Реформы государственного управления

Петра I не разрабатывал какой-либо определенной программы реформ в сфере государственного правления. Изменения, в большинстве своем, вводились в результате ведения войн, будь то реформы административно-территориального управления страной или появление нового государственного учреждения, все сводилось к сбору финансовых средств и мобилизации народа. Петр I уже мало прислушивался к Боярской думе, в 1699 году Петр создал Ближнюю канцелярию, или Консилиум (Совет) министров, состоявший из 8 (12) доверенных лиц, управлявших отдельными приказами. В Консилии каждый министр имел особые полномочия. В 1711 г. вместо Боярской думы и подменявшей её Консилии был учрежден Сенат. Пётр так сформулировал основную задачу Сената: «Смотреть во всем государстве расходов, и ненужные, а особливо напрасные, отставить. Денег, как возможно, сбирать, понеже деньги суть артериею войны». При открытии канцелярия заводила книгу, в которую вносились все именные указы. Все важнейшие бумаги главные царские слуги (министры) должны были подписывать в ближней канцелярии, для чего съезжались туда три раза в неделю. В неё должны были поступать из всех губерний ведомости о доходах и расходах. Затем этой же канцелярии Петр поручил ревизию всех денежных счетов и расходов, произведенных присутственными местами. Но средств для выполнения этой важной функции у ближней канцелярии не было, поэтому для поверки приходных и расходных книг пришлось вызывать из присутственных мест приказов и губерний дьяков.

Созданный Петром для текущего управления государством на время отсутствия царя (в то время царь отправлялся в Прутский поход), Сенат, в составе 9 человек, превратился из временного в постоянно действующее высшее правительственное учреждение, что было закреплено Указом 1722 года. Сенат действовал только по препоручению царя и перед ним за всё отвечал. При отсутствии в то время разделения дел на судебные, административные и законодательные и ввиду того, что на разрешение монарха, которого заменял Сенат, постоянно восходили даже самые незначительные дела текущего управления, круг ведомства Сената не мог получить сколько-нибудь определенных очертаний. В указе Пётр определяет, что по отбытии его Сенату следует делать: «суд имеет нелицемерный, расходов напрасные отставить; денег как можно больше собрать; дворян собрать молодых; векселя исправить; а соли стараться отдать на откуп; торг китайский и персидский умножить; армян приласкать; учинить фискалов». Это, очевидно, не исчерпывающий перечень предметов ведомства, а инструкция, на что обратить преимущественное внимание. «Ныне уже все у вас в руках», — писал Петр Сенату.

Решения в Сенате принимались коллегиально, на общем собрании и подкреплялись подписями всех членов высшего государственного органа. Если один из 9 сенаторов откажется подписать решение, то решение считалось недействительным. Таким образом Пётр I делегировал часть своих полномочий Сенату, но в то же время возложил на его членов персональную ответственность.

Практическое, деловое значение Сената обусловливалось системой тех учреждений, которые группировались около него и составляли с ним одно целое. Таковы были прежде всего комиссары, по два от каждой губернии, «для спроса и принимания указов». Через этих комиссаров, назначавшихся губернаторами, создавались непосредственные сношения Сената с губерниями, куда Пётр в 1710 в интересах хозяйственного устройства своей армии перенес значительную часть дел, раньше производившихся в приказах. Комиссары следили и за исполнением указов, доставляли Сенату необходимые сведения, исполняли на местах его поручения. Впоследствии, звеном между Сенатом и губерниями становятся коллегии. К Сенату отошло «писание в чины», то есть назначение на все военные и гражданские должности, заведование всем служилым сословием, ведение ему списков, производство смотров и наблюдение за неукрывательством от службы.

Через несколько дней после учреждения Сената, 5 марта 1711, была создана должность фискалов, на обязанности их лежало «над всеми делами тайно надсматривать», проведывая и обличая на суде «всякие преступления, взятки, кражу казны и прочее, також и прочие безгласные дела, иже не имеют челобитника о себе».

Одновременно с Сенатом появилась должность фискалов. Обязанность обер-фискала при Сенате и фискалов в провинциях состояла в негласном надзоре за деятельностью учреждений: выявляли случаи нарушения указов и злоупотреблений и доносили Сенату и царю. При Сенате состоял обер-фискал с четырьмя помощниками, в каждой губернии — провинциал-фискал с тремя помощниками, во всяком городе — один или два городовых фискала. Несмотря на злоупотребления, фискалы, несомненно, принесли долю пользы, являясь орудием надзора над местными учреждениями. С 1715 года за работой Сената следил генерал-ревизор, с 1718 переименованный в обер-секретаря. С 1722 года контроль над Сенатом осуществляют генерал-прокурор и обер-прокурор, которым подчинялись прокуроры всех других учреждений. Никакое решение Сената не имело силы без согласия и подписи генерал-прокурора. Генерал-прокурор и его заместитель обер-прокурор подчинялись напрямую государю.

Сенат как правительство мог принимать решения, но для их исполнения требовался административный аппарат. В 1717—1721 годах система приказов с их расплывчатыми функциями была заменена по12 коллегиями. В отличие от приказов, функции и сферы деятельности каждой коллегии были строго разграничены, а отношения в самой коллегии строились на принципе коллегиальности решений. Были введены:

• · Коллегия чужестранных (иностранных) дел.
• · Военная коллегия — комплектование, вооружение, снаряжение и обучение сухопутной армии.
• · Адмиралтейств-коллегия — военно-морские дела, флот.
• · Вотчинная коллегия — заменила Поместный приказ.
• · Камер-коллегия — сбор доходов государства.
• · Штатс-контор-коллегия — ведала расходами государства,
• · Ревизион-коллегия — контроль сбора и расходования казённых средств.
• · Коммерц-коллегия — вопросы судоходства, таможни и внешней торговли.
• · Берг-коллегия — горно-металлургическое дело.
• · Мануфактур-коллегия — лёгкая промышленность.
• · Юстиц-коллегия — ведала вопросами гражданского судопроизводства (при ней действовала Крепостная контора: регистрировала различные акты — купчие, о продаже вотчин, духовные завещания, долговые обязательства).
• · Духовная коллегия — управляла церковными делами (позже Святейший Правительствующий синод).

Во главе коллегии стоял, его заместителем был вице-канцлер. В случаях особенной важности, когда сочинялись грамоты в иностранные государства, рескрипты министрам, резолюции, декларации и т. п., в присутствие коллегии приглашались для совещания все действительные тайные советники, а иногда присутствовал и сам государь; в этих случаях в заседании обыкновенно участвовал один только советник коллегии.

С 28 февраля 1720 года Генеральный регламент ввёл единую для всей страны систему делопроизводства в государственном аппарате. Согласно регламенту коллегия состояла из президента, 4−5 советников и 4 асессоров. Кроме того, действовали Преображенский приказ (политический сыск), Соляная контора, Медный департамент, Межевая канцелярия.

«Первейшими» коллегиями называли Военную, Адмиралтейскую и Иностранных дел. На правах коллегий находились два учреждения: Синод и Главный магистрат. Коллегии подчинялись Сенату, а им — губернская, провинциальная и уездная администрация. Когда прекратились постоянные отлучки Петра, вызвавшие учреждение Сената, вопрос о закрытии его не возник. При все более теряющих свое значение приказах Сенат становится местом, где производятся все важнейшие дела управления, суда и текущего законодательства.

По указу 1718 г. «о должности Сената» все президенты коллегий по самому званию были сделаны сенаторами. Этот порядок просуществовал недолго; медленность сенатского делопроизводства заставила Петра признать (в указе 12 января 1722 г.), что президенты коллегий не имеют достаточно времени, чтобы нести сверх того и «непрестанные» труды сенатора. Президенты коллегий, будучи такими сановниками, как тогдашние сенаторы, совершенно подавляли своих «советников» и тем уничтожали всякое практическое значение коллегиального решения дел. И действительно, вновь назначенные президенты вместо прежних, оставшихся сенаторами, были людьми несравненно менее вельможными. В 30 мая 1720 г. Петр повелел учинить должность рекетмейстера. Рекетмейстер скоро приобрел огромное значение как орган надзора за делопроизводством в коллегиях и за ходом правосудия.

Из всех учреждений, когда-либо состоявших при Сенате, наиболее практическое значение имел институт прокуратуры, появляющийся также в 1722 г.

Постоянные распри между сенаторами вновь заставили Петра поручить кому-либо наблюдение за ходом сенатских заседаний. Пётр поручил надзор за благочинием сенатских заседаний помесячно переменявшимся штаб-офицерам гвардии. 12 января 1722 г. на смену им появляется прокуратура в виде сложной системы надзора не только над Сенатом, но и над всеми центральными и местными административными и судебными учреждениями. Во главе прокуратуры стоял генерал-прокурор как начальник сенатской канцелярии и как орган надзора за сенатским присутствием. Помощником генерал-прокурора в Сенате был обер-прокурор. Находясь в непосредственных отношениях с государем, генерал-прокурор сблизил Сенат с верховной властью; вместе с тем надзор его в значительной степени упорядочил производство дел, как в самом присутствии Сената, так и в его канцелярии. С другой стороны, генерал-прокурор лишил присутствие Сената его прежней независимости; будучи во многих случаях по закону равен всему Сенату, генерал-прокурор фактически нередко преобладал над ним.

В последние годы царствования Петра, когда он по окончании Северной войны стал больше прежнего обращать внимание на дела внутреннего управления, чрезвычайные полномочия, которыми был наделен Сенат, потеряли свой смысл. В первое десятилетие своего существования Сенат широко пользовался законодательной властью. 19 ноября 1721 г. Петр предписывает Сенату не чинить без подписания руки его никакого определения генерального. В апреле 1714 г. состоялось запрещение приносить государю жалобы на несправедливые решения Сената, причем за принесение жалобы на Сенат установлена была смертная казнь.

С 1711 по 1714 г. местом пребывания Сената была Москва, но с 1714 г. Петербург стал постоянным его местопребыванием. В Москве осталась часть сенатской канцелярии под названием «канцелярия сенатского правления». 19 января 1722 г. в Москве были учреждены конторы от каждой коллегии, а над ними поставлена сенатская контора из одного сенатора и двух асессоров. Целью этих контор было облегчение сношений Сената и коллегий с московскими и провинциальными учреждениями и производство мелких текущих дел.

Областная реформа В 1708—1715 годах была проведена областная реформа с целью укрепления вертикали власти на местах и лучшего обеспечения армии снабжением и рекрутами. В 1708 году страна была разделена на 8 губерний во главе с губернаторами, наделёнными судебной и административной властью: Московскую, Ингермандландскую (впоследствии Санкт-Петербургскую), Киевскую, Смоленскую, Азовскую, Казанскую, Архангелогородскую и Сибирскую. В 1712 губерния разделена на несколько обер-комендантских провинций, в том числе Серпуховскую, Звенигородскую, Каширскую, Владимирскую, Калужскую, Костромскую, Ростовскую. Чуть позже, в1719 Московская губерния разделена на 9 провинций: Московская, Переславль-Рязанская, Костромская, Суздальская, Юрьев-Польская, Владимирская, Переславль-Залесская, Тульская, Калужская. В Московскую провинцию входило 16 городов с дистриктами: Москва, Дмитров, Клин, Руза, Волоколамск, Можайск, Царёв-Борисов, Малоярославец, Серпухов, Таруса, Оболенск, Кашира, Коломна, Звенигород, Верея, Боровск.

Губернаторы также ведали расположенными на территории губернии войсками. В 1710 году появились новые административные единицы — доли. Каждая доля платила в госбюджет податки от 5536 дворов и находилась в ведении ландрата, который в пределах доли управлял всякими сборами и земскими делами.

В 1719—1720 годах была проведена вторая областная реформа, ликвидировавшая доли. Губернии стали делиться на 50 провинций во главе с воеводами, а провинции на дистрикты во главе с земскими комиссарами. В ведении губернатора остались только военные и судебные дела.

Деление губерний на провинции было законодательно закреплено 29 мая 1719 года указом Петра I «Об устройстве губерний и об определении в оныя правителей». Согласно этому указу губернии делились на следующие провинции:

В ходе реформы 1727 года Белгородская, Орловская и Севская провинции отошли к новой Белгородской губернии, а в Киевской губернии провинций не осталось. 3 провинции Санкт-Петербургской губернии (Пошехонская, Углицкая и Ярославская) отошли к Московской губернии (при этом Пошехонская провинция была упразднена), а 5 провинций (Белозерская, Великолуцкая, Новгородская, Псковская, Тверская) были выделены в новую Новгородскую губернию. Нарвская провинция отошла к Ревельской губернии и была упразднена. Вятская и Соликамская провинции перешли из Сибирской губернии в Казанскую. Годом позже Уфимская провинция перешла из Казанской губернии в особое ведение Сената.

В результате реформ государственного управления закончилось оформление абсолютной монархии, а также бюрократической системы, на которую опирался император.

Контроль над деятельностью государственных служащих Для контроля за исполнением решений на местах и уменьшения повальной коррупции с 1711 года учреждалась должность фискалов, которые должны были «тайно проведать, доносить и обличать» все злоупотребления, как высших, так и низших чиновников, преследовать казнокрадство, взяточничество, принимать доносы от частных лиц. Также была учреждена должность обер-фискала; он должен был иметь тайный надсмотр над всеми делами; ему надлежало следить за тем, не учинялся ли где-либо неправый суд, не совершалось ли незаконного «в сборе казны и прочего»; «кто неправду учинит», на того обер-фискал должен был донести в Сенат, и если он действительно уличит виновного, то половина штрафа идёт в пользу казны, половина в пользу фискала. Обер-фискал был высшим должностным лицом по тайному надзору за делами; в губерниях были «провинциал-фискалы», по одному для каждой отрасли управления; они имели «под собой» «низших», городских. Обо всех них говорится, что они «имеют во всём такую же силу и свободность, как и обер-фискалы». Высокопоставленные лица могли привлекаться только обер-фискалами; это было единственным различием в степени власти обер-фискалов и фискалов. С учреждением коллегий появились коллежские фискалы, по одному при каждой коллегии.

17-го марта 1714 г. вышло новое распоряжение, в котором сфера действий фискалов была определена гораздо точнее. Они должны были разоблачать всякие преступления указов, всякие взятки и кражи казны и все то, что может повести «ко вреду государственного интереса», должны были возбуждать дела, на которые нет челобитчиков. За вмешательство в судные дела, возбужденные какой-либо из сторон, фискалы подвергались наказанию. Преследуют их и за доносы, сделанные в корыстных целях; если донос окажется несправедливым, фискал нес то наказание, какое понесло бы оговоренное им лицо, если бы было действительно виновно; наказывается фискал и в тех случаях, когда не донёс по своим корыстным соображениям. В 1722 г. Власть фискалов была стеснена учреждением по всем губерниям прокурорских должностей. Прокуроры — этот уже открытый надзор за судом — не только ограничивали их контроль над судебными делами, но являлись и вообще посредствующей инстанцией между ними и обер-фискалами. Обер-фискал входил в состав Сената и поддерживал связь с подчиненными фискалами через фискальный стол канцелярии Сената. Доносы рассматривала и ежемесячно докладывала Сенату Расправная палата — особое судебное присутствие из четырёх судей и двух сенаторов (существовала в 1712—1719 гг.).

В 1719—1723 гг. фискалы подчинялись Юстиц-коллегии, с учреждением в январе 1722 г. должности генерал-прокурора были поднадзорны ему. Генерал-прокурор изначально являлся главой сенатской канцелярии и заведовал сенатским делопроизводством; одновременно руководил прокуратурой, которая состояла из трёхступенчатой системы контроля над Сенатом и всеми административными и судебными учреждениями, — как центральными, так и местными. Помощником генерал-прокурора в Сенате являлся обер-прокурор. Контроль за деятельностью органов власти осуществлялся через подчинённых — прокуроров и фискалов. В первоначальные обязанности генерал-прокурора входили проверка соответствия сенатских решений действующим законам, а также надзор за благочинием во время заседаний. Генерал-прокурор был также посредником в делах между Сенатом и государем. Надзор способствовал приведению в порядок производство дел как в самом присутствии Сената, так и в его канцелярии; значение Сената как действенного органа власти выросло. С другой стороны, учреждение должности генерал-прокурора лишило Сенат его прежней относительной независимости; нередко будучи по закону равным всему Сенату, генерал-прокурор во многих делах фактически преобладал над ним.

C 1723 г. главным фискалом стал генерал-фискал, назначаемый государем, его помощником — обер-фискал, назначаемый Сенатом. В связи с этим фискальская служба вышла из подчинения Юстиц-коллегии и вновь обрела ведомственную самостоятельность. Вертикаль фискального контроля была доведена до уровня города.