Финансовые рынки. 
Теория отраслевых рынков

Примеры неудачного регулирования на финансовых рынках говорят о высокой степени несогласованности между антимонопольным регулированием и промышленной политикой.

Так, в 2001—2002 гг. острые противоречия возникли между МАП и Федеральной комиссией по рынку ценных бумаг (ФКЦБ). ФКЦБ давно проводит линию на укрупнение профессиональных участников финансовых рынков для повышения их надежности и предотвращения ухудшающего отбора и субъективного риска на данных рынках. С этой целью ФКЦБ периодически повышает требования к капиталу участников и плату за лицензирование финансовых организаций.

Однако при разработке и принятии соответствующих постановлений (например, постановление № 15 от 18 июля 2001 г. «О нормативах достаточности собственных средств профессиональных участников рынка ценных бумаг») не учитывался тот факт, что нормы капитализации и плата за лицензирование представляют собой административные барьеры входа на рынке, так что реализация данной политики ФКЦБ может подорвать конкуренцию, особенно на региональных рынках ценных бумаг, вследствие чего вся финансовая активность будет сконцентрирована на фондовых рынках Москвы и Петербурга.

Судебные разбирательства МАП и ФКЦБ в данном вопросе выявили существенное недопонимание между органами промышленной политики и антимонопольного регулирования. Отстаивая свою позицию, ФКЦБ ссылалась на то, что Закон «О рынке ценных бумаг» предоставляет именно ей определенные полномочия по регулированию отношений на финансовых рынках, в частности, на предмет требований к капиталу профессиональных участников рынка ценных бумаг. На основании того, что ФКЦБ действовала в рамках своей компетенции, суды неоднократно выносили решение в ее пользу. При этом не была замечена сама проблема: действуя в рамках своих полномочий, ФКЦБ своими решениями ограничивала конкуренцию на финансовых рынках, что противоречило Закону «О конкуренции» (ст. 12).

Конфликта удалось бы избежать, если бы законодательно была установлена процедура предварительного согласования ведомственных нормативных актов с антимонопольными органами. Режим предварительных консультаций (режим ex ante) позволил бы гораздо легче прийти к разумному взаимоприемлемому компромиссу, чем судебное оспаривание уже принятого нормативного акта (режим ex post).

Многочисленные случаи показывают неэффективность антимонопольного регулирования на финансовых рынках из-за отсутствия координации с промышленной политикой.

Наиболее ярким примером в данном отношении служит ситуация со Сбербанком РФ. Известно, что доминирующее положение Сбербанка на финансовых рынках вызывается особым отношением государства к проблеме социальной защиты населения, — а через него проходит подавляющее большинство коммунальных платежей и выплат пенсий. И хотя были отмечены случаи злоупотребления Сбербанком доминирующим положением (например, в Архангельской области филиал Сбербанка отказался выдавать потребительские кредиты гражданам, которые не получали зарплату через Сбербанк), проблему Сбербанка невозможно решить только методами антимонопольного регулирования, поскольку вопрос упирается в государственные гарантии по частным вкладам, монополией на которые обладает только Сбербанк. В данном случае решение чисто конкурентной проблемы — пресечение злоупотребления доминирующим положением со стороны крупнейшего финансового агента — Сбербанка РФ — требует активного участия других органов промышленной политики, в частности, создания системы страхования депозитов.

Вопрос для размышления

Как система страхования депозитом может повлиять: 1) на конкуренцию на финансовых рынках; 2) конкуренцию на товарных рынках; 3) конкуренцию на рынке труда?

С другой стороны, непродуманность и несогласованность конкурентной и промышленной политики приводят к чрезмерной активности ФАС в тех случаях, когда нет разумной потребности в этом.

Например, регулирование финансовых рынков предусматривает значительный перечень документов, которые финансовая организация должна предоставить в ФАС, причем как при согласовании, так и при простом уведомлении о совершаемой операции на финансовом рынке (слиянии и поглощении, в первую очередь). Многие из этих документов находятся в действительности в полномочии другого органа, отвечающего за проведение промышленной политики на финансовых рынках — ФКЦБ (сейчас ФСФР) и ЦБ.

Требование предоставления значительного объема документации по финансово-экономической отчетности со стороны ФАС создает дополнительные административные барьеры входа на данные рынки (что препятствует продуктивности промышленной политики и работы соответствующих органов) и затрудняет эффективность деятельности самой ФАС. Тем более что подавляющая часть объема документов предоставляется в антимонопольные органы в режиме уведомления, когда речь не идет о доминирующем положении финансового агента.

Существенная доля конфликтов между двумя видами политики возникает из-за избыточного бюрократического регулирования. Многие антиконкурентные эффекты возникают на основе недобросовестного поведения самих государственных административных органов.

База для конфликта возникает зачастую не из-за несогласованности целей двух политик, а в результате механизма осуществления промышленной политики. В частности, усложненная процедура регистрации юридических лиц, чрезмерный перечень лицензируемых видов деятельности, отсутствие единого порядка лицензирования бизнеса, усложненная процедура согласования инвестиционной документации (экспертизы) и прочие положения системы формальных требований к участникам хозяйственной деятельности, связанные с тем, что каждый вид промышленной политики осуществляется сам по себе, без координации с другими, через создание новых форм документации и (или) новых контролирующих и регистрирующих органов, означают создание и поддержание высоких административных барьеров входа на рынки, особенно региональные и локальные. Межведомственная неупорядоченность не идет на пользу и самой промышленной политике, но еще в большем масштабе она вредит политике поддержке конкуренции.

Антиконкурентные последствия из-за непродуманной государственной политики еще сильнее, чем в промышленности, проявляются в банковской сфере. Близость к региональным администрациям определяет доминирующее положение банков на рынках финансовых услуг, особенно на локальном уровне. ФАС неоднократно рассматривала дела и выдавала предписания в отношении согласованных действий органов исполнительной власти и банков или предоставления администрациями необоснованных преференций связанным с ними банками (например, мэрия г. Москвы и ОАО «Банк Москвы»),.

Негативное влияние монопольных эффектов в банковском секторе сказывается на кредитно-денежной политике в целом. При монополизации отдельных сегментов рынка банковских услуг процентная политика коммерческих банков находится вне контроля монетарных рычагов Центрального банка РФ — банки при использовании нерыночных методов (например, доступ к обслуживанию бюджетных счетов) могут вытеснять конкурентов путем занижения ставок по кредитам безотносительно к политике ЦБ РФ, что ослабляет воздействие монетарной политики на экономику страны. Развитие конкуренции в этой связи идет рука об руку с повышением эффективности кредитно-денежной политики ЦБ РФ.

Контрольный вопрос

Современная банковская система рыночной экономики представляет собой конкурентную или монопольную рыночную структуру?

Аналогичная ситуация наблюдается и на рынке страховых услуг. Государственная политика здесь фактически является промонопольной, поскольку нацелена на поощрение создания ведомственных страховых организаций. Администрации регионов и областей стремятся концентрировать страховые средства в ряде страховых компаний, что ограничивает права остальных хозяйствующих субъектов, ведет к ухудшению качества предоставляемых услуг и свидетельствует о малой эффективности государственного регулирования страхового рынка.

Непродуманная политика в отношении рынка ценных бумаг ведет к усилению тенденции к монополизации данного рынка.

Одним из ключевых факторов концентрации на финансовых рынках является непрозрачность сделок и низкий уровень информационного обеспечения участников рынка (информационная асимметрия по отношению к определенным агентам рынка). Задача повышения прозрачности финансовых рынков, например, через улучшение системы предоставления информации потенциальным клиентам, — это область взаимодействия конкурентной и промышленной политик. Уменьшение информационной асимметрии на финансовых рынках одновременно увеличивает степень конкурентности и повышает эффективность государственного регулирования и финансового надзора.