Общие принципы государственного управления при Петре І

В конце XVII века Российское государство ощутимо требовало реформ в экономической, военной областях и, прежде всего — в переустройстве нуждалась сама система государственного управления. Ослабленная Боярская Дума и громоздкий аппарат приказов уже не мог решать задачи возникающей абсолютной монархии. Пётр I, пришедший к власти в 1689 году, постепенно начал преобразования во всех государственных и общественных сферах.

Боярская Дума к концу XVII века полностью утрачивает своё значение. Все важные вопросы государственной жизни стал единолично решать царь. С 1708 года законосовещательным органом при царе была Консилия Министров, а 22 февраля 1711 года был учреждён Правительствующий Сенат, состоящий из 9 членов. Хотя Сенат был создан Петром I с формулировкой «…определим быть для отлучек наших Правительствующий Сенат для управления…» Указ Петра I об учреждении Правительствующего Сената. // Воскресенский Н. А. Указ. соч. — С.197., он сохранялся на протяжении многих десятилетий, превратившись «…в высшее правительствующее учреждение, направляющее работу коллегий и губернских учреждений…» Троицкий С. М. Русский абсолютизм и дворянство. — М., 1974 — С. 28 Несмотря на то, что царь постепенно сокращал полномочия Сената (Так, с 1721 года, Сенату было запрещено издавать общегосударственные законы от своего имени.), он оставался важным учреждением, регулировавшим всю систему государственного управления.

Этот орган власти разрастался, и Петр I перешел к иным формам контроля над этим органом. Вместо дежурных штаб-офицеров гвардии он назначил при Сенате высшего чиновника — генерал-прокурора. Его должность была введена Петром I в 1722 году и регламентировалась указом «О должности генерал-прокурора» от 27 апреля того же года.

В нём определялись главные функции и обязанности генерал-прокурора: «Генерал-прокурор повинен сидеть в Сенате и смотреть накрепко дабы Сенат свою должность хранил во всех делах, которые сенатскому расследованию подлежат, истинно, ревностно и порядочно» Указ Петра I О должности генерал-прокурора Сената. // Воскресенский Н. А. Указ. соч. — С.307−308., исполнял свою должность по регламентам и указам, записывал даты указов и их содержание в специальный журнал, а также указывал в нём было ли дело исполнено или нет. Важной стороной деятельности Сената, как высшего органа надзора, было его взаимодействие с центральными и местными органами власти и управления.

С 1714 г. возник особый институт фискалов, которые должны были бороться со злоупотреблениями чиновников. Фискалы подчинялись только особому лицу, находившемуся при Сенате — генерал-обер-фискалу. Для контроля за самим Сенатом в 1715 г. был назначен специальный генерал-ревизор. Естественно, что на все эти посты Петр I назначал своих любимцев. Так, генерал-прокурором стал П. И. Ягужинский, генерал-обер-фискалом Нестеров. Далеко не всегда они оправдывали доверие Петра. Сама формирующаяся бюрократическая система толкала их на путь воровства и взяточничества. Того же Нестерова, который был призван пресекать подобные дела в государстве, самого казнили за взяточничество.

Сенат не прерывал своей деятельности и был постоянно действующим государственным органом. Сенат учреждался в качестве коллегиального органа, в компетенцию которого входило: отправление правосудия, решение финансовых вопросов, общие вопросы управления торговлей и другими отраслями хозяйства. Таким образом, Сенат был высшим судебным, управленческим и законосовещательным учреждением, которое выносило на рассмотрение различные вопросы для законодательного разрешения монархом.

Структура Сената складывалась постепенно. Первоначально Сенат состоял из сенаторов и канцелярии, позднее в его составе сформировалось два отделения:

• 1. Расправная палата — по судебным делам (существовала в качестве особого отделения до учреждения Юстиц-коллегии);
• 2. Сенатская контора по вопросам управления.

Сенат имел свою канцелярию, которая делилась на несколько столов: секретный, губернский, разрядный, фискальный и приказный. До учреждения Сенатской конторы она была единственным исполнительным органом Сената.

Первым законодательным актом о прокуратуре был указ от 12 января 1722 г.: «быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору…». А указом от 18 января 1722 г. учреждены прокуроры в провинциях и надворных судах. Если фискалы находились частично в ведении Сената, то генерал-прокурор и обер-прокуроры подлежали суду самого императора. Прокурорский надзор распространялся даже на Сенат.

Практическое, деловое значение Сената обусловливалось не только степенью и широтой предоставленных ему полномочий, но и системой тех учреждений, которые группировались около него и составляли с ним одно целое. Таковы были, прежде всего, комиссары, по два от каждой губернии, «для спроса и принимания указов». Комиссары не только принимали указы, но и следили за их исполнением, доставляли Сенату необходимые сведения, исполняли на местах его поручения. Впоследствии, с учреждением коллегий, значение комиссаров падает: посредствующим звеном между Сенатом и губерниями становятся коллегии. Одновременно с учреждением Сената Петр повелел «вместо приказа разрядного быть столу разрядному при Сенате». Таким образом, к Сенату отошло «писание в чины», то есть назначение на все военные и гражданские должности, заведование всем служилым сословием, ведение ему списков, производство смотров и наблюдение за неукрывательством от службы. В 1721—1722 гг. разрядный стол преобразуется сначала в разборную канцелярию, также состоявшую при Сенате, а 5 февраля 1722 г. назначается при Сенате герольдмейстер, ведавший при посредстве герольдмейстерской конторы служилое сословие.

С начала XVIII века встал вопрос о реорганизации системы центрального управления страной. Старый приказной аппарат уже не мог осуществлять управленческие функции нового абсолютистского государства так, как делал это раньше. «Как видно из переписки Канцелярии Сената с Приказной и губернской администрацией оперативно получать сводные сведения, например, о государственных доходах, оказалось невозможным из-за волокиты и формальных отписок» Медушевский А. Н. Развитие аппарата управления Россией в первой четверти XVIII века. // История СССР. — 1984 Ї № 6 Ї С. 136. Так возник вопрос о полной перестройке приказной системы управления. В основу Пётр I положил шведскую модель государственного управления, основав согласно ей коллегии, ведавшие основными вопросами жизни страны.