Изменение роли государственного аппарата в некоторых современных политических системах

Изменение роли государственного аппарата в некоторых современных политических системах

международный вооруженный безопасность государственный В отечественной науке традиционно принято характеризовать государственный аппарат как основной, центральный институт политической системы общества. При этом данное суждение считается применимым ко всем политическим системам, вне зависимости от конкретных условий, места и времени. Между тем политические системы, как и все остальные объекты научного изучения, подвержены изменениям и находятся в процессе развития. При этом роль государственного аппарата в них также меняется в зависимости от конкретных исторических условий.

В данной статье мы рассмотрим изменение роли государственного аппарата в современных политических системах, происходящее в настоящее время. Это изменение, как будет показано ниже, в самом общем виде состоит в том, что значение государственного аппарата в политических системах неуклонно уменьшается. Данный процесс можно обнаружить, рассматривая некоторые конкретные явления политической действительности. Каждое из них можно понимать как нечто случайное, но их совместное рассмотрение позволяет говорить о снижении значения государственного аппарата в современных политических системах как об исторической тенденции. Рассмотрим три таких явления: 1) усиление влияния международных организаций во внутригосударственных вопросах; 2) рост числа государств, чьи органы не обладают верховной властью в пределах государственных границ; 3) увеличение значения негосударственных вооруженных формирований в обеспечении безопасности общества.

Одним из наиболее характерных свидетельств изменения роли государственного аппарата в современных политических системах является рост влияния международных организаций во внутригосударственных политических отношениях, в том числе непосредственное осуществление ими государственных функций.

Например, в соответствии с ч. 1 ст. VI конституции Боснии и Герцеговины 1995 г. Конституционный суд Боснии и Герцеговины состоит из девяти членов, три из которых назначаются не органами власти данного государства, а Председателем Европейского суда по правам человека. Эти три судьи не должны являться гражданами Боснии и Герцеговины или любого иного соседнего государства.

В соответствии с ч. 2 ст. VII конституции первый состав Совета управляющих Центрального банка Боснии и Герцеговины возглавляет Управляющий, которого назначает Международный валютный фонд. Управляющий не может быть гражданином Боснии и Герцеговины или любого иного соседнего государства.

В соответствии с главой «Переходные положения» конституции не признанной Российской Федерацией Республики Косово международные представители непосредственно осуществляют функции по управлению данным политическим образованием (ст. 146, 147, 153), а также участвуют в формировании состава его органов власти — Конституционного суда, Центрального банка и других (ч. 4 ст. 152, ст. 157, 158).

Таким образом, в данных случаях международные организации либо участвуют в формировании органов государственной власти, либо также непосредственно осуществляют на соответствующей территории государственные функции. Показанные выше ситуации являются наиболее значимым проявлением увеличения влияния международных организаций в современных политических системах. На них следует обратить внимание, поскольку в разработке приведенных выше конституционных актов участвовали державы, играющие весьма важную роль в современном мире. Поэтому данные положения являются проявлением определенной политико-правовой доктрины, в соответствии с которой государственный суверенитет может быть ограничен в пользу международных организаций.

Один из наиболее важных шагов к повышению значения международных организаций связан с принятием Устава Организации Объединенных Наций в 1945 г. Согласно ст. 25 данного акта решения Совета Безопасности ООН обязательны для ее членов. Таким образом, органы власти суверенных государств обязаны под угрозой применения мер принуждения выполнять решения внешнего по отношению к ним органа. Принятие в отношении какого-либо государства подобного решения не может не сказываться и на внутриполитических отношениях в нем. Доминирующее положение государственного аппарата в политической системе в этом случае оказывается под вопросом.

В ряде случаев возможности государственного аппарата по нормативному регулированию некоторых вопросов являются ограниченными. Множество международных организаций устанавливают технические стандарты, прежде всего в области связи, транспорта и т. п. Например, в соответствии со ст. 37 Конвенции о международной гражданской авиации 1944 г. Международная организация гражданской авиации уполномочена принимать и изменять международные стандарты, касающиеся правил полетов, характеристик аэропортов, посадочных площадок и иных вопросов. Аналогичные функции осуществляет ряд иных международных организаций: Всемирный почтовый союз, Международный союз электросвязи и другие. В подобных случаях органы государственной власти хотя формально и могут устанавливать собственные технические стандарты, отличные от международных, но фактически лишены такой возможности, поскольку отрыв от международных транспортных и информационных систем неизбежно влечет тяжелые экономические последствия.

В современном мире каждое государство входит в значительное число различных международных организаций, что обусловлено объективной тенденцией к расширению сферы сотрудничества государств и усилению их взаимозависимости. При этом следует подчеркнуть, что членство государства в международных организациях влияет не только на внешнюю, но и на внутреннюю политику государственного аппарата. Сам факт вхождения в международные организации связывает и ограничивает государственный аппарат во внутренней политике. Например, членство государства в Совете Европы в определенной степени ограничивает возможности его органов власти препятствовать деятельности негосударственных субъектов политической системы. В силу ст. 34 Конвенции о защите прав человека и основных свобод неправительственные организации и группы частных лиц могут обращаться в Европейский суд по правам человека с жалобами на нарушение со стороны органов государственной власти их прав, признанных указанной Конвенцией. Согласно ст. 46 Конвенции решения Суда обязательны для государств, присоединившихся к Конвенции. Таким образом, от вхождения государства в те или иные международные организации зависит сам характер взаимодействия государственного аппарата с негосударственными субъектами политической системы.

Второй характерной для некоторых современных политических систем чертой является развитие политических объединений, которые не подчиняются решениям органов государственной власти, в течение длительных периодов времени контролируют часть государственной территории и осуществляют на ней публичную власть. Подобные политические объединения в настоящее время существуют в Ливане, Колумбии, Ираке, Афганистане, Сомали, Судане и в некоторых других государствах. В качестве примера можно назвать такие организации, как Революционные вооруженные силы Колумбии, «Хезболла» (в Ливане), «Талибан» (в Афганистане и Пакистане), Союз исламских судов (в Сомали), Армия Махди (в Ираке) и другие. Подобные объединения ставят перед собой политические цели, и поэтому должны рассматриваться как субъекты политических систем соответствующих государств. Их отличие от любых других политических институтов состоит в том, что они имеют возможность не исполнять решения органов государственной власти. Между подобными организациями и государственным аппаратом отсутствуют отношения власти и подчинения. Не подчиняющиеся государственной власти военизированные политические объединения в ряде случаев оказываются способными в течение длительного периода контролировать значительную часть государственной территории. Например, Революционные вооруженные силы Колумбии (FARC-EP) с 1964 г. по настоящее время (то есть уже более сорока лет) контролируют ряд сельских районов Колумбии. Организация «Талибан», контролирующая часть территории Афганистана, кроме того провозгласила в феврале 2006 г. создание собственного «государства» — Исламского эмирата Вазиристан на северо-западе Пакистана.

Организация, в течение длительного времени контролирующая определенную территорию, осуществляет по отношению к ее населению публичную власть. Это означает поддержание, по крайней мере, минимального уровня безопасности, борьбу с уголовной преступностью, введение обязательных для исполнения норм поведения, взимание с населения безвозмездных платежей, а также в ряде случаев осуществление социального обеспечения. Например, «Хезболла» организовывала на контролируемых ей территориях Ливана работу школ и больниц, выдавала ссуды на приобретение жилья и т. п. Природа такой негосударственной публичной власти требует дальнейшего научного изучения.

Военизированные политические объединения, не подчиняющиеся государственной власти, могут существовать лишь там, где государственный аппарат в силу недостатка ресурсов не способен осуществлять государственную власть на всей территории страны. Некоторые государства, созданные в XX в., в результате деколонизации оказались политически и экономически нежизнеспособными (в английском языке для их обозначения используется термин «failed state» — несостоятельное государство). Их политические системы не соответствуют тем теоретическим схемам, которые приспособлены для описания политической практики европейских государств XIX—XX вв. В таких государствах имеются территории, где не осуществляется государственная власть. Политическая система таких государств так или иначе продолжает функционировать, но ни о каком доминировании в ней государственного аппарата не может быть и речи.

Третьей характерной чертой ряда современных политических систем, свидетельствующей об уменьшении значения государственного аппарата, является легальное развитие негосударственных военизированных формирований как инструмента обеспечения безопасности общества. В последние пятнадцать лет в ряде государств (прежде всего США, Великобритании, ЮАР) возникли и активно развиваются коммерческие организации, предоставляющие различные военные услуги, которые обычно именуются частными военными компаниями. В научной литературе принято определять частные военные компании как «легально учрежденные международные коммерческие организации, предлагающие услуги, которые включают в себя возможность систематического применения силы военными средствами и (или) усиление данного потенциала клиента». Эти организации действуют вполне легально, их деятельность регулируется законодательными актами. Военные услуги, как правило, оказываются частными военными компаниями за пределами их собственных государств. В качестве заказчиков этих услуг выступают как органы государственной власти, так и коммерческие организации, ведущие свою деятельность в зонах военных конфликтов.

Например, частная военная компания из ЮАР Executive Outcomes в 1994 г. по заказу правительства Анголы участвовала в борьбе с повстанцами из организации УНИТА, а в 1995 г. по договору со Сьерра-Леоне осуществляла подавление антиправительственного мятежа. Частные военные компании играли весьма важную роль в ходе боевых действий, которые вели США в Ираке. В этой стране осуществляет свою деятельность несколько десятков подобных организаций, в основном на основании договоров с Министерством обороны Соединенных Штатов. Общее число сотрудников данных негосударственных военизированных формирований в Ираке превышает 100 000 человек (что сопоставимо с численностью государственных военных подразделений США в этой стране — около 150 000 солдат).

В России создание корпоративных военизированных формирований стало возможным после принятия Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 222-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „О поставках продукции для федеральных государственных нужд“ и статью 12 Федерального закона „Об оружии“». Данный Закон предоставил ОАО «Транснефть» и ОАО «Газпром» право создавать собственные вооруженные формирования для охраны объектов, предназначенных для добычи, переработки, транспортирования, хранения нефти и природного газа, никак при этом не ограничив возможную численность этих формирований и не предусмотрев каких-либо специальных форм государственного контроля за их деятельностью.

В зарубежной научной литературе современную тенденцию выполнения частными коммерческими организациями тех задач в области обороны и безопасности, которые ранее решались только органами государственной власти, вполне верно именуют «приватизацией функции по обеспечению безопасности». Этот процесс неизбежно сказывается на положении государственного аппарата в политической системе. Ведь его особое значение неразрывно связано с поддержанием общественной безопасности, с монополией на легитимное насилие. В условиях, когда легально существуют частные военизированные формирования, а роль этих организаций в обеспечении безопасности общества становится все более значительной, монополия государственного аппарата на легитимное насилие ставится под сомнение, что не может не приводить к снижению его роли в политической системе.

К рассмотренным выше примерам можно добавить и многие другие, иллюстрирующие ту же самую тенденцию. Все эти явления объединяет то, что они не вписываются в концепцию государства, сформировавшуюся в Европе в течение XVI—XIX вв. В соответствии с ней государственный аппарат обладает верховной властью в пределах государственных границ, все политические объединения подчиняются решениям органов государственной власти. Те, в свою очередь, концентрируя функции по осуществлению принуждения в своих руках, делают невозможным для частных объединений применение насилия (особенно вооруженного). В международных отношениях взаимодействуют между собой юридически равные и независимые друг от друга государства. В наиболее определенном виде эта концепция выразилась в понятии государственного суверенитета. Исходя из этих взглядов формировалось представление о том, что государственный аппарат является центральным элементом политической системы.

В наше время эта новоевропейская концепция государства хотя и продолжает доминировать в теории, но уже не соответствует реальной политической практике. Все большее значение приобретает негосударственная публичная власть (прежде всего власть международных организаций). Значительным становится число государств, не обладающих верховной властью и монополией на легитимное насилие в границах своей территории. Крупнейшие международные коммерческие организации в ряде случаев взаимодействуют с органами государственной власти в качестве независимых от государственной власти субъектов. Международные связи в ряде случаев строятся на отношениях власти и подчинения между сильными и слабыми государствами (что ставит под вопрос само понятие государственного суверенитета). Некоторые функции, которые ранее считались исключительно государственными, ныне осуществляются частными коммерческими и некоммерческими организациями. В силу этого государственный аппарат в значительном числе случаев оказывается не столько верховным распорядителем политической системы, сколько инструментом в руках негосударственных политических объединений, которые используют его для реализации собственных политических идей и целей.

Данные изменения ставят перед теорией государства и права новые задачи, связанные с необходимостью адаптации ее теоретических схем к характерным политическим явлениям последних десятилетий.