Понятие, цели, задачи и принципы контрактной системы

Понятие контрактной системы. Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» ввел новое для российского законодательства понятие контрактной системы.

Это понятие было заимствовано из опыта США, где федеральная контрактная система (англ. Federal Acquisition Regulations System) функционирует с 1 октября 1984 г. С этой даты вступили в силу Федеральные правила приобретения продукции (англ. Federal Acquisition Regulation, FAR^[1][2]).

Федеральная контрактная система США определена как совокупность федеральных правил приобретения продукции и ведомственных правил, которые дополняют федеральные правила. FAR устанавливает единые стандарты и процедуры приобретения товаров, работ и услуг всеми видами органов исполнительной власти США. Таким образом, федеральная контрактная система США — система регулирования (система правил и норм).

Российский законодатель в Законе о закупках при определении понятия национальной контрактной системы исходил из другого подхода. В ст. 3 приведено длинное и сложное определение контрактной системы, однако суть его сводится к тому, что контрактная система — совокупность участников контрактной системы и осуществляемых ими действий, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд. Представляется, что данное определение является бессодержательным и логически неверным.

Более удачным является определение контрактной системы, данное в первоначальных проектах федерального закона о контрактной системе, в которых под ней понималась совокупность мероприятий правового, организационного и экономического характера, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд посредством комплексной реализации взаимосвязанных этапов прогнозирования, планирования и осуществления закупок (включая исполнение контрактов), а также проведения мониторинга, надзора, контроля и аудита¹. То есть это определение исходит из того, что контрактная система — это совокупность закупочных процессов.

Данное определение выражает суть реформы государственных закупок в целях регулирования не только процедур определения поставщика для государственных и муниципальных нужд, но всех процессов, связанных с осуществлением закупок. К таким процессам можно отнести планирование и обоснование закупок, осуществление закупок, исполнение контрактов, заключенных по результатам закупок, мониторинг и аудит закупок, контроль закупок и т. д. Исследователи выделяют центральные, управляющие и обеспечивающие процессы (процессы поддержки)^[3][4].

К центральным процессам относятся:

• • формирование закупок (планирование и обоснование);
• • осуществление закупок (определение поставщика, подрядчика и исполнителя);
• • исполнение контрактов, заключенных, но результатам закупок.

К управляющим процессам относятся:

• • регулирование закупочной деятельности (включая нормирование в сфере закупок, применение национального режима, централизация закупок и пр.);
• • проведение мониторинга, аудита и контроля закупок, включая обжалование закупок и т. д.

К обеспечивающим процессам относятся:

• • информационное обеспечение контрактной системы в сфере закупок (создание и ведение ЕИС);
• • обеспечение организационными и кадровыми ресурсами (создание уполномоченных органов, функционирование закупочных подразделений и служб заказчика, привлечение экспертов и экспертных организаций, специализированных организаций к проведению закупок и пр.);
• • функционирование электронных торговых площадок и аккредитация участников электронного аукциона на электронной площадке;
• • банковское сопровождение контрактов и т. д.

Совокупность всех таких процессов составляет содержание контрактной системы в Российской Федерации.

Следует отметить, что контрактная система должна быть тесно увязана с бюджетной системой. До принятия Закона о закупках эти процессы были несинхронизированными.

В настоящее время закупки и бюджетирование тесно связаны, в том числе на программном уровне через взаимодействие государственных информационных систем. В частности, взаимосвязь обеспечивается посредством идентификационного кода закупки, «сопровождающего» закупку на протяжении всего закупочного цикла. Идентификационный код закупки содержит указание на код вида расходов по бюджетной классификации Российской Федерации, определенный в соответствии с бюджетным законодательством РФ.

В 2017 г. контрактная система Российской Федерации — это:

• • более 280 тыс. зарегистрированных заказчиков (фактически осуществляют закупки более 190 тыс. заказчиков) более 3 млн закупок в год на сумму свыше 6,5 трлн руб.;
• • более 3,3 млн заключенных контрактов общим объемом около 5,3 трлн руб. со средней ценой 1,57 млн руб.;
• • среднее значение снижения цены в контрактной системе при проведении конкурентных закупок составляет примерно 8,2% или 419,4 млрд руб. сэкономленных бюджетных средств;
• • наибольший объем закупок осуществлялся заказчиками в сфере строительства автомобильных дорог и возведения зданий (более 1,3 трлн руб. в 2016 г.); вторая позиция в рейтинге наиболее закупаемой продукции для государственных и муниципальных нужд — закупки для медицинских целей, включая закупки лекарственных препаратов и оборудования (около 535 млрд руб. в 2016 г.)^[5].

Информация приведена без учета контрактов, сведения о которых составляют государственную тайну и не размещаются в открытом доступе.

Самый крупный контракт 2016 г. — создание пилотируемого транспортного корабля (ГК «Роскосмос») — 57,6 млрд руб.; самый крупный контракт 2015 г. — строительство транспортного перехода через Керченский пролив — 228,3 млрд руб. (Минтранс России).

Цели и задачи контрактной системы. Из ст. 1 Закона о закупках следует, что целью контрактной системы является обеспечение государственных и муниципальных нужд посредством осуществления эффективных и результативных закупок на условиях гласности, прозрачности и недопущения коррупции и иных злоупотреблений.

В ст. 13 Закона о закупках выделяются цели осуществления закупок, к которым относятся:

• 1) достижение целей и реализации мероприятий, предусмотренных государственными программами Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальными программами;
• 2) исполнение международных обязательств Российской Федерации, реализации межгосударственных целевых программ, участником которых является Российская Федерация;
• 3) выполнение функций и полномочий государственных органов Российской Федерации, органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, государственных органов субъектов РФ, органов управления территориальными внебюджетными фондами, муниципальных органов.

Для сравнения: целью федеральной контрактной системы США является своевременное получение лучших по качеству товаров или услуг для потребителей при сохранении общественного доверия и выполнении государством принятых па себя обязательств (§ 1.102−02 Федеральных правил приобретения продукции FAR').

Основной задачей контрактной системы в России является обеспечение приобретения товаров, работ, услуг удовлетворяющих государственные и муниципальные нужды при наиболее эффективном расходовании средств^[6][7].

Также можно выделить дополнительные задачи, решаемые посредством контрактной системы:

• • поддержка отдельных отраслей экономики и конкретных производителей через формирование спроса;
• • поддержка малого и среднего бизнеса через определение закупок, в которых могут принимать участие только такие организации;
• • охрана окружающей среды (через реализацию концепции экологически чистых закупок);
• • поддержка инноваций (через стимулирование закупок инновационной продукции);
• • поддержка социально значимых предприятий и учреждений (через предоставление преимуществ при участии таких организаций в закупках, например, преимущества организациям инвалидов, учреждениям уголовно-исполнительной системы);
• • обеспечение национальных интересов (через применение ограничений на закупки продукции, производимой в отдельных странах).

Возможность решения дополнительных задач в рамках контрактной системы обеспечивается тем, что государство является крупнейшем приобретателем товаров, работ и услуг на внутреннем рынке. Для некоторых секторов промышленности государство является единственным покупателем их продукции. В такой ситуации монопсонии государственный заказ выполняет социальную функцию по отношению к работникам соответствующих предприятий и даже жителям целых городов, если предприятия являются градообразующими. Например, в США стимулируется участие в государственных закупках компаний, находящихся в местах с хронической безработицей. Для таких лиц предусматриваются упрощенные способы закупок¹.

По данным Министерства экономического развития РФ, в совокупности закупки государственного сектора соответствуют примерно 1/5 внутреннего спроса. Это делает государственный заказ крайне значимым фактором развития экономики. Эффективность закупок напрямую влияет на темпы модернизации экономики, создает спрос, развитие собственного производства, конкурентную среду^[8][9].

Для сравнения объем средств федерального бюджета США, ежегодно затрачиваемых в рамках федеральных государственных контрактов составляет ¼ ВВП. До 15% всей рабочей силы США занято в производстве продукции для ее поставки по государственным контрактам^[10].

Принципы контрактной системы. Закон о закупках к принципам контрактной системы относит принципы:

• 1) открытости и прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок;
• 2) обеспечения конкуренции;
• 3) профессионализма заказчиков;
• 4) стимулирования инноваций;
• 5) единства контрактной системы в сфере закупок;
• 6) ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд;
• 7) эффективности осуществления закупок.

Принцип открытости и прозрачности означает, что в Российской Федерации обеспечивается свободный и безвозмездный доступ к полной и достоверной информации о контрактной системе в сфере закупок, в том числе путем ее размещения в ЕИС.

По мнению директора АНО «Информационная культура» И. Бегтина, уровень раскрытия информации о государственных закупках в России выше, чем во многих западных странах. «В нашей стране происходит раскрытие огромного количества информации, которую в мире в основном предпочитают не раскрывать. Это относится даже к вопросам государственной безопасности. К примеру, российское Министерство обороны публикует информацию практически обо всех контрактах, включая закупку ядерных подводных лодок, на сайте zakupki.gov.ru. Исключение составляет закрытая часть бюджета — примерно 26%. В США дело обстоит иначе. Министерство обороны США ввело ряд правил, действующих при осуществлении закупок вооружений за счет госбюджета. Во-первых, для поставщиков, которые работают с Минобороны [США], существует процедура регистрации, доступ к тендерной документации они получают только после прохождения так называемой предварительной квалификации. Данные о закупках недоступны широкой общественности даже по запрос}'. Второе правило заключается в том, что информация о заключенных контрактах публикуется с задержкой от 3 до 12 месяцев. Текст контракта не публикуется вовсе»^[11].

В России Закон о закупках обязывает раскрывать для всеобщего доступа практически весь объем информации, образуемой при осуществлении конкретных закупок, а именно:

• • планы закупок и планы-графики;
• • извещения об осуществлении закупок (конкурса, аукциона, запроса котировок, запроса предложений);
• • извещения об осуществлении закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), кроме извещений об осуществлении закупки у единственного поставщика по отдельным основаниям, предусмотренным законом (например, информация о «мелких» закупках, информация о заключении контрактов на оказание услуг, связанных с обеспечением визитов глав иностранных государств, иных иностранных официальных делегаций и т. д.);
• • документация о закупке (конкурсная документация, документация об аукционе);
• • протоколы процедур осуществления закупок (протокол вскрытия конвертов с заявками на участие в открытом конкурсе, протокол рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсе, протокол рассмотрения первых частей заявок на участие в аукционе, протокол проведения электронного аукциона, протокол рассмотрения вторых частей заявок на участие в аукционе и т. д.);
• • жалобы на действия (бездействие) участников контрактной системы;
• • решения по жалобам на действия (бездействие) участников контрактной системы;
• • заключенные государственные и муниципальные контракты и информация об изменении, расторжении, исполнении таких контрактов.

Для обеспечения возможности размещения в сети Интернет такого массива информации требуется нести существенные затраты на создание и эксплуатацию соответствующих информационных систем, программных и аппаратных средств. В 2015 г. для целей выполнения работ по эксплуатации и развитию программного обеспечения для информационного обеспечения реализации положений Закона о закупках, но заказу Федерального казначейства РФ были проведены закупки на сумму более чем 668 млн руб.¹, в 2016 г. — на сумму более 574 млн руб.^[12][13]

В открытом доступе не размещается информация о закупках, если информация о таких закупках относится к сведениям, составляющим государственную тайну. При этом если информация о конкретной нужде не является государственной тайной, но секретные сведения содержатся в документации о закупке или в проекте контракта, то извещения о таких закупках все равно размещаются в сети Интернет. При этом принять участия в таких закупках компании смогут, если подадут заказчику соответствующий запрос с приложением документов, подтверждающих соответствие данных лиц установленным требованиям и наличие доступа у них к сведениям, составляющим государственную тайну.

Принцип обеспечения конкуренции заключается в создании равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет право стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем) для обеспечения государственных или муниципальных нужд.

Принцип обеспечения конкуренции реализуется через следующие механизмы:

• • закрепление единых требований к участникам закупки, предъявляемых в равной мере ко всем таким участникам (ст. 31 Закона о закупках);
• • возможность установления требований к наличию опыта и квалификации участников закупки только в строго определенных Законом о закупках случаях;
• • установление четких правил описания объекта закупки в целях предупреждения случаев злоупотребления, ограничения конкуренции и формулирования условий закупки иод конкретного поставщика (подрядчика, исполнителя). В соответствии со ст. 33 Закона о закупках описание объекта закупки должно носить объективный характер. Требования законодательства рассчитаны на формулирование так называемых нейтральных спецификаций (технических требований) к объекту закупки. Требуется избегать любых указаний при описании объекта закупки, которые указывают на конкретную продукцию или конкретного поставщика. Запрещается устанавливать требования к товарам, работам, услугам при условии, что такие требования влекут за собой ограничение количества участников закупки, за исключением случаев, если не имеется другого способа, обеспечивающего более точное и четкое описание характеристик объекта закупки;
• • ст. 17 Закона о защите конкуренции устанавливает общий запрет на совершение любых действий при проведении торгов, запроса котировок, запроса предложений, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции. На практике данный запрет толкуется весьма широко.

Принцип профессионализма заказников предусматривает осуществление деятельности заказчика, специализированной организации и контрольного органа в сфере закупок на профессиональной основе с привлечением квалифицированных специалистов, обладающих теоретическими знаниями и навыками в сфере закупок.

Данный принцип реализуется через следующие механизмы:

• • заказчики должны определить специальных работников, ответственных за сопровождение процесса закупок товаров, работ, услуг в организации. Если совокупный годовой объем закупок превышает 100 млн руб., должна быть создана контрактная служба. Если закупки не превышают указанного объема, должен быть назначен контрактный управляющий. Работники контрактной службы, контрактный управляющий должны иметь высшее образование или дополнительное профессиональное образование в сфере закупок (ст. 38 Закона о закупках).
• • также для определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) заказчик должен создать комиссию по осуществлению закупок. Заказчик включает в состав комиссии преимущественно лиц, прошедших профессиональную переподготовку или повышение квалификации в сфере закупок, а также лиц, обладающих специальными знаниями, относящимися к объекту закупки;
• • заказчики должны принимать меры по поддержанию и повышению уровня квалификации и профессионального образования должностных лиц, занятых в сфере закупок (ст. 9 Закона о закупках). Четких требований по периодичности повышения квалификации члена комиссии по осуществлению закупок, работника контрактной службы, контрактного управляющего не установлено, однако Минэкономразвития России рекомендует проходить обучение в сфере закупок для указанных лиц не реже, чем каждые три года в объеме не менее 108 ч (для руководителей — не менее 40 ч)^[14].

В сентябре 2015 г. Минтруд России утвердил профессиональные стандарты специалиста в сфере закупок и эксперта в сфере закупок.

Принцип стимулирования инноваций подразумевает, что заказчики при планировании и осуществлении закупок должны исходить из приоритета обеспечения государственных и муниципальных нужд путем закупок инновационной и высокотехнологичной продукции. Однако законодательство о контрактной системе не предусматривает никаких механизмов реализации данного принципа на практике.

Следует отметить, что в сфере корпоративных закупок (государственных предприятий и корпораций, естественных монополий), регулируемых Федеральным законом от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», такие механизмы установлены. В указанной сфере Правительство РФ утверждает перечень конкретных заказчиков, которые обязаны закупать инновационную (высокотехнологичную продукцию), а также определяет годовой объем такой закупки либо порядок установления указанного годового объема. Соответствующие заказчики должны ежегодно отчитываться о закупке инновационной продукции.

В сфере же государственных закупок принцип стимулирования инноваций является сугубо декларативным.

Принцип единства контрактной системы означает, что контрактная система в сфере закупок основывается на единых принципах и подходах.

Все государственные заказчики как федерального, так и регионального уровня, а также все муниципальные заказчики руководствуются одними и теми же правилами и процедурами осуществления закупок.

Такой подход в России существовал не всегда. Например, до реформы государственных закупок 2005 г. субъекты РФ и муниципальные образования самостоятельно устанавливали требования к своим закупкам за счет их бюджетов, отличные от федеральных требований.

Следует отметить, что имеются примеры ограничения принципа единства регулирования закупок в России и в недавнем прошлом (до принятия Закона о закупках). Так, по сути самостоятельные процедуры закупок были установлены в отношении строительства олимпийских объектов к Зимней олимпиаде в Сочи, а также для строительства объектов, необходимых для организации проведения встречи глав государств и правительств стран — участников форума «Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество» в 2012 г. в городе Владивостоке.

В некоторых странах единообразное регулирование закупок ограничивается только в отношении органов исполнительной власти, а законодательные и судебные органы самостоятельно устанавливают свои собственные правила закупок (США).

Принцип ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд означает, что заказчики должны нести ответственность за достижение заданных результатов обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Однако на практике данный принцип не реализуется. Должностные лица заказчиков несут персональную ответственность за несоблюдение формальных требований к осуществлению закупок (к правильности проведения процедур). Достаточно жесткая ответственность установлена статьями 7.29—7.32.1 КоАП РФ. Однако специальная ответственность именно за достижение результатов закупки (поставка требуемых товаров, выполнение работ, оказание услуг надлежащего качества в установленные сроки) не формализована в отношении контрактных управляющих и работников контрактной службы. При определенных условиях указанные должностные лица при недостижении результатов закупки могут понести дисциплинарную ответственность, а при наличии признаков преступления (злоупотребление или превышение полномочий, халатность и т. д.) в отношении них также может наступить уголовная ответственность.

В рамках принципа ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд можно указать на такой аспект реализации данного принципа, как подотчетность государственных закупок. Подотчетность заключается в том, что закупочная деятельность является предметом контроля в рамках полномочий различных ведомств:

• • в рамках финансового контроля как внутриведомственного (контрольно-ревизионные управления), так и внешнего (государственный (муниципальный) финансовый контроль, осуществляемый на федеральном уровне до недавнего времени Росфиннадзором, а также Федеральным казначейством Российской Федерации;
• • в рамках контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, осуществляемого ФАС России, а также региональными и муниципальными органами контроля;
• • в рамках контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществляемого Счетной палатой РФ и контрольно-счетными органами субъектов РФ и муниципальных образований;
• • в рамках прокурорского надзора за исполнением законов, осуществляемого органами прокуратуры.

Некоторые исследователи выделяют подотчетность в отдельный принцип закупок^[15].

Принцип эффективности осуществления закупок в Законе о закупках не раскрыт, но поименован.

Содержание данного принципа может быть уяснено из положений ст. 34 Бюджетного кодекса РФ. Данная статья описывает принцип эффективности использования бюджетных средств и предусматривает, что при исполнении бюджетов необходимо исходить:

• • или из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности);
• • или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

В сфере государственных закупок в наибольшей степени применимо первое понимание эффективности, в рамках которого заданный результат требуется достичь с наименьшей затратой бюджетных средств (экономность). То есть заказчик посредством описания объекта закупки (составления технического задания) фиксирует требования к результату закупки, а потом происходит лишь поиск наименьшей цены, за которую поставщики могут поставить требуемые товар (выполнить работу, оказать услугу). С определенной степенью условности можно говорить и о втором способе достижения эффективности, когда при расходовании заданного количества средств требуется максимизировать результат закупки. Однако данные отношения лежат вне плоскости правового регулирования и основываются на том, что в рамках доведенного лимита бюджетных обязательств заказчик стремится освоить весь его объем, получив максимально возможный результат за указанные средства.

Таким образом, в сфере закупок наблюдается кажущееся противоречие, в рамках которого заказчик одновременно стремится «потратить» все доступные ему бюджетные средства в соответствии с целью их использования, обеспечив достижение наилучшего результата (на стадии планирования закупок), а с другой стороны — он стремится достичь наибольшей экономии бюджетных средств (при осуществлении закупок).

• [1] С предлагаемыми поправками можно ознакомиться на сайте Правительства РФ. URL: http://government.ru/activities/selection/304/26 165
• [2] Дословный перевод — «федеральное регулирование приобретения».
• [3] Текст внесенного законопроекта № 68 702−6 (Комитет Государственной Думы по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству). URL: http://asoz<12.cluma.gov. ru/main.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent&RN=68 702−6&02
• [4] Кузнецова И. В. Общие принципы размещения заказов для государственных и муниципальных нужд: учеб.-метод. пособие по программе «Управление государственными и муниципальными заказами» (базовый уровень). Модуль 1. М., 2010. С. 121.
• [5] Доклад о результатах мониторинга применения Федерального закона от 05.04.2013№ 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечениягосударственных и муниципальных нужд» за 2016 г. URL: http://zakupki.gov.ru/epz/main/public/news/news_previev.html?newsld=18 073
• [6] Federal Acquisition Regulation //Title 48 of the United States Code of Federal Regulations.
• [7] Кузнецова И. В. Общие принципы размещения заказов для государственных и муниципальных нужд: учебно-методич. пособие по программе «Управление государственнымии муниципальными заказами» (базовый уровень). Модуль 1. С. 111.
• [8] Federal Acquisition Regulation. § 13 // Title 48 of the United States Code of FederalRegulations.
• [9] Тезисы выступления министра Э. С. Набиуллиной на открытии форума-выставки"ГОСЗАКАЗ-2012″ (Москва, 15 февраля 2012 г.). URL: http://economy.gov.ru/minec/press/news/doc20120215₀₉ (дата обращения: 03.02.2016).
• [10] Пискунов Л. А., Иванов И. Д. Предисловие ко второму изданию// Федорович В. Л. Федеральная контрактная система: механизм регулирования государственного хозяйствования / B. А. Федерович, А. П. Патрон, В. П. Заварухин; Ин-т США и Канады РАН. М.: Наука, 2010. C. 7 (цит. по: Тасалов Ф. А. Контрактная система в сфере государственных закупок Россиии США (сравнительно-правовое исследование). С. 22).
• [11] Открытые данные против коррупции: в чем Россия перегнала Запад. URL: http://www.rbc.ru/opinions/society/27/01/2016/56a869fl9a7947c257896897?from=typeindex%2Fopinion
• [12] Извещение о проведении открытого конкурса от 30.09.2015 № 173 100 003 015 000 032;Извещение о проведении открытого конкурса от 29.12.2014 № 173 100 003 014 000 064.
• [13] Извещение о проведении открытого конкурса от 17.11.2016 № 173 100 003 016 000 064;Извещение о проведении открытого конкурса от 12.11.2016 № 173 100 003 016 000 032; Извещение о проведении открытого конкурса от 12.11.2016 № 173 100 003 016 000 032; Извещениео проведении открытого конкурса от 22.07.2016 № 173 100 003 016 000 032; Извещение о проведении открытого конкурса от 31.05.2016 № 173 100 003 016 000 000; Извещение о проведении открытого конкурса от 29.04.2016 № 173 100 003 016 000 000.
• [14] Письмо Министерства экономического развития РФ и Министерства образованияи науки РФ от 12.03.2015 № 5593-ЕЕ/Д28и, АК-552/06 «О направлении методических рекомендаций».
• [15] Кузнецова И. В. Общие принципы размещения заказов для государственных и муниципальных нужд: учеб.-метод. пособие по программе «Управление государственными и муниципальными заказами» (базовый уровень). Модуль 1. С. 113.