.C. Четверикова, Е. В. Шориной и других. Также ряд ценных идей был использован автором из трудов правоведов по хозяйственному праву — В. В. Лаптева, В. К. Мамутова, B.C. Мартемьянова и других.

Постановка вопроса о состоянии административно-правового регулирования в сфере экономики потребовала обращения к трудам таких ученых — экономистов как Л. И. Абалкин, А. Г. Аганбегян, Е. Ф. Борисов, Н. И. Базылев, A.A. Виссарионов, Е. Т. Гайдар, В. И. Кушлин, А. Д. Некипелов, Г. Х. Попов, В. К. Фальцман, Л. Г. Ходов, Ф. И. Шамхалов, Ю. В. Яковец.

Среди многочисленных работ зарубежных обществоведов в данной сфере весьма полезными стали труды Э. Аткинсона, Г. Брэбана, Л. Гайгера, П. Козловски, Р. Коуза, Д. Норта, В. Ойкена, А. Ослунда, В. Острома, Дж. Сакса, Дж. Стиглица, А. Файоля, Г. Черча и ряда других авторов.

Вместе с тем по многим аспектам административно-правового регулирования отношений в экономике, его содержания, подзаконное&tradeи функциональности существуют пробелы, споры и дискуссии концептуального характера, которые негативно воспроизводятся в политике, в нормативных актах и общественном сознании. Имеющие место неясности, в особенности теоретико-методологического характера, в определенной мере призвана восполнить настоящая диссертация.

Цель, гипотеза и задачи исследования. Главная цель состоит в том, чтобы с учетом накопленного опыта и состояния правовой науки, обобщить представления об административно-правовом регулировании отношений в сфере экономики современной России и определить содержание составляющих его элементов.

Гипотеза исследования: предполагается, что попытка дать освещение традиционных и ряда новых государственно-управленческих отношений в сфере рыночной экономики позволит достовернее оценивать перспективы демократического правового государства в условиях формирования гражданского общества и предлагать механизмы решения административно-правовых проблем реализации государственной политики экономического роста.

Для достижения поставленной цели и выдвинутой гипотезы решаются следующие задачи: проанализировать научные представления об административно-правовом регулировании экономических отношений в отечественной юридической науке и на этой основе выявить тенденции, пределы административно-правового воздействия государства на отношения в экономике переходного этапарассмотреть особенности развития правового статуса участников административных правоотношений в рыночной экономике и предложить основные пути изменения в социально-экономическом содержании российского законодательства, регулирующего экономические отношения.

Объектом исследования избраны административно-правовые отношения, возникающие в процессе регулирования экономики современной России.

Предмет исследования — содержание административно-правового регулирования отношений в сфере экономики, его субъекты, функции, методы реализации государственной политики экономического роста.

Теоретическую и методологическую базу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых и практиков в различных областях права, экономики, политики и государственного управления. Взгляды автора сформировались в результате изучения и использования литературы, нормативных актов, аналитических записок и публикаций по вопросам правового регулирования в сфере экономики. В соответствие с мировоззренческой и методологической позицией, принятой диссертантом, административно-правовое регулирование экономических отношений исследуется как междисциплинарная проблема. Она изучалась на основе конституционного, административного и муниципального права, с использованием достижений теории права, государства, экономики, управления. Это вызвало необходимость использования различных методов исследования, в числе которых системный, сравнительноправовой, структурно-функциональный, а также метод моделирования.

Проведенное исследование имеет поисковый, постановочный характер, авторские подходы и решения ни в коей мере не претендуют на законченность и непогрешимость, предполагают дальнейшую разработку и критический анализ.

Нормативно-источниковая и эмпирическая база диссертации состоит из конституционного, административного и других отраслей законодательства, актов органов государственной власти и документов текущих архивов органов управления Российской Федерации и ее субъектов. В исследовании находят отражение акты Советского государства в сравнительно-правовых целях. Эмпирическая база, используемая в работе, отражает рыночные условия хозяйствования, а также опыт, изученный автором в федеральных и региональных органах государственной власти.

Результаты и научная новизна исследования заключаются в постановке и теоретическом осмыслении становления влиятельных административно-правовых институтов гражданского общества, государственной политики экономического роста и административной реформы, обновивших и усиливших взаимозависимости государственного регулирования, эффективности власти и подъема экономики.

В диссертации обоснованы и выносятся на защиту следующие новые или содержащие элементы новизны положения и выводы: сформулирована и исследована проблема соотношения между традиционными административно-правовыми институтами и рыночными нововведениями на этапе экономической и политической модернизациис этой целью раскрыто действие принципа эволюционизма в административно-правовом регулированииобоснована первичность экономических функций государства для государственно-управленческого воздействия на хозяйственную систему, показана мера сочетания административно-правового регулирования и свободы экономической деятельностиконкретизированы особенности использования методологии юридической науки в ходе исследования административно-правового регулирования экономических процессов, в частности новых деталей в сравнении с имеющимися в литературе определениями таких явлений, как «государственное управление», и «государственное регулирование», «экономическая политика государства» и «государственная политика экономического роста» — рассмотрено под углом требований административной реформы законодательное обеспечение содержания правового регулирования экономических отношений и сформулировано положение о вторичности компетенции федеральных министерств, служб (управлений), органов контроля и надзора по отношению к компетенции Правительства Российской Федерацииакцентировано внимание на выводе о том, что развитие норм административного права в сфере экономики происходит неравномернов частности, сохраняются отдельные несвойственные для рынка явления государственного вмешательства в рыночную экономику.

Научная новизна также состоит в обосновании организационно-управленческой модели административно-правового регулирования экономических отношений. Тем самым предпринята попытка увязать правовое регулирование, функции и структуру государственного управления, систему реализации политики экономического роста в определенную целостность, необходимую для рационального формирования рыночной экономики. В этих целях: показано, что предпринимательская деятельность является устойчивым объектом регулирования не только гражданского права, но и административного права, ибо в ней сосредоточены отношения по реализации как частных, так и публичных интересовкатегория свободы предпринимательской деятельности, являющаяся в гражданском праве элементом правового статуса субъекта правоотношения, применительно к публичному праву является субъективным правом в отношениях между государством и предпринимателями (коммерческими организациями) — подчеркнуто, что в ходе рыночных преобразований и сужении сферы применения административных методов изменяется и их структура, обусловленная переходом к гибким, экономически обоснованным методам регулирующего воздействиясделан вывод о необходимости кодификации законодательства, обеспечивающего административно-правовое влияние на рыночную экономикувнесено предложение о принятии правового акта, определяющего единые правила регулирования государственного сектора экономики. В связи с этим разработан для практического использования проект Федерального Закона «О порядке управления объектами собственности Российской Федерации», а также рекомендовано определить в законодательстве экономические основания государственного воздействия на ценообразование в целях недопущения произвола со стороны органов исполнительной власти как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Обоснованы предложения о недопустимости административно-командного вмешательства в гражданско-правовые проблемы неплатежей, игнорирующего их природу, и о целесообразности установления единых принципов лицензирования различных видов хозяйственной деятельности.

Апробация результатов исследования. Выводы автора позволяют уточнить и дополнить ряд теоретико-методологических положений и концепций системы права, в том числе конституционного и административного права, а также совершенствования государственного управления и законодательства.

Авторское видение проблем административно-правового регулирования нашло отражение в ряде законов и других нормативных актов Алтайского края, а также в проектах федеральных законов, принятие которых, по мнению автора, улучшило бы существующую систему регулирования отношений в экономике Российской Федерации.

Выносимые на защиту положения, выводы и рекомендации могут представлять практический интерес для депутатов, государственных служащих, научных работников и преподавателей, занимающихся вопросами правового регулирования экономических отношений.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Установление в российской экономике рыночных начал знаменует новый этап в развитии теории и практики административно-правового регулирования экономических отношений. Применительно к теории государственного управления это означает и широкое использование не только юридических институтов, но и знаний, полученных другими отраслями науки. Подобное видение, с одной стороны, позволяет раскрыть естественные истоки и свойства управленческо-правовых явлений и тем самым разрешить проблемы так называемого пограничного характера, с другой стороны, появляется возможность избежать узкого эмпиризма в исследовании и, таким образом, конструировать социальные модели и прогнозировать развитие реальных отношений в обществе.

Сфера распространения властеотношений в экономике, то есть административных правоотношений в рыночных условиях, значительно ограничена по сравнению с периодом централизованной экономики. Это проявляется как в отмене прямых организационных связей между государством и предприятиями, так и в использовании преимущественно административно-правовых средств косвенного характера на поведение экономических субъектов. Современное государство не вмешивается в деятельность предприятий, а воздействует на их поведение такими средствами как налоги, таможенные пошлины и т. д.

Даже в тех случаях, когда определяются жесткие рамки дозволенного, за управляемыми субъектами, как правило, сохраняется известная степень выбора. Особо следует подчеркнуть то обстоятельство, что с увеличением разнообразия экономических отношений, увеличился и спектр применяемых к их регулированию средств административно-правового воздействия, особенно в государственном секторе экономики.

Вместе с тем, имеет место также практика административно-правового воздействия в противоречие с процессом формирования рыночной экономики. Главным образом, это проявляется в распределении государственных средств, предоставлении необоснованных льгот одним субъектам и излишнее вмешательство в деятельность других хозяйствующих субъектов. Устранение подобных противоречий возможно только на основе совершенствования управленческих правоотношений, установления рациональной степени соответствия правовых средств потребностям экономического развития общества.

В связи с этим, для нужд совершенствования административно-правового регулирования экономических отношений необходимо четкое определение функций государственного управления на этапе перехода к политике экономического роста. Административно-правовое регулирование и контроль признаются основными формами воздействия государства на процессы реализации этой политики. Необходимы меры как законодательного, так и организационного характера по формированию институтов гражданского общества.

Практика развития рыночных отношений убеждает, что на тех направлениях, где общественное воздействие ослабевают, нередко принимаются решения, удобные структурам государственного аппарата, но не гражданскому обществу в целом. И наоборот, мощные общественные движения и кампании заставляли пересматривать уже принятые решения. В этом смысле формирование системы административно-правового регулирования немыслимо без обратной связи от управляемых элементов — гражданского контроля и укрепления доверия между властью и субъектами экономического процесса.

С учетом актуальных вопросов административно-правового обеспечения государственной политики экономического роста необходимо выделить два крупных блока направлений государственной деятельности в административно-правовой сфере. От их реализации зависит не только эффективное функционирование народного хозяйства на рыночных основах, но и обеспечение социальной стабильности в стране.

Первое направление административно-правового регулирования связано с деятельностью участников хозяйственной деятельности. В данном случае особенно необходимо:

— учитывать полномасштабность действия принципов экономической свободы и равноправия субъектов экономических отношений в целях повышения их экономической активностиразвивать рыночную мотивацию в поведении хозяйствующих субъектов и предотвращать попытки теневых структур перераспределять в свою лользу средства государства;

— создавать такую систему развития предпринимательской деятельности, при которой будут защищены интересы не отдельных хозяйствующих групп или контролирующих органов государства, а интересы всего общества;

— обеспечить стабильность правового регулирования и прозрачность в части развития единых принципов регулирования.

В соответствие с перечисленными направлениями административно-правовое регулирование, в целях продолжения политики либерализации и макроэкономической стабилизации, должно ограничиваться такими сферами как рынок труда и капиталов, деятельность естественных монополистов, развитие конкурентных начал, выравнивание экономических условий регионов.

Второе направление обусловлено необходимостью проведения административной реформы в целях повышения эффективности регулирующего воздействия. При этом ее достижение возможно посредством следующих мер:

— четкого разграничения полномочий органов государства на основе собственной компетенции на всех уровнях управления;

— информационной открытости системы государственного управления, особенно по вопросам перспектив административно-правового регулированиявключения механизмов обратного воздействия управляемой системы на работу органов государственного управления в средствах административно-правового регулирования.

В последнем случае несовершенство нормативного обеспечения компенсируется в таких формах сотрудничества государства и хозяйственных структур, как лоббирование законопроектов, кадровые назначения, создание политических партий. Однако общедоступность данного рода обратной связи вызывает сомнения, а обладать возможностью защиты своих интересов и в административных правоотношениях должны все субъекты экономической деятельности. В связи с этим требуется расширение прав субъектов хозяйственной деятельности в вопросах ценообразования, лицензирования, а также управления собственными финансами.

Рассмотрение содержания административно-правового регулирования экономических отношений убеждает в значительных возможностях совершенствования законодательства, регламентирующего государственное властное воздействие на экономику. В частности принятие соответствующего Кодекса позволило бы определять не только общие принципы государственной политики экономического роста, но и пределы государственного вмешательства, предотвращения противоречий, возникающих между нормативными актами отраслей публичного права. Представляется, что успешное государственное регулирование экономики на основе такого Кодекса возможно потому, что публичному праву, также как и частному, свойственны специфические внутренние закономерности, вытекающие из закономерностей общественной ¦"•тпии.