Взаимодействие нотариата и государства

Действующее российское законодательство о нотариате не содержит никаких конкретных положений, которые определяли бы общую модель взаимоотношений нотариата и государства. Для сравнения: в Федеральном законе от 31 мая 2002 г. № 63-Ф3 «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» имеется отдельная ст. 3 «Адвокатура и государство», где говорится, в частности: «Адвокатура является профессиональным сообществом адвокатов и как институт гражданского общества не входит в систему органов государственной власти и органов местного самоуправления»^[1].

Отсутствие в законодательстве о нотариате подобных указаний (равно как и противоположных, закрепляющих подчиненность нотариата государству) порождает концептуальный пробел, который может быть восполнен лишь доктринальным путем.

Наиболее распространенная позиция по данному вопросу, сформулированная В. В. Ярковым, такова: «Система нотариата независимо от способа своей организации (государственный или нотариат, действующий как объединение нотариусов в качестве лиц либеральной профессии) является публично-правовой по организации и содержанию своей деятельности и является частью, пусть и особым образом действующей, государственной системы»^[2].

Вопрос о «публично-правовом статусе» нотариата нуждается в разъяснениях, поскольку само содержание этой конструкции далеко не очевидно. Если речь идет о том, что нотариальная деятельность относится к предмету регулирования отраслей публичного права, то из этого еще нельзя сделать вывод о ее принадлежности к сфере государства, поскольку область действия публичного права распространяется и на негосударственные институты (например, общественные объединения).

Возможно, под «публичностью» нотариата имеется в виду, что он располагает публичной властью. Специфика публичной власти, как известно, заключается в том, что она «создает специфические правила поведения в сообществе (правовые нормы), обладает особыми формами публичного принуждения (на определенном уровне вплоть до смертной казни) и реализуется в своеобразных организационноправовых формах»^[3]. Однако принять такое понимание публичности применительно к нотариату мешает то обстоятельство, что нотариусы практически не наделены властными полномочиями. Они, за немногими исключениями, не принимают решений, имеющих императивный (общеобязательный) характер, и не могут принуждать кого-либо к их выполнению. Задача нотариуса сводится, как правило, к проверке и подтверждению законности и подлинности правовых актов.

Это признает и В. В. Ярков: «Нотариальные акты, за крайне редким исключением, установленным Федеральным законом «Об исполнительном производстве» (нотариально удостоверенных соглашений об уплате алиментов и исполнительных надписей), исполнительной силы не имеют, и принудить к принудительному исполнению другую сторону нотариального действия может только суд^[4]. Однако исполнительная надпись в данном случае явно выступает исключением из общего правила и, следовательно, не может служить решающим аргументом, когда речь идет о природе самой нотариальной деятельности.

Концепция публичного характера нотариальной деятельности официально подкреплена правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в его Постановлении от 19 мая 1998 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате»^[5]. Однако анализ данного Постановления показывает, что, будучи направленным на устранение неопределенности, оно в части «публичной» природы нотариата само не обладает достаточной определенностью.

Действительно, в тексте Постановления Конституционного Суда о публичности нотариата речь идет в нескольких различных контекстах:

• — публичное признание нотариально оформленных документов: «Нотариат в Российской Федерации служит целям защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц… что гарантирует доказательственную силу и публичное признание нотариально оформленных документов» (п. 2 мотивировочной части);
• — публично-правовой статус нотариусов: «Осуществление нотариальных функций от имени государства предопределяет публично — правовой нотариусов статус и обусловливает необходимость организации государством эффективного контроля за их деятельностью…» (п. 2 мотивировочной части);
• — публичные задачи и предназначение нотариальных палат: «Публично-правовое предназначение нотариальных палат проявляется прежде всего в том, что они осуществляют контроль за исполнением нотариусами, занимающимися частной практикой, своих профессиональных обязанностей…» (п. 2 мотивировочной части);
• — публичный интерес как основание контроля: «Возложение на нотариальные палаты обязанности контролировать, исходя из публичных интересов…» (п. 3 мотивировочной части);

— публичные (государственные) функции нотариуса: «об обязательности членства в нотариальной палате нотариусов, занимающихся частной практикой, как условии их профессиональной деятельности, связанной с осуществлением публичных (государственных) функций…» (п. 1 резолютивной части).

Вопрос о публичном признании нотариально удостоверенных документов, как представляется, нельзя смешивать с вопросом о публичновластных полномочиях нотариуса, поскольку значение нотариальных актов обусловлено не властно-волевым их содержанием, а тем, что они подвергаются юридической экспертизе в соответствии с законом. Равным образом можно в данном контексте не рассматривать публичноправовые полномочия нотариальных палат, поскольку наличие у них определенной компетенции по контролю за деятельностью нотариусов никоим образом не означает, что сами нотариусы наделены публичной властью и, тем более что они являются частью государственного механизма.

Что касается публично-правового статуса нотариусов, то он означает всего лишь, что их права и обязанности устанавливаются нормами публичного права, и это, как уже указывалось выше, тоже не свидетельствует о наличии у них властных полномочий.

Тот факт, что нотариусы в своей деятельности осуществляют публичный интерес (защиту прав и свобод человека), также не является достаточным основанием для их включения в систему государственных органов, поскольку специфика публичных интересов состоит именно в том, что они носят не узкогрупповой или корпоративный характер и касаются не только государственных институтов, а общества в целом: «Действовать в публичном интересе может, а в известных случаях должен и каждый, независимо от социальной роли, исполняемой лицом в частной сфере»^[6].

Таким образом, в рассматриваемом Постановлении Конституционного Суда РФ остается лишь одно положение, прямо имеющее отношение к статусу нотариата в его отношениях с государством, а именно упоминание о его «государственных функциях»: «Признать положения части четвертой статьи 2 и части первой статьи 24 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате об обязательности членства в нотариальной палате нотариусов, занимающихся частной практикой, как условии их профессиональной деятельности, связанной с осуществлением публичных (государственных) функций, не противоречащими Конституции Российской Федерации» (п. 2 резолютивной части Постановления Конституционного Суда РФ от 19 мая 1998 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате»). Однако выражение «государственные функции» настолько неопределенно, что из него не следует никаких юридически значимых выводов.

(например, оно может означать как функции, свойственные органам государства, так и функции, возложенные на нотариусов государством).

Примеры, когда нотариус в соответствии с нормами законодательства обладает властными полномочиями, довольно немногочисленны. Наиболее наглядным из них является субинститут исполнительной надписи в рамках нотариата. В соответствии со ст. 89—91 Основ законодательства о нотариате, исполнительная надпись нотариуса совершается на копии документа, устанавливающего задолженность, при наличии документов, подтверждающих бесспорность предъявляемого требования. При этом, согласно ст. 93 Основ, взыскание по исполнительной надписи производится в порядке, установленном для исполнения судебных решений. Таким образом, исполнительная надпись по своей юридической силе фактически приравнивается к судебному решению, что может рассматриваться как делегирование нотариату властных полномочий.

Некоторые элементы принудительной власти можно обнаружить также в деятельности нотариуса по обеспечению доказательств. Так, согласно ст. 103 Основ, нотариус имеет право допрашивать свидетелей, а в случае неявки свидетеля или эксперта по вызову — сообщить об этом в суд для принятия мер, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации.

На общем фоне полномочий и функций нотариуса подобные действия, носящие властный характер, представляют собой явные исключения, не характеризующие нотариальную деятельность с точки зрения ее природы.

В ст. 1 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате от 11 февраля 1993 г. № 4462−1 указано, что нотариат обеспечивает защиту прав и свобод человека «путем совершения нотариусами предусмотренных законодательными актами нотариальных действий от имени Российской Федерации»^[7]. Однако смысл выражения «от имени Российской Федерации» в тексте закона далее не раскрывается.

Юридическая конструкция «от имени» довольно часто используется в российском законодательстве. Так, именно на ней основан институт представительства в гражданском праве: «Сделка, совершенная одним лицом (представителем) от имени другого лица (представляемого) в силу полномочия, основанного на доверенности, указании закона либо акте уполномоченного на то государственного органа или органа местного самоуправления, непосредственно создает, изменяет и прекращает гражданские права и обязанности представляемого» (ч. 1 ст. 182 Гражданского кодекса Российской Федерации)^[8].

Несколько иной вариант той же конструкции находим в процессуальных отраслях законодательства, например: «Постановление суда первой инстанции, которым дело разрешается по существу, принимается именем Российской Федерации в форме решения суда» (ч. 1 ст. 194 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации)^[9].

В случаях гражданско-правового представительства и правосудия конструкция «от имени» (или «именем») означает, что действия одного субъекта влекут юридические последствия для другого лица. Например, действия представителя, совершенным им в рамках своих полномочий, порождают права и обязанности представляемого; вынесение судебного решения именем Российской Федерации означает, что именно Российская Федерация несет юридическую ответственность за вред, причиненный этим решением, на основании ст. 1069—1070 ГК РФ.

Однако в отношении нотариусов конструкция «совершение действий от имени Российской Федерации», очевидно, имеет какой-то иной смысл, поскольку никаких прав и обязанностей у государства вследствие нотариальных действий не возникает.

Что касается ответственности, то, согласно ст. 17 Основ законодательства о нотариате, государство отвечает лишь за вред, причиненный действиями (бездействием) нотариуса, работающего в государственной нотариальной конторе. Нотариус, занимающийся частной практикой, несет за вред, причиненный по его вине имуществу гражданина или юридического лица, самостоятельную имущественную ответственность.

Поскольку от имени Российской Федерации действуют не только государственные, но и частные нотариусы, из этого следует, что несение государством ответственности за деятельность нотариусов никак не связано с тем, что они действуют от его имени. Гражданско-правовая ответственность государства за вред, причиняемый нотариусами, обусловлена лишь их работой в государственной нотариальной конторе, а не природой самой нотариальной деятельности.

Вероятно, формулировка «от имени Российской Федерации» в отношении нотариальных действий предназначена лишь для того, чтобы укрепить авторитет нотариата и подтвердить квалифицированный характер нотариальных услуг, чему, впрочем, государство может способствовать лишь косвенным образом (например, через организацию экзаменов, осуществление контроля за нотариусами и др.).

Принцип независимости нотариата исключает какое-либо вмешательство органов государства в непосредственное осуществление нотариальных действий. Основные законодательно допускаемые формы государственного регулирования нотариата сводятся к следующему:

1) ведение федеральными органами исполнительной власти реестра нотариусов (ст. 1 Основ);

• 2) участие в определении порядка и в проведении квалификационного экзамена (ст. 3—4 Основ);
• 3) открытие и упразднение государственных нотариальных контор (ст. 7 Основ);
• 4) предоставление помещений, находящихся в государственной собственности, в целях осуществления нотариальной деятельности (в том числе для хранения архива нотариальных документов) или размещения нотариальной палаты, без проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров (ст. 11.1 Основ);
• 5) принятие решений об учреждении и ликвидации должностей нотариуса (ст. 12 Основ, а также Порядок учреждения и ликвидации должности нотариуса, утвержденный решением Правления Федеральной нотариальной палаты от 28 августа 2009 г. и приказом Минюста России от 23 декабря 2009 г. № 430^[10]);
• 6) проведение конкурса на замещение вакантной должности нотариуса (ст. 12 Основ, а также Положение о порядке проведения конкурса на замещение вакантной должности нотариуса (утв. приказом Минюста России от 17 февраля 1997 г. № 19−01−19−97^[11]);
• 7) наделение нотариуса полномочиями (ст. 12 Основ);
• 8) изменение территории деятельности нотариуса (ст. 13 Основ, а также Порядок изменения территории деятельности нотариуса, утв. решением Правления Федеральной нотариальной палаты от 28 августа 2009 г. и приказом Минюста России от 14 января 2010 г. № I)^[12];
• 9) приостановление судом полномочий нотариуса (ст. 14.1 Основ);
• 10) определение размера нотариального тарифа (ст.ст. 22, 22.1 Основ);
• 11) контроль за исполнением нотариусами их профессиональных обязанностей (ст. 34 Основ).

Итак, представление о том, что нотариат является частью государственного аппарата, не подтверждается ни российским законодательством, ни юридической практикой. «Публичный» характер нотариальной деятельности, постулируемый Конституционным Судом Российской Федерации, представляет собой декларацию, не имеющую точного юридического значения. Тот факт, что нотариусы осуществляют такую функцию, характерную в том числе и для государства, как защита прав и свобод человека и гражданина, не означает их принадлежности к числу государственных институтов. Государство не монополизирует защиту прав своих граждан; напротив, эта деятельность осуществляется всеми без исключения институтами гражданского общества, а также самими гражданами. Случаи, когда государство делегирует нотариату те или иные властные полномочия (например, совершение исполнительной надписи или обеспечение доказательств), немногочисленны, носят характер исключений и не отражают природу нотариальной деятельности. Осуществление нотариальных действий «от имени Российской Федерации» также не указывает на то, что нотариусы реализуют государственную волю или что их действия влекут юридические последствия для государства. Компетенция государственных органов в отношении нотариата, в рамках которой наиболее существенным значением обладают такие функции, как наделение нотариуса полномочиями и контроль за его профессиональной деятельностью, не могут толковаться как ограничения независимости нотариуса как основного принципа организации российского нотариата.

• [1] Федеральный закон от 31.05.2002 № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации.2002. № 23. Ст. 2102.
• [2] Ярков В. В. Нотариат и нотариальное право: выбор модели развития // Сборникматериалов и статей к 10-летию Центра нотариальных исследований. М., 2012. С. 15.
• [3] Чиркин В. Е. Современная концепция публичной власти // Российский журналправовых исследований. 2015. № 2. С. 74.
• [4] Ярков В. В. Указ. соч. С. 17.
• [5] Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 19.05.1998№ 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12,17, 24 и 34 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате» // Собраниезаконодательства Российской Федерации. 1998. № 22. Ст. 2491.
• [6] Мальцев Г. В. Социальные основания права. М., 2007. С. 355.
• [7] Основы законодательства Российской Федерации о нотариате от 11.02.1993№ 4462−1 // Ведомости съезда народных депутатов Российской Федерации и ВерховногоСовета Российской Федерации. 1993. № 10. Ст. 357.
• [8] Часть первая Гражданского кодекса Российской Федерации от 30.11.1994№ 51-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 32. Ст. 3301.
• [9] Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002№ 138-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 46. Ст. 4532.
• [10] Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 23.12.2009 № 430"Об утверждении Порядка учреждения и ликвидации должности нотариуса" // Российская газета. 2010. 17 февраля.
• [11] Положение о порядке проведения конкурса на замещение вакантной должностинотариуса (утв. приказом Министерства юстиции РФ от 17.02.1997 № 19−01−19−97) //Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1997. № 7.
• [12] Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 14.01.2010 № 1"Об утверждении Порядка изменения территории деятельности нотариуса" // Российская газета. 2010. 17 февраля.