Исторический путь и правовая основа местного самоуправления

В результате изучения данной главы студент должен:

знать

• • основные исторические этапы развития местного самоуправления;
• • этапы формирования и состав правовой базы местного самоуправления на современном этапе;

уметь

• • объяснить связь возрождения местного самоуправления в России с преобразованиями в общественном строе и экономике государства;
• • объяснить порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;

владеть

• • навыками анализа процесса разработки и принятия основных муниципальных правовых актов;
• • навыками работы со ст. 2,7,43—48 Федерального закона № 131-ФЗ.

Ключевые понятия, муниципальный правовой акт, система муниципальных правовых актов, устав муниципального образования.

Исторический путь местного самоуправления

Самоуправление в России до 1917 г.

Местное самоуправление в России начало формироваться после принятия христианства в 988 г. У народов, населявших нынешнюю территорию России, появились территориальные общины, а также монастырское и церковное самоуправление. В сельской местности издревле существовала крестьянская община на базе общей (общинной) земли, которая могла перераспределяться между ее членами.

Наиболее совершенную систему самоуправления представляла собой организация власти в древнерусских городах (Новгород, Псков и др.). Так в Новгородской Руси образовалась боярская республика, в которой верховная власть принадлежала народному собранию — вече. Вече обсуждало и решало главные проблемы жизни города, избирало административную и судебную власть, приглашало князя, игравшего только роль военачальника. Внутри города имелись самоуправляемые общины «кончай» — жителей концов (отдаленных районов) и «уличан» — жителей улиц. Со времен Ивана Грозного, уничтожившего Новгородскую и Псковскую республики, и вплоть до 1917 г. в России установилась жесткая система централизованного государственного управления, основанная на царской власти. Но и в этот период самоуправленческие начала в российской государственной системе то усиливались, то вновь ослабевали. Так, при том же Иване Грозном «земские» и «губные» старосты, избираемые населением, имели достаточно широкие полномочия, хотя и выполняли по преимуществу поручения центральных властей. Позднее выборное начало в местном управлении было вытеснено аппаратно-бюрократическим.

При Петре I в Москве была учреждена бурмистрова палата (ратуша), а в прочих городах — выборные магистраты и бурмистры, которые обладали определенной независимостью по отношению к губернаторам и уездным воеводам. Однако при наследниках Петра магистраты были упразднены и все вернулось к назначаемым чиновникам.

Следующий крупный шаг в сторону самоуправления был сделан при Екатерине II, которая приняла в 1785 г. специальный акт — «Грамота на права и выгоды городов Российской империи». Появились губернские и уездные дворянские собрания, городские думы, приказы общественного призрения, земские суды. Вся система самоуправления строилась по сословному принципу. Сословным обществам было предоставлено право избирать часть должностей губернской, уездной администрации и судов. Однако эта система функционировала под строгим контролем государственных чиновников — городничих, полицмейстеров и др. После смерти Екатерины процесс снова пошел вспять.

Этапным моментом в развитии местного самоуправления в России были земская (1864) и городская (1870) реформы Александра II. Положением о земских учреждениях создавались выборные земские собрания (губернские, уездные), которым поручалось общее заведование местными хозяйственными делами, включая школы, больницы, дома призрения и др. Властное влияние общины («мира») на жизнь крестьянина было исключительно велико. Общинные (артельные) традиции вообще прочно укоренились в сознании русского и близких ему народов.

Органами городского самоуправления являлись городская дума и городская управа. Большинство городов были центрами уездов, напоминающих нынешние административные районы. В уездах функционировали уездное земское собрание и уездная управа. Но параллельно с ними на местах существовали органы государственной власти. Земские и городские органы небыли подчинены местной государственной администрации, однако свою деятельность они осуществляли под контролем министра внутренних дел и губернаторов.

Однако даже эти весьма ограниченные права местного самоуправления вызвали недовольство государственных чиновников, обращавших внимание государя на отсутствие единства и согласия в действиях правительственных и местных властей. Поэтому при Александре III положения о земских и городских учреждениях были пересмотрены в сторону усиления государственного влияния на принятие решений.

Новая попытка проведения реформы местного самоуправления была предпринята после февральской революции 1917 г. 21 мая 1917 г. Временное правительство России приняло пакет законов о земской и городской реформе. В короткие сроки было воссоздано более 9,5 тыс. волостных земств, проведены выборы в волостные и уездные земства. Однако довести до конца эту реформу не удалось, наступил октябрь 1917 г.