Источники европейского права

В настоящее время под источниками права понимаются внешние формы выражения правовых норм^[1]. В общей теории нрава можно выделить следующие источники:

• — нормативные правовые акты, образующие сложную систему писаных источников;
• — обычаи;
• — судебные прецеденты.

Все вышеперечисленное применимо и к европейскому прав}'.

В западной доктрине не сформировался единый подход к источникам европейского права и их иерархии. Большинство авторов выделяют три источника европейского права: основные источники, вторичные источники и дополнительные источники.

Первичные источники — в большинстве своем это учредительные договоры ЕС: Договор о ЕС и ДФЕС, а также акты, дополняющие их, протоколы к ним и договоры о присоединении новых членов. Именно в них распределены полномочия между Союзом и государствами-членами, а также закреплены полномочия институтов ЕС. Акты первичного права определяют правовые рамки, в которых институты ЕС (его институты и органы) реализуют европейскую политику.

Вторичные источники права — это внутренние, локальные акты ЕС и соглашения. Локальные акты бывают двух видов: 1) перечисленные в ст. 288 ДФЕС: регламенты, директивы, решения, заключения и рекомендации; 2) не перечисленные в указанной статье: уведомления, рекомендации, белые и зеленые книги. К соглашениям относятся: международные договоры между ЕС как организацией и другими странами и международными организациями; договоры между государствами — членами ЕС; межведомственные договоры (между институтами ЕС).

Дополнительные источники включают в себя прецеденты Суда ЕС, ликвидирующие лакуны первичного и вторичного права, традиционные источники международного права и общие принципы права.

Существуют и более разветвленные иерархии источников европейского права. Например, семеричная иерархия: 1) учредительные договоры ЕС; 2) вторичные акты; 3) мягкое право; 4) международные договоры, заключенные между государствами-членами; 5) международные договоры, заключенные самим Союзом в рамках соответствующих полномочий; 6) решения Суда ЕС и 7) общие принципы права и основополагающие права, входящие в конституционные основы государств-членов^[2].

В отечественной доктрине традиционной является следующая классификация источников европейского права.

1. Первичные источники. К первичным источникам относятся все учредительные договоры ЕС, которые по сути близки к конституции в национальном праве. Эти акты занимают высшую ступень в иерархии источников европейского права.

Помимо основных первичных источников существуют дополнительные первичные источники — ревизионные договоры, которые вносят поправки в учредительные договоры (например, Ниццкий, Амстердамский), и договоры о присоединении. Составной частью каждого договора о присоединении является акт об условиях присоединения, который вносит поправки в учредительные договоры и устанавливает переходный период для адаптации новых членов, также множество протоколов к этим актам^[3].

2. Нормативные правовые акты ЕС — это акты, которые принимаются Институтами ЕС в соответствии с учредительными договорами и не противоречащие им.

Статья 249 ДФЕС перечисляет пять типов актов, которые могут быть приняты Европейским парламентом, действующим совместно с Советом, Советом или Комиссией:

• • регламенты (regulations);
• • директивы (directives);
• • решения (decisions);
• • рекомендации (recommendations);
• • заключения {opinions).

Для европейского права характерна презумпция разнообразия источников внутреннего права, поскольку, по мнению Суда ЕС, перечень ст. 249 не носит исчерпывающего характера, т. е. возможны юридически обязательные акты, которые не относятся ни к одной из перечисленных в Договоре категорий и которые обычно называются sui generis — акты особого рода.

В соотв. ст. 249 ДФЕС регламент как акт имеет общее применение. Он обязателен во всех своих составных частях и подлежит прямому применению в каждом государстве-члене. Кроме того, можно выделить следующие признаки этого акта: он содержит правила поведения общего, а не индивидуального характера, т. е. является источником норм права; регламент имеет обязательную силу на территории всех государств — членов ЕС; является нормативным актом прямого действия, т. е. наделяет физических и юридических лиц субъективными правами и обязанностями.

Регламент не требует для вступления в действие ратификации или иных действий, типично осуществляемых при заключении международных договоров. Регламент вводит единообразные правила поведения для субъектов европейского права и вытесняет законы и подзаконные акты государствчленов из регулирования конкретной сферы общественной жизни.

Второй главной формой правотворчества ЕС выступает директива средство гармонизации (или сближения) национального права, общие начала правового регулирования в конкретных сферах общественной жизни. В отличие от унификации, которая влечет за собой полное единообразие, в случае с директивами государствам-членам остается простор для собственного правового регулирования. Согласно ст. 249 ДФЕС «Директива обязательна для каждого государства-члена, которому она адресована, в отношении ожидаемого результата, но сохраняет за национальными властями свободу выбора форм и методов действий».

Из этого положения, а также из правоприменительной практики вытекают следующие юридические свойства директивы: директива, как и регламент, содержит правила общего характера, т. е. является нормативным актом (в отличие от решений); директива, как и регламент, обязательна для исполнения, обладает юридически обязательной силой (в отличие, например, от рекомендаций, которые таковыми не обладают и являются лишь пожеланиями); директива не нуждается в последующей ратификации в государствах-членах и может действовать вопреки воле некоторых из них; директива, как правило, обязательна на всей территории Союза^[4]; главный специфический признак директивы, отличающий ее от регламента, состоит в том, что директива адресуется государствам-членам, которые обязаны привести свое национальное законодательство в соответствие с ней.

Государство самостоятельно выбирает формы и методы действий приведения своего национального права в соответствие с директивой Союза. В зависимости от предмета директивы и особенностей правовой системы конкретного государства-члена, имплементация директив в национальное право осуществляется посредством изменения или отмены действующих либо издания новых законов и подзаконных актов. В зависимости от формы правления и государственного устройства страны это может потребовать усилий со стороны органов различных ветвей и уровней власти; общегосударственного парламента, правительства, министерства и ведомств, органов субъектов федерации, регионов, а иногда и местного самоуправления. При этом согласно требованиям, закрепляемым в самих директивах, все правовые акты, принятые в целях имплементации конкретной директивы, должны содержать ссылку на нее. Данное предписание вводится для того, чтобы обеспечить толкование правовых актов национальными судами строго в соответствии с директивой, послужившей для них основой.

Для своевременной имплементации директив в национальные правовые системы в них самих указывается период времени, до истечения которого государства-члены обязаны привести свое право в соответствие с директивой. Этот срок закрепляется указанием на календарную дату и может составлять, в зависимости от предмета директивы, от нескольких месяцев до нескольких лет. Если отдельное государство независимо от причины не приведет свое законодательство в соответствие с директивой в течение установленного срока, то подобное бездействие приравнивается к нарушению обязанностей, вытекающих из учредительного договора, т. е. признается правонарушением с точки зрения права ЕС.

Решение, как и регламент, обязательно во всей своей полноте. Оно не связано с достижением определенной цели, что свойственно директиве, но отличается конкретностью и адресатами норм. Это, как правило, индивидуальный акт, адресованный тому или иному лицу или группе лиц.

Рекомендации и заключения образуют особую группу актов Союза. Их объединяет общий признак: отсутствие обязательной силы. Это акты мягкого права ЕС. Как сказано в ст. 155 ДФЕС, Комиссия выносит рекомендации или заключения по вопросам, связанным с настоящим Договором. Делается это, когда Договор прямо предусматривает подобные действия и когда так считает сама Комиссия. О заключениях говорится в ст. 118, определяющей задачи Комиссии в сфере социальной политики: «С этой целью Комиссия будет действовать в тесном контакте с государствамичленами путем проведения исследований, выработки заключений и организации консультаций в отношении как проблем, возникающих в национальных рамках, так и проблем, которыми занимаются международные организации».

• 3. Общие принципы права — это концентрированное выражение самых важных существенных черт и ценностей, свойственных данной правовой системе. Есть смысл выделить их в отдельную группу источников, чтобы подчеркнуть самостоятельность и независимость системы европейского права. Например, это принципы свободы и демократии, уважения прав человека и свобод.
• 4. Судебные прецеденты — решения судебных органов ЕС, в особенности Суда ЕС. У таких актов значимое толковательное и преюдициальное (освобождающее от дальнейшего доказывания) значение. Нередко решения закладываются в основу нормативных правовых актов, как было в случае с принципом верховенства и прямого действия европейского права.
• 5. Международные договоры. Среди международных договоров, являющихся источниками европейского права и не входящих в первую группу источников, выделяют:
  • — договоры Союза с третьими странами;
  • — договоры между странами-членами;
  • — межинституционные соглашения.

У государств-членов ЕС остается все меньше возможностей для заключения с третьими странами международных договоров, которые нс являлись бы источниками европейского права, а были лишь только источниками международного и национального права. Эго связано с расширяющейся компетенцией Союза. Па данный вид источников распространяются принципы международного права, такие как неизменность в одностороннем порядке, верховенство по отношению к национальному праву и др. Конечно же, такие договоры не должны противоречить учредительным договорам.

• [1] Если быть более точным, источник права — «объективированный в документальномвиде акт правотворчества, который является юридическим источником соответствующихюридических норм и одновременно формой их юридически официального бытия, существования» (см.: Алексеев С. С. Общая теория права: в 2 т. Т. 1., М., 1981. С. 314).
• [2] Law of the European Union. 10th Edition. John Fairhurst. 2014. P. 56.
• [3] Например, к акту об условиях присоединения Британии, Ирландии и Дании существует около 30 протоколов.
• [4] Хотя ст. 249 ДФЕС допускает издание директив в отношении отдельных государств-членов, на практике подавляющее большинство директив принимаются как обязательныедля всех государств.