Участие прокурора в производстве по делу об административном правонарушении

Участие прокурора в производстве по делу об административном правонарушении направлено как на обеспечение верховенства закона при привлечении физических и юридических лиц к административной ответственности, защиту прав и свобод лиц, привлекаемых к административной ответственности (что вытекает из содержания ст. 1.6 КоАП РФ), так и на защиту прав и свобод, охраняемых законом интересов тех субъектов, которым совершением административного правонарушения был причинен вред (физических и юридических лиц, общества и государства).

Деятельность прокурора, связанная с участием в производстве по делу об административном правонарушении, осуществляется в соответствии с Законом о прокуратуре, КоАП РФ, иными федеральными законами (например, ст. 28 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации»), с учетом положений законов субъектов РФ (например, закона г. Москвы от 21 ноября 2007 г. № 45 «Кодекс города Москвы об административных правонарушениях», закона Санкт-Петербурга от 31 мая 2010 г. № 273−70 «Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге», закона Иркутской области от 12 ноября 2007 г. № 107-оз «Об административной ответственности за отдельные правонарушения в сфере охраны общественного порядка в Иркутской области») и ведомственных правовых актов (например, приказов Генерального прокурора РФ от 19 февраля 2015 г. № 78 «Об организации работы по реализации полномочий прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях», от 23 ноября 2015 г. № 645 «О порядке реализации прокурорами полномочий в сфере привлечения к административной ответственности лиц, обладающих особым правовым статусом», от 25 мая 2012 г. № 223 «Об обеспечении участия прокуроров в арбитражном процессе», указания заместителя Генерального прокурора РФ — Главного военного прокурора от 10 апреля 2008 г. № 70 «О задачах органов военной прокуратуры по надзору за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»).

В соответствии с п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура РФ осуществляет не только надзор за исполнением законов (в том числе органами административной юрисдикции), но и, в частности, возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования (в соответствии с полномочиями, установленными КоАП и другими федеральными законами). Пункт 3 ст. 1 Закона о прокуратуре предусматривает, что прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством РФ участвуют в рассмотрении дел судами, арбитражными судами, опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов.

В КоАП РФ соответствующие направления деятельности прокурора сформулированы более четко. Согласно ч. 1 ст. 25.11 КоАП прокурор как участник производства по делам об административных правонарушениях в пределах своих полномочий вправе:

• 1) возбуждать производство по делу об административном правонарушении;
• 2) участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении, представлять доказательства, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела;
• 3) приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле, а также совершать иные предусмотренные федеральным законом действия (например, в соответствии с п. 3 ст. 22 Закона о прокуратуре освобождать своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов).

Проведение административного расследования прокурором нашло свое закрепление в ст. 28.7 КоАП РФ. Статья 24.6 КоАП посвящена прокурорскому надзору при производстве по делам об административных правонарушениях.

Обобщая вышесказанное, в рамках участия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях можно выделить четыре направления деятельности:

• 1) возбуждение дела об административном правонарушении, проведение административного расследования;
• 2) участие в рассмотрении дела об административном правонарушении;
• 3) принесения протеста на постановление по делу об административном правонарушении и (или) последующие решения вышестоящих инстанций по жалобам на это постановление;
• 4) осуществление надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории РФ законов при производстве по делам об административных правонарушениях (за исключением дел, находящихся в производстве суда).

Одной из задач законодательства об административных правонарушениях является предупреждение административных правонарушений (ст. 1.2 КоАП РФ). Принимая во внимание данное обстоятельство, деятельность прокурора в производстве по делу об административном правонарушении должна быть направлена на предупреждение правонарушений (см. подробнее параграф 24.1).

Возбуждение дела об административном правонарушении, проведение административного расследования Научная дискуссия Как отмечается в научной литературе, данное направление прокурорской деятельности правильнее было бы определить как «административное преследование» (по аналогии с термином «уголовное преследование», под которым понимается процессуальная деятельность, осуществляемая стороной обвинения в целях изобличения подозреваемого, обвиняемого в совершении преступления — п. 55 ст. 5 УПК РФ). Термин «административное преследование» нашел свое нормативное закрепление в приказе Генерального прокурора РФ от 19 февраля 2015 г. № 78.

Согласно п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре прокуратура РФ осуществляет возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования в соответствии с полномочиями, установленными КоАП РФ и другими федеральными законами. Как указал Верховный Суд РФ, «Регулирование деятельности федеральных органов государственной власти, в том числе связанной с возложением полномочий по возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных законодательством субъекта РФ, не может осуществляться нормативными правовыми актами субъекта РФ. Таким образом, оспариваемая норма областного Закона о возложении на прокурора права на возбуждение административных дел за нарушение законодательства об организации предоставления государственных и муниципальных услуг принята с нарушением действующего федерального законодательства» (определение от 3 декабря 2014 г. № 1-АПГ14−16 «Об отмене решения Архангельского областного суда от 06.08.2014 в части признания недействующими отдельных положений пункта 2 статьи 11.2 Закона Архангельской области от 03.06.2003 № 172−22−03 „Об административных правонарушениях“»).

Поводы к возбуждению дела об административном правонарушении закреплены в ч. 1—1.3 ст. 28.1 КоАП РФ (так, одним из поводов является непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения). Как разъясняется в п. 2.1 приказа Генерального прокурора РФ от 19 февраля 2015 г. № 78, поводами к возбуждению дела об административном правонарушении прокурором являются данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, содержащиеся в материалах проверок, проведенных в рамках полномочий на основании поступившей в прокуратуру информации о нарушениях закона, или в материалах проверок, поступивших из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений.

Часть 1 ст. 28.4 КоАП РФ закрепляет перечень административных правонарушений, дела о которых возбуждаются прокурором (например, ст. 5.1 «Нарушение права гражданина на ознакомление со списком избирателей, участников референдума», ст. 5.59 «Нарушение порядка рассмотрения обращений граждан», ст. 19.9 «Нарушение порядка предоставления земельных или лесных участков либо водных объектов» КоАП РФ). Кроме того, в ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ федеральный законодатель установил, что при осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ, прокурор вправе возбудить дело о любом другом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена КоАП РФ или законом субъекта РФ. Возможность вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении при осуществлении прокурорского надзора прямо предусмотрена п. 2 ст. 22, ст. 25, п. 3 ст. 27 и п. 1 ст. 33 Закона о прокуратуре. При этом необходимо иметь в виду, что подмена прокурором органов административной юрисдикции при принятии решения о возбуждении дела об административном правонарушении недопустима (п. 2.1 приказа Генерального прокурора РФ от 19 февраля 2015 г. № 78).

Научная дискуссия Дискуссионным является вопрос о том, вправе ли прокурор привлекать к административной ответственности субъектов, чья деятельность не охватывается прокурорским надзором, в первую очередь физических лиц. Представляется, что привлечение к административной ответственности неподнадзорных прокуратуре субъектов в рамках осуществления прокурорского надзора является невозможным, в отличие от привлечения к административной ответственности этих субъектов при реализации ненадзорных направлений прокурорской деятельности (п. 2.9 приказа Генерального прокурора РФ от 19 февраля 2015 г. № 78 предусматривает возможность привлечения прокурором к административной ответственности физических лиц).

Привлечение к административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции (депутатов, судей, прокуроров, сотрудников Следственного комитета РФ и иных лиц), осуществляется в особом порядке (ч. 2 ст. 1.4 КоАП РФ). Так, согласно ч. 18 ст. 29 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» член комиссии с правом решающего голоса не может быть подвергнут административному наказанию, налагаемому в судебном порядке, без согласия прокурора субъекта РФ. Организационные аспекты привлечения к административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции, регламентированы приказом Генерального прокурора РФ от 23 ноября 2015 г. № 645 «О порядке реализации прокурорами полномочий в сфере привлечения к административной ответственности лиц, обладающих особым правовым статусом».

О возбуждении дела об административном правонарушении прокурор выносит постановление (ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ)^[1]. Как разъясняется в п. 2 приказа Генерального прокурора РФ от 19 февраля 2015 г.

№ 78, мотивированное постановление о возбуждении дела об административном правонарушении может быть вынесено как прокурором, так и заместителем прокурора (в том числе соответствующими должностными лицами специализированных прокуратур) — это вытекает из положений п. 2 ст. 22 и п. 1 ст. 27 Закона о прокуратуре.

Постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении по общему правилу составляется немедленно после выявления административного правонарушения. При этом допускается составление протокола об административном правонарушении в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения — если требуется дополнительное выяснение: 1) обстоятельств дела; 2) данных о лице, в отношении которого возбуждается дело об административном правонарушении.

Постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении должно содержать те же сведения, что и протокол об административном правонарушении (сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, место, время совершения и событие административного правонарушения, статья КоАП РФ или закона субъекта РФ, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение, и т. д. — ч. 2 и 3 ст. 28.2 КоАП РФ).

После вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении он осуществляет те же действия, что и должностное лицо при составлении протокола об административном правонарушении (например, разъясняет участникам производства по делу об административном правонарушении их права и обязанности).

В том случае, если выявлено административное правонарушение, а вынесение постановления о возбуждении дела об административном правонарушении на месте невозможно, необходимо составить такой документ, как акт проверки. В нем указываются сведения и данные, аналогичные предусмотренным ч. 4 и 6 ст. 27.8 «Осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов» КоАП РФ. При применении установленных способов фиксации доказательств (например, фотои киносъемки) об этом делается соответствующая запись в акте проверки (п. 2.3 приказа Генерального прокурора РФ от 19 февраля 2015 г. № 78).

Постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении в течение трех суток с момента его вынесения должно быть направлено судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело об административном правонарушении. Если же совершение административного правонарушения влечет административный арест либо административное выдворение, постановление прокурора немедленно после его вынесения должно быть передано на рассмотрение судье.

Пункт 2.11 приказа Генерального прокурора РФ от 19 февраля 2015 г. № 78 устанавливает, что подразделения (помощники прокуроров), подготовившие проект постановления о возбуждении дела об административном правонарушении, подлежащего рассмотрению судом, должны согласовывать его с подразделениями (помощниками прокуроров), обеспечивающими участие прокуроров в гражданском и (или) арбитражном процессе. И лишь в случаях, не терпящих отлагательства, допускается направление дела об административном правонарушении для рассмотрения в суд без соответствующего согласования.

По результатам рассмотрения поступивших в органы прокуратуры обращений, указывающих на наличие события административного правонарушения, относящегося к подведомственности органов прокуратуры, при отсутствии оснований для административного преследования в соответствии с ч. 5 ст. 28.1 КоАП РФ выносится мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении (п. 2.2 приказа Генерального прокурора РФ от 19 февраля 2015 г. № 78).

Как отмечается в п. 3 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», административное расследование представляет собой комплекс требующих значительных временных затрат процессуальных действий, направленных на выяснение всех обстоятельств административного правонарушения, их фиксирование, юридическую квалификацию и процессуальное оформление.

Административное расследование проводится в случаях, если после выявления административного правонарушения в области антимонопольного законодательства, законодательства о противодействии коррупции, законодательства о защите прав потребителей, иного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 28.7 КоАП РФ, необходимо производство экспертизы или иных процессуальных действий, предусмотренных КоАП РФ и требующих значительных временных затрат. В случае совершения административных правонарушений, предусмотренных ст. 6.1.1 «Побои», 7.27 «Мелкое хищение» КоАП РФ, проведение административного расследования является обязательным.

Решение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования должно быть принято прокурором немедленно после выявления факта совершения административного правонарушения. Оформляется оно постановлением.

Административное расследование проводится по месту совершения или выявления административного правонарушения (ч. 4 ст. 28.7 КоАП РФ). Срок проведения административного расследования по общему правилу не может превышать одного месяца с момента возбуждения дела об административном правонарушении (ч. 5 ст. 28.7 КоАП РФ). Решение о продлении срока проведения административного расследования в соответствии с ч. 5.1 ст. 28.7 КоАП РФ принимается в виде определения.

По окончании административного расследования возможны два варианта: 1) составление протокола об административном правонарушении; 2) вынесение постановления о прекращении дела об административном правонарушении (при наличии одного из обстоятельств, перечисленных в ст. 24.5 КоАП РФ — отсутствие события административного правонарушения, отсутствие состава административного правонарушения, действия лица в состоянии крайней необходимости и др.).

Участие в рассмотрении дела об административном правонарушении. Прокурор может принимать участие в рассмотрения дела об административном правонарушении в суде, на заседании коллегиального органа или должностным лицом в порядке, установленном гл. 29 КоАП РФ.

Прокурор должен быть извещен о месте и времени рассмотрения.

1) дела об административном правонарушении, совершенном несовершеннолетним; 2) дела об административном правонарушении, возбужденного по инициативе прокурора (ч. 2 ст. 25.11 КоАП РФ). Участие прокурора в рассмотрении соответствующих дел желательно в целях обеспечения усиленной правовой защиты несовершеннолетних и доведения до суда доводов прокурора, принявшего решение о возбуждении дела об административном правонарушении (что способствует более эффективному рассмотрению дела об административном правонарушении). Именно поэтому п. 3 приказа Генерального прокурора РФ от 19 февраля 2015 г. № 78 предписывает считать обязательным участие прокурора в рассмотрении судьей, органом, должностным лицом дел об административных правонарушениях, возбужденных по инициативе прокурора. Так, прокурор города (района), приравненные к нему специализированные прокуроры и их заместители должны принимать участие в рассмотрении возбужденных ими дел об административных правонарушениях лично или поручать участие в их рассмотрении прокурорам, подготовившим соответствующие материалы, а по делам, направленным для рассмотрения судье, — прокурорам, обеспечивающим участие в гражданском и (или) арбитражном процессе, с передачей копий направленных в суд материалов (п. 3.1 приказа).

Согласно ч. 1 ст. 25.11 КоАП прокурор при рассмотрении дела об административном правонарушении в пределах своих полномочий вправе представлять доказательства, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела. Следует иметь в виду, что при рассмотрении дела об административном правонарушении во внесудебном порядке прокурор одновременно осуществляет надзор за исполнением законов органами административной юрисдикции и соответствующими должностными лицами.

Прокурор может и должен принимать активное участие в рассмотрении дела. Пункт 3.3.1 приказа Генерального прокурора РФ от 19 февраля 2015 г. № 78 предписывает заблаговременно готовиться к рассмотрению дела, активно участвовать в исследовании представляемых доказательств. Вся деятельность прокурора должна быть направлена на способствование принятию судьей, органом, должностным лицом, рассматривающим дело, законного, обоснованного и справедливого решения. Так, п. 12 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 разъясняет, что определение судьи о назначении экспертизы может быть вынесено как по инициативе судьи, так и на основании ходатайства лица, в отношении которого ведется производство по делу, защитника, потерпевшего, прокурора. Часть 2 ст. 29.7 КоАП предусматривает, что в случае участия в рассмотрении дела прокурора заслушивается заключение последнего.

Пункт 3.3.2 приказа Генерального прокурора РФ от 19 февраля 2015 г. № 78 закрепляет механизм, схожий с уголовно-процессуальным механизмом отказа прокурора от поддержания государственного обвинения: в случае установления обстоятельств, влекущих прекращение производства по делу об административном правонарушении, или переквалификацию действий (бездействия) лица, привлекаемого к административной ответственности, на другую статью (часть статьи) КоАП РФ, участвующему в деле прокурору необходимо информировать об этом прокурора, возбудившего дело об административном правонарушении. Последнему в случае принципиального несогласия с позицией участвующего в деле прокурора следует своевременно решать вопрос о его замене, либо самому принимать участие в рассмотрении дела.

Принесение протеста на постановление по делу об административном правонарушении и (или) последующие решения вышестоящих инстанций по жалобам на это постановление осуществляется прокурором независимо от участия в деле, в том числе по результатам рассмотрения поступивших обращений.

Пункты 4 и 4.1 приказа Генерального прокурора РФ от 19 февраля 2015 г. № 78 обязывают прокуроров и заместителей прокурора своевременно реагировать на незаконные и необоснованные постановления (определения) по делам об административных правонарушениях, обеспечивая при этом последовательное оспаривание постановлений по делу об административном правонарушении.

Не вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении и (или) последующие решения вышестоящих инстанций по жалобам на это постановление могут быть опротестованы прокурором. Постановление по делу об административном правонарушении, связанном с осуществлением предпринимательской или иной экономической деятельности юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, обжалуется в арбитражный суд в соответствии с положениями гл. 25 АПК РФ (ч. 3 ст. 30.1 КоАП РФ) путем подачи апелляционной, кассационной жалобы. При наличии оснований для пересмотра решения (постановления) по делу об административном правонарушении, вынесенного арбитражным судом, прокурору следует также руководствоваться п. 2 и 18 приказа Генерального прокурора РФ от 25 мая 2012 г. № 223 «Об обеспечении участия прокуроров в арбитражном процессе».

В соответствии с ч. 1 ст. ЗОЛ КоАП не вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении может быть опротестовано прокурором:

• 1) вынесенное судьей — в вышестоящий суд;
• 2) вынесенное коллегиальным органом — в районный суд по месту нахождения коллегиального органа;
• 3) вынесенное должностным лицом — в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу либо в районный суд по месту рассмотрения дела;
• 4) вынесенное должностным лицом, указанным в ч. 2 ст. 23.79, ч. 2 ст. 23.79.1 или ч. 2 ст. 23.79.2 КоАП (например, руководителем соответствующих органов исполнительной власти г. Москвы, заместителем руководителя), — в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу, в уполномоченный соответствующим нормативным правовым актом Президента РФ, Правительства РФ или соглашением о передаче осуществления части полномочий федеральный орган исполнительной власти либо в районный суд по месту рассмотрения дела;
• 5) вынесенное иным органом, созданным в соответствии с законом субъекта РФ, — в районный суд по месту рассмотрения дела.

При этом п. 4.2 приказа Генерального прокурора РФ от 19 февраля 2015 г. № 78 предписывает протест на не вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное органом, должностным лицом, направлять, как правило, в суд в соответствии с ч. 1 ст. 30.1 КоАП РФ.

Сроки обжалования постановления по делу об административном правонарушении прокурором закреплены в ч. 1 и 3 ст. 30.3 КоАП РФ.

Порядок подачи протеста на постановление по делу об административном правонарушении, порядок его рассмотрения регламентированы ст. 30.2, 30.5—30.8 КоАП РФ. Так, п. 9 ч. 1 ст. 30.6 КоАП РФ гласит: при рассмотрении жалобы на постановление по делу об административном правонарушении в случае участия прокурора в рассмотрении дела заслушивается его заключение.

В трехдневный срок после вынесения решения по протесту прокурора на постановление по делу об административном правонарушении копия данного решения должна быть направлена прокурору, принесшему протест (ч. 3 ст. 30.10 КоАП РФ).

Принесение прокурором протеста на не вступившие в законную силу последующие решения вышестоящих инстанций по жалобам на постановление по делу об административном правонарушении и его рассмотрение осуществляются в том же порядке.

Вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов также могут быть опротестованы прокурором (ч. 2 ст. 30.12 КоАП РФ). При этом право принесения протеста принадлежит прокурорам субъектов РФ и их заместителям, Генеральному прокурору РФ и его заместителям, а в отношении военнослужащих и граждан, призванных на военные сборы, — прокурорам военных округов, флотов и приравненным к ним прокурорам, Главному военному прокурору и их заместителям (ч. 3 ст. 30.12 КоАП РФ). Как отмечается (в соответствии с п. 2 ст. 36 Закона о прокуратуре) в п. 33 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5, «указанные лица вправе истребовать дела об административных правонарушениях для проверки после вступления постановления или решения в законную силу».

При наличии оснований для пересмотра вступившего в законную силу постановления по делу об административном правонарушении городскому (районному) и приравненным к ним прокурорам необходимо обращаться с соответствующим представлением к прокурору субъекта РФ или приравненному к нему прокурору. Для оспаривания судебного акта в Верховном Суде РФ прокурор субъекта РФ или приравненный к нему прокурор обращается к Генеральному прокурору РФ (или его заместителю). При этом представление следует направлять вышестоящему прокурору в срок, не превышающий одного месяца со дня вступления последнего обжалуемого судебного постановления в законную силу (п. 4.5 приказа Генерального прокурора РФ от 19 февраля 2015 г. № 78).

Протесты на вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов приносятся в суды уровня субъектов РФ, окружные (флотские) военные суды, Верховный Суд РФ в соответствии с правилами, закрепленными в ст. 30.13 КоАП РФ. Требования к содержанию протеста содержатся в ч. 2 и 3 ст. 30.14 КоАП РФ.

Принесение протеста на вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении (кроме постановления об административном аресте, обязательных работах или административном приостановлении деятельности) влечет приостановление исполнения постановления судьей, органом, должностным лицом, вынесшим постановление о назначении административного наказания, до рассмотрения протеста (ст. 31.6 КоАП РФ).

Как отмечается в п. 34 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5, рассмотрение надзорных жалоб и протестов на вступившие в законную силу постановления и (или) решения по делам об административных правонарушениях не требует проведения судебного заседания, поскольку это не предусмотрено КоАП РФ. По результатам рассмотрения жалобы председатель или заместитель председателя соответствующего суда выносит одно из постановлений, перечисленных в ст. 30.17 КоАП РФ. Копия постановления направляется прокурору и (или) лицу, подавшему жалобу.

Приказ Генерального прокурора РФ от 19 февраля 2015 г. № 78 предписывает Управлению по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе Генеральной прокуратуры РФ, управлению обеспечения участия военных прокуроров в рассмотрении дел в судах Главной военной прокуратуры, отраслевым управлениям и отделам прокуратур субъектов РФ и приравненных к ним прокуратур регулярно (не реже одного раза в полугодие) анализировать практику участия прокуроров в рассмотрении судами дел об административных правонарушениях. Результаты анализа следует использовать в целях совершенствования деятельности подчиненных прокуроров, обеспечивая их материалами организационно-методического характера, распространяя положительный опыт работы по реализации полномочий в производстве по делам об административных правонарушениях (п. 8).

Надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях. Прокуроры при производстве по делам об административных правонарушениях осуществляют надзор за исполнением как федеральных законов (в первую очередь КоАП РФ), так и соответствующих законов субъектов РФ. Как отмечается в письме Генерального прокурора РФ от 27 февраля 2004 г. № 36−12−2004, которым утверждены Методические рекомендации по организации работы прокуратуры по надзору за исполнением законодательства об административных правонарушениях, «в поле зрения прокурора оказывается достаточно широкий круг органов и должностных лиц федерального и регионального уровней, уполномоченных осуществлять административное преследование».

При осуществлении надзора прокуроры реализуют полномочия, предусмотренные гл. 1, 2, 4 Закона о прокуратуре (смотрите подробнее соответствующие главы учебника). Так, в случае установления факта нарушения закона поднадзорными органами и должностными лицами прокурор или его заместитель освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов (п. 3 ст. 22 Закона о прокуратуре). Осуществляя надзор за исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях, прокуроры и их заместители в соответствии с имеющейся компетенцией должны принимать исчерпывающие меры, направленные на своевременное и полное исполнение постановлений о назначении административного наказания (п. 6 приказа Генерального прокурора РФ от 19 февраля 2015 г. № 78).

Необходимо иметь в виду, что ст. 17.7 КоАП РФ предусматривает ответственность за умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом.

Научная дискуссия В соответствии со ст. 24.6 КоАП Генеральный прокурор РФ и назначаемые им прокуроры осуществляют в пределах своей компетенции надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории РФ законов при производстве по делам об административных правонарушениях (за исключением дел, находящихся в производстве суда). Буквальное толкование данной статьи предполагает, что заместители Генерального прокурора РФ, прокуроры субъектов РФ, иные прокуроры, назначаемые на должность не Генеральным прокурором РФ, не вправе осуществлять прокурорский надзор при производстве по делам об административных правонарушениях. Это не соответствует Закону о прокуратуре и влечет необходимость соответствующей корректировки ст. 24.6 КоАП РФ.

Одним из условий успешного осуществления прокурорского надзора за исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях является предметная специализация (закрепление этого участка за конкретным работником прокуратуры). Такая специализация позволяет своевременно и грамотно подходить к оценке законности в деятельности тех или иных органов и должностных лиц (разд. 4 Методических рекомендаций по организации работы прокуратуры по надзору за исполнением законодательства об административных правонарушениях).

В соответствии с п. 7 приказа Генерального прокурора РФ от 19 февраля 2015 г. № 78 работа по участию в производстве по делам об административных правонарушениях должна осуществляться в тесном взаимодействии между соответствующими подразделениями Генеральной прокуратуры РФ, прокуратур субъектов РФ и приравненных к ним прокуратур, прокурорами городов, районов и приравненными к ним прокурорами.

• [1] По общему правилу, о совершении административного правонарушения составляется протокол (ч. 1 ст. 28.2 КоАП РФ).