Государственная служба как социальный и политический институт современного российского общества

В соответствии с Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ система отечественной государственной службы включает в себя три вида службы: государственная гражданская служба, военная служба и правоохранительная служба. Гражданская служба подразделяется на федеральную гражданскую службу и гражданскую службу субъекта Федерации. Военная и правоохранительная службы — это виды федеральной государственной службы.

В этой главе основное внимание будет уделено гражданской службе^[1]. Она рассматривается как один из необходимых институтов современного общества.

Государственная гражданская служба как социальный и политический институт современного общества

Предметная сфера гражданской службы — сфера отношений государства как социально-правового института и общества. Данные отношения осуществляются как профессиональная деятельность и функционируют в правовом смысле в рамках полномочий того или иного государственного органа. Конкретное содержание этой деятельности определяется содержанием полномочий, представляющих собой органический сплав прав и обязанностей, управления и обслуживания [Марченков, 1998, 13].

В общем виде государственную службу определяют как систему законодательно регулируемой деятельности и отношений служащих органов государственной власти и государственного управления по обеспечению и исполнению их полномочий [Турчинов А. И., 2003, 11]. Суть государственной гражданской службы — обеспечение исполнения полномочий государственных органов и лиц, замещающих государственные должности, выполнение политических решений и оперативное управление подведомственной сферой. Нельзя сказать, что государство и государственная служба совпадают, скорее, они пересекаются. Существует принцип дихотомии (раздвоения) власти: на работников, осуществляющих политическую власть в государственных органах, и на работников, осуществляющих в этих же органах административную власть или государственную службу [Граждан В. Д., 2003, 53].

Другими словами, в системе государственного управления существует политическая власть и политические чиновники, и административная власть аппарата государственных органов. Не все должности, имеющиеся в государственных органах, входят в систему государственной службы. Кроме политических выборных должностей существуют технические и вспомогательные должности, работа на которых не рассматривается как государственная служба. В военной службе кроме военнослужащих есть вольнонаемные и т. д. С другой стороны, не все, что работает на реализацию функций государственной службы, является целиком государственным. Имеются в виду прежде всего органы местного самоуправления, которые выведены в нашей стране за рамки системы органов государственной власти, но в то же время реализуют ее функции на своей территории в рамках своих полномочий.

Схематично ситуацию можно представить в виде рис. 25.1.

Рис. 25.1. Соотношение государства и государственной службы.

Современные тенденции менеджеризации государственной службы, например, программа «Следующие шаги» в Великобритании, также разрушают представление о том, что должна быть единая система государственных должностей, работающая на реализацию государственных задач. Передача на контрактной основе ряда функций и операций, прежде выполнявшихся государственными структурами, фактически частным организациям, так называемым кванго, хороший пример этого.

Вместе с тем единая тарифная сетка, пенсионные и другие привилегии сохраняются лишь за персоналом ключевых департаментов и некоторых исполнительных агентств [Оболонский, 2002, 43]. В результате граница между государственной службой и просто службой становится все более прозрачной.

Тем не менее в любом случае можно говорить о том, что государство само формирует свою государственную службу, выступая в роли нанимателя работников. Отсюда ее особенности — осуществление государственных функций и финансирование за счет бюджета. Важно специально отметить, что не все, кто работает по найму у государства, являются государственными служащими, а только те, кто связан с обеспечением исполнения полномочий государственных органов, лиц, замещающих государственные должности. Например, в нашей стране на конец 2002 г. общая численность работников, занятых в органах государственной власти и местного самоуправления, составила 1072,6 тыс. человек. В федеральных органах исполнительной власти было занято 446,8 тыс. работников, в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления — 625,8 тыс. работников. Из них замещали государственные должности 576,1 тыс. человек [Российский статистический ежегодник, 2003, 41]. Строго говоря, чиновниками являются только 576,1 тыс. человек, хотя в СМИ чиновниками часто называют всех работающих в органах власти и управления, а их почти в два раза больше.

В нашей стране при поступлении на государственную гражданскую службу заключается контракт между гражданином и представителем нанимателя (т. е. руководителем государственного органа или его представителем). Контракты заключаются на определенный срок (от 1 до 5 лет) или неопределенный. Большинство карьерных чиновников имеют контракт на неопределенный срок, тем самым реализуются гарантии занятости государственных служащих. Вместе с тем законом от 27 июля 2004 г. установлен новый предельный срок пребывания на гражданской службе в 65 лет, раньше он был 60 лет.

Анализ государственной службы необходимо вести через анализ государства, которому она служит и которое определяет идеологию ее функционирования. Эволюция государства влечет изменение характера осуществления государственной службы, причем как в принципах набора, так и в принципах должностного продвижения. Государственная служба авторитарного государства будет существенно отличаться от госслужбы демократического государства, хотя ее бюрократическая сущность и основные функции сохранятся.

Анализируя роль государства в обществе, Т. Парсонс пишет: «В современных обществах государство имеет тенденцию сосредоточиваться на двух основных функциональных комплексах:

• первый охватывает ответственность за поддержание целостности социетального сообщества перед лицом глобальных угроз (функция принуждения и законодательная деятельность);

• второй комплекс включает в себя все виды исполнительской деятельности государства, которая связана с коллективными действиями в любых ситуациях, указывающих на необходимость каких-то мер в «общественных» интересах" [Парсонс, 1998, 30].

При этом одной из главных действующих структур правительства является административная организация (включая силовые структуры), через которую проводятся в жизнь политические решения. Отличительной чертой этой организации является бюрократизация, которая проявляется как институционализация ролей в виде должностей с хорошо очерченными должностными функциями, полномочиями и «властью», отделенных от сфер частной жизни должностного лица. Должности дифференцируются по двум основаниям — по функциям, выполняемым для организации (горизонтальное разделение труда), и по месту в иерархии, или «вертикали», подчинения.

Развитие бюрократической организации обоснованно требует, чтобы каждой профессиональной роли соответствовал определенный вид должности, когда должностное лицо «назначается» посредством заключения некоего «договора о найме». Эти должности в аппарате обычно называются карьерными.

Разделение должностей на политические (выборные) и карьерные (назначаемые) получает дальнейшее развитие в современных обществах и в целом коррелируется с двумя типами коллективности: ассоциативным (гражданское общество) или бюрократическим (государство, государственный аппарат).

Через избирательное право члены сообщества являются высшим источником официальной власти в рамках, заданных конституцией, и конечным получателем (индивидуально, в группах или как сообщество в целом) благ, проистекающих из вклада государства в функционирование сообщества.

Выборная должность представляет собой сердцевину лидерской функции на уровне крупных обществ. Мобилизация поддержки как для избрания, так и для принятия решений осуществляется через политические партии, играющие роль посредника между государственным руководством и многочисленными группами интересов в электорате.

Служба на выборных должностях обычно не является постоянной работой и редко приближается к роли, свойственной должностям в системе занятости (т. е. назначаемым). Для тех, кто посвятил себя политической карьере, важно наличие обеспеченного тыла в виде назначаемой должности или в частном секторе, что гарантирует работу и достаток.

Соотношение выборных и карьерных должностей и типов поведения в рамках каждой из них — вопрос, который обсуждается практически на всем протяжении существования административно-государственного управления как науки. Считается, что задача государственной администрации — оперативное и компетентное проведение в жизнь решений любой группы политических лидеров—избранников нации. И в случае, если вышестоящее учреждение настаивает на приказе (кажущемся чиновнику ошибочным), дело чести чиновника выполнить приказ под ответственность приказывающего, выполнить добросовестно и точно, так, будто этот приказ отвечает его собственным убеждениям [Вебер, 1990, 666]. Поэтому в узком смысле государственное администрирование — это профессиональная деятельность государственных чиновников, все виды деятельности, направленные на осуществление решений правительства.

В литературе специально акцентируется вторичный вспомогательный сервисный характер государственной службы по отношению к политическим руководителям. Работники аппарата по большей части самостоятельно не принимают политических решений, но они напрямую и активно участвуют в их подготовке и выполнении [Граждан, 2003, 67].

Но соотношение политического и профессионального в государственном управлении не остается неизменным, и это находит свое отражение в теории. Так, в новом государственном менеджменте государственная администрация в целом, чиновничество рассматривается не как простой исполнитель внешне выработанных решений, а как участник принятия решений и поиска эффективных моделей их осуществления. Это находит свое отражение в законодательстве. Согласно ст. 15 п. 2 федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» от 27 июля 2004 г., гражданский служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение и должен представить в письменной форме обоснование неправомерности данного поручения. Тем самым гражданские служащие получают средства контроля деятельности политических и административных руководителей. Пока еще нет достаточной правоприменительной практики этого закона и нельзя сказать об эффективности данной статьи, но само ее появление вполне симптоматично и означает разрушение классической веберовской схемы взаимодействия политического и карьерного в государственном управлении.

Участие в процессах принятия политических решений ставит, конечно, проблему ответственности чиновничества и репрезентативности общественного интереса в его функционировании, но и политическая нейтральность бюрократически организованного управления не снимает эти проблемы [Государственное управление и политика, 2002, 26].

Трансформация общества связана с нарастанием в нем элементов самоуправления и самоорганизации, формированием развитого гражданского общества, в котором получают дальнейшее развитие добровольные ассоциации граждан, берущие на себя функции оперативного управления и регулирования.

Таким образом, можно прийти к следующие выводам.

Целевая функция института государственной гражданской службы — обеспечение исполнения полномочий государственных органов и лиц, замещающих государственные должности, реализация политических решений. Это порождает ее специфические черты, отличающиеся от других видов организационно-управленческой деятельности: сервисность, иерархичность, безличность, стабильность, профессиональная компетентность и государственный уровень ответственности.

В то же время государственная служба выступает связующим звеном между обществом и государством. Она презентирует государство в глазах населения и сама меняется под влиянием изменений в обществе. Все это делает ее не только политическим, но и социальным институтом общества.

Социальные роли государственной службы — это институционализированная система государственных должностей, должностей гражданской, военной и правоохранительной службы, различающихся по характеру выполняемых функций, по предметам ведения и по уровню в иерархии управления. Социальную роль в государственной службе человек получает через процедуру найма, которая означает признание его профессиональных качеств. В идеале все эти роли должны быть карьерными. Другой тип государственных должностей — политические, их получают через процедуру выборов и они не входят в систему государственной службы и регулируются иными правовыми актами.

Средства деятельности в государственной службе — бюджет органа власти, его полномочия (система прав и обязанностей), информационные ресурсы, авторитет в глазах населения.

Регулятивная система государственной службы — нормативно-правовая система, этика государственной службы, система административных (формальных и неформальных) механизмов взаимодействия с населением и целевыми группами.

Дисфункционалъность государственной службы — проявляется через развитие в ней элементов бюрократизации, что ведет к расхождению (иногда противоречию) интересов всего общества и интересов данного социального института, к превалированию групповых целей над общими, к превращению деятельности из содержательной в ритуальную.

Происходящие в нашей стране реформы обычно описываются в терминах модернизации, т. е. перехода к развитому (современному) состоянию общества. Это означает невозможность автоматического и некритического переноса тенденций развития института государственной службы в западных странах на нашу действительность. Поэтому, опираясь на рассмотренные выше теоретико-методологические предпосылки и используя отечественный нормативный, научный и конкретно-социологический материалы, проанализируем функционирование государственной службы в современной России, чтобы оценить возможные направления ее дальнейшего развития и институционализации.

• [1] По закону 2003 г. о системе государственной службы, государственными служащими стали не только занятые на должностях гражданской службы, но и сотрудникиправоохранительных органов и военные. В законе специально подчеркивается единство правовых и организационных основ госслужбы во всех трех сферах (ст. 3). УказомПрезидента РФ от 1 июня 2002 г. № 537 был утвержден Табель соответствия воинскихзваний военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, квалификационным разрядам государственных служащих. В стаж государственной службы одноговида включается продолжительность государственной службы других видов и т. д. Темне менее только гражданские служащие участвуют в подготовке и реализации политических и управленческих решений. Два других вида государственной службы решаютсвои специфические задачи.