Понятие и виды бюджетных инвестиций

В научной юридической литературе вопрос о содержании понятия «бюджетные инвестиции» и его соотношении с «общим» понятием «инвестиции» является дискуссионным. Это связано, с одной стороны, с тем, что сами термины «инвестиции» и «бюджетные инвестиции» относятся к числу понятий, имеющих множество «экономических и юридических толкований», с другой — законодатель не отличается в данной области стабильностью и однозначностью.

Так, легальное определение понятия «бюджетные инвестиции» содержится в ст. 6 БК РФ. В соответствии с этой нормой «бюджетные инвестиции» представляют собой бюджетные средства, направляемые на создание или увеличение за счет средств бюджета стоимости государственного (муниципального) имущества.

Далее в ст. 69 БК РФ указывается, что к числу бюджетных ассигнований относятся в том числе и бюджетные инвестиции юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями и государственными (муниципальными) унитарными предприятиями.

Исходя из перечисленных статей можно заключить, что законодатель под бюджетными инвестициями понимает часть бюджетных средств (разновидность расходов бюджета), направленную на создание или увеличение «публичного имущества».

Однако в БК РФ содержатся нормы, касающиеся федеральной адресной инвестиционной программы (далее — ФАИП) (ст. 179.1 БК РФ)^[1], инвестиционных фондов (ст. 179.2 БК РФ), являющихся частью средств бюджета и использующихся в целях реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах государственно-частного партнерства. Бюджетные средства, выделяемые в соответствии с ФАИП, а также из инвестиционных фондов, с одной стороны, не всегда именуются законодателем бюджетными инвестициями^[2]. При этом по содержанию цель их предоставления — «участие» публичного субъекта в различных инвестиционных проектах. С другой стороны, выделение этих средств в некоторых случаях не связано с созданием или увеличением публичного имущества^[3].

Кроме того, в БК РФ существуют положения, касающиеся размещения средств бюджета в различного рода активы (например, управление средствами Фонда национального благосостояния (ст. 96.11 БК РФ), управление остатком средств на едином счете бюджета (ст. 166.1 БК РФ)).

По мнению некоторых авторов, такая деятельность формально, с точки зрения законодателя, не является инвестиционной. Вместе с тем по своей сути она представляет собой вид инвестирования, предусмотренный Федеральным законом от 29.11.2001 № 156-ФЗ «Об инвестиционных фондах» (далее — Закон об инвестиционных фондах)^[4].

В связи с этим возникают вопросы: 1) каково содержание понятия «бюджетные инвестиции»; 2) каким образом соотносится понятие «бюджетные инвестиции» с «общим» понятием «инвестиции»? Постараемся сформулировать ответы на них.

При обращении к юридической литературе можно заметить, что к содержанию понятия «бюджетные инвестиции» ученые подходят различно. Большинство авторов исходит из того, что бюджетные инвестиции представляют собой расходы бюджетов, однако характеризуют они эти расходы по-разному. Например, по мнению Ю. А. Крохиной, бюджетные инвестиции выступают самостоятельными видами расходов бюджетов, которые связаны с вложением денежных средств в основные фонды и нематериальные активы, созданием государственных (муниципальных) запасов и резервов^[5].

М. В. Кустова считает, что при бюджетных инвестициях речь идет о расходах публично-правовых образований, связанных с участием государства (муниципальных образований) в расширенном производстве, которые, в отличие от текущих расходов публично-правовых образований, связаны с увеличением имущественной массы последних^[6].

Весьма интересной представляется позиция Д. Л. Комягина, выделяющего бюджетные инвестиции среди расходов бюджета по экономическому признаку, целевым направлением которых является увеличение стоимости государственного (муниципального) имущества, т. е. казны, за счет расходов бюджета^[7]. Он также указывает, что при перечислении бюджетных инвестиций уменьшается денежная часть казны, а неденежная части казны^[8], напротив, увеличивается. Такой феномен именуется им «внутренней трансформацией казны»^[9].

Однако с последней позицией можно согласиться только отчасти, поскольку увеличение (приращение) стоимости государственного (муниципального) имущества — это только цель бюджетных инвестиций, соответственно, будет ли осуществлено такое приращение, и если да, то в каком объеме, точно сказать нельзя. В качестве примера можно привести участие публично-правового образования в уставном (складочном) капитале юридического лица, что не всегда свидетельствует об увеличении имущества. К тому же нельзя не учитывать тот факт, что стоимость самого уставного (складочного) капитала также может изменяться в сторону уменьшения в процессе деятельности юридического лица. Следовательно, говорить об однозначном увеличении неденежной части казны вряд ли представляется возможным.

Другие авторы, напротив, полагают, что бюджетные инвестиции представляют собой государственное (муниципальное) имущество, имущественные права и другие ценности, имеющие рыночную стоимость, долгосрочно и с риском вкладываемые органом публичной власти в объекты предпринимательской, хозяйственной, иной деятельности в общих целях исполнения функций публичной власти или в специальных целях получения прибыли (дохода), экономии затрат, сохранения стоимости имущества, получения иного положительного социального и (или) политического эффекта^[10]. То есть в данном случае речь идет не только о расходах конкретного бюджета, но и о любом другом имуществе публично-правового образования.

Некоторые авторы считают необходимым проводить различие между понятиями «бюджетные инвестиции» и «государственные инвестиции». Последнее, со ссылкой на К. П. Янковского^[11], определяется как вложение средств не только из бюджета, но и из внебюджетных фондов, заемных средств, а также вложения за счет прибыли и амортизационных отчислений государственных предприятий^[12].

С указанным суждением автора вряд ли можно полностью согласиться, поскольку государственные внебюджетные фонды являются частью бюджетной системы РФ (ст. 10 БК РФ) и их средства предназначены для исполнения расходных обязательств публично-правового образования (ст. 13, 14 БК РФ). Последнее предполагает установление общих бюджетных принципов их правового режима^[13].

На наш взгляд, представляется целесообразным рассматривать понятие «бюджетные инвестиции» в узком и широком смысле.

В узком смысле бюджетные инвестиции соответствуют легальному определению, закрепленному в ст. 6 БК РФ, и представляют собой расходы публично-правового образования, направленные на увеличение «публичного имущества». Они подразделяются: а) на бюджетные инвестиции в форме капитальных вложений в объекты государственной (муниципальной) собственности; б) бюджетные инвестиции юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными учреждениями и государственными или муниципальными унитарными предприятиями.

В широком смысле бюджетные инвестиции представляют собой бюджетные средства, направляемые публично-правовыми образованиями в целях увеличения публичного имущества и (или) достижения иного полезного эффекта. При таком широком понимании бюджетные инвестиции будут состоять из следующих элементов:

• 1) бюджетные инвестиции в узком смысле (в форме капитальных вложений в государственную (муниципальную) собственность и юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными учреждениями и государственными или муниципальными унитарными предприятиями);
• 2) бюджетные инвестиции, выделяемые в соответствии с ФАИП^[14] и из инвестиционных фондов;
• 3) средства Фонда национального благосостояния и остатки средств на едином счете бюджета в период управления ими^[15].

Что касается соотношения понятий «инвестиции» и «бюджетные инвестиции», то их необходимо рассматривать как общее и частное, поскольку инвестиции как правовое понятие представляют собой благо или совокупность благ, вкладываемых в объекты предпринимательской и (или) иной деятельности в целях получения прибыли и (или) достижения иного полезного эффекта. В свою очередь, бюджетные инвестиции — это часть инвестиций, выделяемых по такому критерию, как объект, под которым понимаются публичные финансы.

• [1] Она предполагает выделение средств из бюджета не только в форме бюджетныхинвестиций, но также и различных субсидий, имеющих по своей сути инвестиционныйхарактер.
• [2] Например, бюджетные ассигнования на основании ФАИП могут выделятьсяв форме бюджетных субсидий юридическим лицам, 100% акций (долей) которых принадлежит Российской Федерации (ст. 179.1 БК РФ).
• [3] Так, в подп. «в» п. 10 Правил формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации, утвержденных постановлениемПравительства РФ от 01.03.2008 № 134, субсидии из бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда РФ могут предоставляться на софинансирование разработки проектнойдокументации на объекты капитального строительства государственной собственностисубъектов РФ, предполагаемые к реализации в рамках концессионных соглашений.
• [4] См.: Комягин Д. Л. Бюджетные инвестиции: публичный расход или трансформацияказны? // Реформы и право. 2014. № 4. С. 20—24.
• [5] См.: Крохина Ю. А. Финансовое право России: учебник. М.: Норма, 2008. С. 287.
• [6] См.: Финансовое право / под ред. М. В Кустовой, Н. А. Шевелевой. СПб.: Питер, 2014. С. 105 (автор темы — М. В. Кустова).
• [7] См.: Казна и бюджет / под ред. Д. Л. Комягина. М.: Наука, 2014. С. 203—218.
• [8] Отметим, что под казной Д. Л. Комягин понимает публичное имущество (нераспределенное и распределенное (или учтенное) публичное имущество) и средства бюджета. См.: Казна и бюджет / под ред. Д. Л. Комягина. С. 17—18.
• [9] См.: Комягин Д. Л. Бюджетные инвестиции: публичный расход или трансформацияказны? С. 23—24.
• [10] См.: Акопян О. А. Правовое регулирование бюджетных инвестиций: автореф.дис. … канд. юрид. наук. М., 2009. С. 10.
• [11] См.: Янковский К. П. Инвестиции. СПб.: Питер, 2008. С. 69.
• [12] См.: Акопян О. А. Государственные инвестиции как основная форма поддержкипромышленных предприятий // Законодательство и экономика. 2013. № 2. С. 17—29.
• [13] См. подробнее: Ногина О. А. Государственные внебюджетные фонды в составе бюджетной системы России: проблемы правового регулирования. М.: Статут, 2012. С. 16.
• [14] Особенности ФАИП будут рассмотрены далее. Однако отметим, что не бюджетныесредства, выделяемые на основании ФАИП, относятся к этому элементу, а только те, которые выделяются в форме субсидий.
• [15] Об инвестиционной направленности этих средств свидетельствуют следующиеположения. Во-первых, это цели управления. У Фонда национального благосостоянияэто обеспечение их сохранности и стабильного уровня доходов от их размещения в долгосрочной перспективе (п. 2 ст. 96.11 БК РФ). При управлении остатками средств на едином счете бюджета это, например, условие, предусмотренное подп. «б» п. 4 Правилосуществления операций по управлению остатками средств на едином счете федерального бюджета в части размещения средств федерального бюджета на банковских счетах в кредитных организациях и открытия счетов для осуществления таких операций, утвержденных постановлением Правительства РФ от 19.08.2017 № 986. В частности, в этом пункте в качестве одного из условий для размещения средств федерального бюджета названы начисление и уплата процентов на остаток средств на банковском счете.