Система государственных закупок как организационно-качественная модель фрагмента общественной экономической деятельности

Деятельность по государственным закупкам осуществляют группы людей. Каждая из групп-участниц обладает своими интересами, которые задают государственным закупкам политический контекст и свойства центростремительной организационной системы. Понятие «государственные закупки» определяется в одной из маркетинговых концепций как «процесс принятия решения, посредством которого официальная организация констатирует наличие нужды в закупаемых со стороны товарах и услугах, а также выявляет, оценивает и отбирает конкретные марки товаров и конкретных поставщиков из числа имеющихся на рынке»^[1]. Для решения ряда задач по управлению системой закупок рассмотрим особенности системы государственных закупок как организационно-качественной модели фрагмента общественной экономической деятельности.

В период 2001—2006 гг. был проведен психологический мониторинг организационно-управленческих проблем модулей государственных закупок в России^[2].

Политико-экономическая характеристика системы государственных закупок. Государственные закупки (government procurement) являются мощным инструментом политики. Они прямо связаны с финансовыми ресурсами совокупного субъекта. С одной стороны, это государство и представляющие его органы, с другой — предприятия, организации, граждане — в целом налогоплательщики, которые содержат государство и на средства которых в государственных закупках решаются задачи текущего обеспечения деятельности органов государственной власти федерального, регионального, муниципального уровня. Объем государственных закупок в странах с рыночной экономикой составляет 10—15% ВНП, в России — 6—8% и имеет тенденцию к росту^[3].

Посредством механизма государственных закупок производятся следующие экономические и социально-политические эффекты.

• 1. Обеспечивается развитие рынков и конкурентной среды.
• 2. Поддерживаются регионы и группы населения (трудоизбыточные или трудонедостаточные, национальные меньшинства и народные промыслы, предприятия инвалидов и ветеранов войны).
• 3. Поддерживаются национальные производители, малый бизнес, отдельные секторы экономики.
• 4. В процессе федеральных, региональных, муниципальных заказов устанавливаются особые правила и требования в социальной, экологической и прочих видах деятельности заинтересованным участникам этого процесса. Следовательно, системе государственных закупок свойственна функция институционализации.
• 5. Государственные заказы являются фактором преференции субсидированию национальной промышленности, обеспечивая ее вместе с этим конкурентными преимуществами на мировом рынке.
• 6. Внутренний рынок государственных закупок привлекает предприятия, потому что государственный заказ обеспечивает стабильность производства и финансирования, престижность и состоятельность.
• 7. Посредством равных для всех правил в государственных закупках возможно соревноваться с другими производителями.

Система государственных закупок в идеале должна удовлетворять следующим принципам, содержащимся также в Соглашении для функционирования в рамках ВТО.

• 1. Эффективно расходовать бюджетные средства.
• 2. Достигать паритета цена/качество.
• 3. Целенаправленно реализовывать задачи закупок.
• 4. Обеспечивать информационную «прозрачность» процесса закупок.
• 5. Проводиться по справедливым правилам конкурсов и аукционов для всех заинтересованных в государственных заказах.
• 6. Исполнять вмененную ответственность за принятые решения в процессах и результатах государственных закупок.

Бывший полномочный представитель Президента РФ в Северо-Западном федеральном округе В. Черкесов отмечал, что в 2001 г. система закупок имела децентрализованный характер. Более 100 федеральных органов власти и прочих получателей бюджетных средств осуществляли закупки самостоятельно, минуя конкурсы, обращаясь к посредническим фирмам. Это приводило к удорожанию продукции, расточительной трате финансовых ресурсов государства. Формы оптовых скидок, торговых кредитов и др. не использовались. Выбор поставщиков производился чаще всего в интересах чиновников^[4].

В 2002 г. по подсчетам Минэкономразвития России 80% закупок федеральных ведомств проводились без конкурсов^[5]. В 2003 г. вступила в действие государственная система электронных торгов на сайтах «Российские государственные закупки» (htpp://www.goszakupki.ru). В СанктПетербурге государственные закупки составляли половину городского бюджета. Предполагали, что после внедрения Автоматизированной информационной системы государственного заказа, упорядочивания документооборота и оперативной информации сэкономят 300 млн руб.

В 2006 г. общий объем закупок государственными органами всех уровней в России соответствовал сумме 1,9 трлн руб. Потери федерального, регионального и муниципальных бюджетов в этой системе составили 4% расходной части консолидированного бюджета, или «утечку» 303 млрд руб. Средние цены, которые власти и государственные органы заплатили на аукционах за ряд товаров (топливо и лекарство, медицинское оборудование и мебель, канцелярские принадлежности и т. д.), превышали рыночные цены на 16—20%. На фоне всех ведомств критерию «прозрачности» соответствовали закупки, проведенные Роспромом и Росимуществом. Низкое соответствие этому критерию обнаруживали закупки целого ряда государственных министерств и агентств. По регионам выше оценивались работа систем госзакупок в Москве, Санкт-Петербурге, Татарстане, а ниже — в 50 остальных регионах^[6].

Эксперты Счетной палаты РФ отмечали, что свыше 70% крупных госконтрактов, сделанных в период с июля 2011 г. по декабрь 2012 г. на общую сумму 1,5 трлн руб., были заключены с нарушением конкуренции. Например, большая часть контрактов размещается посредством заключения договора с единственным поставщиком. В этот период было заключено 458 особо крупных контрактов. При этом стоимость некоторых из них превысила 44 млрд руб.^[7][8]

В связи с принятием в члены ВТО 22 августа 2012 г. для Российской Федерации стало актуальным участие в трансграничной электронной торговле. Одним из регуляторов электронной торговли в рамках международных контактов является Соглашение ВТО по правительственным закупкам (GPA, Agreement on Government Procurement^.

Управленческие модули, ассоциированный субъект, коммуникации и критерии отбора в организационно-качественной модели государственных закупок. Основанием построения авторами организационнокачественной модели общественной экономической деятельности России явились представления экономистов-классиков о коллективных действиях в экономике государства (М. Вебер, Дж. Бьюкенен и др.)^[9] и концепция управленческих модулей организации^[10].

Различают следующие модули управленческой системы:

• • маркетинговый (научно-технологический) модуль — научные исследования о внешней среде, особенностях услуг и т. д.;
• • материально-технический модуль включает сведения о земельных площадях, оснащении, снабжении, аренде и т. п. В него входят управление технологиями производства в сопряжении с профилем отрасли и располагаемыми материально-производственными ресурсами. Этот модуль зависит от технологии производства, профиля отрасли, располагаемых материально-производственных ресурсов;
• • кадровый модуль подразумевает политику организации в области трудовых ресурсов, заботу о планировании новых рабочих мест, обучении, переподготовке, повышении квалификации персонала;
• • социально-психологический модуль связан с управленческими решениями по проблемам ценностей, психологического климата, формальных и неформальных отношений, характеров, личностных особенностей и состояний, а также отношением людей к труду и его условиям, к дисциплине, к руководству, стилю работы и др.;
• • информационно-аналитический модуль направлен на управление каналами приема, передачи, хранения информации в организации;
• • функционально-коммуникативный модуль создает необходимость управления связями между внутренней и внешней средами организации;
• • структурно-должностной модуль охватывает функциональное поле деятельности: объем, функции рабочих операций в минутах, часах, рабочее место, нормы, проектные расчеты;
• • финансовый модуль включает структуру финансов, себестоимость, экономические показатели организации и пр.;
• • стратегический модуль характеризует стиль и характер работы с целями, общую идеологию и перспективы организации.

В социально-психологической классификации по критерию «уровень развития деятельности» организацию государственных закупок образует ассоциированный субъект, или группы организованных производственных сообществ, у каждой из которых есть свои интересы и стремления. Поэтому в анализе психического состояния субъекта государственных закупок важно рассматривать мотивы, цели групп-участников, средства лоббирования ими своих интересов.

Как в любой организации, в системе государственных закупок существуют проблемы человеческих коммуникаций. Во-первых, вследствие того что государственные закупки затрагивают различные интересы отдельных экономических субъектов, возникают психолого-экономические и психолого-политические проблемы. Во-вторых, в этом процессе принято рассматривать участие таких субъектов, как государство в лице чиновника (покупатель), и предпринимательский сектор (продавец). Выделяют также поставщика и заказчика^[11]. Однако с учетом психолого-экономических проблем в этой схеме следует рассматривать как равноправных субъектов производителя, потребителя и специалиста. Политический и публичный характер закупок указывает, что не последнюю роль в этом процессе играют такие субъекты, как «депутат», «муниципал». Общими объектами являются товар, услуга, деньги^[12].

Как отмечает В. М. Соколинский, функционально зависимые от государственного сектора экономики и государственной собственности группы иногда пребывают в состоянии, когда возникает чувство обделенности, недовольство объемом благ и расходов на них^[13]. Подобные состояния возникают из-за того, что не удовлетворяются потребности людей, работающих в этом секторе.

Для того чтобы удержать относительное равновесие интересов, система государственных закупок существует на принципах конкурса и аукциона, в которых важно соблюдать регламенты, определяющие действия участников. Особенность процесса состоит в «правилах игры» нерыночного характера. «Человеческое лицо» государства представлено наемными специалистами, чиновниками, представителями администрации, правительства; «волей» избирателей в лице депутатов; представителями органов самоуправления, муниципальных образований. Мировая тенденция уравнивания групповых «воль» обеспечивается демократизацией процедур. Они усиливают автономию и свободу, но вместе с тем увеличивают количество институтов контроля: комиссий, комитетов и пр. Одновременно усиливаются бюрократия и государство.

Индивидуально-групповые интересы участников коммуникативного процесса государственных закупок различаются и состоят в следующем.

По мнению экономистов-классиков, представители государства заинтересованы в увеличении налоговой базы, так как от ее размера зависят их доходы. Отдельные слои депутатов заинтересованы в увеличении количества процедур утверждения проектов, так возрастает вероятность все большего объема вознаграждений от тех, чьи интересы они лоббируют. Универсальная выгода производителей состоит в том, чтобы издержки были меньше доходов. Это побуждает их подчас к сбыту государству не столь качественной продукции, а цены «выжимают» из потребителя. «Муниципалы» как представители воли граждан к самоуправлению требуют к себе внимания и уважения. Современный потребитель, по утверждению маркетологов, ориентирован на качество. Различные интересы являются психологическим контекстом предметной темы переговоров (о товарах, услугах, деньгах, условиях) в процессе конкурсного отбора, в форме которого реализуют задачи системы государственных закупок.

В ходе изучения торгов в процессе государственных закупок психологи совместно со специалистами-экспертами, повседневно работающими в системе закупок, выработали следующие критерии для конкурсного отбора поставщика^[14]:

• 1) техническая база предприятия;
• 2) цена и качество продукции;
• 3) репутация производителя, о которой известно из отзывов потребителя и партнеров;
• 4) время работы в регионе (опыт);
• 5) квалификация персонала;
• 6) мощности для выполнения дополнительных внеплановых размещений заказов;
• 7) оперативность исполнения;
• 8) обязательность сроков выполнения заказов;
• 9) социальная целесообразность, полезность товара, продукции;
• 10) обратная связь потребителей, поставщиков и конкурсных комиссий.

Эти критерии обеспечивают организационно-экономическое качество и эффективность деятельности в системе государственных закупок.

• [1] Котлер Ф. Основы маркетинга. М.: Прогресс, 1993. С. 222.
• [2] Троицкая И. В. Изменения в состояниях управленческих модулей системы государственных закупок // Материалы Международной научно-практической конференции «Наука и инновации в современном строительстве-2007>>, посвященной 175-летиюСПбГАСУ 17−19 октября 2007 г.: сб. статей. СПб.: Изд-во СПбГАСУ, 2007. С. 403−406;Она же. Психология отношения к экономическим явлениям: монография. СПб.: Изд-воСПбГАСУ, 2004. С. 147−158.
• [3] Перов К. Государственные закупки и перспективы вступления России в ВТО. URL:.
• [4] News Line of RosBusines Consulting / 16.11.01.URL: http://www.rbc.ru/spb/freenews/2 001 111 518 191.shtml; News Line of RosBusines Consulting/16.11.01.
• [5] Симаков Д. Простые, как грабли // Деловой Петербург. 2003. 19 апр. № 70 (946).
• [6] Хмелев М. Из госзаказа «утекло» 300 миллиардов // Известия. 2006. 22—24 дек.
• [7] URL: http://top.rbc.ru/economics/15/08/2013/870 272.shtml/.
• [8] 5 Госзакупки в рамках ВТО. Ассоциация электронных торговых площадок. URL: http://aetp.ru/.
• [9] Булкина М. К., Семенов В. Л. Экономика и психология. М.: Дело, 1998.; Бьюкенен Д. Расчет согласия. М.: Экономика, 1997; Марковская Е. И., Троицкая И. В. Экономико-психологические особенности функционирования системы государственныхзакупок // Европейский журнал социальных паук. 2014. 1 (40). Т. 2. С. 377—385; Ихже. Агентская проблема в российской экономике: теория и практика // Вестник Балтийской Педагогической Академии. 2015. Вып. 117. СПб., 2015. С. 31—46; Их же. Взаимодействие государства и бизнеса в системе государственных закупок / Взаимодействие государства и бизнеса: учеб, пособие / отв. ред. Е. И. Марковская. СПб.: Изд.-во СПбГЭУ, 2014. Гл. 2. С. 21−37.
• [10] Практикум по психологии менеджмента и профессиональной деятельности / под ред.Г. С. Никифорова, М. А. Дмитриевой, В. М. Снеткова. СПб.: Речь, 2001. С. 347—355.
• [11] Управление государственными закупками в Санкт-Петербурге / под ред. В. В. Бланка, Ю. П. Панибратова, С. Р. Тажегдинова. СПб., 2004.
• [12] Троицкая И. В. Психология отношения к экономическим явлениям: монография.СПб.: Изд-во СПбГАСУ, 2004. С. 147−158.
• [13] Соколинский В. М. Психологические основы экономики. М.: ЮНИТИ-ДАПА, 1999.
• [14] Марковская Е. Я., Троицкая Я. В. Агентская проблема в российской экономике: теорияи практика; Троицкая Я. В. Психология отношения к экономическим явлениям: монография. С. 147—158; Ее же. Психология предпринимательской деятельности и основы экономической психологии: курс лекций: учеб, пособие. СПб.: Изд-во СПбГАСУ, 2011. С. 111 — 112;Троицкая Я. В., Марковская Е. Я. Методика оценки экономико-психологических особенностей функционирования системы государственных закупок // Финансы и бизнес. 2014.№ 4. С. 77−89.