Анализ подходов к разработке нормативов градостроительного проектирования в российских городах

Характеристика различных подходов к разработке нормативов градостроительного проектирования в российских городах

Анализ подходов к разработке нормативов градостроительного проектирования в российских городах, проведенный в отношении 13 местных нормативов градостроительного проектирования, позволил выделить несколько критериев для дифференциации городов в зависимости от учета рассмотренных в предыдущей главе особенностей местных нормативов градостроительного проектирования и закрепления их органами местного самоуправления в соответствующих документах.

• 1. В зависимости от наличия положений об обязательности местных нормативов градостроительного проектирования для всех без исключения субъектов градостроительной деятельности можно выделить:
  • — города, содержащие положения об обязательности местных нормативов градостроительного проектирования для всех субъектов градостроительной деятельности;
  • — города, местные нормативы градостроительного проектирования которых не содержат положений об обязательности их исполнения всеми субъектами градостроительной деятельности (табл.4).

Подавляющее большинство принятых в российских городах нормативов градостроительного проектирования содержат формулировки об обязательности выполнения таких нормативов всеми субъектами градостроительной деятельности.

Это приводит к возникновению внутреннего противоречия, так как наряду с обязательностью, данные нормативы содержат противоречащие ей иные формулировки, например, такие как: «целесообразно размещать», «рекомендуется принимать», «могут выделяться» и др. Таким образом в рассматриваемые документы непреднамеренно закладывается возможность невыполнения нормативов, что подтверждает их рекомендательный характер.

Таблица 4.

Дифференциации городов по первому критерию сравнения.

Так, например, в местных нормативах градостроительного проектировании г. Мурманск, утвержденных Решением Совета депутатов города Мурманска от 03.12.2012 № 55−750, закреплено положение, согласно которому местные нормативы распространяются на проектирование новых и реконструкцию застроенных территорий.

При этом они «являются обязательными для применения всеми участниками градостроительной деятельности на территории муниципального образования город Мурманск независимо от ведомственной подчиненности и форм собственности: для государственных органов и органов местного самоуправления, юридических и физических лиц». Решение Совета депутатов города Мурманска от 03.12.2012 № 55−750.

В то же время указанный документ содержит положения, такие как, например, «Расчетный показатель жилищной обеспеченности рекомендуется принимать не менее 28 кв. м общей площади на человека на 2025 год, не менее 30 кв. м общей площади — на 2032 год.» или «Рекомендуемые удельные показатели нормируемых элементов территории микрорайона (квартала) на 1000 чел. приведены в таблице» Решение Совета депутатов города Мурманска от 03.12.2012 № 55−750, что наглядным образом демонстрирует противоречивость с положением об обязательности.

Обратную ситуацию иллюстрирует пример местных нормативов г. Хабаровска. Согласно п. 3 местных нормативов градостроительного проектирования городского округа «Город Хабаровск», утвержденных Постановлением Администрации города Хабаровска от 31 марта 2011 г. № 875, обязательность указанных документов закрепляется за четырьмя субъектами градостроительной деятельности:

«- органами местного самоуправления городского округа «Город Хабаровск» при осуществлении полномочий в области градостроительной деятельности по подготовке и утверждению:

• а) генерального плана города, изменений в генеральный план;
• б) плана реализации генерального плана;
• в) документации по планировке территории, изменений в указанную документацию;
• г) условий аукционов на право заключения договоров аренды земельных участков для комплексного освоения в целях жилищного строительства (в пределах своей компетенции);
• д) условий аукционов на право заключить договор о развитии застроенной территории.
• — органами государственной власти при осуществлении полномочий в области градостроительной деятельности:
  • а) в случае совместной (с органами местного самоуправления) подготовки проектов документов территориального планирования;
  • б) при подготовке условий аукционов на право заключения договоров аренды земельных участков для комплексного освоения в целях жилищного строительства.
• — победителями аукционов:
  • а) на право заключения договоров аренды земельных участков для комплексного освоения в целях жилищного строительства (в случае наличия соответствующих требований в условиях аукциона);
  • б) на право заключить договор о развитии застроенной территории (в случае наличия соответствующих требований в условиях аукциона и договорах о развитии застроенных территорий).
• — разработчиками проектов генерального плана города, изменений в генеральный план, документации по планировке территории, изменений в указанную документацию.". Постановление Администрации города Хабаровска от 31 марта 2011 г. № 875 «Об утверждении местных нормативов градостроительного проектирования городского округа «Город Хабаровск»

Таким образом, обязательность применения местных нормативов для отдельных субъектов возникает только при определенных обстоятельствах.

Включение положения об обязательности применения местных нормативов градостроительного проектирования всеми субъектами градостроительной деятельности наряду с тем, что на практике указанные нормативы учитываются в деятельности далеко не всеми субъектами, приводит к существованию правового документа, исполнение которого игнорируется, что в свою очередь дискредитирует систему градорегулирования.

Также сочетание в рассматриваемых документах положений об обязательности применения и положений, носящих рекомендательный характер, приводит к еще большему запутыванию субъектов градостроительной деятельности.

• 2. В зависимости от наличия схемы дифференциации территорий (городских сред) и дифференцированных нормативов для таких территорий можно выделить:
  • — города, содержащие схемы дифференциации территорий (городских сред);
  • — города, местные нормативы градостроительного проектирования которых не содержат схем дифференциации территорий (табл.5).

Таблица 5.

Дифференциация городов по второму критерию сравнения.

Так, в границах городского округа «Город Хабаровск» установлено 7 видов территорий нормирования, определенных с учетом территориальных зон, градостроительный регламент которых содержит жилье. Ниже представлены примеры такой дифференциации — фрагменты некоторых таблиц из местных нормативов градостроительного проектирования г. Хабаровск.

Таблица 6.

Фрагмент таблицы «Значения минимальных расчетных показателей в отношении структурной организации и плотности территорий нормирования» местных нормативов градостроительного проектирования.

г. Хабаровск.

Таблица 7.

Фрагмент таблицы «Значения минимальных расчетных показателей в границах территорий нормирования в отношении сети общеобразовательных учреждений» местных нормативов градостроительного проектирования г. Хабаровск.

Схема расположения территорий нормирования, включенная в состав правового акта о местных нормативах градостроительного проектирования в г. Хабаровск приведена в приложении № 1.

Что касается г. Пермь, то границы «стандартных территорий нормирования» в данном городе фактически являются границами соответствующих функциональных зон жилого назначения, которые утверждены в составе генерального плана.

Ниже представлены фрагменты таблиц генерального плана г. Пермь и фрагменты таблиц местных нормативов градостроительного проектирования г. Пермь, иллюстрирующие дифференцированность показателей в соответствии с различными видами «стандартных территорий нормирования».

Таблица 8.

Фрагмент таблицы Генерального плана г. Пермь.

Таблица 9.

Таблица из местных нормативов градостроительного проектирования г. Пермь.

Схема расположения стандартных территорий нормирования, утвержденная в составе карты функционального зонирования генерального плана г. Пермь, приведена в приложении № 2.

Можно отметить, что в местных нормативах градостроительного проектирования г. Мурманск присутствует положение о разделении города на три планировочных района: Северный, Центральный и Южный. Однако, оно не нашло развития и не отразилось в виде дифференциации показателей нормирования для соответствующих территорий.

Отсутствие схемы дифференциации территории города является следствием безразличного подхода органов местного самоуправления к разработке местных нормативов градостроительного проектирования. Игнорирование индивидуальных особенностей каждого отдельно взятого города и его отдельных территорий не позволяет говорить об обеспечении благоприятных условий жизнедеятельности жителей этих районов, так как принятие общих нормативов на всю территорию города не учитывает специфики, состояния развития и проблемных мест отдельных территорий. Таким образом, цель принятия местных нормативов градостроительного проектирования не будет достигнута.

• 3. В зависимости от пересечения местных нормативов градостроительного проектирования и технических регламентов безопасности можно выделить:
  • — города, местные нормативы градостроительного проектирования которых имеют пересечения с техническими регламентами безопасности;

— города, в которых технические регламенты безопасности не пересекаются с местными нормативами градостроительного проектирования (табл.10).

Таблица 10.

Дифференциация городов по третьему критерию сравнения.

Как показал анализ местных нормативов градостроительного проектирования городов, приведенных в табл. 10, проблема включения положений, регулируемых техническими регламентами, является очень острой.

Так, местные нормативы градостроительного проектирования г. Мурманск в том числе содержат положения о нормативных требованиях в сфере защиты от электромагнитных полей, излучений и облучений Решение Совета депутатов го-рода Мурманска от 3 декабря 2012 г. № 55−750 «Об утвер-ждении мест-ных нормативов градостроитель-ного проектиро-вания муници-пального образо-вания го-род Мурманск», п. 4.9.16 и положения о нормативах в сфере радиационной безопасности Там же, п. 4.9.19, что напрямую является сферой регулирования технических регламентов. Также местные нормативы градостроительного проектирования г. Мурманск содержат требования к почвам по эпидемиологическим и химическим показателям Решение Совета депутатов го-рода Мурманска от 3 декабря 2012 г. № 55−750 «Об утвер-ждении мест-ных нормативов градостроитель-ного проектиро-вания муници-пального образо-вания го-род Мурманск», п. 4.9.10, требования к качеству воды водных объектов, используемых для хозяйственно-питьевого водоснабжения, рекреационного водопользования Там же, п. 4.9.4, что также никак не должно входить в состав местных нормативов градостроительного проектирования.

Местные нормативы градостроительного проектирования г. Пермь содержат расчетные показатели в отношении объектов, связанных с решением вопросов местного значения на территории г. Пермь; они устанавливаются и применяются в отношении объектов инфраструктуры социального обслуживания, инфраструктуры обращения с твердыми бытовыми отходами, транспортной инфраструктуры, рекреационной инфраструктуры. Постановление Администрации г. Перми от 26.12.2012 № 104-П При этом пересечения с техническими регламентами безопасности отсутствуют.

Как уже было отмечено выше, технические регламенты и нормативы градостроительного проектирования имеют различный правовой статус, и, соответственно, их положения не могут содержаться в одном документе. Тем более не целесообразно включение требований технических регламентов в состав местных нормативов градостроительного проектирования при уже существующих соответствующих нормативно-правовых актах. Такое смешение является неправомерным в силу причин юридических, и является не безобидным для развития города: оно фактически блокирует процесс становления новых технологий градостроительного проектирования, ориентированных на артикуляцию различных параметрических компонентов и правовых институтов градостроительного проектирования при их взаимной координации в процессе реального градоуправления.

• 4. В зависимости от определения сферы бюджетной ответственности муниципалитета можно выделить:
  • — города, в местных нормативах градостроительного проектирования которых присутствуют положения о нормировании даже тех объектов, в отношении которых отсутствуют бюджетные полномочия;
  • — города, в местных нормативах градостроительного проектирования которых объекты инфраструктуры, не входящие в сферу бюджетной ответственности муниципалитета не нормируются (табл. 11).

Таблица 11.

Дифференциация городов по четвертому критерию сравнения.

Как показывает проведенный анализ, большинство городов идут по пути принятия на себя дополнительных бюджетных обязательств, что входит в противоречие с их финансовой обеспеченностью.

Так, например, Решением Хабаровской городской Думы от 14.12.2010 № 312 «О бюджете городского округа „город Хабаровск“ на 2011 г.» был утвержден прогнозируемый дефицит бюджета города в размере более 760 млн руб. В 2012 г. данный показатель составил 627 млн руб. Решение Хабаровской городской Думы от 27.12.2011 № 528 «О бюджете городского округа „город Хабаровск“ на 2012 г.».

Аналогичная картина наблюдается в г. Липецк: Липецкий городской Совет депутатов от 11.12.2012 № 564 своим решением утвердил бюджет г. Липецка на 2012 год и на плановый период 2014 и 2015 годов, в соответствии с которым дефицит бюджета города Липецка в 2013 г. составит более 580 млн руб. Решение сессии Липецкого городского Совета депутатов от 11.12.2012 № 561 «О бюджете г. Липецка на 2013 г. и на плановый период 2014 и 2015 гг.» В такой ситуации не совсем рациональным кажется принятие органами местного самоуправления г. Липецк дополнительных обязательств по нормированию предприятий торговли, общественного питания, бытового обслуживания, розничных рынков, банков.

Ситуация дефицита местного бюджета справедлива для абсолютного большинства российских городов, что соответственно ставит под сомнение возможность выполнения органами местного самоуправления дополнительных обязательств.

• 5. В зависимости от момента принятия местных нормативов градостроительного проектирования можно выделить:
  • — города, местные нормативы градостроительного проектирования были приняты до принятия генерального плана;
  • — города, местные нормативы градостроительного проектирования которых разрабатывались параллельно с разработкой генерального плана;
  • — города, местные нормативы градостроительного проектирования которых были приняты после утверждения генерального плана (табл. 12).

Таблица 12.

Дифференциация городов по пятому критерию сравнения.

* Реквизиты нормативного акта на официальном сайте г. Советская Гавань не представлены Города, включенные в первую группу, то есть местные нормативы градостроительного проектирования которых были подготовлены до подготовки генерального плана, в перспективе могут проигрывать городам, использовавшим другой вариант подготовки местных нормативов градостроительного проектирования. Суть состоит в том, что в случае использования местных нормативов градостроительного проектирования в процессе подготовки генерального плана как методологического и технологического компонента, будет иметь место априорное нормирование, иррациональность которого объяснена выше.

Городами, выбравшими наиболее оптимальный вариант — вариант подготовки местных нормативов градостроительного проектирования в процессе подготовки генерального плана — стали Новосибирск, Улан-Удэ и Саранск. Конечно, нельзя с уверенностью утверждать, что в процессе подготовки данных документов была учтена специфика их взаимосвязи, однако, минимальный промежуток времени в их принятии (несколько месяцев) позволяют их отнести в эту группу.

В Томске, Воронеже, Оренбурге, Хабаровске, Перми и Мурманске местные нормативы градостроительного проектирования были подготовлены и приняты уже после введения в действие генерального плана. Последствия данного варианта заключаются в возможной необходимости последующего внесения изменений в генеральный план города.

Так, Дума г. Томск 5 марта 2013 г. вынесла Решение о внесении изменений в генеральный план и правила землепользования и застройки. http://base.consultant.ru/regbase/cgi/online.cgi?req=doc;base=RLAW091;n=68 205.

При этом стоит отметить, что процедуры по внесению изменений в генеральный план города, помимо того, что достаточно продолжительны по времени, еще требуют значительных финансовых ресурсов. Так, 30 января 2013 г. был объявлен конкурс на разработку проекта по внесению изменений в генеральный план г. Комсомольск-на-Амуре, начальная цена контракта которого составила более 8 млн. рублей. http://www.genplanov.net Более 3 млн. рублей — начальная цена контракта на выполнение работ по внесению изменений в генеральный план городского округа город Мегион (Ханты-Мансийский автономный округ) в составе комплексного проекта управления градостроительным развитием территории. Официальный сайт Администрации г. Мегион / Режим доступа: http://admmegion.ru/munzak/konkurs/detail.php?ID=76 576Администрация г. Советская Гавань объявила конкурс, предметом контракта которого стало внесение изменений в генеральный план города. Цена контракта составила 604 тыс. рублей. Официальный сайт РФ для размещения информации о размещении заказов / Режим доступа: http://zakupki.gov.ru.

Мониторинг реестра опубликованных заказов на Официальном сайте Российской Федерации для размещения информации о размещении заказов по предмету контракта «внесение изменений в генеральный план» позволил найти наиболее дорогостоящие контракты. Так, Администрация Крымского городского поселения Крымского района разместила заказ на внесение изменений в генеральный план, стоимость которого составила 11 млн. рублей. Официальный сайт РФ для размещения информации о размещении заказов / Режим доступа: http://zakupki.gov.ru.

В условиях дефицита бюджета большинства муниципальных образований в Российской Федерации вопрос о выборе рационального варианта подготовки местных нормативов градостроительного проектирования становится наиболее острым. Соответственно, муниципалитетам необходимо обдуманно подходить к решению данного вопроса.

Таким образом, проведенный анализ местных нормативов градостроительного проектирования российских городов позволил выделить два основных подхода к разработке нормативов градостроительного проектирования в российских городах.

Первый подход представляет собой наследство социалистического градостроительства, когда государство контролировало все. Не возникало необходимости соотносить полномочия органов местного самоуправления с взятыми обязательствами и бюджетной обеспеченностью муниципалитета на их исполнение.

В подавляющем большинстве городов при разработке и принятии местных нормативов градостроительного проектирования совершенно не был учтен тот факт, что деятельность осуществляется в условиях рыночной экономики, что не могло не отразиться на полномочиях и сфере ответственности органов местного самоуправления. Таким образом, одной из распространенных ошибок таких местных нормативов градостроительного проектирования является включение в их состав показателей, относящихся к таким объектом социальной инфраструктуры, как объекты торговли, банковской сферы, сферы проведения досуга, развлечений, за создание которых публичная власть отвечать не может, то есть не может брать на себя бюджетных обязательств.

Применение такого подхода приводит к дискредитации системы градостроительного проектирования, превращению ее в совокупность документов-обещаний, которые не могут быть исполнены по ряду объективных причин.

Второй подход к разработке местных нормативов градостроительного проектирования основывается на понимании природы нормативов градостроительного проектирования.

Происходит осознание того факта, что практика «тотального нормирования» в условиях рыночной экономики не работает. В данном случае власть несет ответственность конкретно за те виды объектов инфраструктуры — социальной, транспортной, инженерно-технической — которые увязаны с вопросами местного значения, исполнение которых возложено на муниципалитеты согласно Федеральному закону № 131-ФЗ, то есть берутся в расчет ограниченные возможности местного бюджета.

К сожалению, по данному пути разработки местных нормативов градостроительного проектирования на данный момент пошло совсем небольшое количество городов. Однако, с разработкой методических рекомендаций, проясняющих механизм разработки и применения местных нормативов градостроительного проектирования ситуация может измениться в положительную сторону.

Приведение конкретных иллюстраций преимуществ выбора второго подхода в настоящее время невозможно в силу того, что местные нормативы градостроительного проектирования в городах, отнесенных к данной группе, были приняты совсем недавно — в 2011 и 2012 гг. Однако, очевидно, что выбор инвесторов будет сделан в пользу тех городов, где в настоящий момент создана рациональная система управления градостроительным развитием, где нормативное регулирование градостроительной деятельности является прозрачным и понятным.