Эволюция региональной политики Европейского союза

Состав ЕС очень неоднороден и существуют значительные внутренние различия в доходах и возможностях 28 стран и 274 регионов^[1]. По данным Евростата за 2013 г.^[2], в 84 регионах ЕС ВВП на душу населения составлял менее 75% от среднего показателя по ЕС-27^[3]. В числе наиболее процветающих регионов по показателю ВВП на душу населения находятся городские агломерации — Лондон, Брюссель и Гамбург. Самая богатая страна ЕС — Люксембург — более чем в семь раз богаче Румынии и Болгарии, беднейших и самых молодых членов Союза.

Региональная политика ЕС направлена на сокращение структурных диспропорций между регионами ЕС, содействие сбалансированному развитию на всей территории ЕС и поощрение реальных и равных возможностей для всех. Региональная политика является второй по величине статьей расходов в бюджете ЕС, с финансированием в объеме более 500 млрд евро. Один из приоритетов региональной политики ЕС — как можно быстрее довести уровень жизни в «новых» странах — членах союза до среднего уровня по ЕС.

Европейская политика регионального развития базируется: 1) на политическом принципе, в соответствии с которым богатые страны и регионы должны проявлять солидарность с бедными странами и регионами; 2) на экономическом принципе, в соответствии е которым более низкие объемы производства в бедных странах и регионах, или странах и регионах с высокими уровнями безработицы, представляют собой потерю потенциала и возможностей для ЕС в целом.

В соответствии с этими принципами современная региональная политика ЕС направлена на решение двух основных задач:

• — преодоление экономического и социального неравенства между регионами;
• — проявление солидарности при сохранении конкурентности.

Региональная политика является инструментом финансовой солидарности и мощным стимулом для сплочения и экономической интеграции. Солидарность в данном контексте несет ощутимые выгоды для граждан и регионов с наименьшим уровнем доходов. Сплоченность или сближение, в свою очередь, обозначает принцип, согласно которому все получают выгоду от сокращения разрывов в уровне доходов между регионами. Сегодня политика сплочения/сближения является одной из наиболее значимых в политике ЕС.

За более чем 50 лет ЕС прошел несколько исторических этапов в развитии и реализации своей региональной политики.

Первый этап (1957−1988): истоки политики сплочения и региональной политики ЕС

Финансовые инструменты и инициативы, направленные на преодоление экономических и социальных дисбалансов, зародились па начальных этапах европейской интеграции. Первые совместные действия стран были связаны с борьбой с безработицей в шахтерских регионах, где закрывались угольные шахты: адаптация (переобучение и переселение уволенных шахтеров) и конверсия (создание новых отраслей промышленности в этих регионах).

Начало региональной политике было положено с момента принятия Европейской комиссией первого Сообщения о региональной политике в 1965 г., за которым последовало создание в 1968 г. Генерального директората по региональной политике. В 1972 г. на Парижском саммите главы государств и правительств стран ЕС одобрили программное заявление, в котором региональная политика определялась как «существенный фактор укрепления Сообщества». В 1973 г. был учрежден пост Комиссара Европейской комиссии по региональной политике.

В 1957—1988 гг. первые европейские фонды — Европейский социальный фонд (ЕСФ, образован в 1958), Европейский гарантийный фонд развития сельского хозяйства (ЕГФРСХ, 1962) и Европейский фонд регионального развития (ЕФРР, 1975) участвовали в финансировании проектов, предварительно разработанных и отобранных государствами — членами ЕС.

ЕФРР первоначально был создан на трехлетний срок с бюджетом в 1300 млн евро. Целью фонда являлось устранение региональных диспропорций, вызванных преобладанием в некоторых регионах сельскохозяйственного производства, происходящими изменениями в промышленности и наличием структурной безработицы. С этого момента региональная политика начинает приобретать характер структурной.

В рассматриваемый период ЕФРР финансировал три типа мероприятий, дающих право на возмещение до 50% общих расходов, преимущественно в таких областях, как:

• — инвестирование в малые предприятия, создающие не менее 10 новых рабочих мест;
• — инвестирование в инфраструктуру поддержки малых предприятий;
• — инвестиции в инфраструктуру в горных районах.

Второй этап (1989−1993): от проектов к программам

К концу 1980;х гг. были созданы предпосылки реформы в подходах к политике регионального развития ЕС, обозначившие второй этап формирования региональной политики.

В первые годы своего существования ЕФРР все операции осуществлял на национальном уровне в рамках отдельных государств-членов в форме финансирования заранее определенных этими странами проектов при минимальном субнациональном влиянии или влиянии Сообщества. Подобная система ежегодного отбора и финансирования разработанных и утвержденных национальными государствами проектов аналогичным образом применялась и другими фондами Сообщества. Лидирующая роль в принятии конкретных решений о целях финансирования принадлежала национальным правительствам.

Однако к началу 1980;х гг. выявились недостатки такого использования инструментов Сообщества. Требовалась более точная постановка целей и приоритетов региональных действий, обусловленная необходимостью взаимной координации приоритетов национальной политики и политики Сообщества, позволяющей более эффективно использовать средства ЕФРР. В эти годы были предприняты первые попытки объединить инструменты в рамках различных пилотных программ.

Ключевые события 1986 г. (подписание Единого европейского акта, вступление в Сообщество Греции, Испании и Португалии и принятие Программы о едином рынке) стимулировали формирование подлинно европейской политики сплочения. В 1985 г. были приняты средиземноморские интегрированные программы, целью которых стало оказание помощи регионам Франции, Италии и Греции в адаптации их экономик при вступлении в ЕЭС Испании и Португалии. Эти программы интегрировали средства различных фондов и осуществляли многостороннюю помощь странам и регионам в решении конкретных задач.

В 1986 г. президент Европейской комиссии Ж. Делор предложил концепцию политики сплочения.

В марте 1988 г. Европейский совет в Брюсселе принял решение о выделении 64 млрд ЭКЮ^[4] на Структурные фонды с удвоением ежегодных потребностей в ресурсах на период 1989;1993 гг.

24 июня 1988 г. был принят первый регламент об объединении Структурных фондов под эгидой политики сплочения.

Эта знаковая реформа заложила основные принципы региональной политики:

• — внимание к самым бедным и отсталым регионам;
• — внедрение многолетних программ;
• — стратегическое направление инвестиций;
• — совместное участие региональных и местных партнеров.

Введение

политики сплочения имело целью также привлечение субнациональных и субгосударственных акторов к общеевропейскому процессу принятия решений.

Третий этан (1994−1999): консолидация и удвоение усилий

В 1993 г. вступили в силу Договор о Европейском союзе и пересмотренный Договор о Европейском экономическом сообществе. Основными нововведениями в области региональной политики и политики сплочения стали создание нового финансового инструмента — Фонда сплочения — и нового органа — Комитета регионов, а также введение принципа субсидиарности.

В декабре 1992 г. Европейский совет принял решение о новой финансовой перспективе на период 1994—1999 гг., согласно которой 168 млрд ЭКЮ — треть бюджета ЕС — выделялось на Структурные фонды и Фонд сплочения.

Регламенты политики сплочения были приняты Советом в 1993 г. Они закрепили основные принципы политики:

• — концентрации — средства структурных фондов должны направляться в наиболее проблемные регионы;
• — программирования — средства фондов должны расходоваться в соответствии с долговременными «зонтичными» программами регионального развития, объединяющими в себе множество более мелких проектов развития регионов;
• — взаимодополнения — средства, которые выделяются ЕС на развитие регионов, не могут и не должны замещать средства, которые расходуются национальными государствами на региональную политику;
• — партнерства — участие трех сторон — государства, региона и ЕС — в процессе разработки, мониторинга и оценки выполнения программ регионального развития. С этого времени ЕС стал полноправным участником партнерства в региональной политике наряду с национальными государствами.

Четвертый этап (2000−2006): сделать расширение ЕС успешным

В период 2000—2006 гг. двумя основными темами для ЕС были: 1) упрощение структуры и процедур политики сплочения и 2) подготовка к новому расширению.

" План 2000″ (разрабатывался с середины 1990;х гг.) подготовил почву для самого большого расширения в истории ЕС — вхождения в его состав 10 новых государств (2004). В результате этого исторического расширения население ЕС увеличилось на 20%, а совокупный ВВП — только на 5%. С расширением увеличилось неравенство в доходах (средний показатель ВВП на душу населения в новых странахчленах составил меньше половины от среднего по ЕС).

Новые государства-члены получали право на максимально возможный уровень поддержки из Структурных фондов и Фонда сплочения. Подготовительная работа началась еще до вступления стран-кандидатов посредством применения «инструментов помощи в присоединении к ЕС», чтобы подготовить страны к участию в политике сплочения.

Целями региональной политики 2000−2006 гг. были:

• 1) поддержка развития в менее успешных регионах;
• 2) поддержка экономических и социальных преобразований в регионах, испытывающих структурные трудности (например, в сфере промышленности, развитии сельских и городских поселений, или связанные с зависимостью от отрасли рыболовства);
• 3) поддержка адаптации и модернизации политики и систем образования и подготовки кадров, а также политики в области занятости в регионах, не подпадающих под действие цели 1, поскольку регионы цели 1 уже получают такую помощь.

После решения, принятого Европейским советом в Берлине в марте 1999 г., бюджет политики сплочения на 2000- 2006 гг. составил 213 млрд евро для ЕС-15. Дополнительные ассигнования в размере 22 млрд евро направлялись на поддержку новых государств-членов на период 2004—2006 гг.

Поворотным моментом в развитии политики сплочения стала Лиссабонская стратегия, одобренная Европейским советом в г. Лиссабоне в марте 2000 г. и утвердившая курс европейского развития на экономический рост, занятость и инновации. Лиссабонская стратегия обозначила общие приоритеты европейского развития, которые учитываются также при формировании региональной политики в последующем периоде:

• 1) повышение привлекательности стран-членов, регионов и городов на основе транспортной и коммуникационной доступности, обеспечения адекватного уровня и качества услуг и сохранения их экологического потенциала;
• 2) поощрение инноваций, предпринимательства и роста экономики с привлечением новых информационных и коммуникационных технологий, увеличение количества исследований и инновационного потенциала;
• 3) создание новых улучшенных рабочих мест, увеличение занятости или привлечение людей к предпринимательской деятельности, повышение адаптивности рабочих и предприятий и увеличение инвестиций в человеческий капитал.

• [1] Eurostat database. URL: epp.eurostat.cc.europa.eu/portal/page/ portal/statistics/search_database
• [2] Eurostat Database. URL: epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/ page/portal/statistics/search_database (дата обращения: 14.02.2014).
• [3] EC-27 — обозначение EC n составе 27 государств. Иногда используется сравнение с группой стран — «старых» членов ЕС, обозначаемое как ЕС-15, или «новых» — ЕС-10. После присоединения к ЕС Хорватии используется обозначение ЕС-28.
• [4] ЭКЮ — европейская расчетная валютная единица, лежавшая в основе денежной системы Сообщества в 1979—1998 гг.