Эффективная реализация аспектов налогового прогнозирования и планирования в рамках развития налогового администрирования

Эффективная реализация аспектов налогового прогнозирования и планирования в рамках развития налогового администрирования

В.А. Красницкий бюджетный налоговый прогнозирование ввп В современных условиях развития российской экономики особенно актуальной задачей является максимальное наполнение государственного бюджета и обеспечение его сбалансированности по доходам и расходам.

В решении проблемы дальнейшего роста налоговых поступлений в бюджетную систему и повышения уровня собираемости налоговых платежей немаловажное значение имеет переход к рациональной системе бюджетно-налогового прогнозирования и планирования. Поэтому функции налогового прогнозирования и планирования наряду с иными функциями, осуществляемыми налоговыми органами по управлению поступлениями налоговых и неналоговых доходов в государственный бюджет (мобилизацией налогов и сборов в бюджетную систему, контролем соблюдения налогоплательщиками действующего налогового законодательства, мониторингом поступлений и т. д.), приобретают особое значение.

Классический набор функций управления в теории менеджмента предполагает прогнозирование, постановку целей с формированием стратегий их достижения, планирование, принятие решений, контроль, анализ и оценку результатов (при вводе оценки как новой информации в процесс корректировки прогнозов замыкается контур обратной связи и начинается очередной цикл). В абстрактной модели прогнозирование предшествует планированию, однако в реальности все функции переплетены и осуществляются одновременно циклами. Поэтому правомерно рассматривать налоговое прогнозирование и налоговое планирование как единый адаптивный процесс, в ходе которого регулярно (в рамках заданной периодичности) корректируются решения, оформленные в качестве показателей, пересматриваются меры по достижению результатов на основе непрерывного контроля и мониторинга происходящих изменений.

Налоговое прогнозирование — это оценка налогового потенциала и поступлений налогов и сборов в бюджетную систему (консолидированный, федеральный и территориальные бюджеты). Оно осуществляется на базе прогноза социально-экономического развития Российской Федерации и ее субъектов.

Практика сочетает оценку поступлений налогов на долгосрочный и среднесрочный периоды, а также годовые и внутригодовые расчеты.

Налоговое прогнозирование включает формирование налоговых баз по каждому налогу и сбору; мониторинг динамики их поступления за ряд периодов; расчет уровней собираемости, объемов выпадающих доходов; состояние задолженности по налоговым платежам; оценку результатов изменения налогового законодательства и т. д.

Особое значение имеет анализ основных факторов, определяющих динамику налогового потенциала и поступлений налогов в бюджетную систему. По мере становления налогового законодательства и адаптации к нему налогоплательщиков происходит снижение влияния субъективных факторов, а важнейшую роль, определяющую размеры налоговых доходов государства, начинают играть экономические факторы, воздействующие на изменение налоговой базы отдельных налогов и сборов и налогового потенциала в целом.

Необходимо учитывать, что макроэкономические параметры и факторы влияют в большей степени на уровень налогового потенциала, в то время как поступления налогов зависят также в определенной мере от налоговой дисциплины и нередко от политических факторов.

Наиболее важной является оценка влияния экономической активности на уровень налогового потенциала, то есть показателя, отражающего колебания налоговой базы и непосредственно влияющего на уровень налоговых доходов в бюджетную систему. В качестве такого показателя возможно рассмотрение и применение внутреннего валового продукта (ВВП), но при этом необходимо учитывать следующее.

Как квартальные, так и годовые оценки ВВП (и номинальные, и реальные) многократно пересматриваются, корректировка составляет до 20%, а сумма квартальных оценок может не совпадать с годовой. По этой причине при текущем (внутригодовом) прогнозировании в качестве дефлятора возможно использование индекса потребительских цен.

Использование показателя ВВП позволяет анализировать сложившийся уровень налоговой нагрузки экономики (налоговая нагрузка экономики представляет собой отношение налогов и сборов к произведенному ВВП) и прогнозировать его изменения на заданную перспективу. Этот показатель косвенно характеризует и изменение объемов поступления налогов в бюджетную систему.

Кроме того, ВВП (как один из макроэкономических показателей развития экономики) является основным показателем при расчете налоговой базы таких основных налогов, как налог на прибыль и НДС.

Поступление налогов в бюджетную систему зависит от возмещения входного НДС предприятиям-экспортерам (по НДС поставщикам сырья и материалов, использованных для производства экспортируемой продукции). О значимости данного фактора свидетельствует достаточно высокий уровень данного показателя относительно поступлений НДС в консолидированный бюджет Российской Федерации.

Особое влияние на динамику налогового потенциала и поступление налогов в бюджетную систему оказывает инфляция. Ситуация, при которой происходит равномерный рост затрат предприятий, организаций и цен реализации и вместе с тем существует линейная связь между ростом цен и номинальными доходами и т. д., абстрактна. В действительности неравномерный рост цен оказывает несимметричное влияние на издержки производства и реализуемую продукцию (тем более что они не совпадают во времени), происходит обесценивание разрешенных вычетов при расчете налога на прибыль и НДС и т. д. Следовательно, воздействие инфляции на налоговую базу зависит от методологии декларирования и взимания отдельных налогов. Рост цен может оказывать как повышающее, так и понижающее воздействие на величину налогов и сборов, мобилизуемых в бюджетную систему. Кроме того, существует и иное воздействие инфляционных процессов на бюджетные доходы государства, состоящее в том, что в результате наличия временного лага между начислениями налогов и их поступлением в бюджетную систему происходит их определенное инфляционное обесценивание.

Соответствующее влияние на прогнозирование поступления налогов оказывает учитываемый в расчетах показатель собираемости, представляющий собой процентное отношение налоговых поступлений к сумме налога, исчисленного от налоговой базы.

В свою очередь, на уровень собираемости налоговых доходов (кроме мер налогового администрирования) оказывают влияние разнообразные налоговые льготы, предоставляемые финансовыми органами и администрациями тем или иным категориям налогоплательщиков.

Положительное влияние на повышение собираемости налогов и сборов оказывает и реструктуризация накопленной налоговой задолженности по платежам в федеральный бюджет (проводимая на основании соответствующего постановления Правительства РФ), поскольку основным условием осуществления такой реструктуризации является своевременное и полное внесение налогоплательщиком текущих налоговых платежей.

Естественные колебания деловой активности и налоговой базы и изменения иных факторов отражаются в сезонности поступления налогов, которую также необходимо учитывать в процессе прогнозирования. Исходной составляющей налогового планирования является определение налоговой базы для каждого вида налога. Расчет налоговой базы проводится как на федеральном уровне (с учетом рассмотренных выше показателей), так и в региональном разрезе с учетом отраслевой структуры. При этом региональное налоговое планирование также основывается на результатах анализа исполнения текущих налоговых обязательств, мониторинга и прогноза макроэкономической ситуации в регионах.

Необходимо учитывать дифференциацию субъектов Российской Федерации по социально-экономическим условиям и, соответственно, по их доле налогов и сборов, поступающих в федеральный бюджет. Очевидно, что значение отдельных территорий в формировании доходной части федерального бюджета обусловливается существенными различиями в их экономическом развитии, отраслевой структуре хозяйства, интенсивности региональных и межрегиональных потоков товаров, финансовых ресурсов и услуг.

Так, в последние годы движение финансовых потоков сосредоточилось в основном в центральных регионах. Это связано, прежде всего, с внутрикорпоративными интересами крупных налогоплательщиков, приводящими к концентрации денежных средств в финансовых центрах России, и недостаточным развитием банковского сектора на периферии.

Следовательно, необходимо рассчитывать налоговую базу для каждого региона отдельно. С целью объективного определения налоговой базы субъектов Российской Федерации и расчета на этой основе налогового потенциала используется система показателей, определяющих тенденции развития макроэкономической ситуации в регионе.

Значительное влияние на налоговую базу оказывают неплатежи в экономике, задолженность по заработной плате, практикуемые формы расчетов — денежные, бартерные, вексельные и т. д. Многое зависит от основных и крупных налогоплательщиков (включая финансово-банковские и финансово-промышленные холдинги): от их финансового состояния, форм расчетов, правового статуса и т. д.

Таким образом, налоговое планирование включает определение объемов налоговых поступлений в бюджетную систему в порядке периодичности (год, квартал, месяц) по каждому субъекту Российской Федерации. При этом в разрезе субъектов Российской Федерации на федеральном уровне планируются интегрированные объемы налоговых и неналоговых доходов, и каждый территориальный налоговый орган, учитывая особенности своего региона, самостоятельно планирует объемы поступлений по конкретным налогам и сборам.

Эффективность деятельности налоговых органов субъектов Российской Федерации оценивается по конечным результатам их работы. Вместе с тем, увеличение налоговых поступлений, обеспечение их стабильности во многом зависят от квалифицированного налогового прогнозирования и планирования.

Таким образом, практика налогового прогнозирования должна сопрягаться с анализом тенденций поступления налогов в бюджетную систему и моделированием поведения налогоплательщиков при различных вариантах экономической политики. Целесообразно сформировать систему среднесрочного налогового прогнозирования, которая позволит существенно повысить стабильность доходов бюджетной системы.

Необходимо также продолжить совершенствование годового планирования. Внутригодовое планирование должно осуществляться на основе постоянного анализа краткосрочных экономических тенденций, анализа ситуации на финансовых рынках и эффективности реализации мер экономической политики по сравнению с параметрами, заложенными в основе бюджетных расчетов.

Следует серьезно заняться дальнейшим развитием налогового планирования на региональном уровне с целью повышения его научно-методической обоснованности.

Главным в налоговом планировании должен быть принцип минимизации потерь и выпадающих доходов бюджетной системы. Анализ показателей налоговой базы, использования налогового потенциала региона, уровня собираемости налогов и сборов, мониторинг налоговых платежей крупнейших и основных налогоплательщиков, прогнозирование показателей их экономической деятельности, налоговой нагрузки, отслеживание основных финансовых потоков и их соответствия товарно-материальным потокам, постоянная инвентаризация налоговых льгот, отсрочек и рассрочек по налоговым платежам и т. п. должны стать неотъемлемой частью налогового планирования, а ранее господствовавший в налоговом планировании метод «от достигнутого» необходимо исключить из практики.

Особое внимание нужно уделить созданию и опытной отработке методик прогнозирования и планирования налоговых поступлений. Составление и периодическое обновление Налогового паспорта региона по каждому субъекту Российской Федерации (в настоящее время находится в стадии утверждения), содержащего показатели, используемые для комплексного анализа социально-экономических условий развития регионов, также позволят поднять уровень налогового планирования. Должен стабильно функционировать механизм информационного взаимодействия федерального центра с региональными налоговыми органами. Структура информационных баз данных в регионах и в центре должна быть универсальной, совместимой с существующей налоговой отчетностью.

На эффективность налогового прогнозирования и планирования большое влияние оказывает стабильность налогового законодательства, подразумевающего неизменность основополагающих налоговых институтов и правил уплаты налогов в течение длительного периода времени.

Частые изменения в налоговом законодательстве не способствуют планированию налоговых поступлений на должном уровне. Кардинальные изменения в налоговой системе вначале, как правило, не только не увеличивают налоговые поступления в бюджетную систему, но и приводят к потерям доходных источников, поскольку налоговая нестабильность в стране является тем решающим фактором, который заставляет многих налогоплательщиков уходить в теневую экономику. В связи с этим важное значение имеют принятие и введение в действие части второй НК РФ, систематизирующей имеющиеся нормативные акты.

Прогнозные оценки поступления налогов и сборов в бюджетную систему периодически уточняются в зависимости от изменений параметров экономических показателей и складывающихся тенденций в развитии экономики. Так, в 2007 г. для российской экономики сложилась более благоприятная ситуация, чем прогнозировалась ранее при определении основных параметров для расчета доходов бюджетной системы. Это связано с влиянием таких факторов, как рост политической и экономической стабильности и представление пакета документов по реформе власти и приоритетам развития экономики; принятие экономической программы Правительства РФ; начало проведения налоговой реформы, направленной на снижение налоговой нагрузки на экономику; благоприятный для развития отечественного экспорта энергоресурсов мировой уровень цен на нефть и т. д.

Улучшение экономической ситуации, сохранение благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры, рост монетизации экономики, принятие дополнительных мер по налоговому администрированию, максимальное исключение в расчетах с бюджетом использования денежных суррогатов и зачетов обеспечили существенное увеличение налоговых поступлений в бюджетную систему.