Правовые основы управления природопользованием

Правовые основы управления природопользованием, иначе говоря, природоресурсное право — совокупность нормативных правовых актов национального и международного права, регулирующих использование природных ресурсов, т. е. эксплуатацию природных ресурсов, вовлечение их в хозяйственный оборот, в том числе все виды воздействия на них в процессе хозяйственной и иной деятельности. Под природными ресурсами законодательство понимает компоненты природной среды, природные объекты и природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность.

Однако, правовые основы охраны окружающей среды — совокупность нормативных правовых актов национального и международного права, регулирующих охрану окружающей среды (синоним — природоохранная деятельность), т. е. деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических (коммерческих и некоммерческих) и физических лиц, направленную на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия антропогенной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий. Основное предназначение природоохранного права в современных экономических и социальных условиях заключается в ограничении хозяйственной деятельности с целью соблюдения прав граждан на благоприятную окружающую среду, т. е. такую среду обитания, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов.

Таким образом, основной задачей экологического права является достижение компромисса между экологическими и социально-экономическими интересами общества. Природопользование относится к совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов, следовательно, в праве природопользования можно выделить два компонента: законодательство РФ и законодательство субъектов РФ.

Система источников федерального права природопользования может быть выражена следующей иерархией правовых актов (табл. 4.1).

Таблица 4.1

Иерархия нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере природопользования

Таблица 4.1 отражает принцип соподчинения в системе федеральных правовых актов в сфере природопользования, т. е. соответствие нижестоящих правовых актов вышестоящим. Главную роль в устранении противоречий между источниками права играет Конституционный Суд РФ, который разрешает дела о соответствии Конституции РФ федеральных законов, подзаконных актов, законодательства субъектов РФ.

Практический пример Большой резонанс получило решение Конституционного Суда РФ в связи с жалобой ООО «Тополь»^[1]. Суть постановления сводилась к тому, что ООО «Тополь», осуществляющее захоронение твердых бытовых отходов, не может быть субъектом платежей за негативное воздействие на окружающую среду, которое фактически осуществляется предприятиями, поставляющими отходы для захоронения на полигоне ООО «Тополь», тем более что некоторые предприятия, производящие твердые бытовые отходы, сами вносили в бюджет соответствующие платежи, следовательно, положения ст. 16 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» и постановления Правительства РФ от 28 августа 1992 г. № 632 «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» были признаны частично несоответствующие Конституции РФ.

Как следует из табл. 4.1, Конституция РФ занимает верховную позицию в иерархии нормативных правовых актов в системе права природопользования Российской Федерации. Положения ч. 1 ст. 9 указывают на особое значение земельных и иных ресурсов жизнедеятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Положения Конституции РФ в сфере природопользования закладывают основы как экологического, так и экономического развития Российской Федерации. Статья 9 Конституции РФ закрепляет отказ от монополии государственной собственности на землю и развитие разнообразных форм права на землю. Это означает, что все полномочия собственника природных ресурсов (владение, пользование и распоряжение) осуществляются свободно, независимо от вида собственности: государственной, муниципальной или частной.

Принципиальные положения для управления природопользованием содержатся в ст. 71 и 72 Конституции РФ, которые посвящены разделению полномочий между федеративными и региональными органами власти. Так, к ведению Российской Федерации относятся:

• • природные ресурсы, находящиеся в федеральной собственности, и управление ими;
• • установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экономического и экологического развития Российской Федерации;
• • ядерная энергетика и расщепляющиеся материалы;
• • международные договоры Российской Федерации в том числе в сфере природопользования и охраны окружающей среды;
• • определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации.

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находятся:

• • вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
• • разграничение государственной собственности;
• • природопользование;
• • охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности;
• • особо охраняемые природные территории;
• • административное, административно-процессуальное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;
• • защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;
• • координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, выполнение международных договоров Российской Федерации.

Согласно ст. 76 Конституции РФ по иным вопросам, т. е. вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, субъекты РФ (республика, край, область, города федерального значения, автономная область и автономные округа) осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

В соответствии с последними поправками Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» полномочия региональных органов государственной власти значительно расширены в сфере учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, и разрешительной деятельности в отношении объектов регионального государственного экологического надзора^[2].

Важнейшим положением для правового регулирования природопользования на территории Российской Федерации является ст. 58 Конституции РФ, согласно которой каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. Любая установленная юридическая обязанность порождает юридическую ответственность за ее неисполнение, следовательно, российское законодательство предусматривает уголовную, административную и прочую ответственность за правонарушения в области природопользования и охраны окружающей среды.

Задачей отраслевых федеральных законов и кодексов является конкретизация положений Конституции РФ в сфере природопользования. К числу важнейших кодексов, регулирующих общественные отношения в данной сфере, относят ВК РФ, ЛК РФ, ЗК РФ. Их статьи посвящены регулированию специфических отношений, связанных с конкретными видами природопользования, — устанавливают правовые принципы эксплуатации природных ресурсов, характеризуют состав правоотношений в сфере природопользования и управления ими (объекты природопользования и правовой статус субъектов). Аналогичную роль играют и федеральные законы, например, Закон РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395−1 «О недрах», Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую», Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире» и др., однако, учитывая неразрывность природопользования и охраны окружающей среды, важнейшую роль играют и федеральные законы природоохранного права, особенно Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».

Следующий уровень законодательства представлен подзаконными правовыми актами, г. е. правовыми актами органов государственной власти, которые должны соответствовать законам РФ. Уровень подзаконных актов представлен указами Президента РФ, которые в российской системе законодательства играют роль актов оперативного реагирования, постановлениями Правительства РФ, а также огромным массивом правовых актов, принятых разнообразными министерствами и ведомствами. К числу последних относятся Министерство природных ресурсов и экологии РФ, Министерство сельского хозяйства РФ, Министерство экономического развития РФ, Федеральные агентства — водных ресурсов, лесного хозяйства, по недропользованию, по управлению федеральным имуществом и т. д.

Согласно общему порядку нормативные правовые акты не перестают действовать при прекращении полномочий принявшего их органа исполнительной власти, что особенно актуально в условиях завершающейся в настоящее время реформы исполнительной власти, в ходе которой были реорганизованы некоторые министерства и ведомства. Следовательно, хозяйствующие субъекты, осуществляющие использование природных ресурсов, при осуществлении такой деятельности обязаны соблюдать предписания, содержащиеся в указанных видах подзаконных актов вне зависимости от фактического существования органа исполнительной власти, принявшего нормативный акт, содержащие данные предписания. Так, до сих пор действительны некоторые правовые акты СССР, например, «Методика расчета концентраций в атмосферном воздухе вредных веществ, содержащихся в выбросах предприятий (ОНД-86)», утвержденная Госкомгидрометом СССР 4 августа 1986 г.

Что касается регионального компонента законодательства в сфере природопользования, органы региональной власти в рамках своих полномочий осуществляют правовое регулирование охраны окружающей среды и природопользования. Региональное экологическое законодательство призвано учитывать специфику природных и климатических условий, степень и масштабы освоения природных ресурсов, уровень экономического развития и традиции хозяйственной деятельности регионов. Сама структура регионального законодательства повторяет федеральную: конституции или уставы субъектов, законы и кодексы, подзаконные акты органов исполнительной власти субъектов. Примерами таких законодательных актов могут служить Закон от 2 марта 2005 г. № 9 г. Москвы «О комплексном природоиользовании в городе Москве», Указ Губернатора Пензенской области от 10 ноября 2015 г. № 138 «О внесении изменений в отдельные акты Губернатора области в области природопользования», постановление Правительства Санкт-Петербурга от 7 октября 2010 г. № 1344 «О создании государственной информационной системы в сфере охраны окружающей среды и природопользования „Экологический паспорт территории СанктПетербурга“» и т. д.

Органы местного самоуправления в пределах своих полномочий также могут издавать акты, содержащие нормы земельного, лесного права. Таким образом, в Российской Федерации на данный момент сформирована законодательная база, регулирующая природопользование и имеющая трехуровневую структуру: федеральное, региональное и местное законодательство.

Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ правовая система Российской Федерации включает общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации. При этом устанавливается приоритет международного права: если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Это означает, что ратифицированные международные соглашения в сфере природопользования имеют первостепенное значение, следовательно, необходимо ориентировать государственное управление природопользованием и хозяйственную деятельность в сфере эксплуатации природных ресурсов на положения ратифицированных международно-правовых актов.

Как было сказано выше, глобальный экологический кризис требует участия всего международного сообщества в решении проблем экологии и рационального природопользования. Многие международно-правовые акты содержат положения, относящиеся к природопользованию, при этом их можно разделить на глобальные акты и региональные. К первому виду источников международного права в сфере природопользования можно отнести Декларацию принципов природопользования и охраны окружающей среды, принятую на Стокгольмской конференции ООН в 1972 г., Всемирную хартию природы, принятую Генеральной Ассамблеей ООН в 1982 г., Конвенцию о биологическом разнообразии (Рио-де-Жанейро, 1992) и т. д. Региональные международные соглашения в сфере природопользования призваны решать межгосударственные проблемы эксплуатации и охраны природных ресурсов: Конвенция о сохранении морских живых ресурсов Антарктики (Канберра, 1980), Конвенция о сохранении ресурсов минтая и управлении ими в центральной части Берингова моря (Вашингтон, 1994) и т. д.

• [1] Постановление Конституционного Суда РФ от 5 марта 2013 г. № 5-П «По делу о проверке конституционности статьи 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды"и постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью «Тополь»».
• [2] Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты РоссийскойФедерации».