Нормативно-правовые основы обеспечения территориального планирования

Сущность и правовые условия градорегулирования

Как показывает опыт развития человеческой цивилизации, застройка городов должна осуществляться при обязательном соблюдении единых для всех правил, позволяющих, с одной стороны, сохранять наиболее совершенные образцы строительного творчества, а с другой — стимулировать создание новых архитектурных объектов с высоким уровнем качества и эстетического своеобразия. Данные правила способствуют взвешенному отбору наилучших предложений и служат гарантией от возможного появления на территории городов безвкусных и нефункциональных сооружений. Эти правила должны быть оформлены в свод законодательных предписаний, обеспечивающих регулирование в области развития градостроительной сферы. Отечественным специалистом Э. К. Трутневым выделяются три условия, необходимые для функционирования института правового градорегулирования:

• 1) рынок недвижимости как наличие института частной собственности на недвижимость и обеспечение возможности ее оборота — перехода от одних правообладателей к другим;
• 2) базовый закон о градорегулировании, содержащий нормы градостроительного зонирования — о свободе выбора правообладателями недвижимости видов и параметров ее использования в пределах установленных обществом ограничений;
• 3) местные нормативные правовые акты, в которых описаны такие ограничения в виде градостроительных регламентов, — правила землепользования и застройки, утверждаемые органами местного самоуправления (Градорегулирование, с. 116).

Обобщая опыт регулирования российским законодательством управления объектов градостроительной сферы, можно выделить три последовательно воплощаемых на практике способа градостроительного регулирования. На первом этапе, устанавливаемом нормами ЗК РФ, контролируемыми уполномоченными службами государственной власти, принимаются во внимание правовые режимы использования земель определенной категории и функционального назначения, в отношении которых определяются виды разрешенного строительства. На втором этане, устанавливаемом решениями органов местного самоуправления, формируются правила землепользования и застройки, определяющие порядок использования территории в границах поселений и городов. Па третьем этапе производится оценка соответствия оцениваемого проекта нормам технических регламентов, жилищного, санитарно-эпидемиологического, природоохранного, водного и лесного законодательства.

В ЗК РФ, принятом в 2001 г., представлена классификация разделения земельных участков по категориям, указывающим на цели использования земли и принадлежность участка к определенной территориальной единице, и определены виды разрешенного строительства. Таким образом, все земли в зависимости от целевого назначения подразделяют на семь категорий:

• 1) земли сельскохозяйственного назначения;
• 2) земли населенных пунктов;
• 3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и иного специального назначения;
• 4) земли особо охраняемых территорий и объектов;
• 5) земли лесного фонда;
• 6) земли водного фонда;
• 7) земли запаса.

Отнесение того или иного земельного участка к соответствующей категории является важным условием для его позиционирования в системе норм и механизмов градостроительного регулирования, воплощенном в ГрК РФ, принятом в 2004 г. ГрК РФ определяет градостроительную деятельность как деятельность, но развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемую в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурностроительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений. Закон разграничивает полномочия органов публичной власти в области развития территорий разных уровней и определяет перечень документов, закрепляющих ответственность того или иного уровня власти за исполнение соответствующих полномочий. Таким образом, законодательство трактует территориальное планирование в широком смысле слова как инструмент градостроительной политики, а в узком — как один из этапов в комплексном развитии территории.

На федеральном уровне документами территориального планирования Российской Федерации являются схемы территориального планирования Российской Федерации в таких областях, как федеральный транспорт (железнодорожный, воздушный, морской, внутренний водный, трубопроводный транспорт), автомобильные дороги федерального значения; оборона страны и безопасность государства; энергетика; высшее профессиональное образование и здравоохранение.

Федеральный уровень задает региональную систему населенных мест, обеспечивающую увязку территориальных уровней высшего, среднего и малого регистра, границы между которыми определяются сферой экономического влияния центральных мест и доступностью к ним поселений последующего уровня. Разделяя, к примеру, автомобильные дороги разных территориальных уровней, федеральная власть закрепляет сферу ответственности того или иного территориального уровня за состояние дорог соответствующей категории. На региональном уровне схемы территориального планирования содержат сведения о размещении объектов железнодорожного, водного и воздушного транспорта, автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения; об источниках чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и пр., а также учреждений образования, здравоохранения и физической культуры и спорта. Российское законодательство предусматривает также возможность проработки схем размещения объектов других сфер с учетом имеющихся полномочий субъектов Российской Федерации.

Значительный объем работ в градостроительной сфере приходится на муниципальный уровень, где органы власти самостоятельно и под свою ответственность обязаны составлять генеральные планы (для поселений и городских округов) и схемы территориального планирования (для районов) с целью отображения границ земель различных категорий и определения участков размещения объектов капитального строительства. В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон № 131-ФЗ) определено, что в перечень вопросов местного значения входят такие виды градостроительной деятельности, как утверждение правил благоустройства территории, утверждение генеральных планов, правил землепользования и застройки, дорожное строительство, создание условий для массового отдыха жителей городского округа и организация обустройства мест массового отдыха населения; содержание захоронений и участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов. Все эти виды деятельности относятся к функции власти по формированию оптимальной для соответствующей структуры населения и производственной базы системы застройки, отвечающей принципам функциональности и комфорта.

Территориальные планы муниципальных образований должны органически встраиваться в планы размещения объектов, контролируемых на различных уровнях государственного управления. Таким образом, в соответствии с ГрК РФ документы территориального планирования муниципальных образований подразделяются на схемы территориального планирования муниципальных районов и генеральные планы поселений и городских округов, включая в себя карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения, границы земельных участков, которые предоставлены для размещения объектов капитального строительства местного значения или на которых размещены объекты капитального строительства, находящиеся в собственности соответствующего муниципалитета, а также границы планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения. Состав документов территориального планирования по уровням публичной власти представлен на рис. 5.1.

Рис. 5.1. Состав документов территориального планирования.

Схемы территориального планирования состоят из текстовой и графической частей. В текстовой части прописываются цели и задачи, плановые мероприятия, обоснование составляющих схемы проектов, риски в их исполнении и пр. В графической части должны быть представлены карты земель различных категорий, границы между ними, территории с ограничениями и пр.