Уложенная комиссия. 
Народные движения. 
Внешняя политика Екатерины II

Одной из важнейших задач, стоявшей перед кабинетом Екатерины, была работа по упорядочиванию старых законов и созданию новых. В 1767 году в Москве собралась Комиссия по составлению кодекса вместо «Соборного уложения» царя Алексея Михайловича 1649 года. Созыв комиссии виделся Екатерине чем-то вроде Земского собора, а сами соборы, по ее мысли, были прерванной традицией сословного представительства в России. Кодекс должен был стать своего рода «общественным договором» между различными слоями населения.

В работе комиссии приняли участие 573 депутата: 28 — от учреждений, 161 — от дворянства, 208 — от горожан и 167 от остальных сословий. Они доставили 1465 «наказов» с мест. Представители духовенства и крепостные крестьяне не получили прав представительства. Первые должны были, по мысли Екатерины, находиться вне политики; интересы вторых, как считалось, представляли владельцы.

Позднее в заметке, не предназначенной для посторонних глаз, Екатерина, обрушиваясь на крепостное право, вспоминала: «Когда в комиссии для составления нового уложения стали обсуждать некоторые вопросы, относящиеся к этому предмету, и когда невежественные дворяне, число которых было неизмеримо больше, чем я могла когда-либо предполагать… стали догадываться, что эти вопросы могут привести к некоторому улучшению в настоящем положении земледельцев, разве мы не видели, как граф Александр Сергеевич Строганов, человек самый мягкий и в сущности самый гуманный… с негодованием и страстью защищал дело рабства». Сочинения императрицы Екатерины II. СПб., 1901. Т. XII. С. 169.

Неудивительно поэтому, что «Наказ» императрицы был роздан депутатам для чтения, но не оглашен с трибуны публично. Каждому следовало ознакомиться с брошюрой в уединении, не испытывая давления «безрассудного общества». Предварительно из текста императрица, по совету Н. И. Панина и Г. Г. Орлова, вымарала значительную часть. Черкасов П. П. Двуглавый орел и королевские лилии. С. 271. Мало того, что в «Наказе» встречались понятия, большинству собравшихся просто незнакомые, — естественные права человека, равенство перед законом, веротерпимость, презумпция невиновности. Каменский А. Б. «Под сению Екатерины…». С. 178. Сам дух этого документа противоречил всему строю старого законодательства.

Императрица работала над «Наказом» с большим увлечением и называла свое состояние «законобесием». Бывали дни, когда она просиживала за редактированием текста по 15 часов. В результате документ был скомпилирован из произведений французских энциклопедистов и обосновывал принципы просвещенного абсолютизма.

Уложенная комиссия заседала больше года, и порой прения в ней были очень яростными. Обсуждался огромный круг вопросов: от борьбы с эпидемиями до изъятия права наказания еретиков из юрисдикции Церкви. Остро обозначались и социальные противоречия: например, однодворцы заявляли о своих правах войти в состав дворянского сословия; депутаты-казаки жаловались на злоупотребления правительственных чиновников и неясность своего правового статуса. Выдвигались предложения перевести всех крепостных крестьян в особую группу государственных, а из получаемых с них в виде оброка денег платить помещикам «жалование». Последняя идея очень напоминала то, что произошло с монастырскими крестьянами в результате секуляризации, и поэтому вызывала серьезные опасения. Именно при ее обсуждении граф А. С. Строганов «с негодованием и страстью защищал дело рабства».

Чем больше заседала комиссия, тем яснее становилось, что никакого «общественного договора» она выработать не может, — слишком разные стремления были у различных категорий населения. Порой правительство являлось единственной силой, которая удерживала сословия от драки. В одном представители всех слоев были едины: и купцы, и казаки, и промышленники, и инородцы требовали права владеть землей с населявшими ее людьми. В то время как Екатерина стремилась к сокращению числа несвободных жителей страны, общество жаждало обратного и не стеснялось высказывать претензии подобного рода.

18 декабря 1768 года Екатерина подписала указ о прекращении пленарных заседаний. Однако, императрица не была довольна результатами столь представительного собрания и даже высмеяла их на страницах «Всякой всячины» Русский сатирический журнал, выходивший во второй половине XVIII века, в период правления Екатерины II., поместив там сказку про кафтан.