Объекты государственного управления в исторической перспективе

Согласно теории развития управление является попыткой привнести хотя бы подобие целесообразности в субъективное, иррациональное и порой противоречивое поведение политических деятелей, партий, общественных организаций и населения в целом.

Развитие государственной власти как управляющей системы требует постоянной адаптации к процессам, происходящим в обществе. Сам процесс управления состоит в способности власти адаптировать общество к постоянно меняющимся условиям своего существования. Сдвиги и изменения в гражданском обществе, происходящие естественно или под влиянием существенных субъективных причин, требуют реакции власти, и она, как правило, исходит от исполнительной власти как наиболее подвижной части государственного механизма.

Если этого не случается, то и образуется разрыв между обществом, его компонентами и государственным управлением, а в конечном счете и всей системой государственной власти.

Следовательно, логика развития системы управления публичным сектором в России состоит в постоянном достижении задачи синхронизации движений, рождающихся в недрах общества, и поведении структур государственного управления этого общества, наделенных всеобъемлющим арсеналом средств организационного воздействия на упорядочение социальных процессов. Для этого, прежде всего, необходимо знать реальность социальной среды управления, в первую очередь состояния экономических структур и характер процессов в социальной, политической и духовной сферах российского общества на каждом историческом этапе.

В контексте теории развития главное назначение государственной администрации (системы исполнительной власти) на каждом историческом этапе должно состоять в том, чтобы определить цели и задачи, иначе говоря, ответить на вопрос: Чем управлять?

В соответствии с политическими и экономическими целями осуществляется регулятивная функция государства и его органов, и прежде всего исполнительной власти. Определить цели управления возможно при правильном ранжировании по значимости объектов управления и ресурсов управления. Иначе говоря, важно определить, какими объектами управляет Российское государство на каждом этапе.

• 1. В приоритетной шкале объектов управления в России важное место занимают социально-экономические процессы. Структура собственности и формируемые на ее основе процессы производства, обмена, расслоения общества на социальные группы (сословия, классы, страты), распределения общественного потенциала с учетом обеспечения расширенного воспроизводства, жизнеобеспечения и воспроизводства населения является важнейшей задачей государства. Всякий раз на разных этапах исторической эволюции в России на первое место вставала проблема легитимации режима собственности и регулирование отношений в этой области. Именно эта позиция определяет структуру экономики страны и предопределяет методы и формы государственного влияния на развитие деятельности во всех сферах жизни. Никакими иными, например рыночными, механизмами эта проблема не решается, кроме механизмов государственного регулирования, особенно в России.
• 2. Следующим по значимости, а в некоторые периоды (например, «первоначального накопления капитала» 1980- 1990;е гг.) и наиболее приоритетным объектом управления выступают ресурсы, природные, материальные и духовные (в том числе научно-технический потенциал, новые технологии). Следует заметить, что проблема справедливого распределения ресурсов и возможностей пользования ими связана с первой проблемой — собственностью и социальной структуризацией населения.

Действительно, состояние населения с точки зрения его образования, профессиональной и физической подготовки, здоровья, сопротивляемости испытаниям, духовного и морального климата, включенности каждого гражданина в более сложные структуры социума (семью, производственные образования, национальные, этнические и культурные сферы развития), способность участия в управлении делами общества представляют не менее важный объект системы управления публичной сферой. Человек, который отчужден от ресурса либо имеет фикцию вместо собственности, которому не гарантировано право на труд и получение оплаты по труду, лишается социальной устойчивости и превращается в люмпена. Говорить о полноценности личности в данных условиях, о любых гарантиях прав граждан достаточно трудно.

3. Наряду с макропоказателями, которые определяют эффективность системы государственного управления на каждом этапе, важной задачей государственного руководства, регулирования и контроля являются цели управления отдельными отраслями и сферами экономики, социального развития, инфраструктуры на разных уровнях — региональном и местном. В соответствии с ними в истории России выстраивалась система отраслевого и местного управления.

Следует отметить, что в России установилась патерналистская модель государственного управления, ориентированная на полномасштабный охват всех значимых для государства объектов. При этом исключается наиболее типичный просчет, который касается ориентации органов исполнительной власти преимущественно на управление объектами государственной собственности. В российской практике все формы собственности не учитывались в достаточной мере и включались в баланс экономики так, чтобы возможно было обоснованно создавать необходимые регулятивные механизмы их взаимодействия и развития.

Лишь на рубеже XX—XXI вв. в России сложилась новая плюралистическая структура собственности на все возможные материальные ресурсы и продукты интеллектуальной деятельности, которые признаются и защищаются действующей Конституцией РФ в равной мере, которая трансформировала и систему государственного управления. Однако опыт всех стран со смешанной экономикой показывает, что в них правительства регулируют, поддерживают и контролируют все формы собственности, в том числе и основные направления деятельности частного сектора. Это обстоятельство весьма важно при оценке структуры управленческой деятельности федеральных органов исполнительной власти, при оценке полноты охвата объекта управления в совокупном его понимании.

В соответствии с целями регуляции определялась и структура органов власти и управления в России, которая всякий раз была адекватна конкретным условиям решения актуальных проблем.

На каждом этапе институциональная система государственного управления взаимодействовала с гражданским обществом в России, стремясь обеспечить его адаптацию к вызовам и угрозам, возникавшим из противоречивого синтеза разнонаправленных факторов. В свою очередь эти факторы воздействовали и на состояние системы государственного управления, определяли ее конфигурацию и способы принятия решений.

До XX в. главными направлениями адаптации государственного управления и системы исполнительной власти к изменениям в структуре взаимосвязей «власть — общество» выступали:

• — условия и факторы внутреннего состояния российской действительности на каждом историческом этапе: изменения экономической и социальной структуры, реформы, внутренняя геополитическая ситуация (взаимодействие центра и регионов), смена социально-политической парадигмы общественного развития (идеологии);
• — внешнеполитические условия и факторы, связанные с обеспечением успешной территориальной экспансии, либо защиты целостности и суверенитета, гарантией национальной безопасности.

На современном этапе добавляются новые факторы, влияющие на взаимоотношения власти и гражданского общества и, следовательно, изменяющие механизмы руководства и регуляции в системе государственного управления.

К ним следует отнести переход России от индустриального к информационному обществу, что изменяет механизмы и ресурсы властвования. Теперь им становится информация, которая перестает быть исключительным ресурсом государства, поскольку существует Интернет, что трансформирует отношения государства и гражданского общества, которые стали партнерами и взаимодействуют по принципу услуг.

Кроме того, возникают глобальные угрозы — болезни, голод, экология, рост преступности, наркомании, международный терроризм, сохранение земной цивилизации, освоение космоса и т. п., что побуждает систему государственного управления России реагировать на них и пытаться участвовать в решении планетарных проблем. Происходит размывание института «государственная граница» и замена его новым понятием при измерении и описании многих социальных параметров управления термином «пространство» — экономическое, культурное, информационное, правовое. Пространственное, а не только территориальногосударственное значение приобретают как позитивные факторы, так и негативные: преступность, информативные прорывы, войны, агрессии и т. п.

Таким образом, реальные характеристики исполнительной ветви власти отражают состояние государственности в конкретный момент, позволяют оценить потенциал и перспективы государственно-административных методов разрешения социальных проблем в целом. Именно поэтому на каждом этапе развития России достаточно остро стоял вопрос о качестве организации государственной власти, реализуемой системой исполнительной власти. Всякий раз дисфункция системы управления (кризис и стагнация власти) в первую очередь связывалась с неэффективностью исполнительной власти.