Этапы формирования механизмов социального обеспечения населения в России в XVIII—XIX вв

Условия становления, содержание и формы социального обеспечения в России вплоть до середины XIX в. можно охарактеризовать как типичные для традиционного (аграрного) общества. Сложные (высоко рискованные) природно-климатические условия земледелия обусловливали необходимость для населения организации жизнедеятельности в рамках «большой семьи», которая позволяла выживать и объединяла в себе различные поколения и возрастные группы для выполнения всего комплекса жизнеобеспечивающих функций: экономических, социальных и культурных.

Для справки

До середины XVIII в. основной сферой приложения труда во всех странах Западной, Центральной и Восточной Европы было земледелие. Доля занятых в сельском хозяйстве от XV до XVIII вв. в Западной Европе оставалась примерно на одном уровне — около 60—80%. К концу XIX в. доля занятых в сельском хозяйстве в странах Западной Европы снизилась в среднем до 40%, составив в некоторых государствах (например, в Великобритании) менее 20%*.

В России она была выше — не менее 90% и достигла уровня 40% только к середине XX в., что во многом связано с суровыми природно-климатическими условиями страны, не позволявшими довести земледелие до той степени эффективности, когда значительная часть людских ресурсов могла бы переключиться с земледелия на занятия ремеслом, став горожанами. Отсюда сравнительно скромные темпы развития ремесла и роста самого городского населения. В свою очередь, крайне низкая доля городских ремесленников в общей численности населения, объясняет задержку с развитием профессиональной корпоративной взаимопомощи.

Основным сословием российского общества было крестьянство, а базовой производственной единицей — семья, которая и заботилась о нетрудоспособных (больных, инвалидах и престарелых). Община помогала семье только в экстраординарных случаях: смерть кормильца, пожар, эпидемии, голод, нашествие врага. Финансовым источником публичной благотворительной деятельности по призрению бедных пожилых, инвалидов и больных являлись средства церковной десятины, а функцию социальных работников добровольно «по послушанию» исполняли служители Церкви (и в первую очередь дьяконы), монахи, прихожане^[1][2].

Еще одной ячейкой общества, которая обеспечивала социальную защиту своим членам, являлась артель. Как отмечает Б. Н. Миронов, артель адаптировала общинные принципы и порядок организации жизни населения к особенностям специфической деятельности вне крестьянской или посадской общин: рабочие, крестьяне-отходники, сельские ремесленники, рыболовы, бурлаки, торговые крестьяне и т. д. объединялись в трудовые артели для защиты, борьбы с конкурентами, повышения доходности своего промысла¹.

Укрепление российской государственности поставило на повестку дня задачи по увеличению масштабов и упорядочению мер благотворительности, придания ей характера не только церковного, но и государственного «призрения» (опеки), расширение охвата групп населения, которым предоставлялась помощь^[3][4][5].

На созванном Иваном IV Грозным в 1551 г. Стоглавом соборе прозвучали предложения о назревшей необходимости создания сети богаделен для больных, стариков и регулярного выделения на эти цели средств за счет государственной казны и Церкви. С середины XVI в. начинается принципиально новый этап развития благотворительности в России, суть которого состоит: в переходе от социальной помощи отдельным лицам единичного характера, к систематизированной социальной помощи в форме общественного призрения к уязвимым социальным группам с избирательным подходом, учитывающим различные потребности нуждающихся; расширение охвата групп населения и усиление адресности социальной поддержки; формируются первые элементы государственной социальной помощи.

Идея о государственном регулировании социальных процессов, происходящих на «нижних этажах», и помощи для наиболее обездоленных слоев общества все более проникает в умонастроения правящей элиты. Так, в 1661 г. в указе царя Федора Алексеевича предписывается избирательно подходить к различным категориям нуждающихся при оказании им помощи, одновременно использовать при этом меры социальной профилактики: неспособным к работе должен предоставляться приют при монастырях или богадельнях, а здоровые нищие должны работать и воспитывать детей в труде. Здесь впервые зафиксирована установка на предупреждение нищенской психологии: «нищих детей отдавать по домам для обучения ремеслу или в монастырь — для обучения грамоте»^[5].

К концу XVII в. данные тенденции приобрели устойчивый характер и государство стало нести постоянные расходы на цели социальной помощи. Так, в период «приказного хозяйства» (1682—1709 гг.) Монастырский Приказ систематически выделял средства на содержание богаделен, выплату вспомоществования вдовам и детям «служилых людей»¹.

Серьезный импульс развития и постепенной трансформации общественных механизмов социальной помощи в государственные придал Петр I, который в 1712 г. издал указ, предусматривающий:

• — обязательное устройство по всем губерниям госпиталей, выполнявших в значительной степени функции богаделен для «самых увечных» и престарелых, что означало возложение на государство определенных обязанностей по оказанию помощи отставным солдатам и голодающим, детям-сиротам, больным и одряхлевшим старикам;
• — выделение приоритетов при организации социальной помощи (адресность, избирательный подход в определении причин нужды, осуществление профилактических мер по предупреждению нищеты)^[7][8].

В петровскую эпоху происходили расширение и укрепление социальных учреждений, получило развитие законодательство, увеличился круг лиц, охватываемых благотворительностью. Однако этот период следует оценить как переходный: благотворительные заведения остались в сфере ведения церкви, светские же органы призрения еще не сформировались. Система государственного социального призрения была создана в правление Екатерины II. Она просуществовала почти полтора столетия, вплоть до конца 1917 г.

Согласно Уложению о губерниях и Указу 7 ноября 1775 г. об «Учреждениях для управления губерний» была создана двухуровневая система социальной защиты:

• — специальные государственные учреждения в форме приказов общественного призрения, ведающие созданием и работой: больниц, богаделен для увечных и престарелых, народных школ, сиротских домов, работных и смирительных домов в каждой из 40 губерний;
• — местные органы попечительства сословного характера — дворянская опека и городской сиротский суд.

Указ 1775 г. определил основной принцип организации общественного призрения: на сельские и городские общины и церковные приходы была возложена обязанность по обеспечению пропитания своим бедным, не допуская их до нищенства, а на полицейские власти — наблюдение за исполнением данного нормативного порядка (табл. 3). Заметим, что по основным положениям данный документ Екатерины II (1775 г.) перекликался с Указом 43 Елизаветы I (английской) 1601 г.

Следует отметить, что на фоне массовой бедности, крайней нужды населения и частых эпидемий, болезней, благотворительность, как христианская норма поведения и формирующийся общественный институт социальной защиты, могла выполнять свои функции в весьма ограниченных масштабах. Подтверждение этому — крайне тяжелый режим воспроизводства населения. В России примерно девяти женщинам из десяти приходилось по 8—10 раз рожать, что сводило их существование к беременностям, ухаживанию за детьми, из которых более половины умирало, и к тяжелой работе, поскольку мужчины не могли без их помощи материально обеспечить семью.

Таблица 3

Формирование элементов социальной защиты пожилого населения в России в период XVI—XIX вв.

Данный режим воспроизводства населения был тяжелым и для мужчин, которые должны были добывать средства к существованию на большое число иждивенцев¹.

Указ 1775 г. установил организацию призрения неимущих с учетом:

• — полного воспрещения нищенства, применения мер принудительного труда к трудоспособным нищим;
• — сословного характера общественного призрения бедных; обязанности по призрению крепостных были возложены на помещиков, а в селах удельных, казенных и городах — на сельские общины, городские общины и приходы; бывшие государственные служащие призревались государством;
• — обязанности государства определять обязательные нормы в области призрения и помощи неимущим гражданам;
• — централизации общего заведования призрением бедных и создание сети специальных местных органов по призрению, в частности, приказов общественного призрения в составе губернских учреждений.

Приказы осуществляли свою деятельность на условиях самофинансирования (с помощью благотворительных взносов, ведения хозяйственной деятельности, сдачи в аренду принадлежащей им недвижимости, организации аптек и т. д.) и добились определенных результатов. Так, в 1860—1870-е гг. в России насчитывалось 524 больницы, 111 богаделен и инвалидных домов, 39 домов умалишенных, которые предоставляли помощь 276 тыс. в ней нуждающимся^[9][10].

Еще одной вехой развития системы общественного призрения стало создание в 1785 г. участковых попечительств, в ведение которых были переданы благотворительные учреждения. К положительным моментам такого решения следует отнести закрепление социальных задач за городской думой и городской управой, организованных на принципах всесословного представительства, что вовлекало в свою орбиту широкие слои самодеятельного населения, воспитывая у них качества граждан, ответственных за реализацию благотворительных функций самоуправляемых городских и земских структур.

Главным источником доходов городских учреждений и земств были поступления от налогообложения недвижимости. В 1906 г. они составили почти 72% всех доходов.

Общественное призрение неимущих в Российской империи рассматривалось, прежде всего, в качестве системы мер, необходимых для обеспечения безопасности государства. Законодательное оформление организация общественного призрения нашла в Уставе об общественном призрении, который был помещен в XIII том Свода законов Российской империи, называвшийся «Уставы благочиния»¹. Во время правления Екатерины II в России, наряду с государственным и церковно-приходским призрением, новый импульс развития получила общественная благотворительность.

Особенно активное участие в становлении различных форм филантропической и просветительской деятельности принимала императрица Мария (супруга Павла I — Мария Федоровна), под патронажем и непосредственным руководством которой в течение 30 лет была основана целая сеть благотворительных заведений.

В 1854 г. эти благотворительные заведения приобрели особый статус «Ведомств учреждений императрицы Марии» и в 1904 г. включали 376 приютов и яслей, 298 попечительств детских приютов, 140 учебных заведений, Императорский воспитательный дом, 55 домов призрения, 47 лечебниц и больниц, 2 попечительства о слепых и глухонемых (включающих 44 учебных заведения), 16 домов призрения, 17 лечебниц и 31 благотворительное общество^[11][12]. Важно отметить, что 75% доходов бюджета системы общественного призрения поступало из средств частной благотворительности, 25% — из средств государственной казны^[13].

Существенное изменение форм организации социальной поддержки произошло в ходе отмены крепостного права при Александре II в 1861 г., что повлекло в период 1870—1880 гг. изменение роли сельских общин и отмену приказов общественного призрения на большей части территории Российской империи, перехода их функций в непосредственное введение земств и городского управления, а там, где земства введены не были, там сохранились прежние приказы. Земские учреждения общественного призрения стали ответственны за создание специальных фондов (отдельно для ремесленников, престарелых, больных, «бедных женщин»), организацию общественных работ для безработных и нищих. К концу 1890-х гг., т. е. за 20 лет количество земских учреждений общественного призрения выросло в 1,5 раза.

При этом произошло упрощение процедуры открытия благотворительных обществ и учреждений, что вызвало их существенный рост, контроль за деятельностью которых был возложен на Министерство внутренних дел^[14].

Что касается организованной материальной поддержки пожилых людей, то в Российской империи государство обеспечивало пенсиями только военнослужащих и государственных служащих. Социальная поддержка других категорий пожилых людей была делом местных органов и частных владельцев отдельных предприятий. Пенсионное обеспечение государственных чиновников и военнослужащих осуществлялось в зависимости от заслуг перед государством или в соответствии с Табелем о рангах (начиная с XVIII в.) за счет казны на основании специального законодательства.

Так, согласно утвержденному Петром I в 1720 г. Морскому уставу, отставные флотские офицеры (в случае их смерти — члены их семейств) имели право (в случае отсутствия собственных источников доходов) на получение части получаемого ими по службе содержания. Впоследствии эта норма социальной поддержки военнослужащих была распространена на другие виды вооруженных сил. Например, Указом от 9 января 1758 г. императрицы Елизаветы Петровны данное право было предоставлено военным чинам сухопутных войск, в 1764— 1765 гг. императрицей Екатериной II пенсионное обеспечение было распространено на определенный круг лиц, оставлявших государственную службу по выслуге лет.

К специальному законодательству относятся Указ и Устав о пенсиях и единовременных пособиях 1827 г., согласно которому император устанавливал размеры пенсий для государственных служащих. В зависимости от служебного положения пенсии бывших государственных чиновников в XIX в. колебались от 300 до 4000 руб. в год. Пенсиями и пособиями обеспечивались также чины полиции и их семьи.

Устав о пенсиях 1827 г. определил следующие принципиальные положения пенсионного законодательства:

35-летняя служба давала право на пенсию, равную окладу по одному из 9-ти разрядов, служба от 30 до 35 лет — на 2/3, а от 20 до 30 лет — на 1 /3 оклада;

вдовы и сироты чиновников, умерших после 1 января 1812 г., имели право на пенсию;

выплата пенсий и единовременных пособий производилась из Государственного казначейства, которому для этих целей перечислялись все «пенсионные капиталы» и суммы, накопившиеся по разным местам «на производство пенсий и пособий». Другими словами, начиная с 1828 г. в России был создан бюджетный централизованный государственный пенсионный фонд для пенсионного обеспечения государственных служащих.

Указ от б ноября 1853 г. изменил ряд положений Устава о пенсиях 1827 г., унифицировав порядок назначения пенсий для гражданских служащих:

был определен срок выслуги пенсии по 25-, 35-летнему стажу; первый давал право на пенсию в размере ½ оклада жалованья, а второй — полного;

размер пенсии для гражданских чиновников был определен по разряду последней должности при условии работы на этой должности не менее 5 лет.

В некоторых ведомствах (морском, военно-сухопутном, гражданском) были организованы эмеритальные (накопительные) кассы для обеспечения пенсиями или единовременными пособиями участников этих касс или членов их семейств за счет средств, формировавшихся главным образом из взносов самих участников этих касс^[15]. Пенсии и пособия из эмеритальных касс назначались сверх пенсий и пособий, получаемых из казны, поскольку они не предоставляли достаточного обеспечения для пенсионеров.

В 1860 г. была учреждена Эмеритальная пенсионная касса инженеров путей сообщения, которая выплачивала пенсии за выслугу лет. Право на пенсию определялось продолжительностью службы при непременном финансовом участии не менее определенного уставом числа лет. Им можно было воспользоваться после выхода в отставку или во время службы без содержания. На получение пенсии из эмеритальной кассы имели права вдовы и дети участников кассы.

С 1828 по 1868 гг. число пенсионеров и сумма пенсий увеличились почти в 6 раз. В 1842 г. пенсии составляли 33% получаемого служащими содержания и 41% жалованья, в 1867 г. — только 17% всего содержания и 29% жалования, а общие расходы (по смете 1867 г.) составляли около 4% государственного бюджета¹.

Поэтому, кроме эмеритальных, на частных и казенных дорогах в конце XIX в. успешно развивались пенсионные кассы страхового типа в форме сберегательно-вспомогательных касс. На начало 1912 г. в эмиритальных и сберегательно-вспомогательных кассах на железной дороге насчитывалось 480 тыс. участников, а размер капиталов этих касс превысил 245 млн руб.^[16][17]

Важно отметить, что при рассмотрении объективных причин расширения форм и круга охвата пенсионным обеспечением следует указать на принципиально иной характер социально-трудовых отношений в формирующемся индустриальном обществе, потребовавших новых форм социальной защиты наемных работников. Риски потери заработной платы висели «дамокловым мечом» над повседневным существованием наемных работников. С целью хоть как-то противостоять рискам материальной необеспеченности сами рабочие организовывали кассы взаимопомощи, которые носили характерное название — «черные кассы» по причине «черных дней» нужды, а также принимали участие в страховых кассах, основанных главным образом за счет взносов работников из своих заработков. Только в отдельных случаях в кассах взаимопомощи принимали участие работодатели, как правило, в тех отраслях, где условия труда отличались повышенным профессиональным риском (горняки, шахтеры и т. п.), что приводило к тяжелым формам инвалидности. Средства на пенсионное обеспечение инвалидов образовывались из взносов рабочих и предпринимателей и обеспечивали весьма скромное существование^[18].

Участие государства в этот период в функционировании рабочих касс выражалось только в регистрации таких касс и в установлении контроля за их деятельностью.

• [1] Сусоколов А. А. Культура и обмен: введение в экономическую антропологию. М. :"Русская панорама", 2006. С. 133.
• [2] По мнению М. В. Фирсова, важную роль в формировании атмосферы взаимопомощи играли монастыри: «имея более высокую культуру жизнедеятельности, мона-
• [3] стыри представляли собой многофункциональную систему самоподдержки, где образовался особый тип самопомощи человеку, связанный с основными важнейшими сферамиего жизни: общением, обучением, совместным проживанием в общности, лечением, ведением хозяйства. Поэтому те функции монастырской жизни, которые для монаховбыли традиционными, воспринимались населением Древней Руси как откровение». См.:Фирсов М. В. История социальной работы в России. М.: Гуманит. изд. центр ВЛАДОС, 1999. С. 39—40.
• [4] Миронов Б. Н. Социальная история России периода Империи (XVIII — началоXX вв.) в 2 т. Т. 1. СПб., 1999. С. 525—526.
• [5] Энциклопедический словарь: репр. воспроизведение изд. Ф. А. Брокгауз —И. А. Ефрон. Т. XXV. С. 174.
• [6] Энциклопедический словарь: репр. воспроизведение изд. Ф. А. Брокгауз —И. А. Ефрон. Т. XXV. С. 174.
• [7] Фирсов М. В. История социальной работы в России. С. 86—87.
• [8] Там же. С. 91.
• [9] Миронов Б. Н. Социальная история России. Т. 1. СПб.: Изд-во «Дмитрий Буланин», 1999. С. 210.
• [10] Фирсов М. В. История социальной работы в России. С. 94, 106, 136.
• [11] Юридический термин «благочиние» появился в XVII в. и обозначал меры, обеспечивающие безопасность общества и государства.
• [12] Благотворительная Россия. История государственной, общественной и частнойблаготворительности в России. СПб, 1901. Т. 1. С. 80—92.
• [13] См.: Россия. 1913 год: статистико-документальный справочник. СПб, 1995. С. 381.
• [14] Фирсов М. В. История социальной работы в России. С. 232—237.
• [15] См.: Уставы эмеритальных касс гражданского ведомства. Свод законов Российскойимперии. Т. III, кн. IV. СПб., 1896.
• [16] Дегтярев Г. П. Пенсионные реформы в России. М.: Academia, 2003, С. 26, 27.
• [17] История развития пенсионного обеспечения работников железных дорог России:1860—2006 годов / НПФ «Благосостояние». М., 2006. С. 6.
• [18] Ачаркан В. А. Государственные пенсии / Научно-исследовательский институттруда Госкомтруда СССР. М.: Изд-во «Юридическая литература», 1967. С. 11—12.